UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO
A GESTÃO PÚBLICA E O
RELACIONAMENTO COM O CIDADÃO:
um estudo sob a ótica da teoria New Public Service
Alana Bauer Lacerda
Porto Alegre 2017
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A GESTÃO PÚBLICA E O
RELACIONAMENTO COM O CIDADÃO:
um estudo sob a ótica da teoria New Public Service
Trabalho Final de Mestrado Profissional apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Administração da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração.
Orientação: Prof. Dr. Fernando Dias Lopes
Porto Alegre 2017
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
A banca examinadora, abaixo assinada, aprova o Trabalho Final de Mestrado Profissional intitulado A gestão pública e o relacionamento com o cidadão:
um estudo sob a ótica da teoria New Public Service, elaborado
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Administração no Programa de Pós-Graduação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
___________________________________________________________________ Prof. Dr. Fernando Dias Lopes - Orientador
___________________________________________________________________ Prof. Dr. Diogo Joel Demarco - UFRGS
___________________________________________________________________ Prof. Dr. Sandro Trescastro Bergue - TCE
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AGRADECIMENTOS
À Universidade Federal do Rio Grande do Sul, instituição na qual, com orgulho, construí minha trajetória acadêmica.
À minha família, fundamental em cada uma de minhas conquistas.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Fernando Dias Lopes, pela parceria e paciência com que conduziu este trabalho.
Ao Prof. Dr. Luiz Antônio Slongo, coordenador do programa de Mestrado Profissional, por sua dedicação e generosidade.
Aos diretores do Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Sul, especialmente ao Diretor-Geral, Ildo Mário Szinvelski, pelo incentivo e
disponibilidade.
Aos colegas de trabalho, pelos anos de amizade e por cobrirem minha ausência sempre que se fez necessário.
Aos colegas de mestrado, que em muito contribuíram para que esta fosse uma bela jornada de companheirismo, trocas e aprendizado.
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There's no higher calling in terms of a career than public service, which is a chance to make a difference in people's
lives and improve the world.
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RESUMO
Este trabalho busca compreender como elementos das diferentes abordagens de administração pública (Administração Pública Burocrática, Nova Administração Pública e Novo Serviço Público) encontrados no Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Sul – Detran/RS interferem no relacionamento da Autarquia com o cidadão. Para atingir os objetivos propostos, a base teórica da pesquisa constitui-se, além do estudo das supracitadas teorias da administração pública, do conceito de valor público e de um panorama sobre o relacionamento com o cidadão por parte das instituições públicas. Uma análise documental foi realizada, seguida de entrevistas semiestruturadas com o corpo diretivo da instituição, com servidores que atuam no atendimento ao público e com os cidadãos. Os dados coletados foram estudados a partir da técnica de análise de conteúdo. Buscou-se identificar elementos que evidenciem o papel do Detran/RS na sociedade na visão das unidades de análise, o modelo de gestão predominante, a percepção sobre valor público e as dificuldades e perspectivas sobre o relacionamento da instituição com os cidadãos por ela atendidos. Os resultados indicaram a predominância dos modelos da Administração Pública Burocrática e da Nova Administração Pública, que coexistem com vários dos seus elementos na instituição analisada. A identificação de uma escassa visão sobre um modelo de administração participativo, como o proposto pelo Novo Serviço Público, somada a elementos burocráticos, como a necessidade de extensa documentação, e a elementos gerenciais, como a terceirização de serviços essenciais, permitem a conclusão de que contribuem para um ambiente hostil para o cidadão que, além de ter de enfrentar dificuldades para o cumprimento de serviços solicitados, mantém-se distante da esfera pública.
Palavras-chave: administração pública. Novo Serviço Público. Valor Público.
