GRANDE DO SUL
DIOGO JOEL CHIAPINOTTO
O PODER DE TRIBUTAR COMO FERRAMENTA DA JUSTIÇA SOCIAL
Santa Rosa (RS) 2018
DIOGO JOEL CHIAPINOTTO
O PODER DE TRIBUTAR COMO FERRAMENTA DA JUSTIÇA SOCIAL
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso - TC.
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS- Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Maristela Gheller Heidemann
Santa Rosa (RS) 2018
Dedico este trabalho à minha família, pelo incentivo, apoio e confiança em mim depositados durante toda a minha jornada.
AGRADECIMENTOS
A Deus, acima de tudo, pela vida, força e coragem.
A minha orientadora Maristela Gheller
Heidemann pela sua dedicação e
disponibilidade.
A todos que colaboraram de uma maneira ou outra durante a trajetória de construção deste trabalho, meu muito obrigado!
“o direito deve ser um ativo promotor de mudança social tanto no domínio material como no da cultura e das mentalidades.”
O presente trabalho de conclusão de curso faz uma análise de como o poder de tributar está ligado ao alcance, ou não, da justiça social. O sistema tributário nacional é complexo, existindo uma gama variada de tributos que são cobrados da população, os quais em sua essência devem ser utilizados para diminuir as desigualdades sociais existentes, como pretende a Constituição Federal. Porém, o que se verifica é que o atual sistema não vai ao encontro dos preceitos constitucionais sociais. Da maneira como os tributos são cobrados gera-se um entrave à promoção da justiça social, uma vez que o fenômeno da regressividade pesa muito para os contribuintes menos favorecidos economicamente, agravando ainda mais a concentração de renda, gerando desigualdades sociais, o que demonstra que o atual sistema tributário é ineficaz para tal fim.
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The present work of course completion makes an analysis of how the power to tax is linked to the reach of social justice. The national tax system is complex, and there is a wide range of taxes that are collected from the population, which in essence must be used to reduce existing social inequalities, as required by the Federal Constitution. On the other hand, what is verified is that the current system used does not meet social constitutional precepts. Taxes in the way they are charged generate an obstacle to the promotion of social justice, since the
phenomenon of regressivity weighs heavily on economically disadvantaged taxpayers, further aggravates income concentration, generating social inequalities, showing that the current tax system is ineffective for this purpose.
INTRODUÇÃO ... 8
1 O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL ... 10
1.1 Características dos Sistema Tributário ... 10
1.2 Conceito e características dos tributos ... 14
1.3 Classificação dos Tributos ... 17
2 O PODER DE TRIBUTAR COMO FERRAMENTA DA JUSTIÇA SOCIAL ... 23
2.1 Função social do tributo ... 23
2.2 Um panorama da carga tributária brasileira ... 28
2.3 Considerações sobre a Justiça Social brasileira ... 33
CONCLUSÃO ... 39
INTRODUÇÃO
O presente trabalho apresenta um estudo sobre o sistema tributário nacional e como o poder de tributar pode ser usado como uma ferramenta que pode favorecer ou dificultar o alcance da justiça social. O principal propósito deste trabalho é compreender melhor a forma como ocorre a tributação no Brasil, fazendo-se uma análise da sua função social, de modo que o contribuinte possa indagar, no plano fático, se os recursos arrecadados pelo fisco estão sendo usados de maneira correta para o alcance da propalada Justiça Social.
Nesse contexto, o principal foco do trabalho se torna muito importante quando dimensionado a partir da sociedade desigual e, portanto, injusta, na qual o brasileiro se encontra inserido. É, pois, com o intuito de contribuir para o fomento ao debate e reflexão sobre o tema.
Para a realização deste trabalho foram efetuadas pesquisas bibliográficas e por meio eletrônico, analisando obras dos mais variados autores conhecedores da matéria de Direito Tributário, além da coleta de dados de alguns dos institutos brasileiros responsáveis pelo estudo e acompanhamento da evolução da carga tributária nacional, a fim de enriquecer a coleta de informações e permitir um aprofundamento no estudo da tributação, e revelar a sua importância para o alcance da justiça social.
Inicialmente, no primeiro capítulo, foi apresentada uma abordagem geral do Sistema Tributário Nacional, apresentando em um primeiro momento suas características, passando posteriormente para a conceituação dos tributos, bem como as características destes. Posteriormente, fechando o primeiro capítulo, foi abordada a classificação dos tributos, trazendo o conhecimento em questão para dar continuidade ao segundo capítulo.
No segundo capítulo foi analisado mais detalhadamente o poder de tributar como uma ferramenta da justiça social, onde em um primeiro momento foi abordada a função social atribuída ao tributo. Em seguida traçou-se um panorama da carga tributária nacional, demostrando por meio de dados e números como se dá a tributação brasileira e quanto esta custa ao contribuinte. Em seguida, fechando o estudo proposto, são apresentadas considerações sobre a justiça social brasileira, debatendo-se qual é sua eficácia na atualidade.
A partir desse estudo se verificou que a tributação é um elemento primordial para se alcançar justiça social, uma vez que apresenta características essenciais para a construção de uma sociedade mais justa socialmente, porém também fica evidente que o Brasil tem um longo caminho a ser seguido para se alcançar um satisfatório nível de justiça social por meio dos tributos, uma vez que a forma como estes são cobrados não vão de encontro com os preceitos constitucionalmente estabelecidos, gerando ainda uma considerável concentração de renda e desigualdades sociais.
1 O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL
O presente capítulo tem por objetivo estudar o Sistema Tributário Nacional-STN demonstrando, num primeiro momento, suas características e, em seguida, abordar o conceito de tributo, bem como as suas características. Por fim, será analisada a classificação das espécies dos tributos, as quais são reconhecidas pelo sistema tributário vigente.
1.1 Características do Sistema Tributário
A tributação, em seu sentido amplo, é uma atividade que engloba não somente a instituição dos tributos, mas também a forma da sua arrecadação, fiscalização e recolhimento, sendo que estas três últimas ocorrem na seara administrativa.
Para falar em sistema tributário nacional, primeiramente deve-se entender o que é compreendido como sistema. No entendimento de Roque Carrazza (2010, p.43), sistema é tido como:
[...] reunião ordenada de várias partes que formam um todo, de tal sorte que elas se sustentam mutuamente e as últimas explicam-se pelas primeiras. As que dão razão às outras chamam-se princípios, e o sistema e tanto mais perfeito quanto em menor números existirem.
O sistema tributário nacional engloba um conjunto de tributos concebidos pela Carta Magna com a função de conferir ao Estado o poder de arrecadar os recursos que se fazem necessários para o alcance de seus objetivos.
É nesse sentido o entendimento de Regina Helena Costa (2014, p. 55, grifo do autor):
[...] por sistema tributário nacional entende-se, singelamente, o conjunto de normas constitucionais e infraconstitucionais que disciplinam a atividade tributante. Resulta, essencialmente, da conjunção de três planos normativos distintos: o texto constitucional, a lei complementar, vinculadora de normas gerais em matéria tributária (o Código Tributário Nacional), e a lei ordinária, instrumento de instituição de tributos por excelência.
Uma vez dado o conceito de sistema tributário, resta explicitar suas características. Estando em vigência desde o ano de 1989 e passando por diversas reformas por emendas
constitucionais, pode-se dizer que o sistema tributário nacional é tido como amplo, complexo, dinâmico, vulnerável, oneroso e concentrador.
É neste sentido o entendimento de Maristela Gheller Heidemann e Valmor Luiz Alievi (2014, p.52):
O nosso sistema tributário nacional, em vigor desde 1989 e constantemente reformado por emendas constitucionais, pode ser identificado como um sistema quantitativamente: amplo; qualitativamente: complexo, dinâmico e vulnerável; economicamente: oneroso e concentrador.
