Braz. J. of Develop., Curitiba, v. 6, n. 7, p. 49030-38038 jul. 2020. ISSN 2525-8761
Sistema De Educação No Brasil Debates E Dificuldades Da Regulamentação
Education System in Brazil Debates and Regulatory Difficulties
DOI:10.34117/bjdv6n7-520
Recebimento dos originais: 03/06/2020 Aceitação para publicação: 21/07/2020
Flávia Monteiro de Barros Araújo
FEUFF/UFF, Brasil
Formação acadêmica: Dra. em Educação pela Universidade do Estado do Rio de janeiro Endereço: R. São Pedro 108, Centro, Niterói
E-mail: fmbaraujo@hotmail.com
Lucy Rosa S. S. Teixeira
Dra. em Educação pela Universidade Federal Fluminense NUGEPPE/UFF, Brasil
Endereço: Av. Santos Dumont, 495, Centro Rio Bonito- RJ E-mail: lucyrssteixeira@gmail.com
RESUMO
A proposta de regulamentação do Sistema Nacional de Educação fortaleceu-se com o dispositivo aprovado no novo Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024). O PNE 2014-2024 foi considerado em nossa pesquisa como ordenador do Sistema Nacional de Educação que, contraditoriamente, foi promulgado antes da instituição do seu propósito. Debruçamo-nos em bibliografias, documentos oficiais e na experiência oriunda do processo de elaboração do PNE, tendo em vista análise de conteúdo. Pudemos considerar que os aspectos que envolvem o debate sobre o pacto federativo e o Estado ainda precisam ser superados para garantir melhor planejamento e gestão da educação nacional.
Palavras-chave: Sistema Nacional de Educação, Plano Nacional de Educação, Gestão, planejamento.
ABSTRACT
The regulation proposal for the National Education System was strengthened with the provision approved in the new National Education Plan (PNE 2014-2024). The PNE 2014-2024 was considered in our research as authorizing the National Education System, which, contradictorily, was promulgated before the institution of its purpose. We look at bibliographies, official documents and experience from the PNE elaboration process, with a view to content analysis. We could consider that the aspects that involve the debate about the federative pact and the State still need to be overcome to guarantee better planning and management of national education.
Keywords: National Education System, National Education Plan, Management and planning.
1 INTRODUÇÃO
A Lei Federal nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que institui o Plano Nacional de Educação (PNE) para o decênio de 2014 a 2024, atendendo ao que dispõe o art. 214 da Constituição da
Braz. J. of Develop., Curitiba, v. 6, n. 7, p. 49030-38038 jul. 2020. ISSN 2525-8761 República Federativa do Brasil de 05 de Outubro de 1988 (CF/88) estabelece prazo para regulamentação do Sistema Nacional de Educação (SNE). Deste modo, segundo estas normas legais, o país tem como compromisso empreender um debate e materializar ideias em torno do que seria o SNE. E ainda, quais seriam suas implicações, necessidades, estrutura e mecanismos de articulação até o dia 26 de junho de 2016, exatamente dois anos após a publicação da lei1 como ela própria estabelece, nos seus Art. 13 e 14.
Neste estudo, propomos: regatar alguns embates e avanços acerca da discussão travada em torno do Sistema Nacional de Educação no Brasil; tensionar a questão conceitual do termo, a sua materialização e a relação com os Planos de Educação e suas funções. Não pretendemos como este esforço esgotar todas as vertentes deste debate e sim procurar entender melhor os motivos que postergam e, mais recentemente, dificultam a regulamentação do Sistema Nacional de Educação.
A Lei Federal Nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que institui o Plano Nacional de Educação (PNE) para o decênio de 2014 a 2024, atendendo ao que dispõe o Art. 214 da Constituição da República Federativa do Brasil de 05, de Outubro de 1988 (CF/88) estabelece prazo para regulamentação do Sistema Nacional de Educação (SNE). Deste modo, o país tem como compromisso legal, pensar formas de materializar ideias em torno do que seria o SNE. E ainda pensar sobre quais seriam suas implicações, necessidades, estrutura e mecanismos de articulação, até o dia 26 de junho de 2016, exatamente dois anos após a publicação da lei2. Como ela própria estabelece, nos seus Art.