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ABSTRACT
This thesis seeks to understand how elements of the different approaches of public administration (Bureaucratic Public Administration, New Public Management and New Public Service) found in the Department of Transit of Rio Grande do Sul - Detran/RS interferes in its relationship with the citizen. In order to reach the proposed objectives, the theoretical basis of the research constitutes, besides the study of the above-mentioned theories of the public administration, the concept of public value and a panorama on the relationship with the citizen by the public institutions. A documental analysis was carried out, followed by semi-structured interviews with the institution's governing body, with public servants whose work is respond to the citizens and with the citizens themselves. The data collected were studied using the content analysis technique. It sought to identify elements that demonstrate the role of Detran/RS in society in the view of the units of analysis, the predominant management model, the perception about public value and the difficulties and perspectives on the relationship of the institution with the citizens it serves. The results indicated the predominance of the models of the Bureaucratic Public Administration and New Public Administration, which coexist with several of its elements in the analyzed institution. The identification of a scarce vision of a participative management model, such as that proposed by the New Public Service, added to bureaucratic elements, such as the need for extensive documentation, and management elements, such as the outsourcing of essential services, allow the conclusion that they contribute to a hostile environment for the citizen who, in addition to facing difficulties in fulfilling the requested services, remains far from the public sphere.
Keywords: public administration. New Public Service. Public Value. Citizen
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1: o triângulo estratégico ………... 31 Figura 2: Organograma do Detran/RS ………..………... 55 Figura 3: Pontos de contato do cidadão com o Detran/RS ... 56 Figura 4: Principais eixos para a promoção de melhorias no relacionamento
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Comparando perspectivas: Administração Pública Burocrática, Nova
Administração Pública e Novo Serviço Público ……… 24
Quadro 2: Comparando o relacionamento com o cidadão das teorias de administração pública estudadas ………... 27 Quadro 3: Resumo dos elementos das teorias da administração pública estudadas encontrados na instituição pesquisada ... 70
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Elementos-chave da análise de conteúdo sobre o papel do Detran/RS na Sociedade ………...…... 59 Tabela 2: Elementos-chave da análise de conteúdo sobre aspectos das diferentes abordagens da Administração Pública presentes na instituição .…... 62 Tabela 3: Elementos-chave da análise de conteúdo sobre a percepção de valor público ………...……...…... 71 Tabela 4: Elementos-chave da análise de conteúdo sobre as dificuldades no relacionamento com o cidadão ………...……...…... 77 Tabela 5: Elementos-chave da análise de conteúdo sobre as perspectivas do relacionamento com o cidadão ………...……...…... 90
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ……….... 12
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E DEFINIÇÃO DO PROBLEMA ……….... 13
1.2 OBJETIVOS ………... 15
1.2.1 GERAL ………..…. 15
1.2.2 ESPECÍFICOS ………..…... 16
1.3 JUSTIFICATIVA ………...… 16
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ……….………..…… 18
2.1 TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ………...…… 18
2.1.1 Administração Pública Burocrática …………...….………..… 19
2.1.2 Nova Gestão Pública ………...………...………..… 20
2.1.3 Novo Serviço Público ……….………..… 22
2.1.4 O cenário brasileiro e o hibridismo da administração pública …...… 27
2.2 VALOR PÚBLICO ………...……..….. 29
2.2.1 Mark Moore, Criando Valor Público ……….………...….. 29
2.2.2 Barry Bozeman e os valores públicos ……….……….………... 32
2.2.3 Conclusões sobre as duas teorias ……….………...… 33
2.3 RELACIONAMENTO COM O CIDADÃO .……….……….. 34
2.3.1 Cliente ou cidadão? ………..……….………... 34
2.3.2 Dimensões do relacionamento com o cidadão no Novo Serviço Público ………...…….……….……….…... 37
2.3.2.1 Transparência ……….……….……….………..…. 37
2.3.2.2 Participação e colaboração .….……….……….………... 38
2.3.3.3 A estratégia de relacionamento: canais, ferramentas e o papel do administrador ……….….……….……….………... 39 2.3.3.4 Ouvidorias Públicas ………….……….………... 42 3 MÉTODO ……….……….………..…. 43 3.1 TIPO DE PESQUISA ……….………...….. 43 3.2 ESTUDO DE CASO .………..………...….. 43 3.2.1 Análise documental ……….………... 44
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3.2.2 Entrevista em profundidade ………..….……….... 47
4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS …..….………..………….... 51
4.1 A UNIDADE CASO: O DETRAN/RS ……….………...……… 51
4.1.1 O que é uma Autarquia? ……….………...…..… 51
4.1.2 Histórico e atribuições ……….……...….… 52
4.1.3 Relacionamento com o cidadão ……….……...….… 55
4.1.3.1 O relacionamento do Detran/RS com o cidadão: dados e fatos ... 57
4.1.3.2 Comissão de Atendimento ao Público ……….……...….…. 58
4.2 O PAPEL DO DETRAN/RS NA SOCIEDADE ……….……...….…... 59
4.3 OS ELEMENTOS DAS DIFERENTES ABORDAGENS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA IDENTIFICADOS NO DETRAN/RS .……...….….. 62
4.4 DIFERENTES PERCEPÇÕES SOBRE VALOR PÚBLICO .……...….…... 71
4.5 O RELACIONAMENTO COM O CIDADÃO: DIFICULDADES E PERSPECTIVAS ……….……….……….. 76
4.5.1 Canais não unificados, processos não padronizados ………. 77
4.5.2 A falta de integração entre os setores e seu reflexo nas informações prestadas ao cidadão ……….……….……….... 81
4.5.3 A terceirização e os entraves a um serviço de qualidade ………... 84
4.5.4 Um Detran, diversos papéis atribuídos ….………... 87
4.5.5 Dificuldades na estrutura física ….……….………... 88
4.5.6 Perspectivas sobre o relacionamento com o cidadão ………... 90
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ………….……….………... 97
REFERÊNCIAS ……….……….……….... 103 ANEXOS – ROTEIROS SEMIESTRUTURADOS PARA AS ESTREVISTAS … 111
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1 INTRODUÇÃO
Quantas vezes, enquanto cidadão, você percebeu um atendimento eficiente por parte das instituições públicas? Quantas vezes você encontrou as respostas para indagações simples sobre suas obrigações na esfera pública? Quantas vezes você se sentiu incentivado a contatar um órgão público e enviar suas ideias ou necessidades? Se a resposta foi poucas - ou nenhuma - você faz parte da justificativa deste trabalho.
A última década mostrou um grande amadurecimento de governos de vários países em assuntos relacionados ao seu relacionamento com os cidadãos. A pesquisa acadêmica trata de tópicos como transparência, participação, colaboração, dados abertos e o uso das tecnologias de informação e comunicação na tentativa de trazer o cidadão - até então visto pela administração pública com atributos ou de uma peça dos processos burocráticos ou de um cliente - para o centro de sua estratégia. Em outras palavras, podemos hoje verificar uma forte tendência em termos de discurso de ouvir o que o cidadão tem a dizer e, a partir dele, repensar estratégias, processos e políticas públicas.
O relacionamento com o cidadão perpassa, portanto, invariavelmente, pela concepção de administração pública de uma organização. No cenário brasileiro, ao passo que novas tecnologias são compulsoriamente implantadas, aproximando o cidadão das instituições, vê-se uma administração pública ainda incerta sobre seu perfil. Ora o foco da gestão paira sobre os processos burocráticos, ora sobre processos gerenciais e, aos poucos, observa-se traços da cultura institucional centrada no cidadão.
Dado o cenário acima, neste trabalho busca-se investigar o quanto o modelo de administração pública adotado em uma instituição afeta o seu relacionamento com o cidadão. Nessa perspectiva, pretende-se aprofundar os conhecimentos sobre a abordagem do Novo Serviço Público e suas antecessoras, sobre valor público, sobre relacionamento com o cidadão e verificar suas aplicabilidades na instituição objeto deste estudo, o Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Sul - DETRAN/RS.
Ao longo dos seus quase vinte anos de existência, o DETRAN/RS vem mantendo contato com os cidadãos através de múltiplos canais e empresas
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credenciadas, em serviços que abrangem desde a habilitação de condutores ao gerenciamento da documentação de veículos automotores. Assim como comumente se observa em outros órgãos de governo, os retornos advindos da sociedade atendida pelo órgão costumam ser negativos, e normalmente recaem sobre os processos altamente burocráticos, as respostas imprecisas e o tratamento inadequado. A partir de 2011, a Autarquia abriu-se às redes sociais, gerenciadas pela Assessoria de Comunicação Social, departamento através do qual foi possível estabelecer um diálogo direto com os cidadãos e passar a ouvi-los sem a interferência de outros canais. Em 2015, uma iniciativa da Direção do órgão culminou na criação de uma comissão que aprimorasse o relacionamento do órgão com o público.
A concepção de administração pública adotada pelos gestores do DETRAN/RS ao longo do tempo pode ser um fator de influência ao quadro acima descrito, ao passo que delimita o ponto focal da instituição e como serão desenvolvidos seus processos. Ela será averiguada no trabalho proposto.
Este trabalho está dividido em quatro capítulos, a saber: o capítulo 1 traz a delimitação do tema e definição do problema de pesquisa, além da justificativa para este trabalho e os objetivos geral e específicos; o capítulo 2 apresenta a fundamentação teórica, permeando as teorias da Administração Pública, valor público e relacionamento com o cidadão; o capítulo 3 apresenta o método proposto para o desenvolvimento desta pesquisa e, por fim, o capítulo 4 mostra a análise dos dados e avaliação dos resultados.
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
Dominante nas décadas de oitenta e noventa, a abordagem para administração pública chamada "New Public Management" (Nova Gestão Pública) surgiu em um ambiente de preocupação com falhas de governo e propunha métodos de mercado para entregar serviços públicos mais eficientes para destinatários vistos como "clientes", não como "cidadãos" (BRYSON et al., 2014). Para Denhardt e Denhardt (2000), a Nova Gestão Pública defende uma visão de gestores públicos como empresários de governo, emulando não só as práticas mas também os valores dos negócios.
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Apesar das suas importantes contribuições em se contrapor às antigas práticas em administração pública, a Nova Gestão Pública deixa passar importantes conceitos hoje emergentes com a abordagem chamada "New Public Service" (Novo Serviço Público) (DENHARDT; DENHARDT, 2000). Para os autores, o governo é uma instituição pertencente aos cidadãos, e cabe à administração pública focar em servi-los e empoderá-los enquanto gerencia e implementa políticas públicas. O Novo Serviço Público não se contrapõe à abordagem antecessora, mas apara importantes arestas que a adequam à contemporaneidade.
Nesse sentido, na última década, agências públicas de todo o mundo vêm mostrando maior atividade quanto a tópicos que tratam de serviços ao cidadão, tais como governo aberto, governo eletrônico e transparência e do próprio relacionamento com o cidadão, por meio do qual é possível ouvi-lo e compreender melhor sua avaliação sobre as políticas implementadas. A origem dessa tendência decorre, especialmente, da Open Government Initiative, um esforço da administração do presidente dos Estados Unidos Barack Obama com a finalidade de aumentar a participação, a colaboração e a transparência por meio de novas tecnologias (The White House, 2009).
A disposição das instituições públicas em relacionar-se com seus
stakeholders através de novos canais, ou mesmo de formas diferentes em canais já
utilizados, cria um cenário favorável a um maior engajamento dos cidadãos, bem como ao alcance de uma audiência antes não envolvida com assuntos inerentes à gestão pública (Bertot et al., 2010). A maior participação também resulta em avanços no que tange à transparência, em menores índices de corrupção, em melhorias na imagem da instituição e, principalmente, em uma maior percepção de valor público.
O conceito de valor público, apesar de ainda não ter sido absolutamente definido na literatura, compreende nuances que vão de características mensuráveis, como eficiência e efetividade, que correspondem a performance, a valores percebidos, como equidade, honestidade e justiça, que dizem respeito à democracia. Abordagens sobre valor público que serão destacadas neste trabalho provêm dos autores Bozeman (2007) e Moore (1995). Ambos localizam o valor no interesse dos cidadãos. Mintrom e Luetjens (2015) desenvolvem essa definição, enfatizando que diferentes stakeholders mantém diferentes percepções do que representa valor em determinado contexto, e que os gestores públicos devem
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desenvolver processos apropriados com a finalidade de aumentar o valor público, tanto através de serviços quanto de suas interações com as partes interessadas.
O tema que propõe este projeto de pesquisa, exposto de modo abrangente, portanto, será o relacionamento entre o cidadão e as instituições públicas, tendo-se como pano de fundo a abordagem de administração pública ora adotada.
Propõe-se como objeto desta pesquisa o Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Sul - DETRAN/RS, Autarquia na qual a autora desenvolve seu trabalho como servidora na Assessoria de Comunicação Social.
O assunto "relacionamento com o cidadão" é bastante recente na Autarquia, apesar dos constantes feedbacks negativos recebidos ao longo do tempo. No ano de 2015, em busca de soluções integradoras dos pontos de contato da Autarquia com o público e a padronização dos fluxos de informação entre as equipes criou-se a Portaria DETRAN nº 358/2015, que estabeleceu uma comissão especial para tratar do assunto, da qual a autora deste trabalho era membro. Seu objetivo era diagnosticar, elaborar projetos e propostas de soluções atinentes ao aprimoramento do relacionamento da Autarquia com o público, bem como dos canais de comunicação do Detran/RS.
No entanto, como mencionado no capítulo anterior, entende-se que o relacionamento com o cidadão perpassa, antes de mais nada, sobre o conceito de administração pública que rege uma instituição como um todo e irá definir se seu foco é realmente centrado no cidadão. Sendo assim, feita a abordagem inicial ao assunto que se pretende trabalhar, definiu-se o seguinte problema de pesquisa:
como elementos das diferentes abordagens de administração pública encontrados no DETRAN/RS interferem no seu relacionamento com o cidadão?
1.2 OBJETIVOS 1.2.1 Objetivo Geral
● Analisar os elementos das diferentes abordagens de gestão pública encontrados no DETRAN/RS e como eles influenciam o seu relacionamento como o cidadão.
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1.2.2 Objetivos Específicos
● Identificar a concepção predominante de gestão pública percebida pelos gestores do DETRAN/RS.
● Identificar os valores percebidos pelos cidadãos que se relacionam com o DETRAN/RS por meio de seus diversos canais.
● Identificar as principais dificuldades enfrentadas pelos cidadãos que precisam relacionar-se com a Autarquia.
● Analisar as principais dificuldades dos servidores que trabalham diretamente com o atendimento ao cidadão.
● Descrever processos de relacionamento com o cidadão que podem ser readequados com a finalidade de proporcionar valor público.
1.3 JUSTIFICATIVA
Qual é a identidade do serviço público de hoje? Para onde ele caminha? Quais são seus valores e dificuldades? E, mais do que isso, a quem ele enxerga que deve servir e como deve ser esse serviço, e isso é o suficiente?
Essas são questões centrais que motivaram o desenvolvimento deste trabalho. A fase de consolidação das tecnologias de comunicação e informação em que a sociedade se encontra trouxe consigo, invariavelmente, a necessidade de transformação do Estado em seus papéis, processos e formas de operar. O imediatismo, as tarefas múltiplas realizadas ao mesmo tempo e a facilidade de comunicação transfiguraram a lógica de uso dos serviços. Em outras palavras, muito do que se tem hoje em processos, no mesmo modelo de décadas atrás, não necessariamente faz sentido para o público, mesmo que sua transposição para o meio eletrônico tenha ocorrido.
Este trabalho surge em uma época em que o cidadão facilmente tem acesso a dados e a formas de se comunicar com as instituições. Através dos meios eletrônicos, ele pode esclarecer dúvidas, cobrar por atendimento de qualidade, investigar dados. Ele pode. Mas estarão, por outro lado, as instituições atuando de forma efetiva e direcionada no que diz respeito a permitir que essa oportunidade de comunicação seja exercida pelo cidadão? Como ocorre o gerenciamento de seu
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relacionamento com o cidadão e, em uma esfera mais profunda, dos dados abertos e transparência?
Nesse cenário, a abordagem - ou abordagens - de gestão pública adotada por uma instituição deve ser examinada. O modelo de gestão tem influência direta na definição de como um órgão público se vê e gostaria de ser visto e em suas prioridades, sendo, por consequência, responsável por guiar suas práticas e processos. Esse é o elemento central que justifica este trabalho: identificar os vários aspectos de abordagens da administração pública em uma instituição e compreender como influenciam em seu relacionamento com o cidadão pode trazer indícios valiosos para a melhoria dos serviços e sua adequação àquilo que a sociedade espera e necessita.
Essa compreensão pode, por conseguinte, atuar como fator positivo na satisfação do cidadão com a instituição com a qual se relaciona, proporcionando melhorias em sua imagem, além de atuar em prol do desenvolvimento de políticas públicas efetivas e de processos simplificados e eficientes.
Por isso mesmo, essa pesquisa propõe-se a aprofundar-se teoricamente tanto no conceito de "valor público" quanto na abordagem emergente de gestão pública chamada "Novo Serviço Público", ambos recentemente bastante utilizados na produção científica sobre administração pública de outros países, mas que deixam lacunas que dificultam sua definição completa, ainda mais quando se trata do cenário do serviço público brasileiro. Em linhas gerais, ambos os conceitos propõem-se a buscar a eficiência do serviço público não por meio de processos, mas mantendo seu foco no cidadão.
A partir do melhor entendimento dos conceitos acima expostos e do estudo mais aprofundado da concepção de gestão pública adotada pela instituição estudada - o DETRAN/RS - será possível analisarem-se as relações entre a sua forma de administrar e a forma com que a instituição convive com os cidadãos. Acredita-se que aí esteja a principal contribuição deste trabalho para a pesquisa acadêmica.
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2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O referencial teórico a seguir apresentará, em linhas gerais, as características das principais teorias da administração pública, culminando na teoria do Novo Serviço Público, desenvolvida por Denhardt e Denhardt (2000). Em seguida, serão analisadas abordagens de diferentes autores em busca do entendimento do conceito de valor público. Serão ainda estudadas perspectivas sobre o relacionamento com o cidadão por parte das instituições públicas.
2.1 TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para avançar nas teorias da administração pública, é necessário, antes de tudo, defini-la. Em sentido amplo, Di Pietro (2010, p.50) conceitua a administração pública como aquela que compõe-se tanto de órgãos governamentais, que irão traçar planos de ação e liderar, como também de órgãos administrativos, que irão executar esses planos. A autora complementa essa definição com a função política, também compreendida pela administração pública, pois é ela que irá delimitar as linhas-guia de governo.
Ainda sobre sua dimensão conceitual, Bergue (2014, p.17) destaca que a administração pública "é constituída de uma dimensão técnica, instrumental, utilitarista, e outra política, envolvendo o poder e os interesses em conflito, de fundo essencialmente substantivo que se integram e conformam-se mutuamente".
Dado o conceito acima, este estudo irá discorrer sobre os principais aspectos de três teorias da administração pública, quais sejam: a Administração Pública Burocrática, a Nova Administração Pública e o Novo Serviço Público. Apesar de as três teorias representarem momentos históricos distintos e marcantes características próprias, é importante frisar que uma abordagem não exclui a outra: aspectos delas normalmente coexistem dentro de governos e programas específicos (BRAINARD; McNUTT, 2010).
É oportuno frisar que o objetivo deste capítulo é descrever as abordagens de administração pública distinguindo-as, ressaltando suas principais características, situando-as temporalmente e apresentando o contexto sob o qual tornaram-se a abordagem vigente em seu período, sem a pretensão de esgotar o assunto, mas de servir de embasamento para o atingimento dos objetivos desta pesquisa.