Ao se afirmar que é amplo, significa dizer que há uma quantidade significativa de tipos de tributos contidos e reconhecidos em nosso sistema tributário. É neste sentido que Heidemann e Alievi (2014, p.52,) consideram o sistema tributário amplo “[...] na medida em que se compõe de aproximadamente 65 tipos de tributos.”.
É caracterizado como qualitativamente complexo, ao passo que o regramento estabelecido no sistema é muitas vezes de complicado entendimento e aplicação, o que acaba requerendo um esforço interpretativo que vai além da capacidade de a pessoa comum compreender.
Esta complexidade existe, uma vez que a legislação tanto tributária, como fiscal tem origens variadas, ou seja, nasce com a edição de normas compostas pelas três esferas da administração pública, sendo elas a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, assim como na forma, estando esparsas na Carta Magna, na Constituição Estadual, nas Leis Orgânicas Municipais, nas Leis Complementares, nas leis ordinárias, nos decretos, nas instruções normativas, nos pareceres normativos, convênios e outras normas gerais.
Tal complexidade é muito bem explicada por Heidemann e Alievi (2014, p.52, grifo do autor):
É complexo porque estabelece regras de difícil entendimento e aplicabilidade, exigindo um esforço interpretativo que muitas vezes foge ao alcance da maioria dos empresários, e também porque sujeita-se a uma legislação tributária e fiscal variada tanto na origem, com normas editadas pelas três esferas da administração pública (União, Estados e Municípios), como na forma, estando presente na Constituição Federal, Constituição Estadual, Leis Orgânicas Municipais, Leis Complementares, leis ordinárias,
decretos, instruções normativas, pareceres normativos, convênios e outras normas gerais.
Ao se referir que o sistema tributário nacional é qualitativamente dinâmico, reporta-se a ideia de que sua legislação está em constante mudança. Tais mudanças que se dão na ordem Federal, Estadual, Distrital e Municipal deve, portanto, ser acompanhada ininterruptamente, a fim de seguir a aplicação correta da lei.
É neste sentido o entendimento de Heidemann e Alievi (2014, p.52, grifo do autor):
É dinâmico, porque a legislação está constantemente mudando, exigindo um permanente e atendo acompanhamento. Neste sentido, basta citar como exemplo o caso do ICMS do nosso Estado em que o Regulamento em vigor, no período de 1997 até janeiro de 2005, portanto em aproximadamente 7 anos, já sofreu 1857 alterações, o que dá uma média de mais de uma alteração por dia útil.
Um estudo publicado no artigo O BRASIL EDITA 800 NORMAS POR DIA, SOMANDO 5,4 BILHÕES DESDE A CONSTITUIÇÃO DE 1988 realizado pelo IBPT-Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação em 2017 traça um panorama acerca da complexidade e dinamismo do Sistema Tributário Nacional:
O estudo detectou que no que diz respeito à matéria tributária, foram editadas 363.779 normas, o que representa mais de 1,88 normas tributárias por hora em um dia útil, a maioria com cobranças em excesso, e responsável por dificultar a vida dos contribuintes, confundindo-os e exigindo de pessoas físicas e jurídicas a ajuda de outros profissionais a fim de compreender e realizar o cumprimento de todas as regras sem maiores problemas com o Fisco.
Quanto a respeito do sistema tributário ser qualitativamente vulnerável, tal afirmação se faz por consequência de que diversas normas, as quais editadas pelo Poder Executivo e acolhidas pelo Poder Legislativo, a posteriori podem ser declaradas como inconstitucionais ou mesmo ilegais, por decisões do Poder Judiciário.
É nesse sentido o entendimento de Heidemann e Alievi (2014, p.52-53, grifo do autor) ao dizer que o sistema tributário brasileiro:
É vulnerável pelas inúmeras normas editadas pelo Poder Executivo, que mesmo sendo aprovadas pelo Poder Legislativo, posteriormente são declaradas inconstitucionais ou ilegais pelo Poder Judiciário, como ocorreu,
por exemplo, com os casos de PIS, do Finsocial, da Contribuição Previdenciária dos empregadores (Pró-Labore), do Salário Educação, do Seguro Acidente de Trabalho, do crédito do IPI, o IPMF e muitas outras, cuja análise final está em tramitação nas diversas esferas do Poder Judiciário.
Passando agora para a questão econômica, tem-se que o atual sistema tributário nacional é tido como oneroso, ou seja, é aplicado aos contribuintes uma elevada carga tributária.
Esta elevada e crescente carga de tributos incide sobre a renda, patrimônio, consumo de mercadorias e serviços, taxas e contribuições. Um estudo publicado no artigo UM ESTUDO SOBRE OS DIAS TRABALHADOS PARA PAGAR TRIBUTOS EM 2017, do IBPT-Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação traça um panorama acerca do quanto o contribuinte tem que dispor de sua renda para arcar com o fisco na qual se evidencia esta crescente onerosidade:
Em 2003, do seu rendimento bruto o contribuinte brasileiro teve que destinar em média 36,98% para pagar a tributação sobre os rendimentos, consumo, patrimônio e outros. Em 2004 comprometeu 37,81%, em 2005 destinou 38,35%, em 2006 destinou 39,72%, em 2007 comprometeu 40,01%, em 2008 destinou 40,51%, em 2009 comprometeu 40,15%, em 2010 comprometeu 40,54%, em 2011 comprometeu 40,82% do seu rendimento bruto, em 2012 40,98%, em 2012 comprometeu 40,98% do seu rendimento bruto, em 2013 o total de 41,10%, passando para 41,37% no ano de 2014, permanecendo neste índice também em 2015, sendo que no ano de 2016 esse comprometimento dos seus rendimentos chegou em 41,80%, permanecendo esse índice no corrente ano.
E por fim, o sistema atual é classificado como economicamente concentrador, uma vez que depois de feitas as arrecadações pertencentes aos três entes federados, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a primeira das três fica com a maior parcela da arrecadação, vindo em seguida os Estados e, por último os Municípios.
É este o entendimento de Heidemann e Alievi (2014, p.53, grifo do autor):
É concentrador, porque, atualmente, ao final da partilha,[...] a União fica com a parcela mais significativa dos recursos arrecadados (mais de 60%), enquanto que os Estados permanecem com aproximadamente 25%, restando ao conjunto de municípios brasileiros, pouco mais de 15%.
Posto isto, nota-se que faz importante conhecer as características do sistema tributário atual, o que ajuda a compreender de uma melhor forma como se dá a organização deste sistema, tanto no que diz respeito a quantidade de normas, complexidade das mesmas, mudanças constantes na legislação e a fragilidade das normas tributárias.
Além disso, no tocante a arrecadação, demonstrar as características presentes neste sistema, como a onerosidade cobrada ao contribuinte, e como são repartidas estas receitas entre os entes da federação, se faz importante, uma vez que ajuda a ter uma percepção melhor acerca da realidade no sistema tributário nacional.
Dessa forma, explicadas as características do Sistema Tributário Nacional, será estudado no próximo item o conceito e as características dos tributos.
1.2 Conceito e características dos tributos
O conceito e as características do tributo, no Brasil estão explícitas em lei, mais precisamente no artigo 3° do Código Tributário Nacional, sendo necessário atender algumas características, como Hugo de Brito Machado (2000, p. 49) ensina:
O legislador, afastando as divergências da doutrina, disse que “tributo é toda a prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela possa se exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (CTN, art. 3°).
Constitucionalmente, o conceito de tributo pode ser extraído dos artigos 145 a 156 da Constituição Federal de 1988, assim como Costa (2014, p.125, grifo do autor) explicita:
O conceito de tributo é extraído da própria Constituição. Da leitura do capítulo dedicado à disciplina do Sistema Tributário Nacional (arts.145 a156), depreende-se a noção essencial desse conceito, a qual tributo corresponde a uma relação jurídica existente entre Estado e contribuinte, uma vez implementada determinada situação fática prevista em lei com autorizadora dessa exigência, cujo objetivo consiste numa prestação pecuniária, não revestida de caráter sancionatório, e disciplinada por regime jurídico próprio.
