O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NA LEI DA ÁGUA RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA ALGUMAS NOTAS

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA

ALGUMAS NOTAS

Lisboa, 1 de Outubro de 2008

ANA KATILA BERNARDES RIBEIRO

O mercado pode funcionar como meio de defesa do ambiente.

Através das transacções mutuamente vantajosas para os agentes económicos, as decisões tomadas por cada um dos agentes económicos conduzem ao resultado que melhor serve os

interesses gerais da sociedade.

As decisões individuais óptimas, baseadas em trocas operadas no mercado, conduzem ao optimum social.

Os agentes económicos tomam em consideração o preço dos recursos para decidir a quantidade a utilizar e se esses preços reflectem o valor económico do recurso (a sua escassez), o mercado encoraja a sua preservação: os agentes económicos só utilizam os recursos cujo preço seja inferior ao valor que lhe corresponde no produto final.

mercado

preços

Quando isto acontece, como a decisão sobre qual a quantidade a consumir não é orientada pelo custo real do recurso, os agentes económicos vão utilizar os recursos até não ser possível retirar mais benefício do seu uso – por vezes até à sua sobre-exploração.

O MERCADO

FALHA

Não encoraja a

preservação dos

recursos.

A partir de um deficiente sistema de preços ou da sua ausência, o processo descentralizado de tomada de decisões não gera uma afectação eficiente dos recursos.

O que o agente privado quer não coincide com o que a sociedade quer, criando-se uma divergência entre o que os indivíduos desejam e o que a sociedade pretende.

O preço dos recursos pode não ser um reflexo fiel do seu valor (da sua escassez).

DEGRADAÇÃO AMBIENTAL

O agente económico produz bens de mercado que lhe proporcionam lucros privados, mas que acarretam custos para a sociedade – situação benéfica para o agente privado mas

com caras implicações para o ambiente e consequentemente para a sociedade.

O dano provocado por essa degradação ambiental não afecta o agente privado mas afecta a sociedade em geral.

CUSTOS EXTERNOS

Os custos dos danos causados ao ambiente pelas emissões poluentes:
Não são pagos pelo agente que os causa;

Não se reflectem no preço dos bens produzidos;

São pagos pela sociedade suportando os custos de despoluição e convivendo com um ambiente degradado.

P P* Q* Q Produção Custos CMP CMS BMP t*

Situação afastada do óptimo paretiano

A internalização fiscal consiste em fazer o agente emissor da deseconomia pagar

um tributo igual ao montante dessa externalidade.

Montante igual à diferença entre custos privado e o custo social.

SOLUÇÃO FISCAL Pigou, 1920 NEGOCIAÇÃO DIRECTA Coase, 1960 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR OCDE, 1972 Em oposição a Baseado em

Por um lado, e no que se refere à ineficiência económica, a fórmula do

PPP é simples: os poluidores são chamados a suportar os custos dos recursos ambientais que utilizam, de

modo a que eles sejam geridos e utilizados parcimoniosamente.

AS EXTERNALIDADES AMBIENTAIS CRIAM UM PROBLEMA DE:

Injustiça Social – pois deixam, injustificadamente, sem

ressarcimento, os danos causados à comunidade.

Ineficiência Económica – porque provocam uma afectação ineficiente

de recursos com a consequente ruptura das regras do mercado.

Por outro, exigências de equidade impõem que as múltiplas formas de

intervenção estatal tenham como elemento comum que a factura das

despesas do controlo da poluição, públicas ou privadas, seja paga pelos

agentes que a causam.

PPP

Principal objectivo de um REF assente no PPP: Colmatar aquilo a que a teoria económica designa de falhas de mercado e de Estado.

Externalidades Ambientais;
Incompletude dos Mercados;

Falta de Exclusividade e Ausência de Rivalidade;
Assimetria de Informação;

Não Convexidade da Curva de Custo Marginal Social;
Presença de Monopólios.

FALHAS DE MERCADO

FALHAS DE ESTADO

A 29 de Dezembro de 2005, foi aprovada a Lei da Água, Lei n.º 58/2005, que para além de transpor para a ordem jurídica nacional a Directiva-Quadro da Água (DQA), estabelece as

bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas.