13 e 14.
Saviani aponta para uma relação muito estreita entre os conceitos de Sistema de Ensino e Plano de Educação. Para ele, “Sistema de ensino significa uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina” (SAVIANI, 1999, p. 119). Ao mesmo tempo, o autor considera que a “condição do sistema ser a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente e operante” (idem) implica que o sistema seja submetido às ordenações de algum plano. Tal relação justifica-se pela exigência de intencionalidade e coerência, fatores de interseção entre Sistema e Plano. Assim, parece que as exigências de intencionalidade e coerência implicam que o sistema se organize e opere à luz de um plano previamente definido e que o considere na sua dinâmica. Para tal,
1Publicada no Diário Oficial da União (DOU), de 26 de junho de 2014. Ano CLI, nº 120-A. ISSN/1677-7042. Edição
extra. Disponível em> http://www.jusbrasil.com.br/diarios/72231507/dou-edicao-extra-secao-1-26-06-2014-pg-1< Acesso: 26. Abr. 2016. O DOU também pode ser verificado no endereço eletrônico: http://www.in.gov.br/autenticidade.html, utilizando o código (10002014062600001).
2 Publicada no Diário Oficial da União (DOU), de 26 de junho de 2014. Ano CLI, nº 120-A. ISSN/1677-7042. Edição
extra. Disponível em> http://www.jusbrasil.com.br/diarios/72231507/dou-edicao-extra-secao-1-26-06-2014-pg-1< Acesso: 26. Abr. 2016. O DOU também pode ser verificado no endereço eletrônico: http://www.in.gov.br/autenticidade.html, utilizando o código (10002014062600001).
Braz. J. of Develop., Curitiba, v. 6, n. 7, p. 49030-38038 jul. 2020. ISSN 2525-8761 fica evidente a necessidade de definição de metas a serem alcançadas e também o estabelecimento de ações para o seu alcance. No âmbito do município esse plano pode ser o Plano Municipal de Educação. Segundo Saviani (1999), o termo “sistema”, no âmbito educacional, é empregado com acepções diversas, o que lhe confere um caráter de certo modo equívoco. Na mesma direção Bobbio (1999. p. 76) coloca que “o termo "sistema" é um daqueles termos de muitos significados, que cada um usa conforme suas próprias conveniências”.
No entanto, partindo da educação como fenômeno fundamental, é possível superar essa aparência e captar o seu verdadeiro sentido. Com efeito, a educação aparece como uma realidade irredutível nas sociedades humanas (SAVIANI, 2010). Como assistemática, ela é indiferenciada, ou seja, não se distinguem ensino, escola, graus, ramos, padrões, métodos etc. Para Saviani (1999, p. 120), quando o homem sente a necessidade de intervir nesse fenômeno e erigi-lo em sistema, ele explicita sua concepção de educação enunciando os valores que a orientam e as finalidades que preconiza sobre cuja base se define os critérios de ordenação dos elementos que integram o processo educativo.
A ideia de sistema se fundamenta na articulação entre limites e possibilidades estabelecidas por normas e objetivos sendo o Estado a instância que define e estipula normas comuns que se impõe a toda a coletividade. De acordo com Saviani, só se pode falar em sistema, em sentido próprio, na esfera pública. Em suas palavras:
(...) as escolas particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema público de ensino, subordinando-se, em consequência, às normas comuns que lhes são próprias. Assim, é só por analogia que se pode falar em “sistema particular de ensino”. O abuso da analogia resulta responsável por boa parte das confusões e imprecisões que cercam a noção de sistema, dando origem a expressões como sistema público ou particular de ensino, sistema escolar, sistema de ensino superior, primário, profissional etc (SAVIANI, 1999, p. 121).