Uma vez que o Código Tributário Nacional, em seu artigo 3°, conceitua e explicita as características do tributo, faz-se necessária a análise dos diversos elementos contidos neste dispositivo legal.
Sendo assim, primeiramente o tributo é uma prestação pecuniária, haja vista que é fonte de recursos de que o Estado precisa para prover meios econômicos para a efetivação de seus propósitos. É nesse sentido o entendimento de Machado (2000, p.49) ao dizer que tributo é uma prestação pecuniária, uma vez que se trata de “prestação tendente a assegurar ao Estado os meios financeiros de que necessita para a consecução de seus objetivos, por isto que é de natureza pecuniária.”
O tributo também é uma prestação compulsória, tornando seu cumprimento obrigatório, sendo que não se sujeita a apreciação das vontades das partes envolvidas, mas tão somente do arbítrio da lei, sendo pago porque a lei assim exige, e não pelo querer da parte. É neste sentido o entendimento de Machado (2000, p. 49, grifo do autor) ao dizer que “a compulsoriedade da prestação tributária caracteriza-se pela ausência do elemento vontade no suporte fático da incidência da norma de tributação. O dever de pagar tributo nasce independentemente da vontade.”
No entanto, não é correto afirmar que a prestação tributária é tida como compulsória tão somente porque o pagamento do tributo é obrigatório, mas sim, deve-se levar em conta que o nascimento da obrigação é ex-lege, ou seja é uma obrigação que nasce da lei. Nesta mesma linha de pensamento Machado (2000, p. 49-50) diz que “na prestação tributária a obrigação nasce diretamente da lei, sem que se interponha qualquer ato de vontade daquele que assume a obrigação.”
É também uma prestação em moeda ou cujo valor nela possa se exprimir, ou seja, haja vista que a prestação tributária é de cunho pecuniário, é natural que sua obrigação seja em geral exigível em moeda. Sendo assim, não é possível a satisfação da obrigação tributária por meio de pagamento in natura, ou in labore.
É neste sentido o entendimento de Eduardo Sabbag (2011, p. 376, grifo do autor):
O tributo é prestação pecuniária, isto é, a obrigação de prestar dinheiro ao Estado. O art.3° do CTN, em sua parte inicial, dispõe que “o tributo é prestação pecuniária em moeda [...]”. Não obstante a redundância no dispositivo, é possível asseverar que dispositivo objetivou evitar o tributo em in natura (em bens) ou o tributo in labore (em trabalho, em serviços).
Porém, existem circunstâncias em que a lei permite a satisfação do crédito tributário com a entrega de bens, contanto que estes possam ser convertidos em moeda corrente, como explicado por Machado (2000, p.51, grifo do autor) ao dizer que “pode ocorrer que a lei admita, em circunstâncias especiais, a extinção do crédito tributário mediante dação em
pagamento. Isto, porém, constituirá exceção que não infirma a regra, mas pelo contrário, a
confirma.”
Ao se afirmar que o tributo é toda prestação que não constitua sanção de ato ilícito, significa dizer que o mesmo está fundamentado em fatos lícitos, não sendo uma sanção fruto de descumprimento de lei, ao contrário, é fruto do cumprimento de uma lei, tendo sua hipótese de incidência tributária sempre um ato, um fato ou mesmo uma situação, sempre lícita.
Machado (2000, p. 51, grifo do autor) assim explica:
Quando se diz que o tributo não constitui sanção de ato ilícito, isto quer dizer que a lei não pode incluir na hipótese de incidência tributária o elemento ilicitude. Não pode estabelecer como necessária e suficiente à ocorrência da obrigação de pagar um tributo uma situação que não seja lícita. Se o faz, não está instituindo um tributo, mas uma penalidade. Todavia, um fato gerador de tributo pode ocorrer em circunstâncias estranhas à hipótese de incidência do tributo, e por isso mesmo irrelevantes do ponto de vista tributário.
O tributo, além de todas as características acima comentadas, deve ser instituído mediante lei, assim como está disposto nos artigos 5° inciso II e artigo 150, inciso I, ambos da Constituição Federal de 1988. Isto significa que o Sistema Tributário Nacional respeita o princípio da legalidade, prevalecendo a vontade da lei ao invés da vontade das partes.
É nesse sentido o entendimento de Sabbag (2011, p. 378-379, grifo do autor) ao dizer que:
O tributo é prestação instituída por meio de lei, sendo, portanto, obrigação ex-lege. Seu nascimento se dá pela simples realização do fato descrito na hipótese de incidência prevista em lei, sendo a vontade das partes de todo irrelevante (ver art. 123 do CTN). A legalidade avoca (I) o caráter pecuniário do tributo e (II) sua compulsoriedade, sendo, portanto, atributos dela decorrentes. Vale dizer que a legalidade e estes atributos se inter-lacionam, reflexamente.
E por fim, o tributo é cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada, o que significa dizer que o administrador público não tem liberdade julgar suas decisões como base na oportunidade de agir ou conveniência, tão pouco a mensurar a obrigação tributária levando em conta o proveito das partes envolvidas. Se diz atividade administrativa plenamente vinculada, pois é decorrente de lei e a esta obedece, vinculando e regulando a ação administrativa com pilar pautado na ocorrência da hipótese de incidência prevista no ordenamento.
É assim o entendimento de Machado (2000, p. 54, grifo do autor):
Dizendo o CTN que o tributo há de ser cobrado mediante atividade plenamente vinculada, quer significar que a autoridade administrativa não pode preencher com seu juízo pessoal, subjetivo, o campo de indeterminação normativa, buscando realizar em cada caso a finalidade da lei. Esta deve ser minudente, prefigurando com rigor e objetividade os pressupostos para a prática dos atos e o conteúdo que estes devem ter. Deve descrever o fato gerador da obrigação tributária, a base de cálculo, a alíquota, o prazo para o pagamento, os sujeitos da relação tributária e tudo o mais. Nada fica a critério da autoridade administrativa, em cada caso. Quando a lei contenha indeterminações, devem estas ser preenchidas normativamente, vale dizer, pela adição de ato normativo, aplicável a todos quantos se encontrem em situação nele hipoteticamente prevista. Assim, a atividade de determinação e de cobrança do tributo será sempre vinculada a uma norma.
Desta forma, diante de todo o exposto até agora, se extrai que os tributos são tidos como prestações legalmente exigidas pelo Estado, pela ocorrência de um fato gerador, com intuito de angariar fundos e retribuí-los ante a sociedade para a promoção do bem-estar social e prestação de alguns serviços públicos essenciais.
Assim, analisado o conceito e as características dos tributos, no próximo item será estudada a classificação dos mesmos no ordenamento jurídico brasileiro.
1.3 Classificação dos Tributos
Quanto a classificação dos tributos, tem-se no artigo 145 da Carta Magna apenas a menção de três espécies tributárias brasileiras, sendo estas os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria, ou seja, o dispositivo legal apresenta a Teoria Tripartida do tributo. Contudo, o entendimento doutrinário mais aceito é o de que o Sistema Tributário Nacional é o da Teoria Pentapartida, incluindo, assim, além dos três anteriormente mencionados, as
contribuições sociais (parafiscais) e os empréstimos compulsórios. É nesta mesma linha de pensamento que Sabbag (2011, p. 395, grifo do autor) diz que “o entendimento doutrinário uníssono, defende-se que subsistem 5 (cinco) tributos no atual sistema tributário constitucional brasileiro, à luz da intitulada teoria pentapartida.”
Os impostos são um tipo de tributo, no qual os cidadãos de uma nação pagam para que o Estado tenha condições de manter a capacidade de prover serviços públicos a coletividade, tendo como fato gerador uma situação que independe de uma atividade específica do Estado.
Assim que Costa (2014, p.130, grifo do autor) define constitucionalmente os impostos:
Os impostos são os tributos não vinculados a uma atuação estatal. É o que se extai da conjugação dos arts. 145, I, 153, 155 e 156, CR que, ao repartirem as competências tributárias, preveem situações fáticas que não contêm nenhuma conduta do Poder Público. Portanto, basta que o sujeito passivo realize qualquer das situações previstas em lei para que a pessoa política competente esteja autorizada a exigir o imposto correspondente, não se impondo contraprestação ao sujeito passivo.
Nota-se que tal definição constitucional não foge da definição instituída no Código Tributário Nacional, mais precisamente o seu artigo 16, uma vez que tal artigo trata dos impostos como sendo um tributo de tenha como fato gerador uma situação que independa de uma atividade estatal específica, com relação à figura do contribuinte.
Aos impostos cabem algumas classificações, uma vez que o imposto pode ser real ou pessoal, sendo real quando o imposto é baseado e recai sobre os bens do contribuinte, também chamados de impostos sobre o patrimônio, como exemplo o IPTU, IPVA e ITR. Já o tributo pessoal, é aquele imposto que leva em conta a capacidade contributiva do contribuinte, como por exemplo, o Imposto de Renda.
É nesse sentido o entendimento de Harada (apud SABBAG, 2001, p. 409.):
Em resumo, “os impostos pessoais levam em conta as qualidades individuais do contribuinte, sua capacidade contributiva para a dosagem do aspecto quantitativo do tributo, enquanto os impostos reais são aqueles decretados sob a consideração única da matéria tributável, com total abstração das condições individuais de cada contribuinte”.
Os impostos ainda podem ser classificados como diretos ou indiretos, sendo direto quando a carga tributária é suportada pelo contribuinte que deu ensejo ao fato gerador, não repercutindo esta carga a terceiros. Já o tributo indireto, diferentemente do anterior, é aquele imposto que repercute em terceiros. É nesse sentido que Sabbag (2011, p. 408) leciona que o “imposto direto é aquele em que não há repercussão econômica do encargo tributário [...], o imposto indireto é aquele em que o ônus financeiro tributário é transferido ao consumidor final [...]”
Os impostos podem ser fiscais ou extrafiscais, sendo que são fiscais os tributos que somente visam a arrecadação para prover recursos ao Estado, é o caso do IR, ITBI, ISS e outros. Os tributos extrafiscais, além de serem de intuito arrecadatório, também visam regular o mercado nacional, incentivando, ou não, de certa forma, o consumo de determinadas mercadorias, sendo exemplos clássicos, dentre outros, o II, IPI e o IOF.
Assim explica Sabbag (2011, p. 409) acerca de tais impostos:
Os impostos fiscais são aqueles que, possuindo intuito estritamente arrecadatório, devem prover recursos ao Estado (Exemplos: IR, ITBI, ITCMD, ISS etc.).
Por outro lado, os impostos extrafiscais são aqueles com finalidade reguladora (ou regulatória) de mercado ou da economia de um país (Exemplos: II, IE, IPI, IOF, etc.).
As taxas, diferente dos impostos, são tributos que se vinculam a alguma atuação direta do Estado referida ao sujeito passivo, podendo ser constituído no poder de polícia ou na prestação de serviço público, que pode ser específica ou divisível, bem como efetiva ou potencial. É nesse sentido o ensinamento de Sabbag (2011, p. 414) ao dizer que taxa “ [...] é um tributo imediatamente vinculado à ação estatal, atrelando-se à atividade pública, e não à ação do particular.”
Tal tributo está disciplinado tanto na Constituição Federal em seu artigo 145, II, quanto no Código Tributário Nacional em seu artigo 77. Sua classificação consiste em taxa de polícia, ou de fiscalização, e taxa de serviço.
A taxa de polícia, ou taxa de fiscalização, é cobrada quando a Administração Pública Estatal realiza atos de polícia, fiscalização, os quais são praticados por órgãos e entidades
fiscalizadores próprios do Estado. Contudo, não se pode confundir a polícia administrativa da polícia judiciária ou mesmo da polícia de manutenção de ordem pública.
É nesse sentido a explicação de Luciano Amaro (apud SABBAG, 2001, p. 416) ao dizer que “a taxa de polícia é cobrada em razão da atividade do Estado, que verifica o cumprimento das exigências legais pertinentes e concede a licença, a autorização, o alvará etc.”.
Já a taxa de serviço ou taxa de utilização, é cobrada pela Administração Pública quando a prestação estatal é decorrente da realização de algum serviço público, que tem que ser específico e ao mesmo tempo divisível. Costa (2014, p. 139) explica que a “taxa de serviço visa remunerar o custo do serviço público prestado ou colocado à disposição do sujeito passivo.”
Com relação a contribuição de melhoria, esta está prevista tanto na Constituição Federal em seu artigo 145, no inciso III, e também no Código Tributário Nacional em seus artigos 81 e 82. Trata-se da exigência do Estado ao pagamento do tributo, que tem como fato gerador a valorização dos imóveis do proprietário decorrente de uma obra pública, ou seja, é um tributo vinculado. É nesse sentido que disciplina Helena Costa (2014, p.143, grifo do autor) ao afirmar que “a contribuição de melhoria é tributo vinculado a uma atuação estatal
indiretamente referida ao sujeito passivo, consubstanciada na realização de obra pública de que decorra valorização imobiliária.”
As contribuições sociais são tributos que ora tem características de taxa, ora de imposto, que detém uma destinação especial para financiar setores da seguridade social.
É nesta mesma linha de pensamento que Machado (2000, p. 338-339) conceitua:
Diante da vigente Constituição, portanto, pode-se conceituar a contribuição social como espécie de tributo com finalidade constitucionalmente definida, a saber, intervenção no domínio econômico, interesse de categorias profissionais ou econômicas e seguridade social.
Sendo assim, nota-se que as contribuições sociais são usadas como ferramentas de atuação da União no âmbito social. Para a cobrança deste tipo de tributo se leva em conta o título da Ordem Social da Carta Magna que atinge os artigos 193 a 232. Com este
embasamento, as contribuições sociais segundo Helena Costa (2014, p. 151) “ [...] podem ser instituídas para alcançar finalidades relativas à seguridade social, à educação, à cultura e ao desporto, à ciência e à tecnologia, à comunicação social, ao meio ambiente, à família, à criança, ao adolescente, ao idoso e aos índios.”
O empréstimo compulsório, contemplado no artigo 148 da Carta Magna e artigo 15 do CTN, se refere a uma espécie de tributo com caráter de excepcionalidade, sendo necessária a sua instituição através de lei complementar, sendo fundamentada por situações extraordinárias, com caráter de urgência e de relevante interesse. Nesse entendimento que Sabbag (2011, p. 473, grifo do autor) conceitua o empréstimo compulsório com a finalidade de “atender as despesas extraordinárias (calamidade pública e guerra externa) e aquele para o
investimento público de caráter urgente e relevante interesse nacional.”
Na hipótese de empréstimo compulsório para atender as despesas extraordinárias, seja por calamidade pública ou guerra externa, não se faz obrigatório observar o princípio da anterioridade, uma vez que tal recurso é de caráter de urgência e ademais está expresso no artigo 150, parágrafo 1° da Constituição Federal a sua inobservância bem como a instituição de impostos de guerra pelo artigo 154, II da mesma lei.
É neste sentido o entendimento de Costa (2014, p. 147):
Entretanto, o art.150 par.1°, em sua redação atual, consigna expressamente sua não submissão ao princípio. Nota-se que as situações de guerra externa ou sua eminência também autorizam a instituição de impostos extraordinários (art. 154, II, CR).