O Regime Económico-financeiro (REF) desta lei visa:

1. A internalização dos custos decorrentes de actividades susceptíveis de causar um impacte negativo no estado de qualidade e de quantidade de água e, em especial, através da aplicação do PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR (PPP) e do utilizador-pagador;

2. A recuperação dos custos das prestações públicas que proporcionem vantagens aos utilizadores ou que envolvam a realização de despesas públicas, designadamente através das prestações dos serviços de fiscalização, planeamento e de protecção da quantidade e da qualidade das águas;

3. A recuperação dos custos dos serviços de águas, incluindo os custos de escassez.

QUEM É O POLUIDOR QUE DEVE PAGAR?

ambiente ou cria condições que levam à sua degradação.

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

Actividade poluente Poluidores Poluidor-Pagador

Actividade produtiva

Auto-consumo Poluidor directo Consumidor Mercado

Dois poluidores: directo

e indirecto Produtor

Actividade de consumo

Transformados

Não transformados Poluidor directo Consumidor

QUEM É O POLUIDOR QUE DEVE PAGAR?

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

FENÓMENO DA

REPERCUSSÃO

FISCAL

O sujeito a quem se pretende imputar os custos pode não ser o que efectivamente paga, por esse sujeito ser capaz de transferir para outrem os encargos a que estava sujeito.

A repercussão não só não é contrária à essência do PPP como tem benéficos efeitos ecológicos, já que o aumento dos preços provocará uma desejável contracção da

procura de um produto que gera poluição

Direito: injusto (quem paga são os consumidores) Economia: gera inflação

Ecologia: compra do direito a poluir

As firmas apenas produzem bens que são exigidos pelos consumidores, pelo que estes devem ser considerados, pelo menos parcialmente, responsáveis pela poluição gerada.

























Custos ambientais UTILIZAÇÃO TAXAS Custos financeiros SERVIÇO HÍDRICO TARIFAS Custos de escassez TÍTULOS DE POLUIÇÃO Custos financeiros Custos ambientais Custos de escassez REPERCUSSÃO FISCAL

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

QUEM É O POLUIDOR QUE DEVE PAGAR?

Se a DQA apenas vincula os utilizadores dos serviços hídricos ao pagamento de um preço, no REF envolvidos dois sujeitos:

1. Os utilizadores directos dos recursos hídricos sujeitos ao pagamento da TRH; 2. Os consumidores de serviços hídricos sujeitos ao pagamento de uma tarifa.

Estes dois sujeitos, aparentemente dissociados, estão relacionados porque a montante de qualquer serviço hídrico existe uma utilização directa da água.

DIREITOS DE PROPRIEDADE

MEDIDAS DE COMANDO E CONTROLO

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Instrumentos Tributários

Títulos de poluição transaccionáveis

Subsídios

Preços

Adopção deste mecanismo como meio complementar aos outros instrumentos disponíveis.

Imposição aos poluidores, de obrigações de conformidade com normas ou actos que

regulam directamente o se, o como, o quanto e o onde do exercício da actividade poluente.

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

IN

S

T

R

U

M

E

N

T

O

S

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M

L

IN

H

A

C

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M

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P

P

P

:

O preço da água deve, em princípio, estar relacionado com três tipos de custos: custos económicos directos, custos sociais e custos ambientais.

Os preços que incluem todos estes custos enviam sinais aos utilizadores resultando numa utilização da água mais eficiente e gerando meios para assegurar a

sustentabilidade das infra-estruturas da água.

Instrumentos Econ

Instrumentos Econó

ómicos: Pre

micos: Preç

ços Pol

os Polí

íticos

ticos

Preço Económico: Calculado segundo as regras da ciência económica a partir

do custo de produção dos bens ou serviços a vender.

Preço Político: Estabelecido por autoridades do poder público ou graças

aos favores deste, de acordo com as conveniências sociais.

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

A concessão de subsídios servirá, então, fundamentalmente, para reforçar o sinal dado ao mercado por outros instrumentos económicos de política ambiental.