Sistema implica organização sob normas próprias (tarefa delegada com maior ênfase aos municípios a partir da LDBEN/1996) e comuns (isto é, regras gerais para a educação, que o município tem que respeitar e com elas se articular). No dia 27 de maio de 2011, Dermeval Saviani em entrevista, esclareceu-me algumas dúvidas sobre a relação entre sistema e plano. Sobre a principal característica que diferencia plano de sistema Saviani pontuou que:
(...) a diferença básica entre plano e sistema e que o sistema é uma realidade objetiva e permanente que está ai operando continuamente... Há alunos e professores desenvolvendo educação no seu interior. O plano se formula a partir de um diagnóstico do sistema. O sistema está funcionando... Sua finalidade é atingir a necessidade do conjunto da população, mas você constata que há parcelas da população que não estão ingressando no sistema, então se fixa uma meta que é a de incorporar esses elementos. Os que estão no sistema deveriam percorrer as várias etapas e ao se fazer o diagnóstico constata-se que parcelas da população ficam no meio do caminho então se formulam metas que num prazo determinado essas distorções devem ser corrigidas, esses limites devem ser superados. (SAVIANI, 2012, p. 115)
Braz. J. of Develop., Curitiba, v. 6, n. 7, p. 49030-38038 jul. 2020. ISSN 2525-8761 A educação no Brasil, de acordo com a Lei nº 9394 de 20 de dezembro de 1996, a Lei de Diretrizes e bases da Educação Nacional (LDB/96), está organizada em dois níveis de ensino: a Educação Básica e o Ensino Superior. A Educação Básica se desdobra em etapas (respectivamente, a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio), organização que se dá de forma sistêmica.
A dinâmica de cada sistema de ensino é impulsionada por diferentes motivos ou incentivos. Motivos seriam, pois, as forças internas do sistema, oriundas da organização como está. Incentivos, por sua vez, seriam forças externas, oriundas de programas e das políticas educacionais. A dinâmica do sistema educacional, seja qual for, é lenta. Essa dinâmica é potencializada, acelerada quando incentivada pelos planos educacionais ou pelos programas que surgem para operacionalizar os planos. De acordo com Valle; Menezes; Vasconcellos:
Os sistemas de ensino são marcados pela ação político-administrativa dos governantes. Isto é, as instituições de ensino são criadas ou incorporadas por ato do governante mantida pelo poder público, mais especificamente, na instância nas quais estão inseridas. Por sua vez, as instituições de ensino privadas (...) dividem-se nas seguintes categorias: particulares, comunitárias, confessionais ou filantrópicas. (MENEZES; VASCONCELLOS, 2010, p. 15).
No Parecer n. 30, de 2000, da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, podemos encontrar uma revisão do conceito de sistema. O Parecer, cujo relator é Carlos Roberto Jamil Cury, ressalta que,
Etimologicamente, o termo sistema provém do grego de systêma que significa, entre outros, todo e corpo de elementos. A rigor, systêma é uma composição de syn (em latim cum, em português com) + ístemi (estar ao lado de). Entende-se sistema como elementos coexistentes lado a lado e que, convivendo dentro de um mesmo ordenamento, formam um conjunto articulado. O dicionário Aurélio diz que sistema é uma disposição das partes ou dos elementos de um todo, coordenados
entre si, e que funcionam como estrutura organizada. O vocabulário jurídico de Silva (SILVA, De
Plácido e. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1991) diz que: sistema... exprime o
conjunto de regras e princípios sobre uma matéria, tendo relações entre si, formando um corpo de doutrinas e contribuindo para a realização de um fim. É o regime, a que se subordinam as coisas.
(BRASIL, 2000)
Ainda, de acordo com o parecer, “a maioria dos estudiosos do assunto parece convergir para uma noção de sistema” tal como expressa por Saviani (1999) no sentido que “um sistema implica tanto a unidade e a multiplicidade em vista de uma finalidade comum quanto o modo como se procura articular tais elementos”. (BRASIL, 2000)
Para Cury (2008), o sistema nacional de educação, com a virtude da igualdade e que também consiga abarcar a execução federativa, não teve sucesso em sua inscrição legal. De acordo com o autor, este insucesso é atrelado a outro. Este outro insucesso, é revelado pelo autor, no escopo de dois desafios, que ainda não foram superados e que ganham corpo ao longo dos anos.