Quando se tratar de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, a Carta Magna estabelece que seja respeitado o princípio da anterioridade tributária, como bem explica Sabbag (2001, p.483, grifo do autor):
Conclui-se, nesta toada, que o empréstimo compulsório, instituído nos casos de calamidade pública e guerra externa (inciso I), terá a exigência imediata, uma vez que se põe como exceção à anterioridades anual e nonagesimal (art. 150 par.1° da CF). De outra banda, “em relação aos empréstimos compulsórios, se instituídos para viabilizar investimento público de caráter urgente e relevante interesse social, será imprescindível a observância do princípio da anterioridade”.
Ainda com relação ao empréstimo compulsório, como o próprio nome diz, e de acordo com a Constituição Federal, por se tratar de um empréstimo, em teoria é um valor restituível, o qual deve ser pago em moeda corrente nacional e de modo integral. O não pagamento deste título configuraria como confisco, o que é vedado pela Carta Magna, mais precisamente no artigo 150 em seu inciso IV.
Destarte, encerra-se este capítulo, demonstrando como ocorre a classificação dos tributos entre as cinco espécies tributárias acima defendidas pela teoria pentapartida, bem como, de que forma se faz a aplicação e utilidade das mesmas ante a sociedade.
No próximo capítulo o estudo está reservado para a análise do poder de tributar como ferramenta da justiça social o qual se desdobrará em três subtítulos os quais tratarão em um primeiro momento sobra a função social do tributo, em seguida será traçado um panorama da carga tributária brasileira e, por fim concluindo o presente trabalho, serão feitas considerações sobre a justiça social brasileira.
2. O PODER DE TRIBUTAR COMO FERRAMENTA DA JUSTIÇA SOCIAL
O presente capítulo tem por objetivo estudar o poder de tributar como uma ferramenta para implementar a justiça social, sendo no primeiro momento abordada a relação entre o tributo e sua função social, e em seguida, traçar um panorama da carga tributária nacional. Por fim, serão realizadas algumas considerações acerca da justiça social brasileira frente ao modelo tributário vigente.
2.1 Função Social do Tributo
Desde a vigência da atual Carta Magna, também nominada como Constituição
Cidadã1, o Brasil está inserido em um Estado Democrático de Direito, o qual em sua essência versa sobre o bem comum coletivo, que deve atender não apenas aos gastos de manutenção, mas também, e principalmente, satisfazer as necessidades básicas da população.
Mas para que o Estado possa assim agir, necessita de recursos, sendo importante estudar a arrecadação de tributos, já que se trata da principal receita pública.
A receita pública tributária além de financiar a manutenção da máquina pública, é também utilizada como ferramenta para que se possam atingir os preceitos fundamentais humanísticos expressos na Constituição de 1988, para que o Estado possa promover justiça social, inclusive através da redistribuição de riquezas.
É este o entendimento de Helena Costa (2014, p.28):
Assim é que a tributação constitui instrumento para atingir os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, consubstanciados na construção de uma sociedade livre, justa e solidária, na garantia do desenvolvimento nacional, na erradicação da pobreza e da marginalização e na redução das desigualdades sociais e regionais; bem como na promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3°, I a IV. CR).
1 Expressão utilizada por Ulysses Guimaráes em seu discurso, no dia da promulgação da Constituição da
República Federativa do Brasil, em 5 de de outubro de 1988, por ter sido concebida no processo de redemocratização, iniciado com o encerramento da ditadura militar no Brasil-1964–1985. (Brasil, 1988).
O fornecimento de serviços públicos, bem como a manutenção do patrimônio público geram gastos de grande monta, razão pela qual o Estado, via de regra, necessita exigir dos cidadãos uma contribuição compulsória e em pecúnia, denominada de tributos.
Assim, o Estado visualiza no poder de tributar um mecanismo hábil para angariar recursos e poder suprir os cofres públicos para a consecução dos serviços públicos e, desta forma, promover a satisfação dos interesses coletivos, atividade que se confunde com a função primordial do Estado, qual seja, a de atingir o bem estar social.
A tributação é necessária para que o Estado possa implementar sua função de atender as necessidades da coletividade que prioritariamente são alcançados com a prestação de serviços públicos, as quais compreendem a segurança pública, serviços de regulamentação, fiscalização, fomento, seguridade social, entre outros serviços. É nesse sentido o entendimento de Sérgio Ricardo Ferreira Mota (2010, p. 201):
A finalidade (objetivo, fim a que se destina o tributo) buscada pelo legislador infraconstitucional impõe dever de o tributo na atualidade cumprir uma função (ação, utilidade para consecução de seus objetivos) que caberia diretamente ao Estado contemporâneo cumprir: a função social. Dessa forma o tributo na atualidade é instrumento de alcance daquela função social do Estado, e ao mesmo tempo, também cumpre sua função social.
Cabe salientar que a administração pública está pautada em princípios inseridos na Constituição que vão ao encontro da função social do tributo e que legitimam o Estado ao poder de tributar. É nesse sentido que se inserem os princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público sobre o interesse privado, dando relevância prioritária ao bem comum frente aos interesses dos particulares, no qual em determinadas circunstâncias alguns interesses individuais terão que ser renunciados em benefício da coletividade a fim de promover o bem-estar social.
A esse respeito leciona Costa (2014, p. 80, grifo da autora):
O princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, também conhecido por princípio da finalidade pública ou do interesse coletivo, predica que a atuação estatal somente pode voltar-se ao alcance de resultados de interesse público e, na hipótese de eventual conflito entre interesse coletivo e interesse particular, a prevalência será sempre do primeiro, exatamente por sua natureza supraindividual.
Na seara tributária, a supremacia do interesse público sobre o interesse particular pode ser traduzida, singelamente, na convivência harmônica entre a adequada realização da arrecadação fiscal e o respeito aos direitos dos contribuintes.
Implícito no ordenamento jurídico, dele deriva o princípio da indisponibilidade do interesse público, que, no contexto em análise, impõe-se ao legislador e ao administrador, especialmente no trato de institutos cuja aplicação resulta no manejo do crédito tributário, tais como a isenção, a compensação, a transação, a remissão e a anistia.
O que se extrai de tais ensinamentos, é de que o tributo é um meio de efetiva participação individual em prol do bem comum, o que vai ao encontro do objetivo da vida em sociedade, que é a colaboração mútua entre os seus integrantes. Sinteticamente, se por um lado cada particular tem a obrigação de pagar ao Estado tributos, por outro, este tem o compromisso de empregar, da melhor forma possível, aquilo que arrecada em benefício da sociedade.
Há alguns princípios que limitam o poder de tributar do Estado, os quais estão ligados a função social do tributo, podendo ser citados: o da capacidade contributiva, vedação ao confisco, solidariedade e legalidade.
Previsto no art. 145, parágrafo primeiro da Constituição Federal, o princípio da capacidade contributiva estabelece que a cobrança dos impostos, quando houver a possibilidade, deve levar em consideração o caráter pessoal do contribuinte devendo a sua graduação ocorrer conforme a capacidade econômica do contribuinte.
Mencionado princípio é assim entendido por Costa (2014, p. 93, grifo do autor):
Constitui a diretriz, para a modulação da carga tributária em matéria de impostos, portanto sendo estes tributos não vinculados a uma atuação estatal, sua graduação deve levar em conta circunstâncias que diga respeito ao próprio sujeito passivo.
Ao passo que tal princípio define que fica obrigado contribuir com a mesma quantia os contribuintes que possuem igual capacidade de pagar, da mesma maneira que os contribuintes que tenham uma capacidade desigual em pagar uma fração diferente, nota-se que o objetivo principal é diminuir a desproporcional redistribuição de renda presente entre as diferentes camadas da sociedade, buscando alcançar a justiça fiscal e social, sendo na visão de Carrazza
(2003, p.77, grifo do autor) “[...] um dos mecanismos mais eficazes para que se alcance a tão almejada Justiça Fiscal.”
