Quem tem medo de políticos profissionais?
A Profissionalização do Legislativo em Minas Gerais e Rio de Janeiro Autoria: Pedro Sampaio, Carlos Pereira, Frederico Bertholini, Bernardo de Abreu Guelber Fajardo RESUMO
Este artigo tem como objetivo dar buscar os determinantes políticos que influenciam o padrão de carreira e a produção legislativa nas Assembleias estaduais brasileiras. Assim, os esforços desta pesquisa exploratória se concentraram na mensuração de um índice de profissionalização nas Assembleias de Rio de Janeiro (ALERJ) e Minas Gerais (ALMG), buscando associá-las à produção legislativa e à estratégia de candidatura à reeleição dos deputados. Os resultados encontrados evidenciam certa superioridade da ALMG no que toca à profissionalização das Casas, corroborando resultados anteriores que evidenciavam maior produtividade e na estabilização do padrão de carreira dos parlamentares.
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INTRODUÇÃO
Existe uma crença generalizada na sociedade brasileira de que a carreira política é essencialmente caracterizada por altos ganhos financeiros, uma opção mais vantajosa que qualquer outra no setor público ou privado, tanto em termos de investimento de tempo necessário à ascensão profissional quanto em termos de produtividade mínima aceitável no trabalho. Diz-se de forma contumaz que “bom mesmo é ser político, que ganha muito e faz pouco”. Associada a esta crença, está uma outra, de que a profissionalização na política gera corrupção e é perniciosa à produção de políticas alinhadas com as preferências do eleitor. Para o senso comum, apenas a mudança recorrente seria capaz de garantir uma alteração no quadro geral de confiança nos políticos, como se magicamente, com a eleição de novos legisladores (outsiders), mudassem os eleitores, as instituições e o perfil dos candidatos. Há grande aversão ao que se denomina “carreirismo” ou profissionalização na política, e reeleger um candidato seria, segundo esta visão, “continuar com os mesmos políticos profissionais que estão aí”.
Estas crenças nos levam a dois questionamentos fundamentais, eminentemente contra-intuitivos e desafiadores do senso comum. Em primeiro lugar, será que ser um profissional da política é tão recompensador assim, ao ponto de justificar uma escolha de carreira e o desejo de permanência nela? E, mais, será que para a sociedade, de forma geral, e para os resultados em relação à oferta de bens públicos e à produção de políticas públicas, a profissionalização do legislativo é algo ruim? Muito embora não proponhamos responder de forma definitiva a estas duas inquietações com este trabalho, será possível, a partir dele, explorar a complexa relação entre escolhas de carreira, ambição dos políticos e produção de políticas.
As Assembleias Legislativas no Brasil representam um espaço experimental adequado para se testar o efeito de dispositivos institucionais e profissionais no comportamento político. De uma forma geral, estas organizações legislativas estaduais compartilham basicamente as mesmas regras eleitorais, têm regras de funcionamento interno e de decisão legislativa muito similar, bem como enfrentam um enorme mimetismo nas suas constituições estaduais que foram inspiradas na constituição federal. Entretanto, em que pese esta grande similaridade institucional, os estados brasileiros apresentam uma significativa variação no que diz respeito ao padrão de escolha de carreira política, e à quantidade da produção legislativa.
Portanto, a fim de identificar estas relações, operacionalizamos uma análise empírica preliminar, tomando como exemplo as Assembleias Legislativas de Rio de Janeiro e Minas Gerais, casas relevantes no contexto nacional, com desenhos institucionais quase idênticos. Em verdade, este artigo é parte de um esforço maior, que pretende explorar, em uma análise comparativa, através de modelos formais, o nível de profissionalização e institucionalização das 27 assembleias legislativas estaduais, relacionando estas variáveis tanto às escolhas de carreira quanto à produção legislativa.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Existe um debate intenso na literatura sobre a definição do que é o grau de profissionalização legislativa. Pode-se considerar profissionalização como sendo o fortalecimento da capacidade da instituição de desempenhar o seu papel no processo de formulação de políticas com perícia, seriedade e esforço comparável ao de outros atores no processo (Grumm, 1971; Bowman e Kearney 1988; Rosenthal 1971; CCSL 1971). Ao mesmo tempo, alguns pesquisadores utilizam o termo profissionalização legislativa para definir a mudança nas características pessoais e atitudes individuais de quem serve nos gabinetes das Assembleias, o que afetará, em última instância, a capacidade da instituição de desempenhar o seu papel no
processo de formulação de políticas públicas (King 1981; Eliassen e Pedersen 1978). Neste trabalho utiliza-se a primeira definição.