Braz. J. of Develop., Curitiba, v. 6, n. 7, p. 49030-38038 jul. 2020. ISSN 2525-8761 O primeiro desafio, a ser superado, está “posto pelo caráter da nossa sociedade” (p.1188). Um caráter capitalista, onde os modos de produção regulamentam a organização do trabalho e potencializam a desigualdade.
Com efeito, o capitalismo é uma forma histórica de organização da existência social na qual se radica
um sistema de produção de tal modo que os capitalistas, proprietários dos meios de produção, mesmo
competindo entre si, regulamentam a organização do trabalho. De outro lado, os trabalhadores, também concorrendo entre si na busca por trabalho, não possuem o direito institucional à alocação
ou distribuição dos produtos da organização do trabalho (Przeworski, 1989, p. 24). Resulta daí uma desigualdade sistêmica que é congênita à sociedade capitalista ainda que dentro de um movimento
contraditório. (CURY, 2008, p. 1189)
A escola, na interpretação de Cury (2008), não gera a desigualdade como um desafio capaz de interferir na organização de um sistema unificado (ou único) de educação. Esta questão advém do sistema social. A escola, instituição que recebe influência da sociedade, pode ser mantenedora da desigualdade. No entanto, esta não é a única opção da escola, visto que ela também exerce influência na sociedade e tomando outra postura, de rompimento, pode trabalhar para que a questão da desigualdade seja superada.
Cury (2008) recorre à educação (configurada como direito social) através dos registros das legislações brasileiras, pontualmente das Constituições, para argumentar sobre o primeiro desafio exposto há pouco. “O ordenamento jurídico pode ser um bom patamar de leitura e de compreensão de como a desigualdade impactou a educação escolar” (p.1189). Para o autor, o desafio da superação da desigualdade gera o desafio da construção de um sistema único de educação.
(...) esse desafio não impede a consecução de valores, princípios e normas comuns, além de normas específicas, afirmados no ordenamento jurídico atual. [Hoje, dessa dinâmica da busca por uma escola única, restaram algumas conseqüências importantes: o Estado detentor do monopólio da validade dos certificados e diplomas, detentor exclusivo da autorização de funcionamento de instituições e estabelecimentos escolares, titular das diretrizes e bases da educação nacional e a emersão do conceito de educação básica (Cury, 2008, p. 1196).
Um segundo desafio exposto por Cury, remete ao debate acerca da descentralização e autonomia. O autor realiza uma retrospectiva desde a primeira Constituição do Brasil (1824) para apoiar a sua argumentação de como, a questão da autonomia e da atuação do Estado, se movimentaram ao longo dos anos e interferem na organização do sistema educacional. Para o autor:
Há um temor de invasão indébita na autonomia dos entes federativos e, com isso, a eventual perda de autonomia destes. Após 164 anos de descentralização, há o medo de uma centralização por parte do Estado federal na qualidade de Estado nacional. Há o receio, por parte do segmento privado na educação escolar, de se ferir a liberdade de ensino e não falta quem assinale o perigo do monopólio
estatal. E há também precaução da parte da própria União quanto a uma presença mais efetiva na
Braz. J. of Develop., Curitiba, v. 6, n. 7, p. 49030-38038 jul. 2020. ISSN 2525-8761 Não seria a questão geográfica do Brasil, um problema e sim as formas encontradas para oferecer a educação (configurada como direito) e potencializar a educação como política pública (SANTOS et al, 2020). Sobre esta última, por exemplo, existe o argumento de que a justiciabilidade no campo da educação é, de certa forma, a aceitação da falência das formas de relação e da fragilidade das políticas públicas. (CURY; FERREIRA, 2010).