Tais argumentos sobre o princípio da capacidade contributiva são assim reforçados por Heidemann e Alievi (2014, p.29):
Vindo a somar-se ao princípio da isonomia e da igualdade, este princípio é considerado de aplicação subjetiva, podendo ser considerado programático e orientativo ao legislador tributário, no sentido de buscar a realização da justiça fiscal, repartindo os encargos de acordo com a capacidade contributiva do sujeito passivo.
Fica evidente que a aplicação do princípio da capacidade contributiva, que leva em conta a participação equitativa dos indivíduos, no mundo fático é fundamental para o alcance da função social do tributo e para uma justiça tributária mais eficaz. Contudo, tal princípio deve proteger o mínimo existencial, o qual é definido como sendo uma quantia mínima de recursos econômicos indispensáveis para a subsistência e manutenção da vida do contribuinte e de sua família, pautada dessa forma, nos fundamentos da dignidade da pessoa humana.
É assim o entendimento de Costa (2014, p. 95, grifo do autor):
Em sendo critério de graduação do imposto, a capacidade contributiva atuará, outrossim, como limite da tributação, permitindo a manutenção do mínimo vital – aquela quantidade de riqueza mínima a propiciar ao sujeito passivo uma vida digna – e obstando que a progressividade tributária atinja níveis de confisco ou de cerceamento de outros direitos constitucionais. 47
Além do princípio da capacidade contributiva, acima apresentado como um norteador da justiça fiscal tributária tem-se também o princípio da vedação ao confisco, previsto no artigo 150, § 4º da Constituição Federal, o qual, segundo Carrazza (2003, p.89, grifo do autor) “[...] exige do legislador, conduta marcada pelo equilíbrio, pela moderação e pela medida, na quantificação dos tributos, tudo tendo em vista um Direito Tributário justo. ”
Enquanto o princípio da capacidade contributiva resguarda o particular no que se refere às relações tributárias, atentando à preservação do mínimo vital, o princípio da vedação ao confisco tende a coibir a cobrança de tributos com valores demasiados, a ponto de afetar a situação econômica do contribuinte, servindo como um limite ao qual o Estado não pode
extrapolar com relação aos tributos, a fim de dar condições de serem mantidas as garantias individuais protegidas pela Constituição ao contribuinte.
É esse o entendimento de Heidemann e Alievi (2014, p.33):
O princípio do não confisco visa estabelecer uma limitação à atividade tributativa do Estado, prevendo que o valor do tributo não poderá ter carga tributária tão elevada a ponto de representar a perda do bem ou mercadoria sobre o qual esteja incidindo. A cobrança não poderá significar a perda do bem, pois se assim fosse, estaríamos diante da possibilidade de negar vigência do princípio da propriedade privada.
Outro princípio basilar da função social do tributo é o da solidariedade social. Previsto no artigo 3°, inciso I, da Constituição Federal, traça os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil os quais sejam construir uma sociedade livre, justa e solidária.
Referido princípio parte da ideia de que, como o Estado detém o poder de tributar em suas mãos, tem a faculdade de utilizar a tributação como uma maneira de implementar a solidariedade social, usando-se de diversos meios para que haja uma redistribuição de renda entre os cidadãos. Assim entende Machado (2010, p.50) ao afirmar que tal princípio “[...] constitui fundamento para a atuação do Estado, que há de promover a solidariedade social. E, para tanto, pode mesmo utilizar a tributação como mecanismo para a redistribuição de renda.”
Contudo, apesar da importância dos princípios constitucionais citados, os quais são imprescindíveis para uma sociedade mais justa e igualitária por meio da arrecadação tributária, também merece destaque o princípio basilar do Direito Tributário, qual seja, o princípio da legalidade, previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal.
Este princípio garante que nenhum tributo seja criado ou aumentado, a não ser por meio de lei, com algumas ressalvas previstas pela própria Constituição. Pautando-se, assim, na segurança jurídica e no devido processo legal como uma forma de garantia ao contribuinte de não sofrer cobrança arbitrária por parte do Estado.
Como corolário dos princípios do Estado Democrático de Direito e fundamento na segurança jurídica e no devido processo legal, o princípio constitucional da legalidade é fundamento e base de todo nosso sistema normativo, tendo plena aplicabilidade em relação às normas e regras jurídico-tributárias, tanto que erigido em princípio específico. Tal princípio significa que todo e qualquer tributo só poderá ser exigido após expressa disposição em lei ordinária (como regra) ou complementar (se previsto na constituição).
Sendo assim, o recolhimento de tributos deve respeitar uma série de princípios constitucionais, os quais direcionam a cobrança dos mesmos pautando-se na ideia de justiça social, uma vez que a função do Estado é a de promover a igualdade de direitos, assegurar direitos básicos e promover a solidariedade coletiva, conforme disposto na Carta Magna de 1988.
2.2 Um Panorama da Carga Tributária Brasileira
Como visto anteriormente, a tributação é uma forma com a qual o Estado garante os recursos necessários não só para o funcionamento da máquina pública, mas também para que ele possa atender as necessidades básicas dos contribuintes e garantir o bem comum.
É esse o entendimento de Machado (2003, p.73-74):
No estágio atual das finanças públicas, dificilmente um tributo é utilizado apenas como instrumento de arrecadação. Pode ser a arrecadação o seu principal objetivo, mas não o único. Por outro lado, segundo lição prevalente da doutrina, também o tributo é utilizado como fonte de recursos destinados ao custeio de atividades que, em princípio, não são próprias do Estado, mas este as desenvolve, por intermédio de entidades específicas, no mais das vezes com forma de autarquia. É o caso, por exemplo, da previdência social, do sistema financeiro da habitação, da organização sindical, do programa de integração social, dentre outros.
Para tanto, os tributos recaem em vários fatos do cotidiano do contribuinte, como sobre os rendimentos dos trabalhadores, os quais se dividem entre o Imposto de Renda da Pessoa Física, pela contribuição para a previdência (regime geral ou próprio) e pelas contribuições sociais.
Vale lembrar também que ao adquirir bens e serviços, o cidadão paga tributos os quais são cobrados de forma indireta, pois inseridos no custo final do preço, como no caso do PIS,
COFINS, ICMS, IPI, entre outros. Ao acumular patrimônio, também são devidos ao Estado alguns tributos, como no caso de possuir um bem imóvel com o IPTU, ITR, transmissão de certos bens com o ITCMD, ITIV ou possuir veículos automotores, com o IPVA, todos tendo suas alíquotas calculadas conforme o valor do bem em questão.
Além disso, há outros tributos com os quais o cidadão deve arcar conforme a hipótese ou necessidade, como por exemplo, as taxas de limpeza pública, de coleta de lixo, emissão de documentos, e as chamadas contribuições como no caso da iluminação pública, entre outras.
Além de haver uma gama variada de encargos que o contribuinte tem o dever de arcar para com o Estado, nota-se que a carga tributária brasileira, a qual incide sobre a renda, patrimônio, consumo de mercadorias e serviços, é de fato alta e vem crescendo ao longo dos anos.
Baseado em um estudo publicado pelo IBPT- Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação, com o título “UM ESTUDO SOBRE OS DIAS TRABALHADOS PARA PAGAR TRIBUTOS EM 2017”, tem-se um panorama acerca do quanto o contribuinte tem que dispor de sua renda para arcar com as obrigações tributárias.
Em 2003, do seu rendimento bruto o contribuinte brasileiro teve que destinar em média 36,98% para pagar a tributação sobre os rendimentos, consumo, patrimônio e outros. Em 2004 comprometeu 37,81%, em 2005 destinou 38,35%, em 2006 destinou 39,72%, em 2007 comprometeu 40,01%, em 2008 destinou 40,51%, em 2009 comprometeu 40,15%, em 2010 comprometeu 40,54%, em 2011 comprometeu 40,82% do seu rendimento bruto, em 2012 40,98%, em 2012 comprometeu 40,98% do seu rendimento bruto, em 2013 o total de 41,10%, passando para 41,37% no ano de 2014, permanecendo neste índice também em 2015, sendo que no ano de 2016 esse comprometimento dos seus rendimentos chegou em 41,80%, permanecendo esse índice no corrente ano.
Para se ter uma ideia do quanto a carga tributária nacional é onerosa para o contribuinte, se os pagamentos de tais tributos fossem convertidos em meses de trabalho segundo o mesmo estudo promovido pelo IBPT para o ano de 2017 “[...] dos 12 meses do ano, o cidadão tem que trabalhar um pouco mais de 5 (cinco) meses somente para pagar toda essa carga tributária.”
Ainda tendo por base um quadro comparativo extraído do mesmo estudo do IBTP, consta-se que houve um aumento progressivo da carga tributária imposta ao contribuinte no decorrer das décadas, ao ponto de no momento atual se pagar praticamente uma carga duas vezes maior àquela paga na década de 1970, uma vez que a média de dias trabalhados para pagar os tributos eram na década de 1970 de 76 dias ou 2 meses e 16 dias, enquanto para a década de 1980, 77 dias ou 2 meses e 17 dias, e para a década de 1990, 102 dias ou 3 meses e 12 dias, sendo que no ano de 2017 foram necessários 153 dias, ou seja, 5 meses e dois dias.
A carga tributária nacional não é uma das maiores, se comparada com a de outros países, tendo como referência o mesmo estudo do IBTP, uma vez que os contribuintes da Noruega precisam trabalhar 157 dias, da Áustria 158 dias, da Finlândia 161 dias, da Itália 163 dias, da Suécia 163 dias, da França 171 dias e da Dinamarca 176 dias, enquanto os brasileiros 153 dias por ano. Em contrapartida, ao se comparar com alguns países latinos, cujo desenvolvimento econômico se assemelha com o brasileiro, a realidade é outra, uma vez que os contribuintes do México necessitam sacrificar 91 dias de trabalho, os do Chile 94 dias, do Uruguai 96 dias e da Argentina 141 dias do ano para pagar impostos.
É possível ter uma ideia da dimensão global da carga tributária brasileira usando como parâmetro um trecho do artigo da Revista Governança Tributária, do ano de 2011 do IBTP, com o título “ O BRASIL SOBE NO RANKING MUNDIAL DOS PAÍSES COM MAIOR CARGA TRIBUTÁRIA” no qual afirma que “caso o Brasil integrasse o rol de membros da OCDE (composto atualmente por 33 países), estaria ocupando o 14° lugar no ranking geral dos países com maior percentual de carga tributária [...]”, ficando, conforme dados coletados em 2009 para este artigo, apenas atrás de países como República Tcheca, Alemanha, Luxemburgo, Eslovênia, Hungria, Noruega, França, Áustria, Finlândia, Bélgica, Itália, Suécia e Dinamarca.
Ao comparar a carga tributária brasileira com a carga dos demais países anteriormente citados, o que se verifica é que, de fato ela é elevada, e que existem países que oneram ainda mais o contribuinte. Contudo, o que se deve levar em conta, é que nos países europeus citados, diferentemente do que acontece no Brasil, há um retorno direto e imediato para a população com serviços públicos de qualidade, ou seja, o tributo cumpre sua função de forma mais eficaz, conforme é demonstrado no trecho a seguir mesmo artigo antes referido:
Surpreende o fato de o Brasil somente “perder” para países europeus altamente desenvolvidos, como é o caso dos países da Escandinávia (Suécia, Noruega, Dinamarca e Finlândia), que, ao contrário do Brasil, prestam serviços públicos de qualidade, garantindo à sua população, saúde, segurança, educação, previdência social, boas estradas, reembolso de medicamentos, auxílio moradia etc. Ou seja, além do que os habitantes desses países têm de destinar ao seus respectivos governos, por meio do pagamento de tributos, não precisam recorrer ao setor privado, desprendendo ainda outra parcela significativa de seus rendimentos para custear tais serviços essenciais.
Outro fato interessante é, que com base no mesmo artigo publicado pelo IBTP na Revista Governança Tributária, ao se comparar a carga tributária nacional com países que estão em um estágio de desenvolvimento próximo do brasileiro, como Índia, México, Chile, China, Rússia, Turquia e Correia, mesmo assim lideramos o ranking dos países que mais cobram tributos, ficando em primeiro lugar.
Segundo o artigo “O VERDADEIRO CUSTO DOS TRIBUTOS” da Revista Governança Tributária do ano de 2011, do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário, o que contribui para que a carga tributária brasileira seja tão alta é que a mesma é cobrada sobre a produção, o faturamento e os salários, o que acaba por onerar mais o consumo, prejudicando a maior parte das famílias brasileiras, sendo elas:
Os principais tributos que oneram o preço final dos produtos e serviços são: ICMS (imposto estadual com alíquotas variáveis de acordo com o Estado e o produto/serviço, normalmente entre 17% e 30%): PIS (contribuição federal com alíquota nominal de 1.65%, incidente sobre o faturamento das empresas); Cofins (contribuição federal com alíquota nominal de 7.6% incidente sobre o faturamento das empresas), e IPI (imposto federal sobre produtos industrializados com alíquotas variáveis de 2% a 330%).
Com base no mesmo artigo, se não bastasse os tributos recaírem massivamente nos bens de consumo, há um agravante que piora mais a situação, que é a maneira como estes tributos são cobrados.
Ou seja, para que se tenha o uso correto na norma tributária quando da aplicação do tributo, este deve ser calculado com uma alíquota (porcentagem) sobre a base de cálculo (valor estabelecido na legislação tributária). Porém, a técnica de incidência que é utilizada no Brasil inclui o tributo em sua própria base de cálculo, chamada de incidência por dentro, o
que eleva consideravelmente a custo do tributo sobre o consumo, como bem explicado ainda no mesmo artigo acima citado:
A diferença da incidência “por dentro” e “por fora” está no impacto final das mercadorias e serviços. O somatório das alíquotas de PIS e Cofins é 9.25%. Como no cálculo destas contribuições a incidência é “por dentro”, as alíquotas nominais de 9.25% resultam em alíquotas reais de 10.19%.
Dessa forma, as alíquotas crescem progressivamente, como bem demonstrado em uma tabela do extraída do mesmo artigo, demonstrando as alíquotas nominais e as alíquotas efetivas (as realmente cobradas), ficando da seguinte forma respetivamente, de 9,25% para 10.19%, de 17% para 20.48%, de 18% para 21,95%, de 19% para 23.46%, de 25% para 33.33%, de 26% para 35.14%, de 27% para 36.99% e de 30% para 42,86% para o somatório do PIS e da Cofins.
Assim, é possível perceber que o montante arrecado pelo Estado para custear o funcionamento da máquina pública e atender as necessidades básicas da população é consideravelmente alto. Em questão da quantidade de dinheiro arrecada pelo Estado brasileiro segundo a notícia “IMPOSTÔMETRO DA ACSP ATINGE R$ 900 BILHÕES NESTA QUINTA FEIRA ÀS 8H10” divulgada pelo site do Impostômetro da Associação Comercial de São Paulo (ACSP) tem-se o seguinte:
O Impostômetro da Associação Comercial de São Paulo (ACSP) atinge nesta quinta-feira (17/5), às 8h10, a marca de R$ 900 bilhões. O valor equivale, ou é superior, ao PIB de países como Finlândia, Chile, Hungria, Portugal, Qatar, Angola, Bolívia, República Checa, Equador e Grécia.
