Universidade Federal do ABC – UFABC
NAESZE057-17SA – ECONOMIA DO PETRÓLEO E GÁS NATURAL
LEILÕES DE BLOCOS PELA ANP
Ismael Rodrigues Cizzoto 11019514
Juliana Baptista Eliseo da Silva 11021711
Ricardo Takeo Miagusuku 11072616
1 INTRODUÇÃO
Todo material presente no subsolo brasileiro é de posse do Estado brasileiro. Isso inclui petróleo e componentes do gás natural. Consequentemente existem leis as quais regulamentam ações que interferem com o petróleo, o gás natural e o biocombustível. Em 1997 foi criada uma agência governamental com esses fins, a Agencia Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ou ANP. Ela pode manter, modificar e criar regras e emiti-las através de portarias, resoluções e/ou instruções normativas. A ANP trata-se também de um órgão governamental fiscalizador acerca do cumprimento dessas regras. Outras responsabilidades da Agência é a promoção de contratos e leilões com pessoas relacionadas a exploração, aplicação, manuseio, venda, entre outras questões remetentes a esses materiais [1].
Vale ressaltar que apenas um pequeno percentual da área de hidrocarbonetos está sob a contratação para exploração regulamentada e mediada pela ANP. Os contratos mediados atribuem multiplicadores na receita dessa exploração para com a economia nacional pois eles seriam capazes de repassar segurança e transparência referente ao fluxo de investimentos o que atrai empresas com capital as quais por sua vez incentivariam a indústria nacional de exploração e a aplicação desses produtos. Parte dos lucros advindos desses contratos e leilões são mantidos em cofres públicos e então redirecionados em infraestrutura para o desenvolvimento de pesquisas e tecnologia relacionadas com a exploração [1].
Os leilões de blocos da ANP tratam da rodada de licitações que leiloa áreas de exploração offshore e terrestres. O histórico das rodadas sofreu flutuações devido ao fluxo econômico do País e do mundo. De 1999 até 2007 as rodadas eram anuais e incorporaram entre 2000-2001 os blocos referentes ao pré sal. Do final de 2007 até 2012 ocorreu uma pausa nas rodadas na décima rodada de licitações. Em 2014 na 12º rodada 13% do PEM foi realizado, que compete ao cumprimento das ações relacionadas ao programa de exploração mínima do bloco. Em 2014 apenas foram arrematados 14% dos blocos em leilão [2][3].
Atualmente a ANP se encontra em um período de grande transformação: a Petrobras não é mais a única liberada por lei para manipulação de ações exploratórias sob o pré-sal; existem planos para retirada de investimentos a certas empresas; implantação de um plano plurianual de rodadas; a política de conteúdo local sofre algumas mudanças; programas federais de incentivo para setores específicos relacionados ao biocombustíveis e a distribuição e revenda de combustíveis. A indústria do petróleo e gás nacional responde por 11% do PIB industrial e 50% da oferta interna de energia. Tratam-se de 94 grupos econômicos e mais de 126 mil agentes relacionados às atividades referentes a exploração dessas riquezas [1].
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OBJETIVOS
Descrever a metodologia dos leilões de blocos de exploração de petróleo pela ANP e a expectativa destes para os próximos anos.
OBJETIVO ESPECÍFICO
Relatar os eventos dos leilões anteriores e analisar as tendências de mercado para os novos
leilões.
MODALIDADES DE LEILÕES
Existe uma teoria chamada teoria dos leilões e ela é conhecida mundialmente por ser uma das teorias econômicas mais bem sucedidas.
“Its success is reflected in a coherent body of theory but also in its ability to provide insights into many practical policy issues.” - Menezes e Monteiro 2004 [4].
De acordo com Menezes e Monteiro o sucesso da teoria de leilões advém de uma estrutura coerente e também da habilidade de em prover instrumentos para avaliar várias questões de políticas práticas. Disso entende-se que a teoria de leilões pode ser utilizada dentro de um vasto mercado, exemplos: leilões para compras públicas, emissão de sinais de TV, blocos exploratórios de petróleo e gás natural [5].
O leilão ou o esboço dele tem de ser capaz de:
• Desencorajar a conduta anticompetitiva. • Impedir a prática predatória.
• Impedir práticas de coibição contra novos participantes. • Combater a concentração de poder de mercado [6]. Os principais tipos de leilão para alocação de um único objeto são:
• Leilão de lances ascendentes ou abertos, oral ou inglês. – Lances são feitos um após o outro até que o valor final não possa mais ser superado por outro jogador que não seja o do vencedor.