A característica multifacetada do índice de profissionalização legislativa foi a principal razão para a associação do termo com diversos efeitos ao longo do tempo. Pesquisadores já estudaram a sua implicação em várias outras variáveis, desde a diversidade dos deputados eleitos (algo mais objetivo) até a opinião pública a respeito das Casas Legislativas (algo mais subjetivo), passando pela estabilidade política dos seus membros (um dos objetivos do presente trabalho).
Os principais índices de profissionalização acerca da esfera estadual advêm da literatura norte-americana. Grumm (1971), por exemplo, considerou cinco variáveis na formação desse índice: salário dos legisladores, total da duração dos mandatos bienais, despesa global nas operações legislativas durante o mesmo biênio e serviços de assessoria legislativa e o número de leis apresentados nos legislativos estaduais em um biênio específico. Morehouse (1983) baseou-se no trabalho anterior, porém, substituindo a última variável pela média da presença das sessões na Casa. A Citizens Conference on State Legislatures (CCSL, 1971) encontrou cinco categorias para a profissionalização (funcionalidade, transparência, nível de informação, independência e representatividade), sendo combinadas para formação de um ranking de profissionalização. Bowman e Kearney (1988) inspiraram-se nos trabalhos anteriormente destacados, considerando um total de 11 variáveis para separar a profissionalização legislativa em quatro dimensões: pessoal e gastos, especialização legislativa, responsabilidade e funcionalidade.
Avançando em relação a esta literatura, Squire (1992) propõe a mensuração da profissionalização legislativa a partir de três indicadores básicos: a) salário do legislador; b) assessoria de pessoal para o legislador e; c) total de dias presentes em sessões parlamentares. A grande contribuição deste índice foi criar um ranking de profissionalização entre as casas Legislativas, permitindo compará-las, entre si e ao longo do tempo. Justamente por isso, pela sua capacidade comparativa, o índice de profissionalização de Squire (1992) será tomado como referência neste trabalho.
Em seu estudo longitudinal, Squire (1992) observou que, ao longo dos anos, os deputados passaram a se dedicar integralmente ao Legislativo, se tornando políticos profissionais. Por isso, enquanto inicialmente observavam-se fazendeiros, advogados, homens de negócio, estudantes, entre outros, atualmente há verdadeiros legisladores profissionais nas Assembleias. A diversidade socioeconômica do estado também apresenta um efeito significante e significativo no que tange à perda de diversidade na Assembleia. Isto é, estados mais ricos e mais populosos tendem a ser representados por Casas Legislativas mais profissionais.
As implicações sobre os legisladores estaduais se mostram, apenas em parte, relacionadas ao que foi batizado pela literatura de “carreirismo” ou ambição estática, isto é, a escolha dos políticos pela carreira legislativa naquela instituição como principal ocupação de longo prazo. Squire (2007) realizou uma análise onde avaliou quais elementos conectados aos três indicadores, utilizados em seu índice, ajudavam a explicar o padrão estático de carreira dos políticos.
Antes de responder esta pergunta, mais um efeito da profissionalização legislativa deve ser mencionado. Alguns trabalhos acadêmicos revelaram que não necessariamente Assembleias altamente profissionalizadas implicam em baixa taxa de renovação e alta taxa de sucesso de reeleição do corpo legislativo (Schlesinger, 1996; Squire 1988; Jacobson e Kernell, 1981; Bell and Price, 1975). Esta conclusão pode ser explicada pelo tipo de perspectivas de avanço na
4 carreira política que cada Assembleia proporciona aos seus membros. Isto é traduzido na independência em relação ao Executivo, no número de cargos de liderança dentro da instituição, na exposição na mídia, entre outros fatores. Há, essencialmente, três tipos de legislaturas: as chamadas “sem-saída”, as de carreira de longo prazo e as que servem de ponte.
2.1 Ambição Estática e Produção Legislativa: consequências da profissionalização
O livro de Joseph Schlesinger (1966), Ambition and Politics, é o primeiro estudo sobre decisões de carreira política nos Estados Unidos. O autor analisa as características dos indivíduos que concorreram para vários cargos políticos e desenvolve, assim, uma tipologia da ambição política. A partir de então, vários trabalhos avançaram no desenvolvimento do conceito, empregando tratamentos analítico, teórico e motodológico mais sofisticados.
Usando a tipologia de ambição primeiramente proposta por Schlesinger, Samuels (2000) observa que os políticos brasileiros têm uma preferência maior pela ambição progressiva ou seja, busca de cargos eleitorais mais altos na hierarquia de carreira política, ao invés da ambição estática. O autor destaca que suas carreiras são orientadas para o exercício de funções no poder executivo, principalmente, mas não exclusivamente, a nível municipal e estadual (em execução para prefeitos e governadores).
Leoni, Pereira e Rennó (2004) alegam que a predominância da ambição estática dos legisladores nos Estados Unidos e no Brasil se daria por causa dos elevados riscos e custos contidos na decisão de concorrer a cargos superiores, constituindo numa decisão racional dos legisladores. Analisando a Câmara Federal brasileira, Samuels (2000) observa que as taxas de reeleição e tentativas de sucesso são muito maiores nos Estados Unidos do que no Brasil, notando-se, assim, que os custos e riscos associados ao ato de concorrer a eleições superiores são ainda mais elevados no caso brasileiro.
Analisando a Figura 1, que apresenta o percentual médio dos deputados estaduais que concorreram à reeleição entre os anos de 1945 a 2006, observa-se grande discrepância no
padrão de tentativas de reeleição para oslegislativos estaduais. Em termos regionais, as taxas mais elevadas concentram-se nas regiões Centro-Oeste e Sul, enquanto as mais baixas nos estados no Nordeste. Norte e Sudeste apresentam taxas médias, cabendo ainda notar que a última assemelha-se ao nível médio de reeleição nacional.
Além disso, a produção legislativa das diversas assembléias estaduais é bastante diferenciada. Há legislativos que são mais independentes do executivo e produzem mais legislação de sua própria autoria. Por outro lado, há outras casas legislativas que se demonstram bem menos atuantes. Tomio e Ricci (2012) analisam o volume e a dinâmica da produção legislativa em 12 assembléias legislativas estaduais brasileiras entre os anos de 1999 a 2006. Destacam como resultados que a dinâmica legislativa das assembléias estaduais depende dos recursos institucionais conferidos aos atores políticos envolvidos. Neste ponto, a Tabela 1 mostra o a taxa de sucesso das proposições dos legislativos estaduais em comparação com a taxa de sucesso dos outros proponentes.
Tabela 1. Taxa de sucesso dos Legislativos
Executivo Legislativo Judiciário e outros Taxa (Leg./Total) Alagoas 91,7 43,3 80,0 20,1 Amapá 92,8 55,9 93,8 23,1 Ceará 92,9 40,2 76,0 19,2 Espírito Santo 95,2 56,6 33,9 30,5 Minas Gerais 70,8 52,9 75,7 26,5 Paraíba 97,0 57,8 65,5 26,2 Paraná 86,4 52,3 86,3 23,2 Rio de Janeiro 80,4 22,2 83,7 11,9 Rio Grande do Sul 84,7 26,7 76,2 14,2 Santa Catarina 92,8 66,2 94,8 26,1
Sergipe 98,4 97,1 98,3 33,0
São Paulo 77,5 28,1 64,5 16,5
Fonte: Tomio e Ricci (2012)
Os dados destacam grande dispersão do padrão de comportamento do legislativo. Destaca-se, porém, que, comparado aos outros proponentes, as Assembléias legislativas são as que possuem menor percentual de projetos aprovados. Em contraposição, cabe observar o destacado por Tomio e Ricci (2012) que notam uma preponderância do legislativo na
6 proposição das leis. Ou seja, conclui-se assim que, apesar de produzir muito em termos de quantidade, a eficiência das proposições em se transformarem em lei deixa a desejar.
Analisando especificamente as situações de MG e RJ, nota-se que o legislativo mineiro apresenta-se mais eficiente em suas proposições (cerca de 52% das leis propostas foram aprovadas), enquanto no RJ apenas cerca de 22% das obtiveram sucesso no mesmo período. Tal fato associado com a percepção de maior profissionalização legislativa por parte da Assembléia mineira constitui um forte argumento para reforçar a importância de tal fenômeno para a produção de políticas públicas.
3. METODOLOGIA
A presente pesquisa parte do reconhecimento de que recursos profissionais e organizacionais afetam a escolha de carreira política e a produção legislativa, e que os parlamentares que pretendem se candidatar à reeleição terão mais incentivos a aumentar e melhorar suas condições de trabalho profissional. Buscamos desenvolver, portanto, métodos que permitam apresentar evidência empírica de que profissionalização leva a maior eficiência legislativa, o que por sua vez aumenta o interesse de parlamentares em permanecer em seus cargos e buscar a reeleição ao invés de concorrer a outro cargo. Em outras palavras, os recursos legislativos profissionais não são exógenos, mas ao invés disso, são estabelecidos pelo próprio processo legislativo, pois eles alargam as oportunidades políticas dos parlamentares e as suas opções de carreira política bem como suas chances eleitorais. Esse conjunto de pressupostos permite elaborar um quadro analítico amplo, conforme disposto na Figura 2.