Ora, devido ao número de espaços e poderes implicados, devido ao conjunto bastante intrincado da legislação, da regulamentação e dos diversos níveis, etapas e modalidades da educação escolar, decorre uma administração complexa que, na existência de um pólo nacional apenas supletivo e subsidiário e que deveria ser organizador e vinculante, torna o conjunto tão aberto que tal abertura fica mais sensível à dispersão do que à criatividade implícita na autonomia e na cooperação. (CURY, 2011, p.07)
A judicialização da educação, mesmo indicando falência e fragilidade das formas de relação no contexto das políticas públicas, é um fenômeno cada vez mais recorrente. Os Planos de Educação, por exemplo, são elementos das políticas públicas, que acabam por se configurar em mecanismos vulneráveis à utilização da justiça. Para Cury e Ferreira (2010) existem várias consequências geradas pela relação estabelecida entre educação e justiça. Relativo ao Sistema de educação, por exemplo, os autores destacam a transferência de responsabilidade e reconhecimento da legislação relacionada à criança e ao adolescente. Enfatizam que “não está se pretendendo que todo e qualquer profissional da educação tenha conhecimento do direito. No entanto, toda a legislação que lhe diga respeito diretamente não pode ser ignorada” (CURY; FERREIRA, 2010, p.99).
O terceiro desafio, apontado por Cury (2008), decorre do pacto federativo existente no país, focado na descentralização e no regime de colaboração. O sistema de educação deve ser organizado tendo em vista estes preceitos legais, porém esta atividade também se confronta com limitações, por exemplo, a carência de lei regulamentar exigida no artigo 23 da CF/88 (CURY, 2008, p. 1202).
A existência de um plano de educação deveria ser justificada pela necessidade do sistema de educação, sem o qual não faria sentido à existência de um plano. Tendo em vista que a educação brasileira, obedecendo à legislação, mais especificamente à Constituição (1988) e à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1996), organiza-se em Sistemas de ensino nas três esferas (Federal, Estadual e Municipal), seria coerente afirmar o quanto é inevitável à necessidade que essas três esferas elaborem seus planos de educação, respectivamente o Plano Federal, Estadual e Municipal. No entanto, é importante atentar para questões que podem distanciar a efetivação de um sistema nacional de educação, quando , por exemplo, ao invés de procuramos soluções para os desafios postos acabamos por cristaliza-los.
Os planos municipais de educação, por exemplo, deveriam cumprir dois papeis fundamentais. Primeiro deveriam atender às questões amplas, de cunho político, interativas. Questões que se
Braz. J. of Develop., Curitiba, v. 6, n. 7, p. 49030-38038 jul. 2020. ISSN 2525-8761 articulam com as outras esferas governamentais e teriam os Planos Estaduais e o Nacional como balizadores. Saviani ao explicar a diferença entre plano e sistema argumenta que:
O plano se formula a partir de um diagnóstico do sistema. O sistema está funcionando e sua finalidade é atingir a necessidade do conjunto da população, mas você constata que há parcelas da população que não estão ingressando no sistema, então se fixa uma meta que é a de incorporar esses elementos. Os que estão no sistema deveriam percorrer as várias etapas e ao se fazer o diagnóstico constata-se que parcelas da população ficam no meio do caminho então se formulam metas que num prazo determinado (não é) essas distorções devem ser corrigidas (não é), esses limites devem ser superados. E define quais as ações devem ser implementadas para esse fim e quais os recursos devem ser disponibilizados. (SAVIANI, 2012, p.118)
Tendo isto, o município, por exemplo, ao elaborar o seu PME deve ter em vista as metas do PNE e do PEE para canalizar como as suas atribuições privativas (e com autonomia) deverão ser pensadas para atender às instâncias superiores. Ou seja, o que cabe ao município operacionalizar para colaborar com o cumprimento dos Planos de Educação existentes?
Por outro lado, paralelo a primeiro papel, os PMEs deveriam estar mais atentos a questões pedagógicas (de ensino e de aprendizagem). Descobrir por exemplo quais fatores interferem no processo de ensino, destacar as questões prioritárias (articulando-as com o processo de aprendizagem) e calcular a disposição orçamentária para saber, enfim, o tempo que será necessário para superar tais fatores. Parece que é mesmo uma questão de planejamento.
