Definições e limites para despesas com pessoal do Poder Legislativo

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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS janeiro | fevereiro | março 2010 | v. 74 — n. 1 — ano XXVIII REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS

janeiro | fevereiro | março 2010 | v. 74 — n. 1 — ano XXVIII

Definições e limites para despesas com

pessoal do Poder Legislativo

CONSULTA N. 748.042

EMENTA: Consulta — Câmara Municipal — Despesas com pessoal do Poder

Legislativo — Limites e definições — Observância do disposto no art. 29-A,

§ 1°, da CR/88, arts. 18 a 20 da LC n. 101/00 e INs do TCEMG n. 01/01 e

05/01.

A presente consulta remete-nos ao (...) art. 169 da CR/88 e arts. 18 a 20 da Lei n. 101/2000 (...). Essas normas foram editadas com o objetivo de propiciar uma gestão responsável e transparente, cumprido-ra de metas e mantenedocumprido-ra de um equilíbrio das contas por meio do controle dos gastos públicos, de forma a evitar o comprometimento de toda a receita de um órgão ou ente a uma área específica, sacrificando os recursos destinados ao investimento e à implantação de políticas públicas.

RELATORA: CONSELHEIRA ADRIENE ANDRADE

RELATÓRIO

Trata-se de consulta protocolizada em 08/04/2008, formulada pelo Sr. Romildo de Santi, Presidente da Câmara Municipal de Conquista, na qual solicita maior

aclara-mento sobre definições e limites para as despesas com pessoal do Poder Legislativo, esclarecendo o que é considerado como despesas com pessoal e outras despesas de pessoal.

A consulta foi distribuída à minha relatoria, conforme despacho presidencial a fls. 03, tendo o Auditor Licurgo Mourão, a fls. 07-23, emitido substancioso parecer, no qual opina pela observância — no que se refere às definições, limites e detalhamen-tos das despesas com pessoal das esferas de governo — das Instruções Normativas n. 01/01, 05/01, 12/08 e da versão 8.3 do manual de preenchimento do SIACE/LRF do TCEMG, bem como das orientações para preenchimento do Anexo I da 7a_edição

do Manual dos Demonstrativos do Anexo de Riscos Fiscais e Relatório Resumido da Execução Orçamentária, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.

ASSC

OM T

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Pareceres e Decisões

É o relatório, em síntese.

PRELIMINAR

Preliminarmente, tomo conhecimento da consulta, por ser formulada por autorida-de competente e por ser a matéria afeta à competência autorida-desta Corte, nos termos do inciso XI do art. 3° e do art. 210 do RITCEMG, passando a respondê-la em tese.

MéRITO

Acolhida a preliminar, passo ao exame dos quesitos formulados.

A presente consulta remete-nos ao que dispõem o art. 169 da CR/88 e os arts. 18 a 20 da Lei Complementar n. 101/2000, comumente conhecida como Lei de Respon-sabilidade Fiscal.

Essas normas foram editadas com o objetivo de propiciar uma gestão responsável e transparente, cumpridora de metas e mantenedora de um equilíbrio das contas mediante o controle dos gastos públicos, de forma a evitar o comprometimento de toda a receita de um órgão ou ente a uma área específica, sacrificando os recursos destinados ao investimento e à implantação de políticas públicas.

Com relação às despesas públicas — conjunto do dispêndio de um ente ou órgão e parte integrante de seu orçamento —, estabelece o art. 15 da LC n. 101/00 as condições para sua realização, devendo elas, para serem consideradas regulares, obediência aos comandos dos arts. 16 e 17 do referido diploma legal.

Nessa seara, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seus arts. 18 a 20, define e impõe limites de gastos com pessoal às três esferas de governo, restringindo a discriciona-riedade do gestor quando da administração do orçamento público.

Assim, o art. 18 classifica como despesa total com pessoal tudo aquilo que se vincula ao pagamento de pessoal pelo ente público, também o pagamento de aposentado-rias, pensões e valores de contrato de terceirização de mão de obra, classificados como Outras Despesas de Pessoal. Observe-se a redação do dispositivo, in verbis:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsí-dios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

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§ 1° Os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”.

Todas essas despesas estão inseridas no art. 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal, norma que estabelece o limite máximo de gastos do ente público com o seu pessoal. Nos municípios, esse valor não poderá exceder 60% de sua receita corrente líquida, entendida esta, nos termos do art. 2°, inciso IV, alínea c da Lei Complementar n. 101/00, como o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais,

industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzida, nos municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9° do art. 201 da Constituição.

Por sua vez, o art. 20 da Lei Complementar n. 101/00 estabelece que a repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os percentuais de:

I — na esfera federal:

a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, desta-cando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional n. 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lí-quida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; II — na esfera estadual:

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III — na esfera municipal:

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Pareceres e Decisões

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Mu-nicípio, quando houver;

b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.

Caso haja descumprimento desses limites, o órgão sofrerá diversas restrições con-forme especificado pelos arts. 22 e 23 da citada lei, dentre elas, a vedação de re-ajustes salariais, recebimento de transferências voluntárias e contratação de ope-rações de crédito.

Para auxiliar os órgãos públicos a especificarem de forma correta suas despesas no Re-latório de Gestão Fiscal, previsto no art. 55, inciso I, da Lei Complementar n. 101/00, a Secretaria do Tesouro Nacional editou o Manual de Demonstrativos Fiscais, disponí-vel no endereço eletrônico <www.tesouro.fazenda.gov.br> e aprovado pela Portaria STN n. 462/2009, que orienta e explica o que são despesas com pessoal e quais delas serão desconsideradas para fins de cálculo dos limites legais estabelecidos nos arts. 19 e 20 daquele diploma normativo. Nos termos desse ma nual, in verbis:

(...) as informações de pessoal deverão ser consideradas pelo valor total do grupo

de natureza de despesa 1 — Pessoal e Encargos Sociais, abrangendo as despesas com ativos, inativos, pensionistas e outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirização e pelo valor de alguns elementos do grupo de nature-za da despesa Outras Despesas Correntes. As outras Despesas de Pessoal, decor-rentes de contratos de terceirização, são as relativas à mão de obra, constantes dos contratos de terceirização que, ou esteja empregada em atividade-fim da instituição, ou seja inerente a categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos e salários do quadro de pessoal classificáveis no grupo de des-pesa 1 — Pessoal e Encargos Sociais, elemento de desdes-pesa 34 — Outras Desdes-pesas de Pessoal decorrentes de contratos de terceirização, excluídas, em ambos os casos, as que não caracterizem relação direta de emprego. (...) O conceito de despesa com pessoal não depende da natureza do vínculo empregatício. Assim, as despesas com servidores, independentemente do regime de trabalho a que estejam submetidos, integram a despesa total com pessoal e compõem o cálculo do limite de gasto com pessoal. Assim, consideram-se incluídos tanto servidores efetivos como cargos em comissão, celetistas, empregados públicos e agentes políticos. Esse também é o caso dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias, quer tenham sido contratos por meio de processo seletivo público ou não (grifos acrescidos).

Esse documento também esmiúça o que deve ser considerado como despesa bruta com pessoal. Observe-se:

O conceito de despesa bruta com pessoal tem caráter exemplificativo, e in-cluiu “quaisquer espécies remuneratórias” , inclusive “vantagens pessoais de qualquer natureza” atribuídas a ativos, inativos e pensionistas, além de

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ou-REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS janeiro | fevereiro | março 2010 | v. 74 — n. 1 — ano XXVIII

tras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirização. (...) O conceito de despesa bruta com pessoal incluiu também despesas de natureza previdenciária, tais como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. As despesas com a contribuição patronal ao RPPS deverão ser segregadas, por Poder ou órgão, em pessoal ativo, inativo e pen-sionistas, para efeito de cálculo do limite. (...) O conceito de despesa bruta com pessoal incluiu despesas de natureza assistencial, salário-família, sentenças judiciais e despesas de exercícios anteriores, que serão registradas em Pesso-al Ativo ou em PessoPesso-al Inativo e Pensionistas, conforme o caso. São exemplos de despesas de natureza assistencial, o auxílio-funeral, o auxílio-natalidade, o auxílio-creche ou a assistência pré-escolar, o auxílio-invalidez, o abono de per-manência do servidor ativo, entre outros benefícios assemelhados da assistência social, definidos na legislação própria de cada ente da Federação, que devem ser registrados no Grupo de Natureza de Despesa 1 — Pessoal e Encargos Sociais; elemento de despesa 8 — Outros Benefícios Assistenciais. Não devem ser consi-deradas, no cálculo da despesa bruta com pessoal, as espécies indenizatórias, tais como ajuda de custo, diárias, transporte, moradia e auxílio-alimentação. As despesas indenizatórias são aquelas cujo recebimento possui caráter eventual e transitório, em que o Poder Público é obrigado a oferecer contraprestação por despesas extraordinárias não abrangidas pela remuneração mensal e realizadas no interesse do serviço, razão pela qual as indenizações não se incorporam ao vencimento ou provento para qualquer efeito.

Por fim, definindo o que seriam “Outras Despesas de Pessoal decorrentes de contra-tos de terceirização” — expressão contida no art. 18, § 1°, da Lei Complementar n. 101/00 — o Manual de Demonstrativo Fiscal estabelece que essas são:

(...) os valores das outras despesas de pessoal, dos últimos doze meses, in-cluído o mês de referência, relativas à mão de obra constante dos contratos de terceirização que esteja empregada em atividades-fim da instituição, ou seja atividades inerentes a categorias funcionais abrangidas pelo respecti-vo plano de cargos e salários do quadro de pessoal, classificáveis no grupo de natureza de despesa 1 — Pessoal e Encargos Sociais, elemento de despesa 34 — Outras Despesas de Pessoal decorrentes de contratos de terceirização, excluídas, em ambos os casos, as que não caracterizem relação direta de emprego. A LRF não faz referência a toda terceirização, mas apenas àquela que

se relaciona à substituição de servidor ou empregado público. Assim, não são consideradas no bojo das despesas com pessoal as terceirizações que se des-tinem à execução indireta de atividades que, simultaneamente:

a) sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que cons-tituem área de competência legal do órgão ou entidade (atividades-meio), na forma de regulamento, tais como: conservação, limpeza, segurança, vigilân-cia, transportes, informática — quando esta não for atividade-fim do órgão ou entidade — copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manuten-ção de prédios, equipamentos e instalações;

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Pareceres e Decisões

b) não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em con-trário, ou seja relativas a cargo ou categoria extintos, total ou parcialmente; e c) não caracterizem relação direta de emprego, como, por exemplo, estagiá-rios.

O regime de prestação de serviço de limpeza urbana deve ser definido pela legislação local, atendidas as determinações constitucionais e legais. Se o regime de prestação de serviço for direto, as despesas de pessoal correspondentes deverão ser registradas nas linhas Pessoal Ativo ou Pessoal Inativo e Pensionistas, conforme o caso. Se o ente, indevidamente, realizar contrato de prestação de serviços para substituir a execução direta, fica caracterizada a terceirização que substitui servidor ou empregado público e a despesa com pessoal deve ser registrada na linha Outras Despesas de Pessoal, decor-rentes de contratos de terceirização (§ 1° do art. 18 da LRF). Se o regime de prestação de serviço for de concessão ou permissão, a concessionária ou permissionária arcará com as despesas com pessoal, que não integrarão a despesa com pessoal do ente. As despesas com empresas de consultoria devem ser, em geral, classificadas no gru-po de natureza da despesa Outras Despesas Correntes, no elemento de despesa 35 — Serviços de Consultorias, portanto, não integrante das despesas com pessoal. No entanto, deve-se atentar para possíveis equívocos referentes à contratação de em-presas de consultoria que embutem a contratação de pessoal que substitui servidor ou empregado público. Nesses casos, tal despesa deverá compor a despesa bruta com pessoal e ser regularmente registrada no elemento de despesa 34 — Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização.

Diante da especificação dos elementos de despesas do ente público, não se pode olvidar que os dispêndios listados no art. 19, § 1°, da Lei de Responsabilidade Fiscal não serão computados no cálculo do limite de gastos estabelecido no caput desse artigo. Portanto, não são computadas as despesas realizadas:

a) com indenizações por demissão e com programas de incentivos à demissão voluntária;

b) em decorrência de decisão judicial, de competência de período anterior ao da apuração da despesa total com pessoal;

c) com inativos, considerando-se, também, pensionistas, ainda que por inter-médio de fundo específico, custeadas com recursos vinculados, ou seja, prove-nientes da arrecadação de contribuições dos segurados e das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o

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duto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como a compensação entre os regimes de previdência, aportes para cobertura de déficit atuarial não definido por alíquotas de contribuição e o superávit financeiro.

Cabe destacar, também, o entendimento desta Corte no sentido de que os gastos com inativos e pensionistas, conquanto integrem as despesas de pessoal, não são computados para efeito dos limites previstos no art. 20 da Lei Complementar n. 101/00. A Instrução Normativa n. 05/2001, dando nova redação aos arts. 3°, 5°, 6° e 7° da Instrução Normativa n. 01/2001, dispôs o seguinte:

Art. 3° No limite global de despesas de pessoal do Estado e dos municípios, correspondente a 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida, não se incluem, por não poderem ser contingenciados pelos administradores, os gas-tos com aposentadorias e pensões dos Poderes e instituições a que se refere o artigo 20 da Lei Complementar n. 101/2000, incluídos os fundos, órgãos da ad-ministração direta e indireta, fundações instituídas e/ou mantidas pelo poder público e empresas estatais.

Art. 5° As pensões pagas aos servidores de quaisquer dos Poderes e instituições do Estado são de responsabilidade do Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais — Ipsemg e do Instituto de Previdência dos Servido-res MilitaServido-res — IPSM conforme o caso, e, nos municípios onde houver instituto de previdência próprio, do respectivo órgão previdenciário e tais dispêndios não compõem o limite de gastos com pessoal do Poder Executivo.

Art. 6° As pensões pagas pelo Instituto de Previdência do Legislativo do Estado de Minas Gerais — Iplemg, autarquia integrante da Administração Indireta do Poder Legislativo, não compõem o montante de gasto com pessoal desse mesmo Poder. Art. 7° O prazo para que o Estado e os municípios se adequem ao limite de gasto com pessoal, constante do artigo 19 da Lei Complementar n. 101 de 4 de maio de 2000, corresponde aos exercícios financeiros de 2001 e 2002.

Dessa forma, serão computados como gastos totais com pessoal do Poder Legislati-vo — que se submete ao limite de 6% da receita corrente líquida do Município — as despesas que a Câmara despende para a quitação de todas as suas atividades-fim, incluídas aí o subsídio de vereadores e excluídos os gastos com os pagamentos de aposentadorias e pensões de seus servidores. As despesas decorrentes dos encargos sociais e patronais também serão inseridas no cálculo da despesa total com pessoal do Poder Legislativo, embora não sejam computadas para a aferição do limite pre-visto no § 1° do art. 29-A da CR/88, consoante a Súmula n. 100 desta Casa.

Conclusão: as definições e limites para as despesas com pessoal do Poder Legislativo

estão especificadas no art. 29-A, § 1°, da CR/88, nos arts. 18 a 20 da Lei Comple-mentar n. 101/00 e nas Instruções Normativas do TCEMG n. 01/2001 e 05/2001, devendo o consulente verificar todos os dispositivos e orientações legais, a fim de evitar o comprometimento dos gastos públicos além dos limites fixados.

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Pareceres e Decisões

A consulta em epígrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sessão do dia 16/12/09

pre-sidida pelo Conselheiro Wanderley Ávila; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro Elmo Braz, Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Conselheiro Sebastião Helvecio e Conselheiro em exercício Gilberto Diniz, que aprovaram, por unanimidade, o parecer exa-rado pela relatora, Conselheira Adriene Andrade.