Administração Pública,
Governo e Terceiro Setor
Enangrad Júnior
THOMSON ESMERALDO ALBUQUERQUE BESERRA
WANDERSON WILLIAM SILVA VERAS
JÉSSICA DE ARCANJO COSTA
NATÁLIA ALVES DOS SANTOS
JOHANNES DE OLIVEIRA LIMA JÚNIOR
JANNIELTON DE SOUSA SANTOS
Administração pública, governo e terceiro setor
GESTÃO PÚBLICA: A CONTRIBUIÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
Resumo
O presente artigo apresenta uma discussão literária acerca dos modelos de administração pública brasileira: Burocrática e gerencial. Focando-se na análise da reforma administrativa do Estado de 1998, desde os procedimentos de debates iniciais até sua implementação através da emenda constitucional nº 19. Trazendo a tona o princípio da eficiência, principal objeto de estudo deste artigo, assim, objetivou-se estudar sua contribuição para o modelo de gestão pública implantado pela reforma administrativa. Desta maneira foi realizada uma pesquisa bibliográfica confrontando as ideias e pensamentos dos teóricos sobre o tema, ressaltando os principais pontos de cada modelo de administração pública, bem como a análise do processo de mudança do modelo burocrático para o gerencial e as contribuições proporcionadas pelo princípio da eficiência. Então, constatou-se que o princípio da eficiência mudou a forma de agir dos serviços públicos brasileiro, passando a focalizar o custo-benefício de suas atividades, buscando sempre atender ao maior número de cidadãos possível, maximizando o atendimento à demanda da sociedade.
Palavras-chave: administração pública, reforma administrativa, princípio da eficiência.
Abstract
This article presents a literary discussion about the models of Brazilian public administration: Bureaucratic and managerial. Focusing on the analysis of the administrative reform of the State of 1998, from the procedures of initial debates to their implementation by constitutional amendment nº 19. Bringing up the efficiency principle, the main study object of this article, thus, was studied its contribution for the public management model implemented by administrative reform. In this way a bibliographical research was carried out confronting the ideas and thoughts of the theoreticians on the subject, highlighting the main points of each model of public administration, as well as the analysis of the process of change from bureaucratic model to managerial and the contributions provided by the efficiency principle. Then, it was verified that the efficiency principle changed the acting way of Brazilian public services, focusing on the cost-benefit of its activities, always seeking to serve the largest number possible of citizens, maximizing the service to society demand.
Keywords: public administration, administrative reform, efficiency principle.
1 INTRODUÇÃO
A partir de meados da década de 1980, o Brasil enfrentava uma crise econômica e social. A intervenção do Estado no mercado era cada vez maior e as demandas da população não eram atendidas, como consequência houve a deterioração dos serviços públicos e o aumento da inflação. Sobre o tema, Bresser-Pereira (1996, p. 1) explica que: “A crise do Estado implicou na necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo;”. Assim, foi debatida uma série de medidas a serem tomadas para reverter à situação, inaugurando-se um plano para substituir a administração pública burocrática por um modelo gerencial, voltada para os resultados e eficiência. Nesse período foi inaugurado no Brasil o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a chamada “reforma administrativa”, com a proposta de trocar o modelo burocrático utilizado na administração pública, por um modelo gerencial.
Na administração pública burocrática, isto é, que utilizava o modelo burocrático como base para sua gestão, a ênfase de suas atividades era no processo, na disciplina e na execução dos procedimentos normatizados. Porém, esse modelo era rígido e não estava mais satisfazendo as necessidades da sociedade (BRESSER-PEREIRA, 2000), então, com a proposta da reforma administrativa articulada por Luiz Carlos Bresser-Pereira, até então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (1995-1998), foi instituído o modelo gerencial. No modelo em questão, buscava-se eficiência contínua, com qualidade, descentralização e avaliação dos serviços prestados, assim, o foco não era mais nas tarefas, e sim nos resultados.
Para tanto, em 1998, na Emenda Constitucional nº 19, foi estabelecido junto da reforma administrativo o princípio da eficiência, um conceito para garantir a qualidade do agir final e a otimização dos meios na administração pública (MORAIS, 2014). O princípio da eficiência e as contribuições oriundas dele para a atual gestão pública brasileira é o objeto principal desta pesquisa.
Depois de decorridos mais de vinte anos desde sua introdução, grande parte da população brasileira desconhece o significado do princípio da eficiência e os impactos causados pela reforma gerencial. Ademais, com o crescimento da globalização e a forte tendência à descentralização do setor público, é questionável a eficiência deste modelo de gestão quanto ao atendimento das atuais demandas sociais, tornando a trazer novamente o debate acerca de uma reforma administrativa. Pensando nisso, o presente artigo, analisando o funcionamento e as diferenças do modelo burocrático e gerencial, visa esclarecer as melhorias apresentadas pela implantação do princípio da eficiência na administração pública, bem como explorar o debate em torno da reforma gerencial de 1995. Por essas temáticas terem sido um marco histórico para o Brasil do século XX, elas delinearam a atual forma da administração pública brasileira.
Diante de um conceito tão essencial para o êxito da reforma administrativa, questiona-se: qual a contribuição do princípio da eficiência para o modelo de gestão pública implantado pela reforma gerencial?
Para responder tal questionamento, objetivou-se nesta pesquisa, de forma geral: estudar a contribuição do princípio da eficiência para o modelo de gestão pública implantado pela reforma gerencial. E especificamente: detalhar os pontos fundamentais dos principais modelos de gestão pública: burocrática e gerencial; analisar como ocorreu e quais foram às mudanças promovidas pela reforma
gerencial; e investigar a contribuição do princípio da eficiência proveniente da reforma gerencial adotada pela atual Constituição Federal.
O presente artigo tem como interdisciplinaridade o elo entre a Administração e o Direito. Para a primeira corrente de pensadores da administração, iniciado pelos estudos de Taylor até as contribuições de Chester Barnard, o conceito de “administrar” se aplica a todos os tipos de organização, independentemente de sua natureza, para eles, não há distinção entre administração pública e privada (SARAVIA, 2010). Assim, administração privada e pública são subdivisões da administração geral. A primeira, presta serviço ou comercializa produtos tendo em vista um ganho financeiro, ela é voltada para os resultados e age em função da gestão estratégica e planejamentos. Diferentemente da administração privada, a administração pública presta serviços à sociedade, e por meio disto, busca obter o bem da comunidade e atender ao interesse geral (SARAVIA, 2010).
Tanto a administração pública quanto a privada fazem uso das teorias desenvolvidas pelos pesquisadores e estudiosos dessa área. E o Estado, como responsável pela instituição de um modelo de gestão pública, também utiliza essas teorias para garantir que seus serviços alcancem, de fato, a sociedade. Dessa forma, como as normas e a constituição são os objetos de estudo do Direito, a união interdisciplinar entre a Ciência Jurídica e a Administração é necessária para o entendimento do assunto em debate.
O elo entre o Direito e a Administração neste trabalho se dá através do uso de ideias da Administração, que estão dentro da Constituição Federal de 1988. Existem três maneiras de administrar o Estado: a administração patrimonialista, a pública burocrática e a pública gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2000). O Brasil até 1995 adotava o modelo burocrático, segundo Bresser-Pereira (2000, p.16) “A administração pública burocrática é aquela baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal weberiana e no universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimentos administrativos.”. Mesmo com a administração pública burocrática, em 1995 durante o governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, foi feita a Reforma Gerencial do Estado, que segundo Bresser-Pereira (2000, p.18) "[...] busca criar novas instituições legais e organizacionais que permitam que uma burocracia profissional e moderna tenha condições de gerir o Estado brasileiro”.
Desta maneira, é perceptível que a Administração e o Direito têm seu ponto de congruência nessa perspectiva, através da reforma do aparelho do Estado e com a introdução do princípio da eficiência na Constituição de 1988.
Quanto à metodologia deste artigo, foi utilizada a pesquisa bibliográfica, pois, esta tem sua atividade básica voltada para a investigação em materiais teóricos (ALYRIO, 2009), e é baseada nas fontes secundárias que têm relação com o tema e abrange várias bibliotecas de domínio público como livros, revistas, artigos, etc. (PEREIRA et al., 2014).
A abordagem qualitativa segundo Pereira et al. (2014, p.19) “é a qualidade como prioridade de ideias, coisas e pessoas que permite que sejam diferenciadas entre si de acordo com as suas naturezas.”. Deste modo, o projeto terá como prioridade a qualidade e veracidade das ideias que serão apresentadas utilizando uma abordagem qualitativa.
Foi realizada uma análise de textos dos autores como: Abrucio (1997), Matos (2012), Carvalho e Santos (2018), Maximiano (2007), sendo que este último promoveu um melhor entendimento do Modelo Burocrático, pois em seu trabalho, “Teoria Geral da Administração: da revolução urbana à revolução digital”, publicado
em 2012 pela editora Atlas, traz consigo elementos da Teoria Burocrática, dentre outros pensadores que foram utilizados ao longo da pesquisa. Ademais, foram analisados também textos referentes ao autor Luiz Carlos Bresser-Pereira que foram publicados nos anos de 1996 e 2000 que relatam como ocorreu o projeto de reforma administrativa do Estado e de artigos referentes ao tema proposto pelo presente artigo como o de Janaina Jacolina de Morais “Princípio da eficiência na administração pública” que foi publicado em 2014, como também será consultado a legislação que fala sobre a reforma gerencial, onde a principal fonte é Emenda Constitucional nº 19 de 1998, mas que possui reflexos nas leis, nº 9784/99 de 29 de janeiro de 1999, nº 8666/93 de 21 de junho de 1993, nº 8112/90 de 11 de dezembro de 1990.
Desta forma, foi executado o confronto de ideias e pensamentos dos teóricos sobre o tema, ressaltando os principais pontos de cada modelo de administração pública. Após isso, foi realizada a análise de como o ocorreu o processo de mudança do modelo burocrático para o gerencial e as contribuições proporcionadas pelo princípio da eficiência.
2 PESQUISA BIBLIOGRÁFICA
2.1 Modelo Burocrático
A burocracia é um modelo de organização a partir da racionalidade, que visa ao aumento da eficiência com utilização de critérios coerentes de controle, isto é, determinando o interesse das próprias pessoas, e não só satisfazer ao de seus dirigentes. As pessoas que incorporam as organizações admitem também que alguns sujeitos representam e atuam em nome do Estado: guardas de trânsito, juízes, prefeitos e gerentes. A autoridade seria a contrapartida da responsabilidade que têm essas pessoas de zelar pelo cumprimento da lei. Assim descreve Maximiano (2007, p. 95): “A obediência é devida às leis, formalmente definidas e as pessoas representam, que agem dentro de uma jurisdição. Qualquer sociedade, organização ou grupo que se baseia em leis racionais é burocracia.”.
A organização, neste tipo de sistema, possui forma piramidal. Um superior possui um determinado número de subordinados sob suas ordens. A burocracia plenamente desenvolvida possui uma hierarquia cujas funções são monocráticas, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado. Segundo Nogueira (1977), este sistema torna a administração mais rápida e com diretrizes constantes, livre dos compromissos e variações da opinião da maioria.
Sabe-se que a administração pública trabalha visando cumprir com os dispositivos legais que regulamentam as atividades desse setor. E para isso adota a burocracia como principal modelo de gestão, tendo o intuito de que barre o nepotismo e a corrupção. Como nos mostra Schier (2005), a burocracia é o modelo utilizado no Brasil desde a década de 1930, e é considerado o mais racional possível, baseado em normas e regulamentos explícitos em todas as áreas de atuação, entre elas: a saúde, educação, economia e cultura.
Por outro lado, o cidadão brasileiro, que em termos administrativos é o cliente do serviço público, queixa-se da falta de acessibilidade aos serviços públicos e ineficiência dessas prestações. “A noção de burocracia é tão enraizada, que remete à ideia de imobilidade” (SARAIVA, 2002, p. 204). Com uma estrutura rígida e com pouca capacidade de adaptação, é evidenciado conforme evidencia Nassar (2008), pesquisas mostram que a burocracia no Brasil atrapalha o crescimento do país, que
por um lado se mostra com alta capacidade de desenvolvimento, porém é prejudicado pela burocracia existente. Ineficaz, porém necessária, a burocracia se tornou cotidiana na vida do brasileiro.
2.2 Modelo Gerencial
A reforma gerencial foi um dos pilares da reformulação da administração pública “A administração pública gerencial também pode ser chamada de “nova gestão pública” (new public management).” (BRESSER-PEREIRA, 2000, p.16), e vem para intervir na estrutura administrativa melhorando a governança, tendo em vista o promover reformas no próprio Estado, como relata Bresser-Pereira:
“A reforma gerencial do Estado de 1995 busca criar novas instituições legais e organizacionais que permitam que uma burocracia profissional e moderna tenha condições de gerir o Estado brasileiro. Esta reforma não subestima os elementos de patrimonialismo ou de clientelismo que ainda subsistem em nosso meio.” (BRESSER-PEREIRA, 2000, p. 18).
O modelo gerencial de gestão pública teve sua origem no Reino Unido, por volta de 1980, estimulada pelos suscetíveis fatos históricos que favoreceram a implementação desse modelo, entre eles a “escassez de recursos públicos, enfraquecimento do poder estatal e de avanço de uma ideologia privatizante que o modelo gerencial se implantou no setor público.” (ABRUCIO, 1997, p.18), com a responsabilidade de transfigurar o atual já desacreditado modelo burocrático.
Nesse contexto o modelo gerencial traz em suas origens a redução dos gastos públicos através da alocação de responsabilidades estatais a empresas privadas ou a comunidade. Contudo, ele segue inúmeras formas de execução, entre elas um estado mais organizado administrativamente, que busca contínua eficiência, qualidade, descentralização e avaliação de seus serviços.
A questão financeira coloca-se como início das pautas para discussão da implementação desse modelo em diversos países, os gastos públicos teriam de ser reduzidos, além disso, fazem parte desses mecanismos gerenciais, como aponta (ABRUCIO, 1997) a definição de objetivos administrativos, a descentralização e a estruturação hierárquica.
No Brasil, em específico, essa reforma gerencial seguiu como linha base à reorganização governamental e reestruturação dos setores de relevância a Administração Pública. Cabe destacar sua funcionalidade versus sua eficiência, sendo valores exequíveis a tais setores.
Dentre seus objetivos destacam Matos et al.:
a) o aumento da governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando à ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos; b) a descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; c) a delimitação da ação do Estado às funções que lhe são próprias, reservando, os serviços não exclusivos para a propriedade pública não estatal, e a produção de bens e serviços de mercado para a iniciativa privada, através da privatização das empresas estatais, bem como a terceirização das atividades de apoio (serviços como segurança e limpeza); d) modernização da administração burocrática, por meio de uma política de profissionalização do serviço público, ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicos, de uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo em que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho; e) substituição da administração pública burocrática, rígida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados; f) privilegiando a
adoção de participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social. (MATOS et al, 2012, p.05).
Outro ponto a ser levado em consideração é a discussão sobre a propriedade e os bens e serviços, que acompanham diversas variáveis a serem definidas pela demanda as quais são apresentadas e orientadas de acordo com as particularidades e suas prioridades que seguirão de definição estatal (BRESSER-PEREIRA, 2000). Para tanto, as agências reguladoras surgem como alternativa para desempenhar papel fundamental na triagem e garantia de ordem no controle de atividades exclusivas e não exclusivas do Estado.
A reforma gerencial, por sua vez, elenca mecanismos para um estado mais eficiente em suas funções, tendo em vista a metodologia administrativa para norteá-las, aprimorando de maneira global a maneira como desenvolver as atividades necessárias ao desenvolvimento de uma administração pública mais coerente e reflexiva.
2.3 Reforma Gerencial
A reforma gerencial brasileira surgiu em 1995, foi inicialmente proposta pelo economista e cientista político Luiz Carlos Bresser-Pereira, que criou o “plano diretor” do aparelho do estado, onde é exposto os princípios que regulam a reforma do governo. O estudioso faz uma crítica à gestão pública burocrática adotada pelo País, de forma que sugere além da organização privada e da organização estatal, deve haver uma terceira organização, que é financiada pelo estado, no entanto, ela funciona como uma empresa privada, possuindo autonomia.
De acordo com Bresser-Pereira (2017), a terceira organização, chamada organização social, é a característica mais importante da reforma gerencial, pois garante que os serviços de consumo coletivo permaneçam gratuitos, mas delega a função de ofertar esses serviços para a organização social, que é mantida com recursos do estado que são controlados por meio de um contrato de gestão. Dessa forma, o Estado fica responsável por redigir o contrato com todas as normas que devem vir a ser seguidas pela organização, e encarregada de financiar os recursos.
A maneira de tornar mais eficiente os serviços sociais, buscando ofertar serviços de qualidade com o mínimo de custos possíveis para o Estado é através da reforma gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2017). Sendo que essa reforma decorre do estado social, surgido logo após a segunda guerra mundial, que visa ofertar os serviços de educação, saúde e previdência social de forma gratuita aos cidadãos.
A partir da implantação do estado social, ocorreu um aumento das funções do estado, que passou a exigir uma administração mais eficiente, que fosse capaz de utilizar corretamente e de forma econômica os recursos, a fim de ofertar serviços de qualidade que tivessem um grande alcance. Portanto a busca por eficiência é uma das características mais importantes da reforma.
Bresser-Pereira destaca que:
A reforma gerencial do estado de 1995 envolve, portanto, uma mudança na estratégia de gestão, a partir de uma estrutura administrativa ou em um aparelho do estado reformado. Trata-se, portanto, de uma reforma do estado, que não se limita a propor descentralização para os estados e municípios e desconcentração ou delegação de autoridade para os dirigentes das agências estatais, federais, estaduais e municipais. Em edição, propõe, segundo o modelo que apresentei no plano diretor da reforma do aparelho do estado, uma nova classificação das atividades do estado, e estabelece quais os tipos de propriedade e de administração correspondentes. (BRESSER-PEREIRA, 2000, p.19).
Portanto, a reforma gerencial propõe uma descentralização de poder nos estados, pois estes passam a ter certa autonomia. Além disso, traz uma nova divisão das funções do estado, identificando as suas propriedades, sendo estas a propriedade privada e estatal, e a nova forma de propriedade não estatal, também chamada de organização social. E as atividades exclusivas do Estado, que estão relacionadas ao setor estratégico, onde as normas e as leis são estabelecidas para controlar e regular o próprio estado, como também toda a sociedade. E a prestação dos serviços sociais, que passam a não ser função do Estado, mas das organizações não estatais, embora estas possuam o direito de serem financiadas pelo Estado.
2.4 Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência é o mais recente dos princípios constitucionais da Administração Pública brasileira, tendo sido adotado a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 19 de 1998 – Reforma Administrativa, que tornou expresso esse princípio a ser observado pela Administração Pública Brasileira seja direta ou indireta, presente no caput do artigo 37 da Constituição Federal.
Esse preceito, nas palavras de Maffini (2006) “Trata-se de princípio de difícil definição e, talvez, nem se possa defini-lo sem o auxílio de parâmetros objetivos previamente estabelecidos” (MAFFINI, 2016, p. 54). Segundo o autor, seria preciso estabelecer previamente quais os objetivos e finalidades a serem alcançadas pelo agente público no exercício de suas atividades, para que se possa então avaliar o desempenho do mesmo, e assim qualificar a sua eficiência na atividade realizada.
O Princípio da Eficiência da Administração Pública tem em seu objeto o dever do agente público de executar suas tarefas da maneira mais rápida e com o menor desperdício possível, sempre objetivando atender ao que espera a sociedade em geral. Ao assumir uma função pública deve o agente estar ciente de que estará assumindo um compromisso com a coletividade de trabalhar para fazer com que se obtenha o melhor resultado possível com os recursos e material humano disponível. Assim, nas palavras de Gasparini:
O desempenho deve ser rápido e oferecido de forma a satisfazer os interesses dos administrados em particular e da coletividade em geral. Nada justifica qualquer procrastinação. Aliás, essa atitude pode levar a Administração Pública a indenizar os prejuízos que o atraso possa ter ocasionado ao interessado num dado desempenho estatal. (GASPARINI, 2003, p. 86).
Quando se fala em eficiência na administração pública, significa que o gestor deve gerir a empresa com efetividade, fazendo o que deve ser feito e tendo a capacidade de atingir os objetivos com eficácia, utilizando os recursos da melhor maneira possível, sendo eficiente, e fazer a coisa certa para transformar a situação existente, com economicidade, obtendo o melhor resultado utilizando menos recursos financeiros e econômicos, e manter transparência, permitindo o cidadão ter acesso aos gastos públicos, e ao mesmo tempo, agir com moralidade respeitando os preceitos éticos, agindo sempre de boa fé e honestamente visando cumprir as metas estabelecidas.
Com a inclusão do princípio da eficiência, pretendeu o Governo conferir direitos aos usuários dos diversos serviços prestados pela Administração ou por seus delegados e estabelecer obrigações efetivas aos prestadores. Não é difícil perceber que a inserção desse princípio revela o descontentamento da sociedade diante de sua antiga impotência para lutar contra a deficiente prestação de tantos
serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causaram aos usuários. De fato, sendo tais serviços prestados pelo Estado ou por delegados seus, sempre ficaram inacessíveis para os usuários os meios efetivos para assegurar seus direitos. Os poucos meios existentes se revelaram insuficientes ou inócuos para sanar as irregularidades cometidas pelo Poder Público na execução desses serviços. “A mensuração da eficiência diz respeito à minimização do custo, tendo em vista que o exemplo se refere à obtenção de um mesmo produto, qual seja, a construção de uma unidade de hospital público” (ALVERGA, 2013).
É importante observar, que a moralidade, transparência e principalmente a publicidade são fundamentais para garantir maior eficiência das atividades estatais, respeitando sempre a primazia da legalidade, pois todo ato administrativo está submetido ao princípio da legalidade.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da eficiência apresenta-se sob dois aspectos:
Podendo tanto ser considerado em relação de atuação do agente público, do qual espera o melhor desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os melhores resultados, como também em relação ao modo racional de se organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, e também com o intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público (Di Pietro, 2017, p. 114).
A autora ainda acrescenta que os princípios da administração pública se complementam e são equivalentes em grau de importância, ou seja, nenhum princípio se sobrepõe a outro, “especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de direito” (Di Pietro, 2017, p.114).
Já Hely Lopes Meirelles (1997) fundamenta que o princípio da eficiência se caracteriza como:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES, 1997, p. 93).
Porém, não é suficiente usar com economia, zelo e dedicação os bens e os recursos públicos, também se faz necessária à produção de eficácia, ou seja, comprometimento político e institucional com um planejamento competente, ocasionando a obtenção de resultados sociais aspirados pela sociedade de maneira a ofertar serviços de interesse social compatíveis com suas necessidades em extensão, qualidade e custos.
Por todo o exposto, conclui-se que a introdução do princípio da eficiência no rol de princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública veio a exigir dos administradores da coisa pública uma nova postura, abandonando o velho jeito burocrático de administrar, o qual tornava a máquina pública pesada, cara e ineficaz, e adotando uma nova administração gerencial onde os fins sociais devem ser buscados, com emprego de meios mais eficientes e sem desperdício de tempo e de recursos públicos.
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES
A Administração Pública brasileira teve dois modelos distintos como base para seu funcionamento que entraram em vigor em momentos diferentes. O primeiro modelo adotado pelo Brasil foi o Burocrático, um modelo de organização a partir da racionalidade, que visa ao aumento da eficiência com utilização de critérios
coerentes de controle (MAXIMIANO, 2007). Atualmente a forma de administração pública em vigor é baseada no modelo gerencial, que busca a redução dos gastos públicos através da alocação de responsabilidades estatais a empresas privadas ou a comunidade, e contínua eficiência, qualidade, descentralização e avaliação de seus serviços (BRESSER-PEREIRA, 2000).
Abaixo está exposto um quadro contendo um panorama das diferenças entre esses modelos mencionadas e suas principais características.
Quadro 1 – Administração Pública Burocrática x Administração Pública Gerencial.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
BUROCRÁTICA GERENCIAL
Segue regras e procedimentos. Identificar e resolver problemas, melhorando continuamente os
processos. Foco nas tarefas. Foco nos resultados.
Estrutura hierárquica. Gestão participativa e redução dos níveis hierárquicos.
Gerentes rígidos e inflexíveis. Gerentes mais flexíveis e humanizados. Administração Produção
Concentração Descentralização
Defende a noção geral de interesse público.
Procura obter resultados valorizados pelos cidadãos.
Fonte: Elaborado pelos autores, com base na obra de Maximiano (2007).
A reforma gerencial começou a ocorrer em 1995, proposta pelo economista e cientista político Luiz Carlos Bresser-Pereira. Diante disso, é sugerida a criação de uma terceira organização, não podendo essa ser definida como pública ou privada, pois essa terceira organização é financiada pelo Estado e possui autonomia. Essa reforma surgiu como uma maneira de tornar mais eficientes os serviços sociais,
buscando ofertar serviços de qualidade com o mínimo de custos para o estado (BRESSER-PEREIRA, 2017).
Sendo assim, essa reforma decorre do Estado social, surgido logo após a segunda guerra mundial. A partir da implantação do Estado social, que tem por objetivo ofertar serviços de educação, saúde e previdência social de forma gratuita, ocorreu um aumento das funções do Estado, que passou a exigir uma administração mais eficiente. Essa administração deveria utilizar os recursos públicos de forma correta e econômica.
A transição de um modelo de administração pública para o outro se deu por meio da Emenda Constitucional nº 19 de 1998 – Reforma Administrativa. Através dessa alteração legal foi implantado o princípio da eficiência na Constituição Federal. Podemos destacar que a busca por eficiência está ligada ao intuito de ofertar serviços públicos de qualidade, otimizando os meios e os recursos. Umas das primeiras medidas instituídas com a reforma gerencial foi o reforço ao núcleo estratégico, buscando ocupa-lo com servidores altamente competentes e treinados (BRESSER-PEREIRA, 2000). A carreira e estabilidade desses servidores foram asseguradas por lei, como forma de garantir o bom desempenho dos mesmos.
Neste período, as atividades exclusivas da administração pública foram descentralizadas, enquanto as não exclusivas se tornaram autônomas, bastando para o governo, junto da sociedade civil, assegurar controle e fiscalizá-las. Segundo Bresser-Pereira (2000), um dos responsáveis pela reforma, no que consta a produção de bens e serviços, a propriedade deve ser privada, e quanto ao monopólio natural, a empresa atuante tem de ser controlada majoritariamente pelo Estado. Em relação às atividades não exclusivas encontra-se três alternativas para elas, onde a primeira é deixá-la sob controle do estado, a segunda é torná-la privada e por último é deixar o estado financia-las no entanto o controle é feito pela sociedade.
Bresser-Pereira (2000) afirma que a partir da reforma gerencial surgem três instituições organizacionais, já que a mesma é um conjunto de instituições. A primeira denomina-se “agências reguladoras” possuem autonomia para regulamentar os setores empresariais que operem em mercados não suficientemente competitivos. A segunda instituição são as “agências executivas”, que ficam encarregadas de executar as leis, sendo completamente integradas ao Estado. Por fim tem-se as “organizações sociais” que fazem parte do setor público não estatal, essas organizações possuem a autorização do parlamento para que seja possível o recebimento da dotação orçamentária. Todas essas mudanças serão controladas através do contrato de gestão que se torna um instrumento na posse do núcleo estratégico.
Quadro 2 – Antes e pós Reforma Gerencial.
REFORMA GERENCIAL
Administração Pública Burocrática Administração Pública Gerencial
Controle burocrático originário Espaço para controles burocráticos atualizados
Atividades exclusivas são centralizadas
Atividades exclusivas são descentralizadas
Serviços não exclusivos são descentralizados
Serviços não exclusivos são autônomos
Fonte: Elaborado pelos autores, com base na obra de Bresser-Pereira (2000).
O princípio da eficiência foi inserido por meio da emenda constitucional nº 19 de 1998, de maneira que ao analisarmos o artigo 41 da Constituição Federal, em seu §4°, o princípio da eficiência é um conceito moderno que prevê normas para assegurar e firmar melhorias para o serviço público. Desta maneira é perceptível que o princípio da eficiência poderá ter um sentido de qualidade para o serviço público. Assim, uma contribuição que pode ser alocada é de regulação da qualidade para o serviço público.
O mesmo preceito também pode ser encontrado dentro das agências reguladoras como Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), Agência Nacional do Cinema (ANCINE), pois elas contêm certas características como imparcialidade, neutralidade, transparência, eficácia, desburocratização e busca da qualidade, que são características provenientes do princípio da eficiência (DANTAS 2011).
Além disso, o princípio da eficiência prevê isso para todos os entes públicos, ou seja, abrange tanto órgãos como servidores públicos. Segundo TIMM e TONIOLO (2007, p. 53):
A eficiência, consoante o sentido econômico, consiste em obter o melhor resultado possível com o menor custo possível [...] A eficiência, no entanto, não significa necessariamente qualidade. Se, por exemplo, os recursos à saúde forem escassos, mas, mesmo assim, houver número grande de atendimentos com poucos erros na execução dos serviços (boa relação de custo e benefício), haverá eficiência, todavia não haverá necessariamente qualidade do serviço público.
Desta maneira, o sentido de eficiência ganha outras proporções, o aspecto de qualidade nos serviços públicos como também nos servidores, é incentivado com isso, e contribui para a melhoria da qualidade desses entes, assim como a relação benéfica de custo benefício, mas que não significa o ganho ou aparecimento de qualidade no decorrer dos processos.
No artigo 74 da Constituição Federal, está previsto que os três Poderes Públicos devem manter, de forma integrada, sistema de controle interno com certas finalidades. Entre elas, no inciso II está a de: “comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado”. Então, nota-se que o princípio da eficiência já estava previsto na legislação antes mesmo da reforma administrativa de 1998, no entanto, estava restrita apenas ao controle financeiro e patrimonial.
Da mesma forma, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) reconhecia a existência do princípio da eficiência como um dos regentes da administração, afirmando que a Administração Pública é regida por vários princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (DANTAS, 2011). Outros também se evidenciam na Carta Política. Dentre eles, o princípio da eficiência. A atividade administrativa deve orientar-se para alcançar resultado de interesse público. Com isso, outra contribuição que pode ser citada é a garantia do bem comum para a sociedade.
Ao analisar determinados artigos da Constituição Federal de 1988 após a EC/98, percebe-se medidas efetivas decorrentes do princípio da eficiência, como no Art. 41: “§ 4º. Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.”. com este artigo e principalmente com o parágrafo citado, garante-se que o servidor público estável tenha preenchido os requisitos de desempenhos para exercer sua função, e assim, assegurar a eficiência do serviço público.
No §3º do Artigo 37 encontra-se outra notável contribuição do princípio da eficiência, que garante a participação do cidadão no desempenho das atividades públicas por meio de reclamações, acesso a registros administrativos e a informações sobre atos de governo. Assim, incrementa-se a fiscalização referente a esses serviços e garante-se representação contra o exercício negligente ou abusivo na administração pública.
Ademais, a EC/98 possui vários reflexos, dentre eles, é interessante citar a Lei Nº 9.784, de 1999. Esse diploma normativo é responsável por regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Como exalta Morais (2014, p. 6): “O princípio da eficiência não é dirigido apenas ao servidor estatal, mas também à própria Administração”. O princípio da eficiência, nessa lei, é percebido principalmente no inciso III e VI do art. 2º. No primeiro é explicitado que o agente público deve exercer suas atribuições com objetividade no atendimento do interesse público, impossibilitando a promoção pessoal de agentes ou autoridades. No segundo é imposta a adequação entre meios e fins, vedado os casos previstos como necessários ao atendimento público, pois, como explica Morais (2014), se há falta de instrumentos, aparelhos e suprimentos compatíveis para a execução do serviço público, mesmo que este seja bem desempenhado pelo funcionário, ele torna-se ineficiente.
Desse modo, a EC/98, seguindo os passos de algumas legislações estrangeiras, no sentido de pretender garantir maior qualidade na atividade pública e na prestação dos serviços públicos, passou a proclamar que a administração pública direta, indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverá obedecer, além dos tradicionais princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, também o princípio da eficiência.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Administração Pública brasileira no período anterior à 1998 adotava um modelo de gestão burocrática. Assim, o serviço público era rígido e focado no processo, tornando-se incapaz de atender a demanda da população. Com a Emenda Constituição Nº 19, a Administração Pública passou a utilizar o modelo gerencial, focado nos resultados, possuidor de certos conceitos como princípios norteadores.
O princípio da eficiência revolucionou a forma de agir dos serviços públicos. A partir da implantação desse conceito a Administração Pública brasileira focalizou o custo-benefício de suas atividades, buscando sempre atender ao número máximo de cidadãos possível, mesmo que o serviço prestado não tenha a qualidade exigida. Porém, o princípio da eficiência possibilitou o contínuo desenvolvimento do serviço público, maximizando o atendimento à demanda da sociedade, um problema frequente na Administração Pública Burocrática.
Após a análise das diferenças conceituais entre os modelos burocrático e gerencial, das mudanças ocasionadas pela reforma administrativa do Estado com a Emenda Constitucional Nº 19, portanto, é perceptível que as contribuições proporcionadas pelo princípio da eficiência moldaram o atual modelo de Gestão Pública brasileiro.
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