O Futuro da Eurojust

DIREÇÃO-GERAL DAS POLÍTICAS INTERNAS DA UNIÃO

DEPARTAMENTO TEMÁTICO C: DIREITOS DOS CIDADÃOS E

ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS

LIBERDADES CÍVICAS, JUSTIÇA E ASSUNTOS INTERNOS

O Futuro da Eurojust

ESTUDO

Resumo

O presente estudo centra-se nas questões fundamentais relacionadas com o futuro da Eurojust à luz do novo quadro estabelecido pelo Tratado de Lisboa. O estudo avalia a estrutura e funções atuais da Eurojust e, partindo dessa base, descreve as três principais vias que a Eurojust pode seguir no futuro: (1) desenvolvimento gradual a partir do atual quadro legislativo; (2) invocação da nova base do tratado; e (3) coexistência com o Gabinete do Procurador Público Europeu.

Este documento foi elaborado a pedido da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos do Parlamento Europeu.

AUTORA

Petra JENEY, professora associada, Centro Europeu da Magistratura e das Profissões Jurídicas, Instituto Europeu de Administração Pública (EIPA), Luxemburgo

ADMINISTRADOR RESPONSÁVEL Alessandro DAVOLI

Departamento Temático C: Direitos dos Cidadãos e Assuntos Constitucionais Parlamento Europeu

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Manuscrito terminado em abril de 2012. Parlamento Europeu, © União Europeia, 2012.

O presente documento está disponível na Internet em:

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O Futuro da Eurojust

RESUMO

A Eurojust, que é a Unidade de Cooperação Judiciária da União Europeia, assinala o seu décimo aniversário em 2012. No âmbito da luta contra a atividade ilegal transfronteiras, foi confiada à Eurojust a tarefa de facilitar o trabalho das autoridades nacionais através da melhoria da coordenação nas investigações e processos judiciais transnacionais, e também de um aperfeiçoamento da cooperação entre estas autoridades, em especial no que se refere ao auxílio judiciário mútuo, aos pedidos de extradição e ao reforço das investigações e procedimentos penais nacionais mediante o apoio ao intercâmbio e à coordenação de informações. A Eurojust foi integrada institucionalmente na cooperação em matéria de justiça penal entre os Estados-Membros e tem provado o seu valor no trabalho diário da justiça penal nacional. A Eurojust é um organismo indispensável no espaço de liberdade, segurança e justiça.

Desde a sua fundação, em 2002, a Eurojust sofreu algumas importantes mudanças. Com a alteração do ato fundador deste organismo, em 2008, foram analisadas diversas lacunas previamente identificadas e a Eurojust entrou numa nova fase do seu desenvolvimento. No entanto, embora permaneça ainda incompleta a implementação das modificações de 2008, emergiram no horizonte possibilidades ainda mais significativas de mudança neste organismo.

Nesta perspetiva, o presente estudo irá analisar o futuro desenvolvimento potencial da Eurojust em três quadros que, embora diferentes, estão relacionados. Em primeiro lugar, o futuro imediato da Eurojust é o rumo traçado na revisão, feita em 2008, da decisão de fundação da Eurojust, no âmbito da qual a Eurojust deve operar. Logo que se verifique a plena implementação das mudanças introduzidas na revisão de 2008, a Eurojust ficará em posição de adotar um método de trabalho proativo em que tente cada vez mais exercer os poderes formais. No entanto, uma adequada transposição nacional da revisão de 2008 é condição sine qua non para atingir este fim. Mais ainda, não se pode considerar devidamente eventuais outras mudanças na Eurojust enquanto estas mudanças não forem totalmente implementadas. Além do atual quadro jurídico, a nova base jurídica facultada pelo Tratado de Lisboa abre várias possibilidades, não apenas de reforço mas também de redirecionamento da unidade. Invocar a nova base proporcionada pelo tratado constituiria um claro ponto de partida para um modelo mais intensivo de cooperação judiciária em assuntos penais. A atribuição de novos poderes, como o poder de encetar investigações e resolver conflitos jurisdicionais, teria como resultado uma Eurojust que seja a corporização de uma abordagem mais europeizada da cooperação judiciária e faça uma clara transferência de poderes das autoridades nacionais para a Eurojust. De momento, este rumo da evolução parece constituir mais uma possibilidade de médio prazo. O terceiro quadro, que diz respeito a um futuro mais distante, é a possibilidade aberta pelo Tratado de Lisboa de criação do Gabinete do Procurador Público Europeu. Se tal gabinete vir a luz do dia, a sua organização e os seus poderes irão evidentemente afetar a Eurojust. Haverá um risco de se introduzir um grau demasiado grande de complexidade na atual administração da cooperação judiciária em questões penais. É também por esta razão que a estrutura e competências potenciais do Gabinete do Procurador Público Europeu irão requerer uma conceção muito cuidadosa que permita garantir a sua complementaridade com a Eurojust, em vez de concorrer com este organismo. Seja como for, tanto a estrutura como as funções da Eurojust serão seriamente afetadas pela criação do Gabinete do Procurador Público Europeu, dependendo o grau de mudança e os ganhos de eficiência, em grande medida, do cuidado com que for realizada esta tarefa.