Instrumentos Econ

Instrumentos Econó

ómicos: Subs

micos: Subs

ídios

í

dios

Intervenções governamentais através de pagamentos directos ou indirectos, regulação de preços e medidas de protecção para suportar acções que favorecem a mudança para opções mais amigas do ambiente.

Desvirtuam o princípio da responsabilização e são um instrumento injusto – significam a renúncia simultânea à função preventiva e distributiva dos pagamentos, subvertendo-se o PPP no princípio do contribuinte-pagador. Transferência do encargo da política de ambiente de quem é responsável e

dispõe dos meios para prevenir e evitar a poluição – os poluidores – para quem não beneficia da actividade que é prejudicial para terceiros e não tem ao seu dispor meios eficazes para controlar – os contribuintes.

OS SUBSÍDIOS SÃO

INSTRUMENTOS INCOMPATÍVEIS

COM O PPP.

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

1.

Conjunto de direitos de propriedade transaccionáveis sobre bens até então livres.

2.

3.

O organismo de tutela determina o nível de poluição aceitável para uma dada área e fixa o concomitante limite de emissões.

O órgão competente cria e coloca no mercado um número de direitos de poluição incorporados em títulos transaccionáveis no mercado, cada um deles atribuindo ao adquirente o poder de emitir uma quota parte da poluição considerada aceitável. Os agentes são livres de negociar os direitos de poluição. Como os títulos emitidos não têm valor facial e são transaccionados entre poluidores consoante os seus interesses, os valores de mercado dependem das leis da oferta e da procura.

Num regime de concorrência perfeita o preço dos títulos fixar-se-á automaticamente com base nas leis do mercado, e o ingresso de um novo poluidor transformar-se-á num aumento do preço do título.

Instrumentos Econ

Instrumentos Econó

ómicos: T

micos: Tí

ítulos de Polui

tulos de Poluiç

ção Transaccion

ão Transaccioná

áveis

veis

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

P*

CMS

CMRP

Os agentes económicos que apresentam custos de eliminação elevados terão um incentivo a adquirir

“direitos” aos que conseguem realizar esse controlo com maior economia,

enquanto estes últimos terão vantagem em reduzir as suas emissões poluentes e em alienar os

seus títulos aos primeiros.

A redução total das emissões realiza-se com o menor dispêndio de recursos e com ganhos para todos os intervenientes da transacção.

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

Instrumentos Econ

Impostos Pagamento de carácter unilateral exigida pelo Estado com vista

à realização de fins públicos.

Fiscais: financiamento ou redistribuição.

Extra-fiscais: função de incitamento à prevenção. Função:

Taxas Pagamentos de carácter bilateral exigidos pelo Estado (…) em

contrapartida de benefícios concretos e individualizados.

Financiamento: gerar meios financeiros.

Incentivo: alterar o comportamento dos agentes económicos. Função:

Os poluidores devem pagar ao Estado uma quantia proporcional à poluição pela qual são responsáveis.

Instrumentos Econ

Instrumentos Econó

ómicos: Instrumentos Tribut

micos: Instrumentos Tributá

ários

rios

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

Taxa mais propícia à internalização das externalidades, como determina o PPP –

prossecução dos princípios da responsabilidade e da equidade.

Devido à obrigatoriedade de manter o nexo sinalagmático, a taxa apresenta maiores

constrangimentos à alteração do comportamento dos agentes económicos. Os baixos níveis de recuperação de custos actuais leva-nos a acreditar que a estratégia deve passar por um aumento gradual dos valores das taxas.

É preciso dotar as ARH de meios financeiros que potenciem o seu desempenho – só pode ser conseguido se o valor das receitas for afecto a programas de promoção ambiental.

TAXAS

Taxas Impostos

Nexo sinalagmático ou carácter bilateral.
Fonte de financiamento para projectos de promoção da sustentabilidade ambiental.

As receitas obtidas destinam-se ao Orçamento Geral do Estado.

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

Evolução histórica dos instrumentos económicos em Portugal:

Têm sido as taxas e os preços políticos os preferidos nos sucessivos REF de utilização da água em Portugal:

Taxas para tributar as utilizações da água; Preços Políticos com vista à recuperação dos investimentos realizados pelo Estado.