• Leilão de lances descendentes ou holandês. – Oposto do leilão inglês, se o produto for demais desvalorizado pode não valer a pena mais possui-lo.
3 • Leilão selado de primeiro preço. – Neste leilão os objetos tendem a ser vendidos a preços inferiores do seu real valor. Isso ocorre pois nesta prática os jogadores participam do leilão através de envelopes lacrados contendo o lance individual de cada um. O conteúdo do envelope é secreto, apenas o jogador sabe o seu valor do lance. Isso cria a tendência nos jogadores de “apostarem baixo”.
• Leilão selado de segundo preço ou leilão de Vickrey. – Semelhante ao leilão de primeiro preço. A diferença é que o vencedor vai pagar o valor do segundo maior lance e não do valor vencedor. Essa prática induz os jogadores a entrarem com valores mais próximos ao valor real do objeto [6].
O teorema da equivalência de receitas (TER) diz que, sob condições de igualdade entre os licitantes todos os tipos de leilão produzem a mesma receita. No entanto, esse teorema é inválido na realidade pois ele se baseia nos seguintes fatores: unicidade do objeto a ser leiloado, os licitantes devem ser simétricos, neutros em relação ao risco e com valores privados, independentes. Dentro de um mundo globalizado no qual a informação corre muito rápido é impossível imaginar que os licitantes sejam no mínimo independentes e simétricos [7].
Uma pergunta que surge quando se procede com um leilão, para o leiloeiro é mais importante que o objeto do leilão produza eficiência ou que seja promovida uma maior receita? Nacionalmente quando levamos em conta o leilão de blocos de petróleo e gás natural o que se preza mais é a eficiência. O leilão para existir necessita de uma troca entre a renda do leiloeiro e eficiência econômica do licitante. A colusão, fenômeno de agrupação de poder, distorce a eficiência do leilão. Isso por si só apresenta um grande problema no leilão dos blocos de petróleo e gás natural, visto que os participantes são apenas grandes players.
Existem variações e especificações dos tipos de leilões citados acima. Leilões com valores privados, o valor depende de informações e da valorização de cada participante. Leilões com valores comuns, os participantes podem ter informações diferentes mas o valor real do objeto é o mesmo para todos os participantes [7]. Os leilões de petróleo e gás nacionais seguem valores comuns devido ao fato do preço do petróleo de robustez, entre outros fatores, ser independente das ações dos participantes. No caso da exploração de petróleo, informações geológicas/econômicas estão fortemente associadas com o risco/lucro do bloco consequentemente essas informações pesam na avaliação do lance.
A “maldição do vencedor” trata-se de uma situação bastante comum em leilões selados de primeiro preço. O que acontece é que o vencedor acaba adquirindo um objeto por um valor muito superior ao seu preço real, consequência da falta de informação ou assimetria dentre os players [8]. Isso é algo bastante perigoso considerando os altos valores dos lances, a superestimação do valor de petróleo recuperável e os riscos associados ao adquirir um bloco. No Brasil, representa de fato
4 um medo real considerando a Petrobrás como uma grande empresa nacional que retém informações acerca do petróleo e gás natural há mais tempo que qualquer outra empresa estrangeira. A consequência é a insegurança criada nas empresas estrangeiras em adquirir blocos pelo leilão. Se o leilão selado de primeiro preço é o mais susceptível a “maldição do vencedor”, o leilão ascendente é o menos susceptível pois as empresas podem retrair ou mudar seus lances de acordo com os lances dos outros players [5].
Os leilões híbridos surgem por vários motivos, dentre eles para resolver a “maldição do vencedor”. Um exemplo é o anglo-holandês, na primeira fase tem-se o leilão selado que pode terminar com dois vencedores e na segunda fase tem-se uma oferta única. Nesse modelo a informação obtida na primeira fase dá alguma segurança acerca do valor real do objeto entre os players. Outro exemplo é o leilão clock-proxy, trata-se de um leilão ascendente simultâneo sem lances em pacote onde os players estão livres para sair do leilão quando quiserem e escolher um objeto específico, isso na primeira parte, na segunda parte tem-se um leilão ascendente simultâneo com lances individuais e em pacote no objeto especifico [9].
Em 1738 Daniel Bernoulli e Nicholas Bernoulli criaram o paradoxo de São Petersburgo, que é reconhecido como o primeiro experimento econômico. E o que isso tem a ver com o leilão de blocos? Diretamente nada, indiretamente tudo. A teoria dos leilões não surgiu do nada, e por si só não é de fato uma teoria mas sim um aglomerado de conhecimentos. Esses nos dão informações de vários tipos de leilões diferentes que surgiram a partir de pressupostos. Os pressupostos carregam um histórico de experimentos econômicos e no mundo de hoje eles são feitos a todo segundo. Em outras palavras o paradoxo de São Petersburgo foi a porta para a economia experimental [5].
Inicialmente a Petrobrás entre 1953 e 1997 tinha o monopólio sob as atividades relacionadas ao petróleo no Brasil. A partir de 1997 ela torna-se uma empresa concessionária. O regime de concessão foi implementado pela lei n°9478 de 6 de agosto de 1997. Essa lei marcaria o fim do monopólio da Petrobrás. O modelo de concessão é o mais antigo do mundo e cerca de 44% dos países aderem a ele [10]. A lei também abriu o mercado de petróleo nacional para o mundo com o leilão de blocos. A ANP ficou responsável por garantir a regulação e a eficiência do regime de concessão [5]. O modelo de concessão deixa o contratado explorar a área e ficar com os bens produzidos, porém o contratado retorna parte do lucro através de tributos, taxas e cláusulas contratuais. O petróleo e gás natural que está apto para exploração/produção se encontra fora da área do pré-sal. A riqueza natural do subsolo continua sendo propriedade da União, apenas o produto do trabalho torna-se bem dos contratados.
Os contratos de concessão têm cerca de 30-40 anos com as fases de exploração e produção. Quando a produção termina o campo deve ser retornado a ANP [5]. No Brasil é como se acontecesse duas concessões primeiro o Estado recebe os recursos minerais da União por meio de um contrato
5 de concessão e depois reparte-se em blocos para aquisição por meio de leilões dentro do regime de concessão para as empresas de E&P, maior consequência disso é participação especial que a empresa contratada deve repassar.
Pelo regime de concessão e pela lei do Petróleo o Estado recebe dinheiro através de: bônus de assinatura, royalties, participação especial (repassada a terceiros) e pelo pagamento pela ocupação ou retenção de área. Esse último protege o País contra ocupações estratégicas.
As rodadas de licitações começaram como leilão de primeiro preço, passando por leilão semi- simultâneo e para blocos diferentes não era permitido lances em pacote. Foi determinado que o leilão seria público e transparente. Abaixo vemos um esquema das rodadas de licitações desde a 1° em 1999 até a 12° em 2013.
Figura 1: Esquema com as rodadas de licitação [3].
Da 1° até a 4° rodada em 2002 o bônus de assinatura deveria ser maior que o valor mínimo determinado no edital de Licitação. O valor do bônus de assinatura foi considerado bastante alto visto que o vencedor tinha 85% do seu lance de valor do bônus. Na quinta rodada em 2003 introduziu o PEM, programa exploratório mínimo. Inserindo cláusulas contratuais assegurando que as empresas concessionárias teriam de alcançar um investimento mínimo na fase de exploração. As rodadas quinta (2003) e sexta (2004) foram prejudicadas pela ausência de um limite fixo nos lances causando insegurança nos players. O teto foi estabelecido na sétima rodada, 2005. A oitava rodada foi parada por decisão judicial em 2006 e cancelada em 2009 pela ANP. A nona rodada de 2007 causou bastante alarde, o CNPE que define o número de blocos ofertados retirou 41 blocos dos 271 que seriam ofertados no leilão, coincidência ou não a Petrobrás teria acabado de descobrir campos com grande potencial de exploração sendo um deles o de Tupi que foi arrematado pela Petrobrás operadora 65%, BG 25% e Petrogal 10% por 15 milhões. Isso fez que muitas empresas
6 internacionais se afastassem do leilão [11]. Essas informações têm como reflexo os dados mostrados na tabela 1.
Observe que na primeira rodada a única empresa nacional participante como ofertante é a Petrobrás o que por si só gera um efeito negativo no leilão. 11 empresas venceram sendo 10 estrangeiras pagando o bônus de assinatura de 322 milhões totalizando 44% dos blocos arrematados. Indo para a segunda rodada percebe-se que a porcentagem de blocos arrematados sobe para 91%, o número de empresas habilitada estrangeiras sobe assim como o número de empresas ofertantes nacionais e estrangeiras. Provavelmente a adição de empresas que não eram a Petrobrás ajudaram a assegurar esse número, mas se olharmos a linha de novos operadores observamos o número 6 que totalizam 4 nacionais e 2 estrangeiras o que indica que não teve um atrativo suficiente para trazer mais empresas estrangeiras, o bônus de assinatura ainda era muito alto, assim como os riscos e a falta de segurança. A terceira e quarta rodada apenas refletem essa insegurança com a redução crescente na porcentagem de blocos arrematados/blocos ofertados. As quinta, sexta e sétima rodada também apresentaram porcentagens pequenas refletindo a insegurança dos investidores acerca do PEM e da ausência do teto. Após a implementação as porcentagens sobem na nona rodada em 2007, porém se observarmos na rodada 10 apesar da porcentagem se manter quase que constante o número de blocos ofertado da nona pra décima caiu em 151 blocos, fruto da polêmica tratada anteriormente. Mattos 2008, avaliou que seria importante substituir os critérios da PEM por percentuais nos royalties ou participações especiais para constituir um contrato de incentivo mais eficiente. É claro que as cláusulas contratuais apresentam-se como fortes empecilhos para atração do investimento de empresas estrangeiras no Leilão, no entanto o maior empecilho é a Petrobrás que é uma empresa com dimensões gigantescas no setor do petróleo causando uma grande assimetria informacional. Isso leva a conclusão mais óbvia, participar em um leilão de primeiro preço com a Petrobrás é um tiro no escuro. O resultado disso tudo são participantes cautelosos.
Quando foram descobertas as jazidas do pré-sal então anunciadas em 2006 pela Petrobrás, o regime adotado foi o de partilha de produção pois esse regime concede mais controle ao Estado. Como a área do pré-sal mostrou-se promissora e de baixo risco esse parecia ser o melhor regime para ser adotado. A lei n° 12351/10 institui o modelo de partilha, cria o fundo social e altera dispositivos da lei n° 9478/1997. A nova lei coloca o Estado como proprietário do petróleo produzido. O risco continua com o contratado e ele apenas é restituído se houverem descobertas.
O leilão de Libra, de 21 de outubro de 2013, foi a primeira rodada de licitação sob o regime de partilha de produção. A área ofertada corresponde a uma parcela do polígono do pré-sal presente na bacia de Santos como indicado na figura 2.
7 Trata-se da maior reserva detectada do pré-sal e o leilão foi regido de acordo com seis itens: “a) taxa de participação mínima de R$ 2.067.400,00, sendo obrigatório e individual para cada empresa licitante;
b) a estatal PPSA tem a competência de gerir todos os contratos de partilha, representando a União em todos os consórcios;
c) obrigatoriedade de uma única empresa operadora para todos os contratos realizados, no caso a Petrobras, com uma participação mínima de 30%;
d) a empresa vencedora deverá reverter o maior percentual excedente do petróleo à União, sendo o percentual mínimo de 41,65% o único critério de concorrência adotado;
e) o bônus de assinatura a ser pago será no valor de R$ 15 bilhões;
f) o contrato de partilha terá validade de trinta e cinco anos, sendo quatro anos para exploração e o restante para desenvolvimento e produção.” [5]
O governo tinha grandes expectativas para esse leilão e elas não foram correspondidas das 11 empresas habilitada apenas 5 compareceram com propostas. A Petrobrás ficou com uma participação de 40%, e as outras 4 empresas com 60% sendo duas delas estatais chinesas. O intervencionismo excessivo, a criação da PPSA e o bônus de assinatura contribuíram para o fracasso do leilão [5]. Concluindo, seria melhor ter continuado no modelo de concessão.
8
9 LICITAÇÕES RECENTES
Em 2015, a ANP realizou a 13a Rodada de Licitações. O certame foi dividido em duas etapas:
a primeira para blocos exploratórios e a segunda para áreas inativas com acumulações marginais. Dos 286 blocos exploratórios ofertados, 37 foram arrematados, com área total de 33.617,83 km2,
com a participação de onze empresas nacionais e seis estrangeiras.
Já em 2016, não houve Rodada de Licitações, suspensa pelas investigações de ilícitos envolvendo a Petrobras.
Em 2017, realizou-se a 14a Rodada de Licitações, onde foram arrematados 37 blocos, de um
total de 287 ofertados, em uma área de 25.011 km2, com participação de dez empresas nacionais e
sete estrangeiras. No mesmo ano, realizou-se a 2a e a 3a Rodadas de Partilha de Produção, com os
lances de excedente de óleo ofertadas de 53% de média, para a Bacia de Santos, com a participação de sete empresas nacionais e uma estrangeira, na 2a Rodada; a 3a Rodada os lances de excedente
de óleo ofertados tiveram 59% de média, para as Bacias de Santos e de Campos, participando quatro empresas nacionais e três estrangeiras.
Em 29 de março de 2018, a 15a Rodada de Licitações resultou na arrematação de 22 blocos,
dos 47 ofertados, com área total de 16.400 km2, com ágio médio de 621% e bônus de assinatura
totalizando 8,014 bilhões de reais, com a participação de duas empresas nacionais e dez estrangeiras.
CONCLUSÕES
Em última análise, o sucesso na realização de leilões dos blocos exploratórios depende não só do valor do petróleo e gás no mercado internacional como também da segurança jurídica do país detentor das reservas, onde o estabelecimento de regras claras e o ajuste de imperfeições estimula o interesse e a competição entre os participantes, como demostra o resultado do último Leilão de blocos de exploração de petróleo e gás, realizado em 29 de março do presente ano. Sem ingerências políticas e com os órgãos governamentais e agências reguladoras envolvidas no processo – Ministério das Minas e Energia, Conselho Nacional de Pesquisas Energéticas, Conselho Nacional do Petróleo, Agência Nacional do Petróleo, Empresa de Pesquisas Energéticas, Petrobras, Petrosal – atuando e agindo em bases técnicas e operando sob os princípios da ética, da lisura e da transparência, pode-se inferir que os futuros leilões de blocos a realizar tem perspectivas promissoras, atingindo os seus objetivos primordiais: a segurança energética do país e o desenvolvimento social e econômico da população, com a distribuição de recursos para mitigar as deficiências estruturais e a reserva de parte destas receitas para as gerações futuras.
10 REFERÊNCIAS
[1] ANP, <”www.anp.gov.br”>.
[2] Tabelas de Equivalência do PEM para a décima segunda rodada, disponível em <http://www.anp.gov.br/wwwanp/images/EXPLORACAO_E_PRODUCAO_DE_OLEO_E_GAS/fase _Exploracao/PEM/R12.pdf>, acessado em 10 de março de 2018.
[3] Décio Oddone, Rodadas de Licitações 2017, disponível em <https://www.slideshare.net/ANPgovbr/rodadas-de-licitao-2017>, acessado em 10 de março de 2018.
[4] MENEZES, F.; MONTEIRO, P. An Introduction to Auction Theory. 1. ed. New York: Oxford University Press, 2004.
[5] Apolinário Teixeira, M.M.; ANÁLISE DOS LEILÕES DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL: O MODELO DE CONCESSÃO E PARTILHA DE PRODUÇÃO, [SYN]THESIS, Rio de Janeiro, vol.8, nº 1, 2015, p. 21-38. Cadernos do Centro de Ciências Sociais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
[6] KLEMPERER, P. Auctions: Theory and Practice. Princeton.: Princeton University Press, 2004. What Really Matter in Auction Design? Journal Economic Perspectives, England, 2001.
[7] CRAMTON, P. How Best to Auction Oil Rights. Apr. 2006. Mimeografado.
[8] ROTH, A. (1995). Alvin Roth: Introduction to Experimental Economics. In: Kagel e A. Roth 1995.
[9] MATTOS, C. Licitações da ANP, Petrobras e a Maldição do Vencedor. In: SALGADO, L. H; MOTTA, R. S. da (Ed.). Marcos Regulatórios no Brasil: incentivos ao investimento e governança regulatória. Rio de Janeiro: IPEA, 2008. p. 65- 97.
[10] GOMES, C. J. V. O Marco Regulatório da Prospecção de Petróleo no Brasil: O Regime de Concessão e o Contrato de Partilha de Produção. Brasília: Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal, 2009. (Texto para Discussão nº 55).
[11] MIELNIK, P. Evolução dos Leilões de Exploração e Produção (E&P) de Petróleo e Gás natural no Brasil. Cadernos FGV Energia, Rio de Janeiro, ano 1, n. 1, p. 12-28, maio 2014.
[12]EnergyWay, disponível em: http://home.energyway.com.br/2018/02/02/consorcio-de-libra-inicia-processo-de-contratacao-de-2o-fpso-para-campo-de-mero/, acessado em 30 de março de 2018.