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As três principais questões que qualquer reavaliação do atual quadro regulamentar da Eurojust terá de analisar são a estrutura, função e transparência da unidade. Acompanhando a análise dos quadros supracitados, o estudo irá analisar qual o impacto que os diversos rumos para o desenvolvimento poderão ter nestes domínios. Nesta matéria, a questão crucial para o decisor político é identificar claramente qual é o principal objetivo da Eurojust e a quem este organismo serve. Embora a resposta à primeira questão possa parecer simples, uma vez que a missão global é combater a criminalidade grave e o crime organizado, a segunda questão exige uma resposta mais matizada. Porém, e dado que a Eurojust é um organismo genuinamente operacional, tal resposta não é nada evidente. Existirá a Eurojust, em última análise, para servir as autoridades nacionais ou, tornando-se uma agência padrão que age com base nos interesses da UE, servirá uma agenda europeia? Os dois conceitos não são totalmente contraditórios mas, na hora de escolher entre as possibilidades proporcionadas pelos vários quadros regulamentares, esta consideração relativa à política que lhe está subjacente deve ser tida em conta. O presente relatório aponta para o facto de a resposta aos pedidos específicos das autoridades nacionais ser precisamente o que personifica a força da Eurojust, definindo-a como uma unidade verdadeiramente operacional na luta contra a criminalidade grave. Caso a continuação da responsabilização e consolidação da Eurojust se continue a basear no facto de este organismo dever servir uma agenda concreta da UE, isso terá de ser definido em termos concretos. Contudo, não está de modo nenhum claro que a necessária vontade política para dar este passo exista, nem qual o impacto que teria a implementação de uma tal reforma sobre a capacidade operacional da Eurojust. Este estudo tece várias considerações que devem ser tidas em conta quando os decisores políticos analisarem o futuro deste organismo.

Independentemente do quadro que, em última análise, acabe por moldar o seu futuro, é óbvio que a Eurojust irá tornar-se um organismo diferente do que é hoje. Do ponto de vista dos decisores políticos, a questão de se saber se se deve seguir os caminhos abertos por estes enquadramentos de uma forma sequencial ou paralela é tão importante quanto ter uma ideia exata do objetivo que a Eurojust deve servir seguindo estas vias para o seu desenvolvimento. O presente estudo aponta que se devia adotar uma abordagem gradual. Um requisito prévio para se poder avançar é a total implementação da revisão de 2008 e uma avaliação dos impactos que esta revisão teve na Eurojust.

Por último, a miríade de questões suscitadas por uma análise do futuro da Eurojust não pode ser compreendida sem uma compreensão detalhada da sua história e das suas atuais operações. De facto, o contexto legal, estrutural, organizacional e funcional em que a Eurojust tem evoluído e continua a operar têm um efeito direto no seu futuro desenvolvimento, independentemente das modalidades que tal desenvolvimento venha a implicar. É por esta razão que os dois primeiros capítulos do estudo serão dedicados a uma avaliação pormenorizada da estrutura e da organização da Eurojust, assim como do seu atual modo de funcionamento.

O Futuro da Eurojust

INFORMAÇÕES GERAIS

Mandato

A Direção-Geral das Políticas Internas (Departamento Temático C) do Parlamento Europeu mandatou o Centro Europeu da Magistratura e das Profissões Jurídicas do Instituto Europeu da Administração Pública (EIPA) do Luxemburgo para realizar um estudo sobre as questões fulcrais relacionadas com o futuro da Eurojust à luz do novo quadro estabelecido pelo Tratado de Lisboa e o Programa de Estocolmo.