Figura 2. Quadro analítico
Posto este quadro analítico, os desafios metodológicos essenciais seriam a definição de variáveis capazes de mensurar os conceitos que pretendemos associar e, adicionalmente, a formalização destas relações a partir de modelos econométricos. Entretanto, dado o caráter exploratório e inicial deste trabalho, daremos mais atenção à discussão sobre as variáveis e
Profissionalização Legislativa Incentivos à reeleição e produção legislativa Aumento do índice de reeleição Incentivos à profissionalização e à eficiência legislativa
menos aos modelos, já que lançaremos mão essencialmente de estatísticas descritivas em nossa análise. Especificamente, exploramos a fundamentação teórico-empírica do índice de profissionalização utilizado na presente pesquisa.
A decisão por analisar Rio de Janeiro e Minas Gerais neste estudo exploratório se deve a diversos fatores, dentre os quais se destaca a produção legislativa proporcionalmente alta de ambos, em relação aos demais estados da federação – nas legislaturas de 99 e 2003, MG e RJ foram os dois estados que mais produziram (Tomio e Ricci, 2012). Ou seja, parecem ser estados com um legislativo bastante atuante. Adicionalmente, por fatores logísticos relacionados à coleta dos dados, nem sempre disponíveis online, sendo alguns deles obtidos apenas presencialmente nas Assembleias. Utilizamos dados referentes às Assembleias do Rio de Janeiro e de Minas Gerais nos eventos eleitorais de 2002, 2006 e 2010, coletando dados referentes ao período de 2002 a 2010.
3.1 Mensurando profissionalização
A forma de mensuração do fator de profissionalização é geralmente associada à duração das sessões da Casa, ao salário dos legisladores e aos seus recursos disponíveis para assessoria. De acordo com Squire (2007), os índices dos pioneiros no assunto, Grumm (1971) e Citizen Conference on State Legislatures (1971), se basearam em características ideais de um corpo legislativo profissional, ou seja, eles ofereceram uma definição de profissionalização do legislativo e procederam para o passo da sua mensuração. Squire (1992), contudo, inicia o processo escolhendo um exemplo de profissionalização para servir como base/ponto referencial para as legislaturas estaduais, e sugere estabelecer o Congresso Nacional norte-americano como esse referencial.
Essencialmente, o índice desenvolvido por Squire compara o salário dos membros, a média de sessões e a média de assessoria que os membros do Congresso Nacional dispõem com os mesmos atributos dos Congressos Estaduais. Todas estas variáveis foram medidas para o biênio de 1986 a 1988. A escala do modelo vai de 0 a 1, estabelecendo 0 como aquela Assembleia totalmente não profissional (e por isso afastada do Congresso na escala) e 1 como aquela tão profissional quanto o Congresso. Este trabalho seguiu o mesmo padrão de pesquisa ao alocar como ponto referencial a Assembleia Legislativa de Minas Gerais, uma vez que esta foi identificada como a mais profissionalizada entre as duas.
A fim de mensurar o primeiro dos indicadores que compõem o índice, Squire (1992) utilizou dados referentes aos salários dos parlamentares e à sua aposentadoria. No entanto, ele ressalta que, em futuros estudos, o plano de saúde da instituição e outros tipos de benefício deveriam ser levados em consideração devido à sua influência na decisão de reeleição dos legisladores. Os benefícios são uma parte importante e considerável da composição do salário dos legisladores. O mais significativo deles é o “Auxílio Terno” para muitos estados. Em casos extremos, alguns deputados chegaram a receber R$ 40.000,00 anuais como ajuda de custo para compra de novos ternos. Esse era o caso da Assembleia de São Paulo e de Minas Gerais. No caso da Assembleia fluminense, o montante não é tão volumoso e servia mais como um “pequeno presente” de R$ 2.500,00 ao parlamentar.
Os deputados fluminenses não recebem verba indenizatória, mas têm direito mensalmente a tíquetes de R$ 2.085 para combustível, R$ 3 mil para telefone, além de 3 mil selos (o selo mais barato custava, em 2007, R$ 0,60). No caso da Assembleia mineira, os deputados recebem uma verba indenizatória de R$ 20 mil para custear escritório político fora da instituição. Em contrapartida, o Auxílio Moradia é uma realidade significativa em todas as Assembleias, como forma de compensar os legisladores que residam fora da capital. Todavia, uma peculiaridade da ALERJ é que somente aqueles que possuam residência fora de um raio
8 de 100 km da capital podem receber o benefício mensal de R$ 2.250,00 (este é o mesmo valor para as duas Casas). A ALMG, por outro lado, incorpora esse benefício para todos os deputados.
Como todo trabalhador assalariado, os parlamentares também recebem o décimo terceiro. Para os legisladores mineiros, a realidade chega a ser um pouco mais rentável e faz com que eles recebam um décimo quarto e um décimo quinto salário (em fevereiro e em dezembro, respectivamente). Além disso, eles recebem o equivalente a um trinta avos do seu salário mensal por cada sessão extraordinária que compareçam. Só podem ocorrer, no máximo, oito sessões extraordinárias por mês. Caso o legislador compareça a todas (e é justamente o que acontece dado o tremendo incentivo), isto representa um acréscimo de aproximadamente 27% ao salário mensal de um deputado mineiro. O curioso é que, em média, só há votação de um algum projeto de lei em menos da metade dessas sessões extraordinárias.
Os benefícios acima se tornam, assim, um grande diferencial entre as rendas nos estados, uma vez que os deputados fluminenses só recebem o décimo terceiro e não recebem nenhuma gratificação extra por comparecerem às sessões extraordinárias. Em 2010, os legisladores fluminenses receberam anualmente R$ 295.385,10 e os legisladores mineiros receberam R$ 459.447,26.
No caso do segundo indicador, Squire (1992) levou em conta o número de dias que o legislador tem que estar presente na capital do estado para tratar de negócios relacionados à Casa e, dessa forma, indisponível para exercer outras funções. Para o caso das Assembleias que usavam os dias do calendário para revelar o número de sessões de um determinado ano em que a presença dos parlamentares foi exigida, ele o deflacionou por cinco sétimos, considerando que o parlamentar deveria estar cinco vezes na semana. A fim de construir este indicador, houve a necessidade de substituir o número de dias nos quais os legisladores estariam presentes nas sessões parlamentares por outra variável devido à falta de confiabilidade e à escassez dos dados apresentados por ambas as Casas.
Primeiramente, a falta de confiabilidade pode ser constatada em determinadas estratégias adotadas por alguns parlamentares durante as sessões. Em algumas situações, é possível ver os legisladores se ausentando do plenário no momento em que um projeto, elaborado por outro legislador que não seja aliado, está a prestes ser votado. Os deputados que se ausentam recebem falta na pauta de presença, mesmo estando ao lado da porta do plenário. Dessa forma, com quórum insuficiente, o projeto não acaba podendo ser votado. Em seguida, os legisladores retornam aos seus lugares para as próximas sessões, como se estivessem estado lá o tempo todo (recebendo presença para as próximas sessões).
Em segundo lugar, ambas as Casas só passaram a adotar o método da impressão digital, como forma de verificar a presença dos deputados, há pouco tempo. Anteriormente, a chamada era feita de forma oral. Portanto, os dados acerca dessa variável para aquela época não são tão precisos, como são os de hoje em dia. No caso específico da ALERJ, o website da Casa só informa as faltas dos parlamentares a partir de 2003. Em alguns casos, determinados deputados receberam presença, mesmo estando no exterior (o que não significa dizer que estavam exercendo suas funções de deputado no exterior).
Diante destas dificuldades na coleta dos dados referentes ao tempo alocado para as sessões parlamentares, uma proxy foi utilizada. O tempo gasto por parlamentares na Casa foi representado pela média do número de mandatos previamente exercidos pelos deputados. O seu uso é justificado com base no argumento de que quanto mais tempo os legisladores tiverem passado na instituição, mais tempo eles terão tido para compreender o processo de formulação de políticas, suas regras e procedimentos.
Seguindo esta estimativa, o leitor pode encontrar conforto no fato de que em todos os anos analisados, para ambos os estados, a média de números de mandatos previamente exercidos excedeu um único mandato. Por exemplo, na ALMG em 2010, os deputados eleitos já haviam servido, pelo menos seis anos e, por isso, já deviam estar bem familiarizados com o processo legislativo, enquanto os deputados da ALERJ apresentavam aproximadamente um ano a menos de experiência. É interessante notar que essa superioridade mineira foi encontrada nos três períodos analisados e a há uma tendência de crescimento.
Finalmente, para medir o nível de assessoria, Squire (2007) utilizou os dados recolhidos pela CCSL nos anos de 1979, 1988, 1996 e 2003 que mostravam detalhadamente os gastos com assessoria. Contudo, esses dados são muito difíceis de encontrar para os anos em que a CCSL não pesquisou. Por isso, os pesquisadores tendem a usar como Proxy os gastos anuais das legislaturas, incluindo, no conceito, o salário dos deputados, a manutenção do prédio e outros itens (Berry, Berkman, and Schneiderman 2000; Carey, Niemi, and Powell 2000; Moncrief 1988). Além disso, os gastos totais anuais das legislaturas são altamente correlacionados com o nível de assessoria (Carey, Niemi, and Powell 2000, 696), não acarretando nenhuma diferença significante ao escolher um em detrimento do outro (Berkman 2001, 675; Maestas 2003, 448; Mooney 1994).
Por fim, o desenvolvimento das pontuações de profissionalização das legislaturas, no caso do modelo de Squire, aconteceu da seguinte forma: 1º) a pontuação de cada indicador e de cada Assembleia foi dividida pelo mesmo atributo do Congresso Nacional (a média das duas Câmaras); 2º) a pontuação de todos os indicadores foi somada; 3º) foi feito um ranking das Assembleias desde a mais próxima de 1 até a mais próxima de 0.
Foi utilizado o mesmo procedimento no presente trabalho. Para tal finalidade, foi necessário colocar os três indicadores na mesma escala, através da atribuição de bandas de valores para cada um deles. Isto é, se o salário de um deputado estivesse, por exemplo, entre R$ 100.000,00 e R$ 200.000,00 por ano, a Assembleia receberia 1 na escala de valores. Se estivesse entre R$ 200.000,00 e R$ 300.000,00 por ano, a Assembleia receberia 2 na escala de valores, e assim por diante. O mesmo vale para o indicador de assessoria parlamentar. No caso da média do número de mandatos previamente exercidos pelos parlamentares, a escala foi bem menor, mas funcionou dentro do mesmo critério. Se a média estivesse entre 1 e 1,1 mandatos, a Assembleia receberia o valor 1. Se a média estivesse entre 1,1 e 1,2 mandatos, a Assembleia receberia 2 na escala de valores, e assim por diante.
4. RESULTADOS PRELIMINARES
Os deputados fluminenses às vésperas das últimas três eleições receberam, em média, R$ 230.391,80 de salário bruto anual, incluindo todos os benefícios citados na Seção de Coleta dos Dados desta pesquisa. Em 2002, recebia-se R$ 170.458,15, enquanto que, em 2010, este valor era de R$ 295.385,10. Por outro lado, os deputados mineiros receberam, em média, R$ 429.951,14. Em 2002, esta cifra era de R$ 390.041,54, enquanto que, em 2010, esta quantia era de R$ 459.447,26. Assim, a variação média do salário dos deputados da ALERJ no período 2002 – 2010 foi de 73% e a dos deputados da ALMG foi de 18%. A Figura 3 mostra a evolução dos salários dos parlamentares das duas Assembleias.
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Figura 3. Evolução dos Salários dos parlamentares
No caso dos gastos com assessoria, cada parlamentar mineiro recebeu, em média, R$ 405.263,74 para custear a contratação de assessores para o seu gabinete. Em 2002, este valor era de R$ 304.215,80, enquanto que, em 2010, esta cifra já aparecia como R$ 506.693,48. Cada deputado mineiro tem o direito de contratar 23 servidores. O pagamento e a contratação são feitos pela Assembleia, devendo o deputado limitar os gastos com salário da equipe de auxiliares a R$ 52.024,50. O menor vencimento pago é R$ 614,53 por jornada diária de quatro horas. O maior salário é R$ 8.652,65 por oito horas de trabalho.
Cada parlamentar fluminense, por sua vez, recebeu, em média, R$ 1.107.140,21. Em 2002, este valor era de R$ 838.884,70, enquanto que, em 2010, já alcançava a cifra de R$ 1.373.596,96. Cada deputado fluminense tem o direito de contratar 20 assessores. Assim como na ALERJ, a ALMG é quem contrata e paga esses funcionários. O menor vencimento pago é R$ 4.151,00 ao auxiliar CAI – 16 e o maior salário pago é R$ R$ 7.684,74 ao Chefe de Gabinete CCDAL – 01 por oito horas de trabalho. Assim, os gastos com assessoria para os parlamentares fluminenses variou cerca de 64%, no mesmo período, enquanto que os dos parlamentares mineiros variou cerca de 67%. A Figura 4 mostra a evolução dos gastos com assessoria das duas Assembleias.
Em âmbito geral, levando em consideração o fato de que a inflação acumulada (IPCA) nesse período foi de aproximadamente 45%, pode-se concluir que os gastos com assessoria a superaram amplamente. O mesmo pode se dizer a respeito do salário dos legisladores fluminenses. Por outro lado, o salário dos legisladores mineiros cresceu a uma taxa bem abaixo da inflação. R$ ‐ R$ 100.000,00 R$ 200.000,00 R$ 300.000,00 R$ 400.000,00 R$ 500.000,00 R$ 600.000,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Salário ALEMG Salário ALERJ
Figura 4. Evolução dos gastos com Assessoria
O número médio de mandatos exercidos previamente pelos deputados mineiros foi 1,26, o que representa aproximadamente cinco anos de experiência dentro da instituição. No caso, fluminense, a média cai para 1,1 (aproximadamente 4,5 anos de experiência). Cumpre ressaltar a importância desta variável para a explicação da profissionalização legislativa, pois, a experiência no processo de formulação de políticas públicas que permite o fortalecimento da capacidade da instituição de desempenhar o seu papel com perícia, seriedade e esforço comparável ao de outros atores no processo, principalmente ao do Executivo brasileiro. A Figura 5 mostra a número de mandatos anteriores dos parlamentares das duas Assembleias.
Figura 5. Número de mandatos anteriores R$ ‐ R$ 200.000,00 R$ 400.000,00 R$ 600.000,00 R$ 800.000,00 R$ 1.000.000,00 R$ 1.200.000,00 R$ 1.400.000,00 R$ 1.600.000,00 Assessoria ALEMG Assessoria ALERJ 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40 1,60 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Mandatos ALEMG Mandatos ALERJ
12 A ALMG possuiu, em quase todos os períodos analisados, uma média maior que a ALERJ. Entretanto, o mais interessante é verificar que, em 2005 e em 2009, o número de mandatos sofre uma queda, mais abrupta no Rio de Janeiro, por causa dos deputados que renunciam a fim de ocupar postos de prefeito. Pode-se inferir que os deputados mais experientes da ALERJ obtenham sucesso na sua tentativa de eleição ao cargo de prefeito, sendo substituídos por suplentes bem menos experientes. Por outro lado, na ALMG, os deputados que são eleitos prefeitos no meio da legislatura são substituídos por suplentes pouco menos experientes, ou que estes não obtêm tanto sucesso na sua estratégia de mudança para o Executivo municipal. Vale lembrar que ser prefeito em cidades de médio e grande porte, no Brasil, é considerado o exercício de um cargo de maior poder do que o exercido por um deputado estadual, visto que movimenta maior volume de dinheiro, tem mais espaço nos meios de comunicação, entre outros (SAMUELS, 2000).
Portanto, boa parte dos parlamentares estaduais concorre à eleição, sendo esta uma decisão também sustentada pelo fato de que a candidatura não obriga o parlamentar a renunciar obrigatoriamente, apenas no caso de vitória. Em outras palavras, os riscos envolvidos nessa estratégia são quase nulos e os retornos são bastante elevados (SAMUELS, 2000; LEONI, PEREIRA e RENNÓ, 2004). Além disso, em caso de derrota, o deputado se beneficia da atenção recebida por parte do eleitorado (apenas em caso de derrota muito esmagadora isso pode ser uma desvantagem) e pode usar esse período de eleição para alavancar a sua candidatura para a eleição seguinte de deputado estadual.
4.1 Índice de Profissionalização
A análise do Índice de Profissionalização é realizada de forma comparativa, seguindo o proposto por Squire (1992). Assim, a ALMG foi definida como referência, por ter sido identificada como a mais profissional segundo os indicadores anteriormente analisados. A Figura 6 mostra a comparação entre os Índices de Profissionalização das duas Assembleias.
Figura 6. Evolução do Índice de Profissionalização do Legislativo
De acordo o gráfico, observa-se que a ALERJ revelou-se quase tão profissionalizada quanto a ALMG no período analisado, destacando-se a tendência linear mostrada. A explicação para
0,55 0,71 0,87 1,03 1,19 1,35 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 ALERJ ALMG Linear (ALERJ)
tal resultado pode advir de que os recursos financeiros com assessoria disponíveis para os deputados fluminenses tenham compensado amplamente os salários mais altos dos e a média mais alta de mandatos previamente exercidos pelos deputados mineiros. Este último indicador não apresentou tanta diferença entre as duas Casas quanto naquele. Mas essa diferença não pode ser ignorada.
Corroborando a expectativa, a Assembleia fluminense, em 2002, apresentou aproximadamente 64% do grau de profissionalização da Assembleia mineira. No entanto, em 2006, essa cifra já havia alcançado 91%, recuando um pouco para o nível de 88%, em 2010. Isto evidencia um processo de concentração dos esforços, por parte do Estado fluminense, em profissionalizar o seu Legislativo. Há um aumento íngreme nos gastos com salário e benefícios para cada parlamentar, indicando certa preocupação com os incentivos econômicos que os parlamentares fluminenses recebem da instituição. Por outro lado, em Minas Gerais, observou-se durante esse período uma política de austeridade fiscal no Governo, preocupando-se em gastar menos e produzir mais, o que poderia justificar a razão dos salários e dos gastos com assessoria não terem apresentado um crescimento tão vertiginoso neste estado.
Contudo, essa proximidade da ALERJ em relação à ALMG não pode ser interpretada inteiramente como uma mudança estrutural. O fator que integra o índice de profissionalização que melhor traduz a capacidade da Assembleia de legislar é definitivamente a experiência previamente adquirida em legislaturas dentro da mesma instituição por parte dos parlamentares. E, neste aspecto, a ALMG demonstrou ser superior em todos os anos, com certa tendência de crescimento durante a última legislatura.
Figura 7. Comparação da evolução da profissionalização na Assembleias, ambição estática e sucesso na estratégia de reeleição.
Uma das críticas à utilização do índice desenvolvido por Squire (1992) na realidade brasileira é o seu foco em fatores financeiros e quantitativos. Apesar de ele argumentar que, do ponto de
0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 100,00% 120,00% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 ALERJ Ambição ALERJ Prof ALERJ Sucesso ALEMG Ambição ALEMG Prof ALEMG Sucesso
14 vista estatístico, o seu índice é altamente correlacionado com os outros que utilizavam diferentes aspectos desse índice tão multifacetado, não é possível avaliar, se a elevação do salário dos deputados, dos gastos com assessoria ou da experiência prévia na instituição se convertem em produção legislativa eficiente, eficaz e efetiva. Seria necessário analisar os projetos de lei sancionados e de autoria dos parlamentares quanto à satisfação proporcionada aos cidadãos através de questionários frequentes, o nível de transparência e accountability das Assembleias através de um portal de prestação de contas regularmente controlado por órgãos públicos fiscalizadores, entre outras coisas.
Considerando o exposto, destaca-se a dificuldade de se fazer afirmações mais precisas a respeito da qualidade do aumento da profissionalização da ALERJ. Além disso, embora a distância entre o grau de profissionalização das duas Casas tenha se reduzido (considerando a tendência linear).
5. CONCLUSÃO
Este artigo teve como objetivo dar o pontapé inicial na busca pelos determinantes políticos que influenciam o padrão de carreira dos deputados estaduais e na produção legislativa das Assembleias estaduais brasileiras. Sendo parte de um projeto maior, mais complexo e sofisticado, os esforços desta pesquisa exploratória se concentraram na mensuração de um índice de profissionalização, na produção legislativa das Assembleias e na correlação destes fatores com a estratégia de candidatura à reeleição por parte dos deputados estaduais do Rio de Janeiro e de Minas Gerais. Afinal de contas, profissionalização afeta a qualidade da democracia, pois fortalece a atuação parlamentar e reforça/desenvolve os elos entre os deputados e as suas bases eleitorais.
Os resultados encontrados evidenciam certa superioridade da ALMG no que toca à profissionalização das Casas, à sua eficiência legislativa, à escolha da candidatura à reeleição por parte dos deputados e ao sucesso nessa estratégia. Em que pese o fato de as duas Assembleias terem sido as que mais iniciaram proposições de leis nas legislaturas de 1999-2002 e 1999-2002-2006, de acordo com Tomio e Ricci (2012), a taxa de sucesso dessas iniciativas da ALMG é quase três vezes maior que a da ALERJ. Da mesma forma, os deputados mineiros recebem maiores incentivos econômicos e políticos para fazer carreira dentro da instituição, sendo isto refletido no seu grau de profissionalização mais elevado. Ainda buscando responder os questionamentos iniciais do projeto, o ambiente mais profissional da ALMG corresponde a taxas de ambição estática similares às do seu par fluminense, apesar de serem ligeiramente mais altas. Contudo, as taxas de sucesso dessa estratégia são consideravelmente mais altas em Minas Gerais, corroborando, do ponto de vista analítico, outra de nossas hipóteses iniciais de que profissionalização afeta positivamente o carreirismo.
Nota-se que este projeto embrionário não é suficientemente abrangente para inferir algo acerca de uma teoria da reeleição subnacional em um primeiro momento nem propõe um modelo estatístico que possa embasar quantitativamente as suas conclusões. Todavia, oferece evidências inéditas e sugestivas de que é possível correlacionar o padrão de carreira dos deputados estaduais e a sua produção legislativa com a profissionalização das Assembleias. Isto se mostra relevante para fins práticos, dado que permite entender melhor os incentivos que os legisladores recebem para entregar políticas públicas eficientes, eficazes e efetivas. Certamente, em pesquisas futuras e que fazem parte da agenda do projeto maior, será necessário um modelo mais robusto e consistente que estude a influência da profissionalização e de outras variáveis de controle (eleitorais, políticas, entre outras) sobre as variáveis-chave desta pesquisa. Não apenas para os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro,
mas também para todos os estados de federação, a fim de capturar as diversas influências geográficas, culturais e históricas de cada unidade. Outra forma de expandir a pesquisa será o alargamento da série histórica tratada. Ao invés de analisar apenas as últimas três legislaturas, será interessante pesquisar desde a promulgação da Constituição de 1988, uma vez que este evento alterou radicalmente as regras do jogo político.
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