FOCAC: estratégia econômica e política de
cooperação Sul-Sul Sino-Africana
FOCAC: economic and policy strategy of Sino-African
South-South cooperation
Bárbara Ferreira Lopes* Daniele Cardoso do Nascimento** Javier Alberto Vadell***
Resumo
O FOCAC se constitui como a principal plataforma ao diálogo e coordenação China-África no século XXI. A China se compromete com grandes investimentos e outros benefícios aos países africanos em troca da concessão na exploração do petróleo e outras matérias-primas – estratégia oil for infrastructure. O artigo tem como objetivo analisar como o FOCAC tornou-se um mecanismo institucional para a consolidação política-econômica chinesa na África. A nossa hipótese é de que o FOCAC tornou-se uma plataforma multilateral que facilita e fortalece a relação bilateral da RPC com os países africanos frente aos objetivos chineses de garantir a sua segurança em relação aos recursos naturais, abrir a economia para novos mercados e para oportunidades de investimentos. No âmbito político, o Fórum assumiu papel relevante ao reforçar o comprometimento dos países africanos junto à China nas Organizações Internacionais, principalmente na Organização das Nações Unidas (ONU).
Palavras-chave: China; África; Cooperação Sul-Sul; FOCAC; Oil for infrastructure
Abstract
FOCAC is constituted as the main platform for dialogue and coordination on China-Africa in the twenty-first century. China is committed to enlarge investments and other benefits to African countries in exchange for granting the exploration of oil and other raw materials – oil infrastructure strategy. The article aims to analyze how the FOCAC has become an institutional mechanism for China’s political and economic consolidation in Africa continent. Our hypothesis is that the FOCAC has become a multilateral platform that facilitates and strengthens the bilateral relationship between PRC and African countries in order to obtain Chinese targets, such as ensure Chinese safety in relation to natural resources, open the economy to new markets and investment opportunities. In the political arena, the Forum took role to reinforce the commitment of African countries in relation to China in International Organizations, especially at the United Nations (UN). Keywords: China; Africa; South – South cooperation ; FOCAC ; Oil for infrastructure
* Mestranda do Programa de Pós Graduação Stricto Sensu em Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas). Bacharela em Relações Internacionais pela mesma instituição. Pesquisadora do Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM). Bolsista CAPES. flopes.barbara@gmail.com.
** Mestranda do Programa de Pós Graduação Stricto Sensu em Administração da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas). Bacharela em Relações Internacionais pela mesma instituição. Pesquisadora do Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM). Pesquisadora do Grupo de Pesquisa em Ética e Gestão Social (NUPEGS). Bolsista CAPES. danielecardoson@gmail.com *** Doutor em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (2002). Atualmente é professor adjunto IV da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas). Professor visitante da Universidad Nacional de Rosario (UNR), Argentina. Editor de Estudos Internacionais, revista de relações internacionais da PUC Minas. Líder do Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM). Bolsista de Produtividade em Pesquisa no CNPq, nível 2. javier.vadell@gmail.com.
Introdução
A criação do Fórum de Cooperação China-África (FOCAC), em 2000, marcou o início do processo de revitalização e fortalecimento da relação sino-africana. A primeira reunião pautou-se nos esforços para a formação de um novo tipo e nível de parceria, caracterizando o FOCAC como a principal plataforma ao diálogo e coordenação China-África. Os discursos e documentos oficiais destacam que esse estreitamento de relações representou a base para o desenvolvimento de uma renovada aliança estratégica Sul-Sul, fundamentada na igualdade política, a confiança recíproca, na cooperação econômica win-win e no intercâmbio cultural.
O processo de reaproximação da África com a República Popular da China (RPC) por meio do FOCAC refletiu-se, em aumentos na corrente comercial, no volume de investimentos e na provisão de recursos de ajuda por parte da China. Deste modo, com os ganhos econômicos, as oportunidades oferecidas e o tratamento diplomático não intervencionista, a parceria com a China tornou-se cada vez mais relevante para muitos países africanos.
O artigo, assim, tem como objetivo analisar como o FOCAC tornou-se um mecanismo institucional para a consolidação político-econômica chinesa na África. Para tanto, inicialmente, serão delineados os princípios de política externa chinesa para a África, enfatizando os interesses da China no continente africano e na consequente criação do FOCAC. Em seguida, será feita uma breve descrição sobre as Conferências Ministeriais do Fórum, apresentando o seu processo de institucionalização e os principais acordos firmados nas reuniões. Por fim, serão apresentados os impactos nas atividades comerciais sino-africanas, particularmente no salto dos valores do Investimento Externo Direto (IED) chinês na África, a partir de 2000.
Dessa maneira, a nossa hipótese parte do pressuposto de que a RPC se auto-identifica como país em desenvolvimento no intuito de promover parcerias comerciais no continente africano em pé de igualdade. O governo chinês apresenta uma estratégia de Cooperação Sul-Sul (CSS) como alicerce fundamental em sua aproximação com a África. Dessa forma, com o discurso pautado na construção de uma identidade comum e revitalizando os princípios da coexistência pacífica1, o
FOCAC tornou-se uma plataforma multilateral que facilita e fortalece a relação bilateral da RPC com os países africanos frente aos objetivos chineses de garantir a sua segurança em relação aos recursos naturais, abrir a economia para novos mercados e para oportunidades de investimentos. No âmbito político, o Fórum assumiu papel relevante ao reforçar o comprometimento dos países africanos junto à China nas organizações internacionais, principalmente na Organização das Nações Unidas (ONU), refreando a busca de Taiwan por maior espaço no cenário internacional.
A Cooperação Sul-Sul
A lógica da Cooperação Sul-Sul (CSS) perpassa a construção e manifestação de uma própria consciência do Sul nas relações internacionais a partir do Asian-Africa Conference of Bandung, em 1955 (AYLLÓN, 2009). O encontro contou com a participação dos novos países independentes
da África e da Ásia e foi marcado pela formulação do ideal de que aqueles Estados comparti-lhavam objetivos e interesses comuns de luta contra as forças do imperialismo e colonialismo (KONINGS, 2007).
O diálogo político entre os países em desenvolvimento enalteceu ainda a necessidade de uma maior articulação entre os mesmos, a fim de reduzir as assimetrias do sistema internacional (AYLLÓN, 2009). Por conseguinte, e pelo forte caráter ideológico inerente à conjuntura da Guerra Fria, é criado em 1961 o Movimento dos Países Não Alinhados e mais tarde, em 1964, o Grupo dos 77 (G77)2 (LENGYEL; MALACALZA, 2012). Ao longo dos anos, outras iniciativas de
institucionalização da solidariedade entre os países do Sul tomaram forma, por exemplo, pela criação:
do Banco de Desenvol vimento Islâmico e do Banco Árabe para o Desenvolvimento; (...) a criação da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) e as duas crises dos anos 1970 a Conferência de Buenos Aires e seu Plano de Ação de Buenos Aires sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (1978); o Programa de Arusha (1979), que enfatizou a importância da “collective self-relliance”; o Programa de Ação de Caracas (1981) e a criação do sistema geral de preferências comerciais entre países em desenvolvimento; a cria ção da Agência Brasileira de Cooperação em 1987 (MILANI; CARVALHO, 2013:13).
Entre os anos de 1980 e meados de 1990, a estratégia de Cooperação Sul-Sul sofreu um processo de inflexão. Tendo em vista os constrangimentos estruturais político-econômicos da ordem internacional – particularmente, a crise do endividamento externo com qual se defrontavam os países em desenvolvimento –, as possibilidades de renovação da agenda política de CSS eram limitadas. No entanto, a sua força é recuperada nos anos 2000 por meio da construção e defesa de uma nova visão de desenvolvimento diante da realidade de países como África do Sul, Brasil, China, Índia e Turquia (MILANI; CARVALHO, 2013). Em suma, a insatisfação com os impactos sociais dos programas de ajuste estrutural adotados durante a crise nas décadas anteriores, aliada à emergência destes países do Sul contribuíram para a ampliação sem precedentes da CSS, “além da sua própria recuperação econômica, que permitiu atuação mais pro-ativa no cenário internacional” (LEITE, 2012:21).
Apesar do uso recorrente do termo Cooperação Sul-Sul, é importante ressaltar a dificuldade de se estabelecer um conceito universal (LEITE, 2012). De fato, a definição e delimitação conceitual de CSS tornou-se um dos tópicos mais debatidos e controversos, sem que nenhuma formulação existente seja suficientemente satisfatória (AYLLÓN, 2009). Para Gladys Lechini (2009:67), a Cooperação Sul-Sul, de modo geral, refere-se a “uma cooperação política destinada a reforçar as relações bilaterais e/ou formar coalizões em fóruns multilaterais para obter maior poder de negociação conjunto, em defesa de seus interesses”. Pauta-se no pressuposto da possibilidade de criação de uma consciência cooperativa que permite aos países do Sul reforçar a sua capacidade de negociação com o Norte, adquirindo maiores margens de manobra internacional e, assim, maior autonomia nas tomadas de decisão frente aos problemas comuns.
A Cooperação Sul-Sul ainda é interpretada como uma modalidade de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID), que inclui elementos da chamada Assistência
Oficial ao Desenvolvimento (AOD)3 (AYLLÓN, 2009). Contudo, a CSS envolve outras formas de
financiamento e com critérios diferenciados ao escopo da AOD, como: investimentos estatais para o desenvolvimento de infraestrutura; fornecimento de energia aos países beneficiários a condições mais favoráveis e; cooperação técnica por meio da transferência de conhecimento, tecnologia, experiência e capabilities (LENGYEL; MALLACALZA, 2012). O princípio de horizontalidade, a ausência de condicionalidades políticas e o compartilhamento de desafios ao desenvolvimento econômico também são fatores que distinguem a CSS, o que remete a um conceito mais amplo e profundo do que AOD (ABREU, 2012).
Neste sentido, Milani (2012: 226) argumenta que as estratégias de CSS não podem ser compreendidas separadamente às decisões quanto à inserção internacional destes Estados (a projeção de poder político de cada um) e à “internacionalização de seus respectivos capitalismos no cenário geopolítico e econômico (a projeção de poder econômico regional e global)”. Em paralelo, a dimensão doméstica igualmente assume relevância na explicação sobre as prioridades das agendas de política externa sobre a CSS, uma vez que os meios de implementação da mesma são objetos da “barganha entre atores institucionais e não governamentais no plano doméstico”.
A República Popular da China (RPC), no âmbito da cooperação Sul-Sul, considera-se o maior país subdesenvolvido do mundo, colocando-se disponível a auxiliar os outros países no caminho para o desenvolvimento. A atual abordagem chinesa para o Sul, na verdade, reflete os dilemas internos de manutenção dos altos níveis de desenvolvimento econômico, o que consequentemente assegura a estabilidade política nacional e o status de potência em nível internacional. O país apresenta-se como um parceiro e não como um guia que dita os padrões e regras do relacionamento, constituindo-se numa alternativa às ações dos doadores ocidentais principalmente nos países da África e da América Latina (MENDES, 2010).
De fato, ao longo dos anos, a China tem formado parcerias estratégicas com vários países do Sul Global e em múltiplas formas, seja por meio da criação de acordos comerciais, ajuda externa, investimentos ou empregando a diplomacia (LEITNER, 2013). Novas formas de coalizão e cooperação foram consolidadas, como a criação do Fórum de Cooperação China-África em 2000.
A Evolução das Relações Sino-africanas
A relação entre a China e o continente africano pode ser datada há séculos atrás4
(TAYLOR, 2011). No entanto, o estabelecimento de uma relação político-econômica mais direta entre as partes ocorreu de forma significativa a partir da segunda metade dos anos de 1950 (KONINGS, 2007)5.