Com base na experiência prática recolhida pela Eurojust, o estudo aborda a necessidade de uma melhor coordenação e cooperação entre as autoridades judiciárias dos Estados-Membros na sua luta contra a criminalidade grave e o terrorismo.

O intuito do presente estudo é analisar as conquistas e lacunas da Eurojust, um organismo da UE criado por uma Decisão do Conselho, em 2002, que viria a ser modificado mais tarde, em dezembro de 2008. O estudo analisa a relação da Eurojust com outras instituições e organismos da UE, analisando a participação da Eurojust no Mandado de Detenção Europeu e nas Equipas de Investigação Conjuntas, bem como em outros instrumentos relevantes da legislação penal da UE.

O estudo avalia as formas possíveis para melhor integrar os interesses da defesa nas (futuras) estruturas da Eurojust.

Por último, mas não menos importante, o estudo analisa as formas possíveis de aprofundamento da supervisão parlamentar da Eurojust e possíveis evoluções futuras relacionadas com a estrutura e competências da Eurojust, incluindo a possível criação de um Gabinete do Procurador Público Europeu a partir da Eurojust.

Objetivo

À luz do atrás exposto, o presente estudo irá, em grande medida, focalizar-se sobre as possibilidades existentes no atual quadro regulamentar e tirar conclusões sobre a forma como as mudanças introduzidas em 2008 poderão dar à Eurojust um rumo diferente. A estrutura da unidade irá ser analisada em profundidade e será dada uma especial atenção:

 ao estatuto e competências dos membros nacionais da Eurojust;  às competências do Colégio;

 à estrutura organizativa da Eurojust.

O posicionamento interinstitucional da Eurojust e os diversos mecanismos de supervisão a que está sujeita irão ser debatidos no âmbito:

 das relações com o Conselho de Ministros e os grupos de trabalho do Conselho;  das relações com a Comissão Europeia;

 das relações com o Parlamento Europeu;  das relações com os Parlamentos nacionais;  do processo orçamental;

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6  das regras relativas à proteção de dados;  dos mecanismos de avaliação.

Esta análise terminará com uma avaliação da estrutura da Eurojust e do seu posicionamento interinstitucional (capítulo 1).

Seguir-se-á uma análise aprofundada dos objetivos, competências e tarefas de caráter geral confiadas à Eurojust, baseadas no atual ambiente legislativo e envolvendo um debate aprofundado sobre os instrumentos da UE em matéria de direito penal a que a Eurojust recorre na sua atividade operacional. Nesta matéria dar-se-á uma especial atenção:

 às competências nos termos da Decisão de 2008;

 à Convenção de 2000 relativa ao auxílio judiciário mútuo em matéria penal;  à Decisão-Quadro relativa ao mandado de detenção europeu;

 à Decisão-Quadro relativa a Equipas de Investigação Conjuntas;



Isto será complementado com uma avaliação das relações que a Eurojust estabeleceu com agências, suas parceiras, de justiça e assuntos internos no decurso da sua atividade operacional, designadamente:

 a Europol;

 o Organismo Europeu de Luta Antifraude;  a Rede Judiciária Europeia.

Esta parte do estudo (capítulo 2) terminará com uma avaliação do funcionamento da Eurojust.

Com base nestas conclusões, a última parte do estudo irá focar-se estritamente nas possíveis direções que o futuro da Eurojust poderá tomar, em primeiro lugar com a plena implementação e aplicação do atual quadro legislativo, e em segundo lugar com a invocação da nova base jurídica da Eurojust, introduzida pelo Tratado de Lisboa, desenvolvendo-se de seguida, e em último lugar, o tema do impacto que o Gabinete do Procurador de Justiça Europeu poderá ter na Eurojust, se vier a ser criado (terceiro capítulo). As conclusões do estudo resultarão das ilações retiradas no que se refere ao atual quadro regulamentar da Eurojust, através da elaboração de uma síntese dos possíveis cenários para a mudança.

Metodologia

O presente estudo baseia-se numa combinação de investigação de gabinete e entrevistas. O trabalho de investigação englobou instrumentos legislativos, bolsas de estudo jurídicas e documentos à disposição do público. A investigação de gabinete foi complementada por entrevistas a funcionários da Comissão Europeia, do Secretariado-Geral do Conselho da União Europeia, da Eurojust, da Europol e do OLAF. No anexo encontra-se uma lista das entrevistas, embora o estudo as refira por números.