Aplicação das taxas de irrigação e de beneficiação e de tarifas

POLÍTICA DE FOMENTO HIDRÁULICO

Aplicação das taxas de utilização do domínio hídrico e das taxa de

exploração, conservação e beneficiação

DECRETO-LEI N.º 70/90

Aplicação das taxas de utilização destinada à protecção e melhoria

domínio público hídrico

DECRETO-LEI N.º 47/94

Aplicação de taxas aos utilizadores do domínio hídrico e de tarifas aos

utilizadores dos serviços hídricos

LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR NA LEI DA ÁGUA

COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS?

Haveria espaço para a utilização de outros instrumentos como os impostos ambientais, propícios à tributação da poluição difusa?

Directiva-Quadro da Água:

Lei da Água:

A LA foi bem mais ambiciosa, prevendo:

Tarifa dos Serviços Hídricos – preços políticos

Taxas de Recursos Hídricos – taxas ambientais

Títulos de captação e de poluição transaccionáveis.

Os Estados-membros assegurarão que, até 2010:

As políticas de estabelecimento de preços da água dêem incentivos adequados para que os consumidores utilizem eficazmente a água.

…

O estabelecimento do mercado de títulos de captação/emissão de poluição para a água deve ser acompanhado de mecanismos de regulação.

A aplicação do PPP não implica uma transferência de dinheiro para o Estado e, muito menos, para as vítimas da poluição.

Os custos de protecção do ambiente sejam encarados pelas empresas, aumentando os seus custos de produção.

Estes custos sejam reflectidos nos preços que os consumidores pagam quando compram bens e serviços cuja produção é fonte de um impacto ambiental.

Princípio do Poluidor-Pagador

Cunho Preventivo Precaução, prevenção e

redistribuição dos custos de poluição

O montante dos pagamentos a impor aos poluidores não deve ser proporcional aos danos provocados mas aos custos de precaução e prevenção dos danos ao ambiente.

Princípio da Responsabilidade Civil

Carácter Remediativo

Reparação dos danos causados às vítimas da poluição

QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS?

Os poluidores terão que fazer os seus cálculos de modo a escolher a opção economicamente mais vantajosa: tomar medidas necessárias para evitar a poluição, ou manter a produção ao mesmo nível e, consequentemente, suportar os custos que isso acarreta.

Alterar o comportamento

dos agentes económicos

QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS?

Os fins que o PPP permite realizar são a precaução e a prevenção dos danos ao ambiente e a justiça na redistribuição dos custos das medidas de luta contra a

degradação ambiental. Os poluidores devem pagar: Custos de prevenção Custos de precaução

Custos administrativos de desenvolvimento da política ambiental

Custos das medidas públicas

DQA:

Lei da Água:

Directiva-Quadro da Água:

Lei da Água:

Custos financeiros dos serviços de água: que englobam os custos de exploração, os custos de capital e os custos do fornecimento e administração dos serviços;

Custos ambientais: custos dos danos que os utilizadores de água causam ao ambiente, aos ecossistemas e a todos aqueles que usufruem do ambiente; e

Custos de recurso: custos do empobrecimento do recurso devidos à supressão de outras possibilidades de uso, para outros utilizadores, decorrentes das instaladas.

(externalidades ambientais negativas)
Custos das prestações públicas (incluindo os custos administrativos e das obras realizadas pelo Estado)

Custos dos serviços hídricos, incluindo os custos de escassez.

QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS?

Recuperação dos custos dos serviços de águas, incluindo os custos de escassez.

Nestas condições o Estado pode abstrair-se da sua função de orientação, deixando a “mão invisível do mercado funcionar”. Os custos de recurso têm sobretudo

a ver com situações de disputa entre utilizadores concorrentes em

situações de escassez.

Mercados de títulos transaccionáveis – regulação do Estado.

A determinação da necessidade de imposição de condições mais estritas está dependente de uma avaliação que só pode ser feita com rigor recorrendo a modelos de simulação das condições de

transporte e dissipação de poluentes.

Recuperação das externalidades ambientais negativas.

Abordagem combinada

As taxas devem ser calculadas em função do potencial dano causado: do estado da massa de água fornecedora de bens e serviços e do impacto

provocado pela utilização.

QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS?