Dissertação no âmbito do Mestrado em Finanças e Fiscalidade
A transparência dos municípios portugueses
Por
Maria de Fátima Carvalho Rodrigues (201801293)
Orientada por:
Professor Doutor Elísio Fernando Moreira Brandão
2019/2020
2
Agradecimentos
Gostaria de agradecer às várias pessoas que, ao longo da elaboração da presente
dissertação, contribuíram para que esta tivesse o resultado pretendido.
Ao Professor Doutor Elísio Fernando Moreira Brandão, orientador da dissertação,
agradeço pela sua orientação, motivação, ensinamentos, apoio, compreensão e
disponibilidade demonstrada durante todo o processo.
Ao Professor Doutor Samuel Cruz Alves Pereira agradeço pela sua orientação,
recomendações, disponibilidade e pertinentes comentários.
A todo o corpo docente e colegas de mestrado que, de diferentes formas, fizeram
parte deste processo.
À minha família que é o meu pilar, em especial aos meus pais e à minha irmã, aos
quais agradeço por tudo na vida, desde os ensinamentos à inspiração. Sigo e sempre
seguirei os seus valores.
Por último, mas não menos importante, agradeço ao meu namorado e aos meus
amigos por estarem sempre a acompanhar-me nos maus e nos bons momentos.
3
Resumo
A sociedade está cada vez mais interessada na gestão do setor público, resultando
daí a necessidade de disponibilização de informação clara e fidedigna aos cidadãos.
Tendo em consideração a caraterística do município como órgão efetivo da autarquia, este
constitui a administração indireta de base territorial. Neste âmbito, o presente estudo
pretende analisar o nível de transparência dos municípios portugueses e os fatores que o
determinam.
Para medir a transparência será utilizada a percentagem de contratação pública
por ajuste direto, calculada tanto em preço contratual como em número de contratos. A
amostra analisada é constituída pelos 308 municípios portugueses durante os anos de
2009 a 2017. Numa primeira fase, é realizada uma Análise Unidimensional, na qual há
uma hierarquização dos municípios de acordo com a sua transparência, para os anos de
2009 a 2017 e para a média destes 9 anos.
Posteriormente, são realizadas duas estimações que pretendem verificar o impacto
de vários fatores na percentagem de contratação pública sob ajuste direto, medida tanto
em preço contratual (variável dependente utilizada na estimação 1) como em número de
contratos (variável dependente utilizada na estimação 2).
Numa análise adicional, foi realizada, à semelhança da Análise Unidimensional
dos municípios, uma análise às universidades públicas mais e menos transparentes,
utilizando, para tal, o nível da contratação por ajuste direto, calculado através do preço
contratual e do número de contratos.
Foi verificado, como conclusão, que municípios com maior participação eleitoral
apresentam maior percentagem de formação de contratos públicos sob a forma de ajuste
direto, indicando menor transparência. Os municípios com elevada percentagem de
endividamento apresentam maior formação de contratação pública por ajuste direto,
sugerindo menor transparência. Além disso, verificou-se que as variáveis relacionadas
com a média da população e a taxa de desemprego são estatisticamente significativas e
indicam que municípios com população acima da média e municípios com elevadas taxas
de desemprego apresentam menor formação de contratos públicos sob a forma de ajuste
direto, indicando maior transparência.
Palavras-chave: Transparência, Municípios, Ajuste direto, Contratação Pública,
Assimetria de informação
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Abstract
Society is increasingly interested in the management of the public sector, being
therefrom needed in providing clear and reliable information to citizens. Taking into
account the characteristic of the municipality as an effective organ of the autarchy, this
constitutes the indirect administration of territorial base. In this context, the present study
aims to analyze the level of transparency in Portuguese municipalities and the factors
that determine it.
To measure transparency will be used the percentage of public contracts by direct
agreement, calculated in the contractual price and in the number of contracts. The sample
analyzed consists in 308 portuguese municipalities during the years of 2009 to 2017. In
a first phase, is carried out a Unidimensional Analysis, in which there is a hierarchy of
the municipalities according to their transparency, for the years of 2009 to 2017.
Subsequently, two estimates are made that aim to verify the impact of various
factors on the percentage of public contracts under direct adjustment, measured both in
contractual price (dependent variable used in estimation 1) and in number of contracts
(dependent variable used in estimation 2).
In an additional analysis, similar to the One-Dimensional Analysis of the
municipalities, was made an analysis of the more and less transparent Public
Universities, using, for this purpose, the level of direct contracting, calculated through
the contract price and the number of contracts.
As a conclusion, it was found that municipalities with greater electoral
participation have a higher percentage of public contracts in the form of direct
agreements, indicating less transparency. Municipalities with a high percentage of
indebtedness have a higher formation of public contracts by direct agreement, suggesting
less transparency. In addition, it was found that the variables related to the population
average and the unemployment rate are statistically significant and indicate that
municipalities with an above average population and municipalities with high
unemployment rates present less formation of public contracts in the form of direct
adjustment, indicating greater transparency.
Keyword: Transparency, Municipalities, Direct agreement, Public procurement,
Information asymmetry
5
Índice
Agradecimentos ... 2
Resumo ... 3
Abstract ... 4
Índice ... 5
Índice de tabelas ... 6
Índice de figuras ... 7
Siglas e abreviaturas ... 7
Introdução ... 8
Revisão de literatura ... 10
A- A Administração Pública ... 10
B- Setor Público em Portugal ... 14
C- Autarquias Locais e Municípios ... 15
D- Assembleia Municipal e Câmara Municipal ... 16
E- Definição de Transparência ... 18
F- Contratação Pública ... 20
Metodologia ... 22
1- Objetivos ... 22
2- Variáveis ... 23
A- Variável dependente ... 23
B- Variáveis independentes ... 24
3- Análise descritiva da Amostra ... 33
4- População e Dados ... 36
5- Tratamento Estatístico dos Dados e Modelos ... 36
6- Análise Unidimensional ... 37
Resultados ... 41
Análise adicional ... 48
As Universidades Públicas Portuguesas ... 48
Conclusão ... 53
Bibliografia ... 55
Anexo ... 61
Hierarquização dos Municípios Portugueses pelo seu grau de transparência... 61
Hierarquização das Universidades Públicas Portuguesas pelo seu grau de transparência
... 150
6
Índice de tabelas
Tabela 1 - Variáveis, fórmula de cálculo, estudo baseado e resultado esperado ... 32
Tabela 2 - Estatísticas Descritivas ... 33
Tabela 3 - Tabela das correlações... 34
Tabela 4 - Os 5 municípios mais e menos transparentes na média dos 9 anos
(considerando preço contratual e número de contratos) ... 40
Tabela 5 - Estimação 1 (modelo 1) ... 42
Tabela 6 - Estimação 2 (modelo 2) ... 44
Tabela 7 - Variáveis, resultado esperado e resultado obtido ... 46
Tabela 8 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2009 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 69
Tabela 9 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2010 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 78
Tabela 10 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2011 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 87
Tabela 11 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2012 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 96
Tabela 12 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2013 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 105
Tabela 13 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2014 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 114
Tabela 14 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2015 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 123
Tabela 15 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2016 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 131
Tabela 16 - Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência para o ano de
2017 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 140
Tabela 17- Hierarquização dos municípios pelo seu grau de transparência usando a
média dos 9 anos (considerando preço contratual e número de contratos) ... 149
Tabela 18 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2009 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 150
Tabela 19 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2010 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 151
Tabela 20 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2011 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 152
Tabela 21 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2012 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 153
Tabela 22 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2013 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 154
Tabela 23 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2014 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 155
Tabela 24 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2015 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 156
7
Tabela 25 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2016 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 157
Tabela 26 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência para o ano
de 2017 (considerando preço contratual e número de contratos) ... 158
Tabela 27 - Hierarquização das universidades pelo seu grau de transparência usando a
média dos 9 anos (considerando preço contratual e número de contratos) ... 159
Índice de equações
Equação 1 - Fórmula de cálculo da variável dependente do modelo 1 ... 23
Equação 2 - Fórmula de cálculo da variável dependente do modelo 2 ... 23
Equação 3 - Modelo que utiliza como variável dependente a percentagem de contratação
pública sob a forma de ajuste direto considerando o preço contratual ... 37
Equação 4 - Modelo que utiliza como variável dependente a percentagem de contratação
pública sob a forma de ajuste direto considerando o número de contratos ... 37
Índice de figuras
Figura 1 - Evolução da contratação pública sob ajuste direto ao longo do tempo medida pelo
preço contratual ... 51
Figura 2 - Evolução da contratação pública sob ajuste direto ao longo do tempo medida pelo
número de contratos ... 52
Siglas e abreviaturas
CCP – Código dos Contratos Públicos
IBP - Internacional Budget Partnership
INE - Instituto Nacional de Estatística
FMI – Fundo Monetário Internacional
NUTS – Nomenclaturas de Unidades Territoriais para fins Estatísticos
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OLS - Ordinary Least Squares
SEE - Setor Empresarial do Estado
SPA - Setor Público Administrativo
8
Introdução
A presente dissertação de mestrado aborda alguns conceitos de transparência e a
sua importância, principalmente na administração pública.
O município é considerado o órgão efetivo da autarquia, que representa a
Administração Local. Este constitui a administração indireta de base territorial que se
divide em Freguesias, Municípios e Regiões Administrativas. A transparência é uma
exigência crescente, devido ao interesse da sociedade na gestão do setor público. Os
estudos relacionados com este tema têm vindo a aumentar, porém são ainda escassos, o
que constitui uma dificuldade, mas simultaneamente uma motivação para aumentar a
investigação nesta área.
Assim, surge a necessidade de analisar o nível de transparência dos municípios
portugueses, tendo em conta a relação deste ao setor público. Para tal, a investigação tem
como foco principal a análise da transparência dos 308 municípios em Portugal,
estudando o processo de contratação pública e a sua ligação com a transparência.
Segundo Tavares e Rodrigues (2012) a transparência na gestão pública, além de
ser uma obrigação para gestores e políticos, contribui para uma maior participação do
cidadão no exercício de funções públicas. Para além de que, a transparência é um
indicador de qualidade de gestão, o que permite impulsionar o crescimento económico e
o bem-estar dos cidadãos (Knack & Keefer (1995);
Williamson (2000)). A transparência
fiscal é essencial na superação da assimetria de informação entre políticos e cidadãos
(Esteller-Moré & Otero, 2012).
O Código dos Contratos Públicos (CCP) define a transparência como um dos seus
princípios, sendo referido no Código da Contratação Pública: “à contratação pública são
especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da
concorrência”. As relações contratuais administrativas são regidas pelo Código dos
Contratos Públicos ou por lei especial (Artigo 202º Decreto-Lei n.
o4/2015 do Diário da
República n.
o4/2015) Assim, associado ao conceito de transparência surge a importância
de analisar o conceito de contratação pública, uma vez que a contratação pública é
definida como uma atividade contratual da Administração Pública.
Para tal e tendo em consideração o que foi referido anteriormente, a presente
investigação pretende contribuir para a literatura existente ao analisar a transparência dos
9
municípios portugueses através da percentagem de procedimento de formação de
contratos públicos, sob a forma de ajuste direto.
De modo a analisar o nível de transparência dos municípios portugueses, serão
estudados fatores socioeconómicos, políticos e financeiros dos 308 municípios
portugueses entre os anos de 2009 e 2017 (incluídos). Será estimado um modelo pelo
método OLS de forma a medir o nível da contratação por ajuste direto e permitir estudar
quais os fatores que influenciam essa variável. Será ainda realizada uma análise
unidimensional de modo a entender as diferenças da utilização de contratação pública por
ajuste direto entre municípios, hierarquizando os municípios que apresentam menor
percentagem de formação de contratos públicos sob forma de ajuste direto para os de
maior percentagem.
O estudo será estendido, numa análise adicional, às universidades públicas
portuguesas, permitindo hierarquizar as universidades, ao longo dos anos, pela sua
percentagem de formação de contratos públicos por ajuste direto, tanto em valor como
em número de contratos.
O presente trabalho é composto por uma parte dedicada à revisão de literatura,
nomeadamente à análise dos conceitos relacionados com a Administração Pública, o
Setor Público, as Autarquias Locais, os Municípios, a Assembleia Municipal, a Câmara
Municipal, o conceito de Transparência e a Contratação Pública. A segunda parte é a
Metodologia, em que são definidos os objetivos, as variáveis, a população e dados, o
tratamento estatístico dos dados e modelos e a análise unidimensional. Além disso, é
apresentada uma análise extra que estuda as universidades públicas. Por fim, são
apresentados os resultados e as conclusões obtidas com o presente estudo.
10
Revisão de literatura
A- A Administração Pública
A Administração Pública pretende a prossecução do interesse público, no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos pelos cidadãos (Artigo 266º do Diário
da República n.
o86/1976).
Segundo Fonseca (2012) a Administração Pública é dividida no sentido orgânico
e no material. O sentido orgânico refere-se a um sistema de órgãos, serviços, agentes do
Estado e pessoas coletivas públicas que garantem os seus interesses desde a segurança, à
cultura e ao bem-estar. Já o sentido material refere-se à atividade dos serviços públicos e
agentes administrativos, estabelecida para o interesse da coletividade, tendo como
objetivo satisfazer de forma regular e contínua, as necessidades coletivas, passando pela
segurança, cultura e o bem socioeconómico.
De acordo com a sua relação com o governo, a Administração Pública pode ser
dividida em 3 grandes grupos: A Administração Direta do Estado, a Administração
Indireta do Estado e a Administração Autónoma. Segundo a Direção-geral da
Administração e do Emprego Público, as entidades da Administração Direta do Estado
estão hierarquicamente subordinadas ao Governo, as entidades da Administração Indireta
do Estado estão sujeitas à sua direção e tutela e as entidades que integram a Administração
Autónoma estão sujeitas apenas à sua tutela.
A Administração direta do Estado incorpora todos os órgãos, serviços e agentes
integrados na pessoa coletiva “Estado”, sendo que, de modo direto e sob dependência
hierárquica do Governo, desenvolvem uma atividade orientada à satisfação das
necessidades coletivas (Lei n.
o4/2004 - Diário da República n.
o12/2004).
Os serviços da Administração Direta do Estado podem distinguir-se em Serviços
Centrais e Serviços Periféricos. Os Serviços Centrais têm competência em todo o
território nacional, como as Direções Gerais organizadas em Ministérios. Já os Serviços
Periféricos têm competência territorialmente limitada, como acontece com as Direções
Regionais (Lei n.
o4/2004 - Diário da República n.
o12/2004).
A Administração Indireta do Estado integra as entidades públicas, distintas da
pessoa coletiva “Estado”, dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e
11
financeira, desenvolvendo uma atividade administrativa que prossegue fins próprios do
Estado. Considera-se administração do “Estado” uma vez que segue fins deste e de
“administração indireta” porque estes fins são seguidos por pessoas coletivas distintas do
Estado (Lei n.
o3/2004 - Diário da República n.
o12/2004).
A Administração Indireta do Estado abrange três tipos de entidades: Os Serviços
Personalizados; os Fundos Personalizados e as Entidades Públicas Empresariais.
De acordo com a Direção-geral da Administração e do Emprego Público, os
Serviços Personalizados são pessoas coletivas de natureza institucional dotadas de
personalidade jurídica, criadas pelo poder público para, com independência em relação à
pessoa coletiva “Estado”, prosseguirem determinadas funções próprias deste. Os Fundos
Personalizados são pessoas coletivas de direito público com natureza patrimonial,
instituídas por ato do poder público. As Entidades Públicas Empresariais são pessoas
coletivas de natureza empresarial com fim lucrativo, que têm como objetivo a prestação
de bens ou serviços de interesse público, sobre as quais o Estado ou outras entidades
públicas estaduais detêm a totalidade do capital.
A Administração Autónoma inclui as entidades que prosseguem interesses
próprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com
independência a sua orientação e atividade. A Administração Autónoma abrange três
categorias de entidades: A Administração Regional (autónoma), a Administração Local
(autónoma) e as Associações Públicas.
A Administração Regional (autónoma) tem a mesma matriz organizacional da
Administração Direta e da Administração Indireta do Estado. Assim, a Administração
Regional distingue-se da Administração Direta e Indireta pela sua competência territorial
e material. No caso da Administração Regional, os órgãos, agentes e serviços têm
competência limitada às matérias de interesse das respetivas populações que não sejam
constitucional e estatutariamente limitadas à administração estadual e exercem a sua
competência apenas sobre o território da respetiva região e nos limites da autonomia
regional (Direção-geral da Administração e do Emprego Público). A Administração
Local (autónoma) é constituída pelas autarquias locais. A competência dos órgãos e
serviços da Administração Local (autónoma) restringe-se ao território da respetiva
autarquia e às matérias estabelecidas na lei. As Associações Públicas são pessoas
coletivas de natureza associativa, criadas pelo poder público de modo a assegurar os
12
interesses não lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua
prossecução.
De acordo com Bowman & Williams (1997) o problema da ética no serviço
público é tão antigo quanto o próprio governo. O problema deve ser permanentemente
estudado de modo a procurar soluções mais adequadas à realidade atual. Todos os que
desempenham funções e atividades ligadas à Administração Pública encontram-se ao
serviço exclusivo da comunidade e dos cidadãos, devendo prevalecer sempre o interesse
público sobre os interesses particulares ou de grupo.
O Decreto-Lei n.
o4/2015 do Diário da República n.
o4/2015 estabelece os
princípios éticos da Administração Pública aplicáveis aos órgãos da Administração
Pública:
Princípio da legalidade, em que os órgãos da Administração Pública devem atuar
em conformidade com os princípios constitucionais e de acordo com a lei e o
direito.
Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e
interesses dos cidadãos, sendo que compete aos órgãos da Administração Pública
estar ao interesse exclusivo da comunidade e dos cidadãos.
Princípio da boa administração, define que a Administração Pública deve
pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade. Sendo que a
Administração Pública deve ser organizada de modo a aproximar os serviços das
populações e de forma não burocratizada.
Princípio da igualdade, sendo que a Administração Pública deve reger-se pelo
princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de
qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razão de ascendência,
sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou
ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.
Princípio da proporcionalidade, define que a Administração Pública deve adotar
os comportamentos apropriados aos fins prosseguidos.
Princípios da justiça e da razoabilidade, em que a Administração Pública deve
tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as
soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito,
nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações
próprias do exercício da função administrativa.
13
Princípio da imparcialidade, sendo que a Administração Pública deve tratar de
forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente,
considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no
contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais
indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa
isenção.
Princípio da boa-fé, definindo que a Administração Pública e os particulares
devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé, tendo em foco a
prossecução do interesse da comunidade.
Princípio da colaboração com os particulares, em que os órgãos da Administração
Pública devem atuar em estreita colaboração com os particulares, cumprindo-lhes,
designadamente, prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de
que careçam, apoiar e estimular as suas iniciativas e receber as suas sugestões e
informações.
Princípio da participação, em que os órgãos da Administração Pública devem
assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham
por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes digam
respeito, designadamente através da respetiva audiência nos termos do presente
Código.
Princípio da decisão, sendo que os órgãos da Administração Pública têm o dever
de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam
apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam
diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações,
reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do
interesse público.
Princípios aplicáveis à administração eletrónica, em que os órgãos e serviços da
Administração Pública devem utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua
atividade, de modo a promover a eficiência e a transparência administrativas e a
proximidade com os interessados.
Princípio da gratuitidade, sendo que o procedimento administrativo é
tendencialmente gratuito, na medida em que leis especiais não imponham o
pagamento de taxas por despesas, encargos ou outros custos suportados pela
Administração.
14
Princípio da responsabilidade, em que a Administração Pública responde, nos
termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade.
Princípio da administração aberta, define que todas as pessoas têm o direito de
acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum
procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do
disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação
criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.
Princípio da proteção dos dados pessoais, sendo que os particulares têm direito à
proteção dos seus dados pessoais e à segurança e integridade dos suportes,
sistemas e aplicações utilizados para o efeito, nos termos da lei.
Princípio da cooperação leal com a União Europeia, define que sempre que o
direito da União Europeia imponha à Administração Pública a obrigação de
prestar informações, apresentar propostas ou de, por alguma outra forma,
colaborar com a Administração Pública de outros Estados-membros, essa
obrigação deve ser cumprida no prazo para tal estabelecido.
Estes princípios pretendem robustecer os valores fundamentais que devem reger
toda a atividade administrativa num Estado de Direito Democrático (Decreto-Lei n.
o4/2015 do Diário da República n.
o4/2015).
B- Setor Público em Portugal
Segundo Catarino (2012) o Setor Público encontra-se dividido em duas áreas: o
Setor Público Administrativo (SPA) e o Setor Empresarial do Estado (SEE).
O Setor Público Administrativo desenvolve a sua atividade com base em critérios
não empresariais, integrando as atividades tradicionais do Estado. Este é constituído pela
Administração Central, a Administração Regional, a Administração Local, a Segurança
Social e pelos Fundos Autónomos.
O Setor Empresarial do Estado é responsável pela constituição e gestão de
infraestruturas públicas fundamentais de natureza empresarial e pela prestação de
serviços públicos essenciais, para além de um conjunto diversificado de outras funções
de carácter instrumental, nos mais diversos sectores e domínios (Direção-geral do
Tesouro e Finanças). Assim, o SEE é responsável pelo conjunto das unidades produtivas
do Estado, organizadas e geridas de forma empresarial, integrando as empresas públicas
e as empresas participadas.
15
C- Autarquias Locais e Municípios
As Autarquias Locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos
representativos que visam a prossecução dos interesses próprios, comuns e específicos
das respetivas populações (Conselho das Finanças Públicas).
Em Portugal, as freguesias e os municípios são as Autarquias Locais, sendo a
Junta de Freguesia e a Câmara Municipal os seus respetivos órgãos executivos e a
Assembleia de Freguesia e a Assembleia Municipal os respetivos órgãos deliberativos.
Segundo Amaral (2009) as Autarquias Locais não pertencem ao Estado, não são
Estado e apesar destas entidades serem alvo de fiscalização por parte do Estado, podem
ser caraterizadas como entes independentes e distintas desse órgão.
De acordo com a Carta Europeia de Autonomia Local, a autonomia local é o
“direito e a capacidade efetiva das autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos
termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma
parte importante dos assuntos públicos”. Este direito é exercido por Conselhos ou
Assembleias formados de membros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto
e universal, podendo dispor de órgãos executivos que respondem perante eles.
Amaral (2009) afirma que o município pretende a prossecução dos interesses
próprios da população residente na circunscrição do concelho, mediante órgãos
representativos por ela eleitos.
Sendo o município o órgão efetivo da autarquia local, de acordo com o Artigo
250º do Diário da República n.
o86/1976 os municípios são constituídos pela Câmara
Municipal e pela Assembleia Municipal, que é o órgão deliberativo do município (Artigo
251º do Diário da República n.
o86/1976).
O órgão executivo responde perante o órgão deliberativo, sendo que a Assembleia
Municipal é responsável pelo órgão executivo e tem poder de destituir a Câmara. Segundo
Amaral (2009) isto sucede-se porque a Assembleia tem o poder de aprovar ou rejeitar a
proposta orçamental anual apresentada pela Câmara Municipal e esta não pode exercer
as suas funções sem um orçamento aprovado.
16
D- Assembleia Municipal e Câmara Municipal
A Assembleia Municipal é o órgão deliberativo do município, sendo constituída
por membros eleitos diretamente em número superior ao dos presidentes de junta de
freguesia, que a integram, sendo que o número de membros eleitos diretamente não pode
ser inferior ao triplo do número de membros da respetiva câmara municipal (Artigo 42º
da Lei n.
o169/99 - Diário da República n.
o219/1999).
A Assembleia Municipal tem como competências a orientação geral do município,
fiscalização da Câmara Municipal, tributária, decisão superior, entre outras (Artigo 24º
do Diário da República n.
o176/2013).
De acordo com o nº3 do Artigo 42º da Lei n.
o169/99 - Diário da República n.
o219/1999 participam nas sessões da Assembleia Municipal os cidadãos que encabeçaram
as listas com maior votação na eleição para as Assembleias de Freguesia da área do
município, enquanto estas não forem instaladas.
Algumas das competências da Assembleia Municipal são, de acordo com o artigo
53º da Lei n.
o169/99 - Diário da República n.
o219/1999, acompanhar e fiscalizar a
atividade da Câmara Municipal; pronunciar-se e deliberar sobre assuntos que visem a
prossecução das atribuições da Autarquia; votar moções de censura à Câmara Municipal
em avaliação da ação desenvolvida pela mesma ou por qualquer dos seus Membros;
deliberar sobre a constituição de delegações, comissões ou grupos de trabalho para o
estudo dos problemas relacionados com as atribuições próprias da autarquia, sem
interferência no funcionamento e na atividade normal da Câmara; tomar posição perante
os órgãos do poder central sobre assuntos de interesse para a Autarquia; solicitar e receber
informações, através da Mesa, sobre assuntos de interesse para a autarquia e sobre a
execução de deliberações anteriores, o que pode ser requerido por qualquer Membro em
qualquer momento.
Compete ainda à Assembleia Municipal sob proposta da Câmara Municipal,
aprovar posturas e regulamentos; aprovar o plano de atividade e o orçamento, bem como
as suas revisões; aprovar as medidas, normas, delimitações e outros atos, no âmbito dos
regimes do ordenamento do território e do urbanismo, nos casos e nos termos conferidos
por lei; aprovar anualmente o relatório de atividades, o balanço e a conta de gerência;
aprovar ou autorizar a contratação de empréstimos nos termos da lei; aprovar os quadros
17
de pessoal dos diferentes serviços do município, nos termos da lei; estabelecer taxas
municipais e fixar os respetivos quantitativos.
A gestão permanente dos assuntos municipais é realizada pela Camara Municipal,
sendo esta, diretamente, eleita pela população do município. A câmara municipal é
constituída por um Presidente de Camara e por vereadores, um dos quais designado
vice-presidente, e é o órgão executivo colegial do município, eleito pelos cidadãos eleitores
recenseados na sua área (Artigo 56º Lei n.
o169/99 - Diário da República n.
o219/1999)
Segundo o artigo 56º da Lei n.
o169/99 - Diário da República n.
o219/1999 a
Câmara Municipal é composta conforme o número de eleitores: Dezasseis vereadores em
Lisboa; Doze no Porto; Dez vereadores nos municípios com 100000 ou mais eleitores;
Oito vereadores nos municípios que têm entre 50000 e 100000 eleitores; Seis vereadores
nos municípios que têm entre 10000 e 50000 eleitores; Quatro vereadores nos municípios
com 10000 ou menos eleitores.
Tendo em consideração o Artigo 35º da Lei n.
o75/2013 do Diário da República
n.
o176/2013 que estabelece as competências do presidente da Câmara, este tem as
funções de carácter executivo, presidencial, decisório e interlocutório. O presidente pode
exercer, além da sua competência própria, uma competência delegada pela Câmara
Municipal (Artigo 34º da Lei n.
o75/2013 do Diário da República n.
o176/2013).
O vice-presidente é designado, de entre os vereadores, pelo Presidente de Câmara.
Além de outras funções que lhe sejam distribuídas, cabe ao vice-presidente substituir o
presidente nas suas faltas e impedimentos (Artigo 57º da Lei n.
o169/99 - Diário da
República n.
o219/1999).
Algumas das competências da Câmara Municipal (Artigo 64º da Lei n.
o169/99 -
Diário da República n.
o219/1999) passam por elaborar e aprovar o regimento;
executar e
velar pelo cumprimento das deliberações da Assembleia Municipal; executar as opções
do plano e orçamentos aprovados, bem como aprovar as suas alterações; elaborar e
aprovar a norma de controlo interno, bem como o inventário de todos os bens, direitos e
obrigações patrimoniais e respetiva avaliação, e ainda os documentos de prestação de
contas, a submeter à apreciação e votação do órgão deliberativo; nomear e exonerar o
conselho de administração dos serviços municipalizados e das empresas públicas
municipais, assim como os representantes do município nos órgãos de outras empresas,
cooperativas, fundações ou entidades em que o mesmo detenha alguma participação no
18
respetivo capital social ou equiparado; fixar as tarifas e os preços da prestação de serviços
ao público pelos serviços municipais ou municipalizados; deliberar sobre a concessão de
apoio financeiro, ou outro, as instituições legalmente constituídas pelos funcionários do
município, tendo por objeto o desenvolvimento de atividades culturais, recreativas e
desportivas; aprovar os projetos, programas de concurso, caderno de encargos e a
adjudicação relativamente a obras e aquisição de bens e serviços.
E- Definição de Transparência
A transparência tem sido alvo de debate no setor público. Esta preocupação não é
recente, mas tem vindo a tornar-se cada vez mais relevante.
Segundo Kaufmann & Kraay (2002) a transparência é o fluxo atempado de
informação económica, social e de política acessível aos stakeholders relevantes. Assim,
nesta perspetiva, o acesso à informação é uma condição necessária à existência de
transparência.
De acordo com Ribeiro, Nogueira, & Freitas (2017) recentes estudos destacam o
papel da transparência na disponibilização de informações aos cidadãos, permitindo que
eles participem no processo político, promovendo a prestação de contas, o que melhora a
qualidade de tomada de decisão do governo e ajudando a diminuir a corrupção. Isto
porque as informações podem revelar interesses privados que podem ir contra o interesse
coletivo. O equilíbrio na relação entre o principal (eleitores/contribuintes) e o agente
(políticos/líderes) depende da existência de entidades transparentes capazes de reduzir a
incerteza (Ferejohn, 1999).
Segundo Armstrong (2005), grande parte dos Estados Membros da Organização
das Nações Unidas defendem a transparência como um dos pilares fundamentais da sua
Administração Pública. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Económico (OCDE) inclui melhores práticas para a Transparência Orçamental e o Fundo
Monetário Internacional (FMI) introduziu os códigos de Boas Práticas (Esteller-Moré &
Otero, 2012). Segundo o qual a transparência assenta em quatro pilares: definição clara
das funções e responsabilidades, abertura dos processos orçamentais, acesso público à
informação e existência de garantias de integridade.
A Internacional Budget Partnership (IBP) pretende promover a interpretação e
análise de conteúdos orçamentais, defendendo a intervenção da sociedade civil no
19
processo orçamental de modo a melhorar o processo de decisão e reduzir a corrupção e a
má gestão (Batalha, 2014).
Em 1993 foi fundada a Transparency International, sendo esta uma organização
não-governamental e sem fins lucrativos, cujo objetivo é melhorar o nível de
transparência na Administração Pública. A organização trabalha com os governos,
empresas e sociedade civil de modo a sensibilizar para os efeitos prejudiciais da
corrupção, desenvolvendo e implementando medidas efetivas de combate à corrupção
(TI, 2011)
Em Portugal, foi criada em 17 de Setembro de 2010 a “Transparência e
Integridade, Associação Cívica”. Esta associação cívica de utilidade pública,
independente e sem fins lucrativos é a representante nacional da Transparency
International. A Associação tem como missão sensibilizar a cidadania em Portugal para
a luta pela transparência e a integridade, de modo a obter uma democracia mais inclusiva
e participada. Realiza campanhas de informação, investigação sobre as causas e impactos
da corrupção e o desenvolvimento de ferramentas práticas para os cidadãos em parceria
com o setor público, organizações privadas e a sociedade civil (Transparência e
Integridade, Associação Cívica, 2014).
Em Portugal, o Índice de Transparência Municipal (ITM) desenvolvido pela
“Transparência e Integridade, Associação Cívica” mede o grau de transparência de um
município. Tal sucede-se através de uma análise da informação disponibilizada nos sites
das Câmara Municipais aos cidadãos. É relevante ter em consideração que quanto maior
a informação obtida, melhor será o índice de transparência de uma entidade (C. L.
Armstrong, 2011).
Romzek & Dubnick (1987) defendem que cidadãos informados têm maior
capacidade de responsabilização dos seus governos. A transparência orçamental tem um
impacto positivo na redução da corrupção e têm um efeito positivo no desenvolvimento
socioeconómico e humano (Reinikka & Svensson, 2004; Bellver & Kaufmann, 2005).
A transparência constituí um princípio primordial no sentido em que reduz
assimetrias de informação entre os cidadãos e o Estado, diminui ineficiências da gestão
pública e aumenta o controlo sobre a atuação pública, ao permitir que a sociedade avalie
o seu desempenho (Stiglitz, 1999).
20
F- Contratação Pública
É relevante ter em consideração a ligação entre o conceito de transparência e o
conceito de contratação pública.
Os processos de contratação pública devem salvaguardar o Princípio da Igualdade,
da Concorrência e da Transparência definidos no Código da Contratação Pública, de
modo a concretizar e materializar o interesse público subjacente à Contratação Pública
(Inês, 2018).
Em Portugal, o Código dos Contratos Públicos (CCP) foi aprovado pelo
Decreto-Lei n.
o18/2008 do Diário da República n.
o20/2008. Este pretende estabelecer a
“disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos
que revistam a natureza e contrato administrativo” (Artigo 1º do Código dos Contratos
Públicos). O presente Código estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o
regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato
administrativo.
As regras da contratação pública referidas no CCP aplicam-se às seguintes
entidades adjudicantes: o Estado, as Regiões Autónomas, as Autarquias Locais, os
Institutos Públicos, as Entidades Administrativas Independentes, o Banco de Portugal, as
Fundações Públicas, as Associações Públicas e as Associações de que façam parte uma
ou várias das pessoas coletivas referidas nas alíneas anteriores, desde que sejam
maioritariamente financiadas por estas, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou
tenham um órgão de administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos
titulares seja, direta ou indiretamente, designada pelas mesmas (Decreto-Lei n.
o111-B/2017 do Diário da República n.
o168/2017).
É relevante ter em consideração a ligação entre o conceito de transparência e o
conceito de contratação pública.
O Código dos Contratos Públicos prevê várias formas de procedimentos de
contratação, salientando-se: o ajuste direto, concurso público, concurso limitado por
prévia qualificação; procedimento de negociação e diálogo concorrencial (Decreto-Lei
n.
o18/2008 do Diário da República n.
o20/2008)
21
A contratação por ajuste direto é o procedimento pelo qual a entidade adjudicante
convida diretamente uma ou várias entidades à sua escolha a apresentar uma proposta
(Decreto-Lei n.
o18/2008 do Diário da República n.
o20/2008) .
Existem dois critérios para a adoção da contratação por ajuste direto, o critério de
valor e o critério material.
O critério de valor é o critério regra para a adoção do ajuste direto. Porém este
critério implica que o contrato a celebrar na sequência do ajuste direto fique sujeito a um
limite de valor, sendo para a aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços
o valor inferior a 20000 euros, para empreitadas de obras públicas um valor inferior a
30000 euros e para outro tipo de contratos um valor inferior a 50000 euros (Artigo 17º a
22º do Decreto-Lei n.
o111-B/2017 do Diário da República n.
o168/2017).
O critério material corresponde a situações taxativamente previstas no CCP que
permitem a adoção do ajuste direto independentemente do valor do contrato a celebrar.
De modo a ser possível utilizar este critério, o órgão competente para a decisão de
contratar deve fundamentar de forma clara e objetiva que a situação em concreto reúne
todos os pressupostos previstos em alguma das alíneas dos artigos 24º a 27º do
Decreto-Lei n.
o111-B/2017 do Diário da República n.
o168/2017).
De modo a estudar a transparência dos municípios portugueses, foi considerado
no presente estudo a percentagem de contratação por ajuste direto calculada tanto em
preço contratual como em número de contratos. Sendo que municípios com maior
percentagem de contratação pública sob a forma de ajuste direto tendem a ser menos
transparentes.
22
Metodologia
Após a revisão de literatura, surge este capítulo com o intuito de apresentar a
formulação dos modelos que são utilizados na análise dos referidos objetivos.
Iniciar-se-á este capítulo com a apresentação dos objetivos e das variáveis
estudadas. Posteriormente, é apresentado um subcapítulo com a análise descritiva e outro
onde são apresentados os dados e caraterísticas da população. Além disso, é apresentado
o tratamento estatístico dos dados e modelos, em que serão expostos os modelos
estudados, bem como o método de estimação mais adequado a este teste. Por fim, neste
capítulo, é apresentada uma análise unidimensional, na qual é apresentada a
hierarquização dos municípios de acordo com o seu nível de transparência, utilizando
como forma de cálculo a percentagem de formação de contratação pública sob a forma
de ajuste direto medida de duas formas diferentes: em preço contratual e em número de
contratos.
1- Objetivos
De modo a verificar o nível de transparência dos municípios portugueses e os
fatores que o influenciam, objetivo central da presente dissertação, foi considerado como
determinante da transparência o nível de procedimento de formação de contratos públicos
sob a forma de ajuste direto. Os fatores estudados são: A localização dos municípios para
cada região NUTS II; população residente; total do ativo do município; média da
população residente; densidade populacional; percentagem de endividamento;
percentagem do partido do Presidente eleito na Assembleia Municipal; capital de distrito;
participação eleitoral; desemprego; número de empresas municipais de cada município;
se o executivo é do mesmo partido da Assembleia Municipal; há quantos mandatos o
Presidente de Câmara exerce o cargo.
Para a estimação dos modelos econométricos foi utilizada a metodologia de dados
em painel, que permite analisar observações temporais e observações seccionais.
Relativamente ao método de estimação foi utilizado o Método dos Mínimos
Quadrados Ordinários (OLS).
23
2- Variáveis
A- Variável dependente
Tendo em conta o Código dos Contratos Públicos, os municípios devem adotar
uma das várias formas de procedimentos de contratação, salientando-se: o ajuste direto,
concurso público, concurso limitado por prévia qualificação; procedimento de negociação
e diálogo concorrencial. De referir que a contratação por ajuste direto é o procedimento
pelo qual a entidade adjudicante convida diretamente uma ou várias entidades à sua
escolha a apresentar uma proposta (Decreto-Lei n.
o18/2008 do Diário da República n.
o20/2008, 2008).
Como referido anteriormente o nosso estudo considera como determinante da
transparência o inverso da percentagem de formação de contratação sob a forma de ajuste
direto.
Deste modo, a variável dependente do modelo 1 é a percentagem de contratação
pública sob a forma de ajuste direto de cada entidade adjudicante calculada tendo em
consideração o preço contratual, ao longo de um exercício económico, para todos os
municípios, desde 2009 a 2017. Neste estudo, são consideradas como entidades
adjudicantes os municípios. Esta variável será calculada para cada município pela
expressão apresentada de seguida:
∑ 𝑃𝑟𝑒ç𝑜 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑢𝑎𝑙 𝑑𝑜 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑑𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎çã𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑠 𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑠 𝑠𝑜𝑏 𝑎 𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎 𝑑𝑒 𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑒 𝑑𝑖𝑟𝑒𝑡𝑜 ∑ 𝑃𝑟𝑒ç𝑜 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑢𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝑡𝑜𝑑𝑜𝑠 𝑜𝑠 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑑𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑠 𝑑𝑒 𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎çã𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑠 𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑠
Equação 1 - Fórmula de cálculo da variável dependente do modelo 1
Já a variável dependente do modelo 2 é, à semelhança da variável dependente do
modelo 1, a percentagem de ajuste direto de cada entidade adjudicante, mas, neste caso,
é calculada tendo em consideração o número de contratos, ao longo de um exercício
económico, para todos os municípios, desde 2009 a 2017. Assim, a variável é calculada
para cada município da seguinte forma:
∑ 𝑁º 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑠 𝑑𝑜 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑑𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎çã𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑠 𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑠 𝑠𝑜𝑏 𝑎 𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎 𝑑𝑒 𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑒 𝑑𝑖𝑟𝑒𝑡𝑜 ∑ 𝑁º 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑠 𝑑𝑒 𝑡𝑜𝑑𝑜𝑠 𝑜𝑠 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑑𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜𝑠 𝑑𝑒 𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎çã𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑠 𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑠
Equação 2 - Fórmula de cálculo da variável dependente do modelo 2
Ou seja, ambas as variáveis são calculadas através da divisão do somatório do
preço contratual/número de contratos do procedimento de formação de contratos públicos
24
sob a forma de ajuste direto pelo somatório do preço contratual/número de contratos de
todos os procedimentos de formação de contratos públicos. A base de dados utilizada na
recolha de dados foi o Portal BASE.
B- Variáveis independentes
As variáveis independentes utilizadas nas estimações correspondem a fatores
sociodemográficos, políticos e financeiros que podem explicar a percentagem da
formação de contratos públicos sob a forma de ajuste direto. As variáveis independentes
utilizadas no presente estudo são:
I.
Localização do município (L1, L2, L3, L4, L5 e L6)
O Decreto-Lei n.
o244/2002 do Diário da República n.
o255/2002 estabelece as
matrizes de delimitação geográfica da Nomenclatura de Unidades Territoriais para Fins
Estatísticos (NUTS), sendo que estas estão subdivididas em três níveis, as NUTS I, NUTS
II e NUTS III.
Utilizou-se para determinar a localização dos municípios a organização definida
pela NUTS (Nomenclaturas de Unidades Territoriais para fins Estatísticos) II, que divide
o país em Norte, Algarve, Centro, Lisboa, Alentejo, Região Autónoma dos Açores e a
Região Autónoma da Madeira, sendo que as seis primeiras regiões correspondem às
variáveis L1, L2, L3, L4, L5 e L6, respetivamente. A região Autónoma da Madeira
corresponderá à não ocorrência das restantes 6 variáveis.
Estas variáveis independentes são designadas por variáveis dummy, isto é, a
variável será igual a 1 no caso de o município ser enquadrado na respetiva NUTS II e 0
no caso contrário. Como referido no parágrafo anterior e devido às caraterísticas de uma
variável dummy, um município da Região Autónoma da Madeira é representado pela
presença de “0” nas restantes seis variáveis de localização.
A região Norte (L1) é composta por 86 municípios, a região do Algarve (L2) por
16 municípios, a região do Centro (L3) por 100 municípios, a região de Lisboa (L4) por
18 municípios, a região do Alentejo (L5) por 58 municípios, a Região Autónoma dos
Açores (L6) por 19 municípios e a Região Autónoma da Madeira por 11 municípios.
25
II.
População residente (POPULAÇAO)
A variável POPULAÇAO representa o tamanho da população residente num
município.
Segundo o Instituto Nacional de Estatística (INE), a população residente “é o
conjunto de pessoas que, independentemente de estarem presentes ou ausentes num
determinado alojamento no momento de observação, viveram no seu local de residência
habitual por um período contínuo de, pelo menos, 12 meses anteriores ao momento de
observação, ou que chegaram ao seu local de residência habitual durante o período
correspondente aos 12 meses anteriores ao momento de observação, com a intenção de
aí permanecer por um período mínimo de um ano”.
É de esperar que o sinal apresentado na estimação seja negativo, ou seja, que
municípios maiores tendam a ter maior transparência do que os municípios menores
(Albalate del Sol (2013),Araujo & Tejedo-Romero (2016), Ribeiro et al. (2017), tendo
menor percentagem de formação de contratos públicos sob a forma de ajuste direto.
Os dados referentes a esta variável foram extraídos do portal Pordata.
III.
Total do ativo do município (ATIVO)
O total do ativo de cada município é também considerado nesta estimação.
Pretende-se verificar se este indicador afeta ou não o procedimento de formação de
contratos públicos. Os dados foram obtidos através do balanço anual dos municípios
publicado no Portal Autárquico.
IV.
Média da população residente (MEDIA)
Foi ainda considerada como variável independente a média da população residente
dos municípios. Pretende-se investigar se a população residente por município
(mencionada anteriormente) se encontra abaixo ou acima da média e se esta afeta ou não
o procedimento de formação de contratos públicos, sob a forma de ajuste direto. Nesta
amostra, a média da população residente é de 34312,72 residentes por município.
Este fator é estudado através de uma variável dummy, isto é, a variável toma o
valor de 1 quando o município está abaixo da média e o valor de 0 quando se encontra
acima da média. Os dados foram extraídos do portal Pordata.
26
É previsível que o sinal apresentado na estimação para esta variável seja positivo,
ou seja, será de esperar que os municípios com população abaixo da média apresentem
maior percentagem de formação de contratos públicos (Pinheiro Ferreira, 2017).
V.
Densidade populacional (DENSIDADE)
Esta variável refere-se à relação entre o número de habitantes de uma área e a
superfície dessa área. De acordo com o Instituto Nacional de Estatística, entende-se por
densidade populacional “intensidade do povoamento expressa pela relação entre o
número de habitantes de uma área territorial determinada e a superfície desse território
(habitualmente expressa em número de habitantes por quilómetro quadrado)”. A base
de dados utilizada na recolha de informação referente a esta variável foi o portal Pordata.
É de esperar que um município com elevada densidade populacional proporcione
um maior nível de formação de contratos públicos sob a forma de ajuste direto (Pinheiro
Ferreira, 2017).
VI.
Percentagem de endividamento (ENDIVIDAMENTO)
Esta variável tem como foco verificar o efeito da percentagem de endividamento
na percentagem de formação de contratos públicos sob a forma de ajuste direto.
Esta variável é dada pela soma dos empréstimos de médio e longo prazo com o
total da dívida a terceiros de curto prazo a dividir pelo total do ativo. A informação
referente a esta variável foi recolhida no balanço dos municípios presentes no Portal
Autárquico.
É de esperar que os municípios com maior percentagem de endividamento optem
pela formação de contratação pública sob a forma de ajuste direto (Pinheiro Ferreira
(2017), Ribeiro et al. (2017)).
VII.
Percentagem do Partido do presidente de câmara eleito (PARTIDO)
Esta variável irá representar a existência ou não de maioria absoluta do partido ou
coligação do Presidente da Câmara eleito, pretendendo estudar-se a possível influência
desta variável no nível de transparência municipal. Na definição da variável foram
27
considerados os votos válidos nas eleições para as Câmaras Municipais de 2009, 2013 e
2017 por partido político ou coligação, sendo que a informação foi recolhida na base de
dados Pordata.
Assim, é utilizada uma variável dummy que toma o valor de 1 no caso de a força
política eleita num município ter obtido maioria absoluta (percentagem superior a 50%)
e 0 caso contrário (percentagem inferior a 50%).
É possível que em alguns municípios, o partido ou coligação do Presidente de
Câmara eleito obtenha maioria num mandato, mas no mandato seguinte tal não se suceda.
Por exemplo, poderá ocorrer a maioria nas eleições de 2009 (mandato de 2009 a 2013) e
não ocorrer a maioria nas eleições de 2013 (mandato de 2013 a 2017).
É de esperar que os municípios nos quais os Presidentes de Câmara tenham obtido
maioria absoluta estes apresentem maior formação de contratos públicos sob a forma de
ajuste direto.
VIII.
Capital de distrito (CAPITAL)
É ainda considerado se o município é capital de distrito e se, caso este seja capital,
tem alguma influência no nível de formação de contratos públicos sob a forma de ajuste
direto. Deve ser tido em consideração que as capitais de distrito têm caraterísticas
particulares relativamente a outras cidades, sendo que grande parte das delegações da
administração pública se encontram localizadas em maior quantidade nessas autarquias
(Albalate del Sol, 2013), pelo que se torna de extrema importância analisar a existência
de influência desta variável na nossa análise.
Esta é uma variável dummy que toma o valor de 1 no caso de o município ser
capital de distrito e 0 no caso contrário.
De acordo com Albalate del Sol (2013) as capitais de distrito apresentam um nível
de transparência mais baixo, portanto, será de esperar que se o município for uma capital
de distrito este apresente um maior nível de contratação pública sob a forma de ajuste
direto.
28
Esta variável é dada pela percentagem de votantes em relação ao total de eleitores
nas eleições de um determinado ano (Guillamón, Bastida, & Benito, 2011), isto é,
considera os eleitores que não se abstêm do direito de voto
1. A base de dados utilizada na
recolha de dados foi o portal “Pordata”.
Uma maior participação dos eleitores pode indicar que os cidadãos têm maior
acesso à informação e um maior interesse nas atividades da autarquia (Hollyer,
Rosendorff, & Vreeland, 2011; Caamaño-Alegre, Lago-Peñas, Reyes-Santias, &
Santiago-Boubeta, 2013; Esteller-Moré & Otero, 2012). No caso dos municípios com
menor participação eleitoral pode haver maior tendência para que o município seja mais
transparente, de forma a recuperar a confiança dos cidadãos e a incentivar uma maior
participação dos eleitores (Pina, Torres, & Royo (2010), Fung (2013)).
Assim, segundo Araujo & Tejedo-Romero (2016) é de esperar que os municípios
com maior participação eleitoral apresentem uma maior percentagem de formação de
contratos públicos sob a forma de ajuste direto.
X.
Taxa de desemprego (DESEMPREGO)
Será analisada a percentagem de pessoas desempregadas. Este é dado pelo número
de pessoas desempregadas sobre o número de pessoas empregadas
2, multiplicado por 100.
Foi utilizado o portal Pordata na recolha de dados referentes a esta variável.
O desemprego pode indicar uma relação positiva entre a situação económica e a
transparência na administração pública (Piotrowski & Van Ryzin, 2007). Isto porque é
possível que em períodos de depressão económica, o nível de desemprego aumente,
prejudicando a transparência. Assim, será expectável que municípios com altas taxas de
desemprego apresentem maiores níveis de formação de contratos públicos sob a forma de
1 Abstenção é considerada pelo Pordata como o “número de eleitores que não votou numa determinada
eleição ou num referendo. Corresponde à diferença entre o número de cidadãos inscritos no recenseamento eleitoral e o número de votantes”.
2 Segundo o Instituto Nacional de Estatística um empregado é considerado um “indivíduo com idade
mínima de 15 anos que, no período de referência, se encontrava numa das seguintes situações: a) tinha efectuado trabalho de pelo menos uma hora, mediante pagamento de uma remuneração ou com vista a um benefício ou ganho familiar em dinheiro ou em géneros; b) tinha um emprego, não estava ao serviço, mas tinha uma ligação formal com o seu emprego; c) tinha uma empresa, mas não estava temporariamente ao trabalho por uma razão específica; d) estava em situação de pré-reforma, mas encontrava-se a trabalhar no período de referência”.