2 METODOLOGIA
Para realização do estudo lançamos mão da análise de conteúdo como caminho metodológico (BARDIN, 2009). Nesse sentido, procuramos nos orientar em torno de três polos: a pré-análise; a exploração do material e o tratamento dos resultados que contém em seu âmbito a inferência e a interpretação (BARDIN, 2009, p.121).
Saviani aponta para uma relação muito estreita entre os conceitos de Sistema de Ensino e Plano de Educação. Segundo o autor, “Sistema de ensino significa uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina” (SAVIANI, 1999, p. 119). Ao mesmo tempo, o autor considera que a “condição do sistema ser a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente e operante” (idem) implica que o sistema seja submetido às ordenações de algum plano. Tal relação justifica-se pela exigência de intencionalidade e coerência, fatores de interseção entre Sistema e Plano. Assinalamos que analisar os debates sistematizados em torno da regulamentação do Sistema de Educação implica, a nosso ver, analisar os acordos coletivos materializados nos Planos Decenais de Educação.
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3 ASPECTOS PARA DEBATE E REFLEXÃO
O termo “sistema”, no âmbito educacional, é empregado com acepções diversas, o que lhe confere um caráter de certo modo equívoco (SAVIANI, 1999). Instigando mais a reflexão, podemos verificar que Bobbio (1999. p. 76) destaca a existência de diversos significados de sistema empregados de suas próprias conveniências”.
Partindo da educação como fenômeno fundamental, é possível superar essa aparência e captar o seu verdadeiro sentido. Com efeito, a educação aparece como uma realidade irredutível nas sociedades humanas (SAVIANI, 2010). Como assistemática, ela é indiferenciada, ou seja, não se distinguem ensino, escola, graus, ramos, padrões, métodos etc. Para Saviani (1999, p. 120), quando o homem sente a necessidade de intervir nesse fenômeno e erigi-lo em sistema, ele explicita sua concepção de educação enunciando os valores que a orientam e as finalidades que preconiza sobre cuja base se define os critérios de ordenação dos elementos que integram o processo educativo.
Os planos de educação deveriam cumprir dois papeis fundamentais. Primeiro deveriam atender às questões amplas, de cunho político, interativas. Questões que se articulam com as outras esferas governamentais e teriam os Planos Estaduais e o Nacional como balizadores. Saviani ao explicar a diferença entre plano e sistema argumenta que:
O plano se formula a partir de um diagnóstico do sistema. O sistema está funcionando e sua finalidade é atingir a necessidade do conjunto da população, mas você constata que há parcelas da população que não estão ingressando no sistema, então se fixa uma meta que é a de incorporar esses elementos. Os que estão no sistema deveriam percorrer as várias etapas e ao se fazer o diagnóstico constata-se que parcelas da população ficam no meio do caminho então se formulam metas que num prazo determinado (não é) essas distorções devem ser corrigidas (não é), esses limites devem ser superados. E define quais as ações devem ser implementadas para esse fim e quais os recursos devem ser disponibilizados. (SAVIANI, 2014)
Tendo isto, os entes federados, ao elaborarem seus planos decenais de educação devem ter em vista as metas e estratégias uns dos outros. Dessa forma, canalizar como as suas atribuições privativas (e com autonomia) e pensar para atender todas as instâncias.
4 OUTRAS CONSIDERAÇÕES
Cabe aos diferentes federados operacionalizar para colaborar com o cumprimento dos Planos de Educação existentes, implicando na materialização do Sistema Nacional de Educação. Sendo este visível, sua regulamentação seria melhor compreendida e factível.
É importante atentar, que diante das questões de âmbito das políticas educacionais e de gestão, os Planos Decenais deveriam estar mais atentos a questões pedagógicas (de ensino e de aprendizagem). Descobrir por exemplo quais fatores interferem no processo de ensino, destacar as questões prioritárias (articulando-as com o processo de aprendizagem) e calcular a disposição
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