O montante será arrecadado 12 dias antes do que em 2017 e representa o total de impostos, taxas e contribuições pagas pelos brasileiros desde o início do ano nos três níveis de governo: municipal, estadual e federal. De acordo com Alencar Burti, presidente da ACSP e da Federação das Associações Comerciais do Estado de São Paulo (Facesp), esse aumento de um ano para o outro reflete a recuperação da economia brasileira, que, embora lenta, já surte efeito na arrecadação. “Nunca é demais lembrar que o Brasil tem a maior carga tributária entre os países emergentes e, ao mesmo tempo, não oferece serviços públicos na mesma proporção. É preciso mais eficácia na gestão desse dinheiro”, cobra Burti.
Tendo por base os números apresentados até agora, é possível evidenciar que o governo brasileiro tem uma disponibilidade elevada de divisas geradas pelos tributos e oferece um retorno pouco efetivo para a população em serviços públicos. Isso leva a crer que está havendo uma má gestão quanto a esses gastos, o que pode ser constatado com ampla
divulgação pela mídia da corrupção no setor público, o que acaba por recair no bolso do contribuinte. Utilizando novamente o estudo antes mencionado, realizado pelo IBPT, “UM ESTUDO SOBRE OS DIAS TRABALHADOS PARA PAGAR TRIBUTOS EM 2017” tem-se uma ideia do quanto a corrupção onera o contribuinte:
Pela primeira vez estimamos quantos dias o brasileiro trabalha para pagar a corrupção. O cálculo foi feito tomando como base o resultado do nosso Projeto Lupa nas Compras Públicas, que monitora todas as compras realizadas pelos órgãos governamentais federais, estaduais e municipais e cruza o valor pago pelos governos com o preço da mesma mercadoria ou serviço comprado pelo setor privado. Assim, determinou-se que cada brasileiro trabalha 29 (vinte e nove) dias do ano só para pagar os rombos causados pela corrupção no país.
Ainda, em um estudo anterior publicado em artigo da Revista Governança Tributária do mesmo instituto, IBPT, do ano de 2015 como o título “ORGÃOS PÚBLICOS GASTAM EM MÉDIA 17% MAIS DO QUE SETOR PRIVADO” aponta que a corrupção faz com que “produtos e serviços vendidos para os governos custam, em média, 17 % mais do que para as empresas privadas”.
A soma dos fatores, como a corrupção e má gerência por parte dos governantes, acaba recaindo no bolso do contribuinte, que tem que arcar mais com os tributos para ter o mesmo serviço que custaria menos caso recorresse ao setor privado, como fica evidente no trecho do mesmo artigo em questão:
“Esse valor a mais é cobrado para acobertar os gastos com propinas. Além disso, há ainda a má gestão do dinheiro público. E tudo isso contribui para que os preços cobrados para os governos fiquem acima da média do mercado”, afirma Gilberto Luiz do Amaral, presidente do Conselho Superior e Coordenador de Estudos do IBPT.
Assim, na realidade o problema não estaria em pagar os tributos, uma vez que a maioria dos brasileiros tem consciência de sua importância enquanto um meio financiador da máquina pública. O problema está em pagar muito e cada vez mais, e não ter um retorno razoável e condizente com a necessidades básicas do contribuinte, seja no caso da saúde, educação, segurança e demais ramos de assistencialismo estatal.
O modelo tributário escolhido por uma nação tem grande repercussão frente ao combate às desigualdades econômicas e sociais da população. Quando o sistema tributário eleito pelos governantes converge à ideia de justiça e equilíbrio, existe uma predisposição para que não ocorra de maneira tão acentuada a concentração de renda e riquezas numa parcela irrisória da população.
Como já mencionado anteriormente, o papel do tributo na sociedade atual deve ir além de apenas custear o funcionamento do Estado; deve, acima de tudo, servir de instrumento/ferramenta de transformação de uma sociedade mais justa.
Contudo, o que se observa é que além de a carga tributária brasileira ser considera alta, a mesma contribui como um entrave ao alcance da justiça social, pois o fato do sistema tributário nacional atual ser regressivo e, em alguns casos, progressivo, como por exemplo no caso do IPTU e IR, mas com pouca efetividade, o que acaba por recair com maior peso às camadas da população de menor poder econômico.
Hugo de Brito Machado Segundo (2009, p.206-217) assim explica o que isto significa:
Considera-se progressivo o tributo cujo ônus é tanto maior quanto for a grandeza econômica tributável, o que faz com que o seu montante não seja apenas proporcionalmente maior, mas progressivamente maior. Quem tem mais, paga sensivelmente mais, considerando-se a chamada utilidade marginal de riqueza.
[...]
A tributação regressiva, por sua vez, consiste precisamente no contrário da progressiva. O ônus do tributo é tanto menor quanto maior for a grandeza tributada, o que faz com que as pessoas dotadas de menor capacidade contributiva suportem, proporcionalmente, uma carga tributária muito maior.
Explicando mais detalhadamente, os tributos que incidem no caso do Brasil, recaem em maior parte sobre o consumo (bens e serviços) e em menor parte sobre a renda e o patrimônio, fazendo com que as pessoas que detém uma renda menor acabem por ter de disponibilizar uma fração mais significativa de seus ganhos para arcar com as obrigações tributárias.
Ao onerar com uma alíquota de 10% salário de R$ 500,00 mensais, por exemplo, retira-se do patrimônio do contribuinte quantia que lhe fará seguramente muita falta no atendimento de suas necessidades básicas. O mesmo percentual de 10%, incidente sobre um salário de R$ 5.000,00 faria também falta ao empregado, mas, embora a proporção seja a mesma, essa falta seria menor. Em se tratando de um salário de R$ 100.000,00, 10% já não fariam praticamente falta nenhuma.
Não se pode esquecer que alguns produtos, mercadorias e serviços essenciais para vida do contribuinte são menos tributados, sendo que o Estado por meio do princípio tributário da seletividade regula o consumo e também ajuda para reduzir as desigualdades sociais. Isso se denomina de extrafiscalidade da tributação, contudo ser resume a poucos exemplos.
Embora tenha havido uma melhora no campo social nos últimos anos, o atual sistema tributário seguido pelo Brasil, gera um entrave no avanço efetivo para diminuição das desigualdades socias por conta dessa regressividade tributária produzida pela cobrança de tributos de forma mais significativa sobre os bens e serviços em relação ao patrimônio e renda, que oneram mais as pessoas das camadas economicamente menos favorecidas da sociedade. Por conta disto, ainda existe uma grande concentração de renda e consequentemente um desiquilíbrio na distribuição das riquezas entre a população.
Corrobora para tal afirmativa um trecho extraído da notícia “ALTA CARGA TRIBUTÁRIA EMPERRA REDUÇÃO DA DESIGUALDADE” publicada em 2014 pelo Instituto Brasileiro de Economia, o IBRE, o qual afirma:
Não há como negar que o Brasil tem avançado no sentido de reduzir a desigualdade social e pobreza nas últimas décadas. Contudo, o país ainda se encontra entre as 15 nações que mais concentram renda no mundo, segundo o estudo “As implicações do sistema tributário brasileiro nas desigualdades de renda”, lançado no último dia 11, pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) e a agência internacional de desenvolvimento Oxfam. De acordo com a pesquisa, um dos principais motivos dessa situação é a elevada regressividade da carga tributária brasileira que tem onerado os mais pobres e assalariados, por meio de tributos indiretos que incidem sobre o consumo. Em outras palavras, essa carga regressiva é um tipo de sistema tributário que faz com que a incidência de impostos seja maior quanto menor a renda.
De acordo com o levantamento, no Brasil, as classes de renda mais baixas são responsáveis por 71,38% do montante dos impostos, contribuições e taxas arrecadados pelo Fundo Público do Brasil. São tributos indiretos cumulativos que sobrecarregam os trabalhadores que ganham menos, uma