3 A Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) são fluxos econômicos que agências oficiais destinam aos Países em Vias de Desenvolvimento (PVD) e também às instituições multilaterais com o objetivo principal de promoção do desenvolvimento econômico. Estes fluxos econômicos possuem caráter concessional, sendo a doação de ao menos 25% (AYLLÓN, 2006).
4 É de conhecimento, por exemplo, de registros de moedas e porcelanas chinesas em Zanzibar, na costa leste e no sul, o que indica a presença de chineses no território africano desde a dinastia Sung (960-1279) (TAYLOR, 2011).
5 Até o ano de 1955, a China não demonstrava interesse no estabelecimento de relações diretas efetivas com nenhum país africano, já que durante a primeira metade da década, a preocupação chinesa voltava-se para os seus problemas internos, além de serem poucos os países da África que haviam conquistado a sua independência (VISENTINI; OLIVEIRA, 2012:27).
Durante a Conferência de Bandung, o então primeiro-ministro chinês, Zhou Enlai, apresentou os “Cinco Princípios de Coexistência Pacífica” pelos quais se pautariam as medidas do governo da RPC para o desenvolvimento das relações sino-estrangeiras dali em diante. São eles: respeito mútuo à soberania e integridade territorial; não agressão mútua; igualdade e vantagens recíprocas; não ingerência em assuntos domésticos; coexistência pacífica. O país ainda reforça o reconhecimento diplomático de uma só China, em detrimento de Taiwan como nação independente (OLIVEIRA, 2009). De fato, o apoio à política de uma China unificada tornou-se pré-requisito essencial para o desenvolvimento das relações chinesas com os países e organizações regionais africanas (FERREIRA, 2010).
Como resultado, em 1956, a China e o Egito estabeleceram relações diplomáticas, inaugurando oficialmente as relações sino-africanas. Antes do final da década de 1950, outros quatro países recém-independentes (Argélia, Marrocos, Sudão e Guiné) seguiram os passos do Egito e instituíram relações diplomáticas com Pequim. Neste contexto, a RPC “apoiava ativamente o processo de descolonização do continente africano, como forma de aumentar a sua influência política e de conquistar novos parceiros” (VISENTINI; OLIVEIRA, 2012:27).
Na década de 1960, com o rompimento das relações sino-soviéticas, Mao Zedong elaborou a “estratégia das duas zonas intermediárias”: a primeira zona referindo-se aos países subdesenvolvidos e a segunda aos países da Europa ocidental. Dessa forma, a China deveria lutar contra as duas superpotências, a partir do “apoio à primeira zona intermediária e ‘conquista diplomática’ da segunda” (VISENTINI; OLIVEIRA, 2012:27). Com essa interpretação Mao abre as oportunidades da RPC mostrar uma forma de liderança comunista alternativa da já praticada pela União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Com a intensificação das relações sino-africanas, Pequim não somente reforçou sua posição contra Moscou, como, implicitamente, se posicionou a favor do mundo dos países em desenvolvimento (TAYLOR, 2011). Dessa forma, até 1969 a China havia ampliado para 19 o número de países africanos com quem mantinha relações diplomáticas (OLIVEIRA, 2007).
Durante a década de 1970, houve uma estratégia de reconciliação da China com os Estados Unidos (EUA), mostrando sua oposição à União Soviética (ROTBERG, 2008). Neste sentido, diversos movimentos de libertação nacional no continente africano receberam apoio chinês, uma vez que o país asiático buscava barrar ou neutralizar a atuação soviética nos novos países independentes da África (VISENTINI; OLIVEIRA, 2012). Com base na “teoria das duas zonas intermediárias”, Mao Zedong elabora a perspectiva dos “três mundos”. O primeiro mundo referia-se aos EUA e URSS, o segundo aos países desenvolvidos e o terceiro mundo aos países em desenvolvimento, no qual a China se colocava como representante (TAYLOR, 2011).
Em complemento, a RPC buscava garantir o não reconhecimento de Taiwan como país independente nas Organizações Internacionais. Em 1971, contando com significativo apoio dos países africanos (responsáveis por 1/3 dos votos favoráveis à Pequim), a China garantiu um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU (RYSDIK, 2010). Em um dos seus discursos, o líder chinês Mao Zedong afirmou “nós fomos levados às Nações Unidas pelos amigos africanos” (QIANG, 2010:58). Outro ponto crucial na inserção chinesa no continente africano, neste período, foi a construção da ferrovia Tazara
A construção da ferrovia Tanzânia-Zâmbia (Tazara) é apontada como o projeto chinês de maior projeção na África nesse primeiro período de reaproximação. Entre 1970 e 1975, foram construídos 1.860 km de ferrovia para ligar a capital tanzanesa, Dar es Salaam, à província de Cooperbelt, na Zâmbia, já que os zambiano estavam encontrando dificuldades para transportar mercadorias através da Rodésia (atual Zimbábue) e da África do Sul. Para a realização da obra, a China concedeu empréstimo de 405 milhões de dólares, sem juros, além da mão de obra de cinquenta mil trabalhadores (RYSDIK, 2010:19).
A morte de Mao Zedong, em 1976, trouxe a oportunidade de reformas estruturais para uma nova inserção da China na conjuntura internacional contemporânea, promovendo o seu desenvolvimento econômico orientado para fora. Esse momento histórico teve Deng Xiaoping na direção do governo, e foi caracterizado por uma transformação estrutural gradual impulsionada pela modernização, no intuito de recuperar o atraso na formação de quadros científicos e técnicos, bem como a noção de lucro na administração (BERI, 2007). Há, assim, uma redefinição da estratégia política da RPC para a África, “por meio da despolitização da diplomacia e da aproximação chinesa dos países outrora negligenciados por serem aliados à URSS”. Por consequência, nota-se uma diminuição tanto na assistência econômica, quanto no comércio bilateral e ajuda humanitária chinesa ao continente africano (VISENTINI; OLIVEIRA, 2012: 28-29).
Com o colapso do bloco soviético, a situação internacional encontrava-se em um momento-chave de estabelecimento de uma nova ordem mundial. Assim, os formuladores políticos da RPC priorizavam uma boa relação com todos os países, principalmente com os EUA (ARRIGHI, 2001). No entanto, com os acontecimentos de repressão aos protestos na Praça da Paz Celestial6, em
junho de 1989, houve uma forte contestação dos países ocidentais diante da conduta chinesa, desencadeando sanções econômicas contra a RPC e, até mesmo, o rompimento de relações diplomáticas com o país. Diferentemente da postura ocidental, os Estados em desenvolvimento, principalmente no continente africano, tinham, em grande parte, considerado tal evento como um assunto interno chinês e abstiveram-se de qualquer crítica ou comentário negativo (TAYLOR, 2011).
Além do apoio recebido pelos países africanos neste momento desfavorável, a China percebeu que poderia estabelecer uma forte aliança política com a África, principalmente, no âmbito das Nações Unidas7. Ademais, a RPC vivenciava um período de forte crescimento e
expansão econômica e, com o fim da autossuficiência petrolífera chinesa nos anos de 1990, o país buscou o recurso em mercados nos quais os EUA tinham dificuldades de se inserir (VISENTINI; OLIVEIRA, 2012). Assim, os países africanos ricos em recursos naturais eram capazes de fornecer
6 O Protesto na Praça da Paz Celestial, mais conhecido como Massacre da Praça da Paz Celestial, consistiu em uma série de manifestações lideradas por estudantes na República Popular da China entre os dias 15 de abril e 4 de junho de 1989. Os manifestantes correspondiam a diferentes grupos – desde intelectuais que acreditavam que o governo do Partido Comunista era repressivo e corrupto à trabalhadores da cidade que acreditavam que as reformas econômicas na China haviam sido lentas e que a inflação e o desemprego estavam dificultando suas vidas. Os protestos consistiam em caminhadas pacíficas nas ruas de Pequim. Mas, com as ordens do governo para conter tais protestos, houve dentro do Partido Comunista uma divisão de opiniões sobre o modo de ação em resposta aos manifestantes. A decisão tomada foi o uso da força. Em 20 de maio, o governo declarou a lei marcial e na noite de 3 de junho, enviou tanques e a infantaria do exército à praça de Tiananmen para dissolver o protesto, o que acarretou na morte de vários civis (KISSINGER, 2011).
7 Dessa forma, desde 1989, o Ministro das Relações Exteriores da RPC passou a visitar os países africanos no inicio de cada ano. Nos anos de 1990, mais de dez dirigentes chineses efetuaram cerca de 30 viagens à África (OLIVEIRA, 2007).
uma ampla parcela das exigências chinesas, ocupando o centro dos interesses econômicos da China na África (TULL, 2006).
Já durante o século XXI, a forte demanda por petróleo da China fez desse país o segundo maior consumidor da commodity, apenas atrás dos Estados Unidos. Segundo projeções, a demanda chinesa por petróleo deve aumentar 130%, totalizando 12,8 milhões de barris/dia até 2025. A RPC, atualmente, importa mais de 50% do seu petróleo e, caso esta tendência prossiga, o nível chinês de importação petrolífera deve alcançar 80% em 2030 (KENNEDY, 2010).
De modo geral, as empresas energéticas/petrolíferas chinesas comprometem-se com grande quantidade de divisas para garantirem o direito de exploração nos países ricos em recursos naturais no continente africano. Desta maneira, as grandes corporações estatais chinesas entram em joint ventures com os governos nacionais, empresas de energia controladas pelo Estado e empresas individuais no intuito de se estabelecerem a longo prazo nesses locais. As empresas chinesas, na maioria das vezes, oferecem mais do que seus concorrentes (empresas de países desenvolvidos) nos principais contratos firmados com os governos africanos, uma vez que as suas intenções são estrategicamente orientadas, posicionadas para o futuro (JIANG, 2008).
Gradualmente, foi se consolidando uma estratégia oil for infrastructure entre a China e os países africanos produtores de petróleo. Amplos investimentos em infraestrutura, além do cancelamento de dívidas, crédito de longo prazo e ajuda humanitária fazem parte do “pacote” oferecida pela China aos países africanos ricos em recursos energéticos e outras fontes de matérias-primas (RYSDIK, 2010, p.9). Além disso, a RPC não exige dos Estados africanos, condições políticas ou normativas específicas, instituições democráticas, manutenção e preservação dos direitos humanos e fim da corrupção para a realização de qualquer tipo de negociação com os Estados africanos – tal conduta é a prática do principio de não interferência em assuntos domésticos, que atraiu cada vez mais os Estados africanos para firmar acordos com a China (BERI, 2007).
Os Cinco Princípios de Coexistência Pacífica estão mais vigentes do que nunca nessa nova etapa do relacionamento da RPC com os países do continente africano. A China também comprometeu-se em respeitar os diferentes sistemas políticos e caminhos de desenvolvimento escolhidos pelas nações da África; em apoiar a unidade de cooperação da África e a Organização da Unidade Africana (OUA) 8. Por fim, vale destacar que a China defende a posição de igualdade
entre os Estados. Em outros termos, que a participação ativa dos Estados africanos no sistema internacional deveria ocorrer de forma igualitária – aspecto primordial e de crucial importância para a cooperação e relação econômica sino-africana. Deste modo, a inserção chinesa na África exemplifica a sua liderança no mundo dos países em desenvolvimento, apresentando-se como um exemplo da relação de Cooperação Sul-Sul (TAYLOR, 2011).
A materialização desses princípios e desta relação pode-se achar na criação do Fórum de Cooperação China-África (FOCAC), em 2000, no qual todos os assuntos da relação sino-africana voltados para cooperação e desenvolvimento mútuo foram delegadas.
FOCAC: a institucionalização da Cooperação Sul-Sul entre China e África
No dia 10 de Outubro de 2000, em Pequim, ocorreu a primeira Conferência Ministerial do Fórum de Cooperação China-África (FOCAC I)9. Junto ao então presidente chinês Jiang Zemin, 80
ministros da RPC, representantes de 44 países africanos, 17 enviados de Organizações Regionais e Internacionais se encontraram para a reunião. O FOCAC I pautou-se na busca por um trabalho conjunto voltado ao desenvolvimento de uma nova ordem econômica e política internacional, além de reforçar a relação sino-africana (FOCAC, 2004a).
Neste encontro, dois importantes documentos foram assinados, consolidando as novas formas de atuação chinesa no continente africano. Na Declaração de Pequim sobre o Fórum de Cooperação China-África, o FOCAC apresenta-se como a principal plataforma ao diálogo coletivo entre a China e os países africanos, seguindo o princípio da igualdade e do benefício mútuo. Assim, o Fórum é concebido como uma iniciativa Sul-Sul que serve tanto aos interesses imediatos quanto aos de longo prazo de ambas as partes10 (FOCAC, 2009a).
Diante da concepção comum de uma ordem mundial desigual e injusta, a China e os países africanos concordaram na criação de uma nova parceria estratégica, a partir do Programa de Cooperação China-África sobre o Desenvolvimento Econômico e Social. Neste documento, há um forte comprometimento com as áreas de comércio e investimento. As empresas chinesas foram incentivadas a dar preferência à importação de produtos africanos e foi estabelecido o Conselho Empresarial Conjunto China-África, no intuito de colocar em prática um mecanismo direto de consulta com as empresas africanas. Deste modo, faz-se referência ao investimento mútuo empresarial, à troca de experiência em gestão de negócios, à criação de joint ventures e à participação de empresas chinesas em projetos de desenvolvimento econômico e infraestrutura no continente africano (FOCAC, 2009b).
Conscientes da importância e abundância dos recursos naturais na África, as partes concordaram em cooperar na utilização dos mesmos, por meio da exploração e promoção de investimentos chineses a fim de gerar atividades econômicas industriais em solo africano. Outra ação crucial abordada foi a redução e o cancelamento de dívidas dos países pobres altamente endividados e dos países menos desenvolvidos na África no valor de 10 milhões de yuans. Foram reforçadas ainda estratégias de cooperação sino-africanas nas áreas de ciência, tecnologia, educação e cultura11 (FOCAC, 2009b).
9 Os membros constituintes do FOCAC são: África do Sul, Argélia, Angola, Benin, Botsuana, Burundi, Cabo Verde, Camarões, Chade, China, Comores, Congo, Costa do Marfim, Djibuti, Egito, Eritréia, Etiópia, Gabão, Gana, Guiné, Guiné- Bissau, Guiné Equatorial, Lesoto, Libéria, Líbia, Madagáscar, Malawi, Mali, Marrocos, Maurício, Mauritânia, Moçambique, Namíbia, Níger, Nigéria, República Centro-Africana, República Democrática do Congo, Ruanda, Quênia, Seychelles, Senegal, Serra Leoa, Somália, Sudão, Tanzânia, Togo, Tunísia, Uganda, Zâmbia, Zimbabwe (FOCAC, 2013a). Disponível em: <http://www.FOCAC.org/eng/ltda/ltjj/>.
10 Dentre estes interesses o documento enfatizou o papel do Conselho de Segurança das Nações Unidas em garantir a paz e a segurança, mas ao mesmo tempo reivindicou a necessidade de maior representatividade dos países em desenvolvimento no mesmo órgão. Além disso, na Declaração é afirmado que cada país tem a liberdade de escolher o seu próprio modelo de promoção e proteção aos direitos humanos. A luta contra o HIV/AIDS, a malária, a tuberculose e outras doenças também fizeram parte das observações chinesas (FOCAC, 2009b).
11 Foi criado, ainda em 2000, o Fundo de Desenvolvimento de Recursos Humanitários Africanos que patrocinou mais de 300 cursos nas áreas de diplomacia, agricultura, saúde, educação, defesa nacional e gestão econômica, ajudando no treinamento de mais de 6 mil africanos (TAYLOR, 2011).
De modo geral, os documentos produzidos no FOCAC I estabeleceram os primeiros parâmetros para as relações sino-africanas. Após o encontro inaugural, foi acordado que o Fórum seria realizado a cada três anos, alternando o local entre a China e um país africano. As seguintes Conferências Ministeriais foram marcadas pelos chamados Plano de Ação, que estabeleceriam o caminho para o desenvolvimento das relações sino-africanas para os próximos três anos (MCDONALD, 2012).
A segunda Conferência Ministerial do FOCAC foi convocada na capital da Etiópia, Addis Ababa, nos dias 15 e 16 de dezembro de 2003 (FOCAC, 2004b). O principal objetivo do encontro foi analisar a implementação dos dois documentos aprovados no encontro de 2000 e buscar novas ideias e estratégias que fortalecessem e aprofundassem a cooperação sino-africana em áreas-chave12 (TAYLOR, 2011).
Durante a reunião um novo projeto foi lançado, o Plano de Ação Addis Ababa 2004-2006. O desenvolvimento da infraestrutura na África continuou no topo da agenda das relações China-África, incorporando vários projetos no setor de transporte, telecomunicações, energia e abastecimento de água. Em foco, igualmente, estava o apoio das empresas chinesas a investimentos nos países africanos, incentivando a transferência tecnológica e a criação de emprego nos mesmos. A cooperação no âmbito de exploração dos recursos naturais para a promoção da prosperidade e desenvolvimento socioeconômico esteve em pauta, com ênfase nos resultados produtivos e na futura expansão das atividades (FOCAC, 2009c).
No documento, a China garantiu uma maior participação nas operações de manutenção da paz das Nações Unidas na África, fornecendo também assistência financeira, material e treinamento ao Conselho de Paz e Segurança da União Africana. Além disso, foi reconhecido que o desenvolvimento da agricultura seria fundamental para a segurança alimentar e erradicação da pobreza na África. Portanto, a China se comprometeu a continuar seu sistema de incentivos financeiros e políticos para projetos de cooperação agrícola no continente africano (FOCAC, 2009c).
Foi reforçado o seu comprometimento em aumentar o auxilio à África, primeiramente cancelando a dívida de 31 países africanos (totalizado em, aproximadamente, US$1.3 bilhões), pela isenção de tarifas para alguns produtos exportados pelos países africanos menos desenvolvidos e prometendo apoio ao New Partnership for Africa’s Development (Nepad)13 e outras articulações
institucionais regionais. Ao mesmo tempo, a China declarou ser porta-voz dos interesses econômicos e políticos africanos nas várias organizações multilaterais. Por fim, comprometeu-se em promover o turismo e formação profissional para 10 mil africanos, além de militares, durante três anos (KONINGS, 2007).
O presidente eleito da RPC, Hu Jintao, em companhia de autoridades de 48 países africanos reuniu-se em Pequim, em novembro de 2006, para a terceira Conferência do Fórum de Cooperação China-África. O encontro marcou o 50º aniversário de inauguração das relações diplomáticas sino-africanas e a contínua promoção da paz, amizade, desenvolvimento e cooperação entre as partes. Em conjunto, foi reafirmado o compromisso com os objetivos estabelecidos nos documentos aprovados nas reuniões anteriores (FOCAC, 2006a).Dentro do Plano de Ação de Pequim, a China prometeu disponibilizar até 2009
12 Em paralelo ao FOCAC II, ocorreu o a primeira Conferência de Negócios China-África. Estavam reunidos mais de 500 empresários chineses e africanos e 21 acordos foram fechados ao final do encontro, com um valor total de US$ 1 bilhão (FOCAC, 2004c). 13 Ver: <http://www.nepad.org/system/files/framework_0.pdf>.
US$ 5 bilhões para empréstimos e crédito preferenciais; outros US$ 5 bilhões para o desenvolvimento de um fundo destinado a encorajar firmas chinesas a investir na África; a remoção de tarifas de importação de 440 itens em resposta aos balanços comerciais deficitários para os países não-exportadores de petróleo; o cancelamento das dívidas em resposta a acusações de que estaria criando uma nova armadilha financeira; dobrar a assistência econômica; o treinamento de 15.000 profissionais africanos; o estabelecimento de 10 centros de tecnologia agrícola; o envio de 100 especialistas seniores em agricultura; a construção de 30 hospitais; a construção de 100 escolas rurais e o estabelecimento de 4.000 bolsas de estudos para os africanos (Hu apud Yeros, 2008, p.6).
Ainda em 2006, o governo chinês apresentou o documento China’s African Policy14, em que
promulgava abertamente os objetivos de sua política para com a África, as medidas a serem utilizadas e as propostas de cooperação em vários setores a longo prazo. Em foco também, esteve a reiteração do compromisso com a política de uma só China e apoio à reunificação pacífica do país asiático (FOCAC, 2006b). Este white paper foi o primeiro de seu tipo dentro da história diplomática de Pequim com o continente africano, tornando-se o documento-chave para enquadrar as relações sino-africanas no futuro. Observa-se que nesta nova etapa de relacionamento, ressalta-se a adoção de medidas mais eficazes que facilitem o acesso das commodities africanas aos mercados chineses, além de reforçar a promoção de maiores investimentos de empresas da China em todo o continente africano (TAYLOR, 2011).
Em consequência, no ano seguinte, mais precisamente em junho de 2007, foi inaugurado o Banco de Desenvolvimento China-África (China-Africa Development Bank – CAD Fund). Fundado pelo Banco de Desenvolvimento da China, o CAD Fund tornou-se o principal veículo de investimento chinês no continente africano. Entre 2007 e 2009, havia facilitado mais de 20 investimentos na África no valor de, aproximadamente, US$ 400 milhões (TAYLOR, 2011).
A IV Conferência do Fórum de Cooperação China-África, em novembro de 2009, reuniu 49 países africanos e a China, na cidade egípcia de Sharm El Sheikh. O contexto da crise internacional foi abordado na reunião, principalmente no que se refere aos esforços para mitigar o impacto negativo da mesma nos países em desenvolvimento. A China enalteceu um maior apoio para que o continente africano, em particular, alcançasse os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio da ONU15. Desse modo, foi ressaltada a necessidade de medidas eficazes a serem implementadas
pelos países desenvolvidos, a fim de cumprir os seus compromissos de ajuda, redução de dívidas, promoção e aumento dos investimentos e abertura e acesso de mercado (FOCAC, 2009d).
Neste panorama, no Plano de Ação Sharm El Sheikh 2010-2012, o governo chinês se comprometeu com o envio de 50 equipes de tecnologia agrícola para a África, ajudando no treinamento de 2 mil técnicos agrícolas de países africanos, além de contribuir com US$ 30 milhões para a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (Fao). Neste período, a China assegurou o fornecimento de US$ 100 bilhões em empréstimos preferenciais para a África, no intuito de apoiar projetos de infraestrutura e desenvolvimento social. A China ressaltou abrir mais o seu mercado para os países africanos, com isenção tarifária para 95% das exportações provenientes dos países menos desenvolvidos da África que possuíssem relações diplomáticas 14 Disponível em: <http://www.FOCAC.org/eng/zt/zgdfzzcwj/t230479.htm>.
com Pequim (FOCAC, 2009e). Outras questões também incorporam os comprometimentos chineses, incluindo:
a realização de visitas de autoridades governamentais chinesas a 36 países africanos e de autoridades de 36 países africanos à China, entre muitas outras interações institucionais; a participação chinesa em 6 missões de paz da ONU no continente, avalizada pela União Africana; a superação da meta de 100 bilhões de dólares do comércio sino-africano (que alcançou 106,8 bilhões em 2008); a construção de 96 escolas no continente; o recebimento de 4 mil alunos africanos nas instituições de ensino da China; a construção de cerca de 30 hospitais e centros de tratamento médicos com envio de 1,2 mil profissionais de saúde chineses; entre muitas outras iniciativas (PAUTASSO, 2009:19).
Em julho de 2012, representantes da RPC, de 50 países africanos e o presidente da Comissão da União Africana se reuniram para a quinta Conferência Ministerial do Fórum de Cooperação China-África (FOCAC, 2012a). Pela primeira vez, a República do Sudão do Sul e a Comissão da União Africana participaram como membros oficiais do Fórum (FONSECA, 2012).
O encontro, realizado em Pequim, pautou-se no tema: “construir sobre as realizações passadas e abrir novas perspectivas para o novo tipo de parceria estratégica China-África”. Dessa forma, em primeiro lugar, foram analisados os resultados das estratégias traçadas no Plano de Ação Sharm El Sheikh. A implementação dos comprometimentos prévios ampliou ainda mais a base das relações sino-africanos e, ao mesmo tempo, o espaço para o desenvolvimento da cooperação em vários níveis entre as partes (FOCAC, 2012a).
No Plano de Ação de Pequim 2013-2015, o governo chinês concordou em continuar a utilizar o Banco de Desenvolvimento China-África, aumentando o seu fundo de investimento no valor de US$ 5 bilhões. Será disponibilizado ainda uma linha de crédito de US$ 20 bilhões para os setores de infraestrutura, agricultura e desenvolvimento de pequenas e médias empresas nos países africanos. A China ainda implementará o Programa de Talentos Africanos, no qual serão treinados 30 mil profissionais africanos e oferecidas 18 mil bolsas de estudo. Em conjunto, anualmente serão fornecidos US$ 2 milhões ao fundo da Organização das Nações Unidas para Educação, a Ciência e a Cultua (UNESCO)16 para apoiar programas de desenvolvimento educacional na África (FOCAC,
2012b). Além disso, o governo chinês criou seis zonas de cooperação econômico-comercial com Zâmbia, Maurício, Nigéria, Egito e Etiópia (HUANG; XIE, 2012).
Os dois lados comprometeram-se a intensificar a cooperação no âmbito da redução da pobreza, com a RPC compartilhando as suas experiências com os países africanos. A adoção de medidas voltadas para o desenvolvimento sustentável, o setor da saúde, ciência, tecnologia e comunicação também foram reforçadas (FOCAC, 2012b). Será criado um Centro de Intercâmbio de Imprensa China-África, “encorajando o intercâmbio de pessoal e organizações da mídia entre as partes”. O processo de institucionalização de um Fórum Legal no âmbito do FOCAC também esteve em pauta, no intuito de treinar profissionais jurídicos, intercâmbio técnico acerca de serviços jurídicos e procedimentos legais. Ao fim do encontro, foi acordado que a sexta Conferência Ministerial do FOCAC ocorrerá na África do Sul em 2015 (FONSECA, 2012a).
O Fórum de Cooperação China-África foi lançado pelo presidente chinês Jiang Zemin, em 2000. Desde então, o Fórum tornou-se o principal veículo pelo qual as relações sino-africanas têm se pautado e se fortalecido. Deste modo, é relevante apresentar o reflexo e impacto dessa aproximação nas atividades comerciais entre a China e os países africanos nos últimos 12 anos, objeto de análise da próxima seção.
A crescente relação econômico-comercial nos anos 2000
Desde a criação do FOCAC, o comércio bilateral sino-africano tem crescido rapidamente, como pode ser observado pela Figura1 abaixo. Em 2000, o volume comercial ultrapassou US$ 10 bilhões, tendo esse valor quadriplicado em 2005 para um total de US$ 39,75 bilhões. No ano de 2008, o volume comercial aumentou e ultrapassou US$ 106 bilhões – atingindo com antecedência a meta de US$ 100 bilhões estabelecidos durante o FOCAC III. Em virtude da crise financeira, o valor do comércio sino-africano diminuiu para US$ 91 bilhões em 2009, mas recuperou-se logo no ano seguinte e totalizou US$ 127,1 bilhões (HUANG; XIE, 2012). Em 2011, o comércio total entre a China e o continente africano expandiu novamente e atingiu o valor de US$ 166,2 bilhões (OURIQUES; LUI, 2012). No ano de 2012, foi alcançado o valor de US$ 198,49 bilhões (XINHUA NEWS, 2013). Sob fortes expectativas, o comércio sino-africano inteirou um novo recorde em 2013, ultrapassando o valor de US$ 200 bilhões (AFRICA DAYLI, 2014).
2000 1500 1000 500 0 -500 Total China-Africa trade volume China’s exports to Africa China’s imports from Africa Balance of trade 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Figura 1. O Volume Comercial Sino-Africano (2000-2012) Fonte: XINHUA NEWS, 2013
Conjugada à estratégia going global17 chinesa, o aumento nas necessidades domésticas
por recursos primários e energéticos incentivou a expansão da China mundialmente, por meio da instalação de filiais de empresas ligadas, principalmente, ao setor extrativista (RIBEIRO, 2010). Mais de 2 mil corporações chinesas (estatais, joint ventures e privadas) estabeleceram negócios na África (CENTER FOR CHINESE STUDIES, 2012). Somente nos três anos que separaram o FOCAC I e II, 117 novas empresas de investimentos chinesas foram instituídas em solo africano, além de 245 novos acordos realizados com vários países da África (TAYLOR, 2009):
De investimentos de cobre no Zâmbia e na República Democrática do Congo (RDC), aos interesses de platina no Zimbábue, para empreendimentos de pesca ao longo do Golfo da Guiné, as empresas chinesas têm buscado dinamicamente acordos comerciais na África, muitas vezes contratos suavizados com incentivos fornecidos pelo governo central. Com exceção das exportações de petróleo para a China, o comércio sino-africano é geralmente desigual em favor dos exportadores chineses, muitos dos quais estão a inserir-e rapidamente nos mercados africanos. O foco sobre o comércio no FOCAC reflete tanto a ausência de ideologia (exceto um vago terceiro-mundismo) quanto a centralidade do comércio. Na verdade, em contraste com os decorridos dias impetuosos de solidariedade maoísta, as relações econômicas da China com a maioria dos países africanos são hoje com base em uma boa avaliação de seus perceptíveis potenciais econômicos (TAYLOR, 2011:44, tradução nossa).
Há uma predominância dessas companhias chinesas na região da África Subsaariana (Angola, Sudão, Nigéria, Chade, Mauritânia, Níger, Gabão, Guiné Equatorial, Etiópia, Mali), com contratos milionários sendo realizados e renovados anualmente. Não obstante maior parte do consumo petrolífero chinês seja atendido pelas reservas localizadas no Oriente Médio18, a
produção de petróleo africano tem aumentado (RIBEIRO, 2010). No ano de 2004, as importações chinesas provenientes da África representaram US$ 15,650 bilhões do comércio total sino-africano (CENTER FOR CHINES STUDIES, 2012). Em 2008, o continente africano atingiu 10% do total de 1258 milhões correspondente à produção de barris mundialmente (RIBEIRO, 2010). Já em 2011, as exportações africanas para a China (particularmente, de commodities) atingiram o valor de US$ 93,2 bilhões (MCDONALD, 2012). Em 2012, o total exportado correspondeu a US$ 113,1 bilhões (CHINA DAILY, 2013).
17 A essência da estratégia going global está na promoção das operações internacionais das mais hábeis empresas chinesas, no intuito de melhorar a alocação de recursos e a sua competitividade em âmbito internacional (SALIDJANOVA, 2011). Foi uma iniciativa do governo chinês, em 1999, em que ocorreram mudanças na legislação do país, simplificando o processo de aprovação de projetos, incentivo ao investimento exterior, avaliação estatística e gestão cambial. De fato, a política going global facilitou a internacionalização de várias empresas chinesas, a partir de meados de 2000 (OURIQUES; LUI, 2012).
0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 US$ milhões Ano 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Figura 2. Investimentos chineses para a África Subsaariana 2005-2013 (em US$ milhões) Fonte: Scissors 2014
O volume de investimentos chineses para África Subsaariana igualmente aumentou desde o início das primeiras Conferências Ministeriais do FOCAC (FIGURA 2). Regionalmente, a África Subsaariana corresponde ao principal destino dos investimentos da RPC. Em 2006, o valor total acumulado foi de US$ 8,9 bilhões, já em 2008, ultrapassou US$ 35 bilhões. No ano de 2010, o total acumulado atingiu US$ 60 bilhões e, em 2012, correspondeu a US$ 108,7 bilhões. No último ano, o valor acumulado dos investimentos chineses destinados à África Subsaariana totalizou US$ 142,4 bilhões, sendo a Nigéria o maior recipiente destes investimentos, mais de US$ 20 bilhões (SCISSORS, 2014)19. De acordo com o white paper lançado pelo governo chinês em 2013,
China-Africa Economic and Trade Cooperation, os setores de mineração (30,6%), finanças (19,5%),
indústria de construção (16,4%) e manufaturas (15,3) são os principais destinos dos investimentos chineses na África (XINHUA NEWS, 2013).
Considerações Finais
O artigo teve como objetivo analisar de que maneira o FOCAC tornou-se um mecanismo institucional para a consolidação político-econômica chinesa na África. A partir dos dados apresentados ao longo do trabalho, destacam-se algumas observações.
Durante as Conferências Ministeriais do FOCAC, um ponto crucial no discurso chinês ao considerar a sua relação de cooperação com a África é a recusa no uso do termo “ajuda”. O governo chinês busca enaltecer a linguagem de amizade e co-desenvolvimento, excluindo qualquer conduta
19 O China Global Investment Tracker (CGIT) organizado pela Heritage Foundation só inclui projetos com o valor mínimo de US$ 100 milhões, registrando o valor total estimado do investimento pretendido – diferentemente das fontes de dados apresentadas pelo governo dos EUA e da própria China que calculam o fluxo anual (BRAUTIGAN, 2013).
paternalista de redução da pobreza e democratização – ideias associadas às ações ocidentais na África. Dessa forma, a China promove a sua imagem de país em desenvolvimento e ex-colônia, o que a autoidentifica e aproxima dos Estados africanos na formulação de uma Cooperação Sul-Sul. Frente ao interesse de garantir a sua segurança energética do país, grandes companhias energéticas/petrolíferas chinesas se estabeleceram, principalmente, na região da África Subsaariana. A China, então, passa a utilizar a estratégia oil for infrastructure, na qual se compromete com grandes investimentos e outros benefícios aos países africanos em troca da concessão na exploração do petróleo e outras matérias-primas – estratégia perceptível ao longo dos documentos oficiais do FOCAC. Segundo Ian Taylor (2009), a diplomacia petrolífera chinesa na África possui dois principais objetivos. No curto prazo, garantir o fornecimento de petróleo para ajudar a suprir a crescente demanda doméstica da China e, no longo prazo, posicionar o país asiático como global player no mercado internacional petrolífero.
A intensificação na relação entre China e África, trouxe, ao contrário do que se imagina, benefícios para ambas as partes. Tanto o crescimento nos valores do comércio sino-africano quanto os IED’s chineses na África, ao longo dos anos 2000, foram possíveis a partir das políticas desenvolvidas nos encontros do FOCAC – comprometimentos com a abertura de mercados, redução de tarifas, além dos incentivos ao contínuo investimento das empresas chinesas no continente africano.
Os países africanos entendem que o interesse chinês no continente representa uma situação de ganhos econômicos incomparáveis, apesar das indústrias locais sofrerem fortes impactos pela maciça entrada de produtos baratos importados da China. A relação sino-africana tem um viés de complementaridades aos interesses africanos: apelo ao modelo de desenvolvimento chinês, visão da China como uma fonte alternativa de regime estável e como líder do mundo em desenvolvimento. Porém, os efeitos negativos da relação sino-africana se fazem presentes, particularmente, a grande dependência da colaboração externa chinesa para o desenvolvimento do continente africano. Além disso, o FOCAC é, na prática, uma plataforma multilateral pela qual a RPC privilegia as relações bilaterais com os países africanos, principalmente aqueles com grandes reservas de recursos naturais.
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