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2.1.1 Administração Pública Burocrática
A Administração Pública Burocrática, modelo organizacional burocrático weberiano, disseminou-se em meados do século XX em meio a um contexto formado por um particular conjunto de situações. "Esses incluíam os desafios da industrialização, urbanização, a ascensão da corporação moderna, fé na ciência, crença no progresso e preocupação com fracassos no mercado" (BRYSON et al., 2014, tradução do autor).1 De acordo com Secchi (2009), o modelo também é conhecido como Progressive Public Administration, "referindo-se ao modelo que inspirou as reformas introduzidas nas administrações públicas dos Estados Unidos entre os séculos XIX e XX, durante a chamada progressive era". Ainda segundo o autor (p.351), no modelo burocrático de Weber, o poder origina-se das diretrizes e normas, das instituições formais, e não do carisma ou da tradição. "A partir desse axioma fundamental derivam-se as três características principais do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo".
Segundo Denhardt e Denhardt (2000), a Administração Pública Burocrática é caracterizada na literatura por ignorar cidadãos, evitar a inovação e servir aos seus próprios interesses. Ainda segundo os autores, nesse modelo de administração pública, os cidadãos eram vistos como eleitores, e a visão de interesse público era definida politicamente e expressa em lei.
Denhardt e Denhardt (2007) também discorrem sobre o incerto papel exercido pelos administradores na Administração Pública Burocrática devido à dicotomia entre política e administração. Essa abordagem previa uma marcante relação dos administradores com o processo político, o que colocava em dúvida a noção democrática desse tipo de gestão, pois as principais escolhas eram feitas internamente pelos políticos eleitos e não necessariamente refletiriam o interesse público.
Brainard e McNutt (2010) caracterizam o relacionamento das instituições sob a Administração Pública Burocrática com o cidadão como informacional e autoritário, o que, para Denhardt e Denhardt (2007), significa o mais baixo dos níveis de
1 "These included the challenges of industrialization, urbanization, the rise of the modern corporation,
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engajamento da população, sendo uma via de mão única em que o governo produz e divulga a informação, sem esperar por respostas.
Bresser-Pereira (1996, p.5) critica a Administração Pública Burocrática. Apesar de o modelo representar um relevante avanço se comparado ao que se observava anteriormente, a administração patrimonialista, segundo o autor "a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos". Para o autor, o modelo burocrático deixou de ser adequado no momento em que ocorreu a expansão do Estado no século XX, e este passou a assumir maiores papéis sociais e econômicos. Ainda de acordo com o autor, no Brasil, a abordagem disseminou-se a partir de 1936, com a reforma administrativa colocada em prática por Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes.
2.1.2 Nova Gestão Pública
A abordagem da administração pública tradicional foi sobreposta pela chamada Nova Gestão Pública apenas na década de oitenta. "Nos Estados Unidos, a mudança foi marcada pelo livro Reinventing Government, de Osborne e Gaebler (1992) e pela National Performance Review (Gore, 1993) da administração de Bill Clinton" (BRYSON et al., 2014, tradução do autor).2 Fundamentada na teoria econômica, a abordagem busca um governo orientado ao mercado, com espírito empreendedor e tamanho reduzido. Para a Nova Gestão Pública, os cidadãos são vistos como clientes, e os gestores devem ser altamente voltados à eficiência, eficácia e performance.
No Brasil, a abordagem teve sua implantação ligada à Reforma Gerencial do Estado, cujo início remonta a década de 1990. Segundo Paula (2007), a Nova Gestão Pública tornou-se predominante por meio de sua promessa de eficiência, fundada "na absorção do modelo organizacional e nas formas de gestão apregoadas pelo gerencialismo". A autora complementa afirmando que o cenário do surgimento das práticas da Nova Administração Pública no Brasil como modelo adequado de gerenciamento de Estado se deu "tanto por sua adequação ao diagnóstico da crise
2 "In the United States, the change was marked by Osborne and Gaebler’s best-selling book
Reinventing Government (1992) and the Bill Clinton administration’s National Performance Review (Gore 1993)".
21
do Estado realizado pela aliança social-liberal, quanto pela sua suposta ruptura com o modelo burocrático de administração" (2007, p. 125).
Nesse sentido, Motta (2013) completa que, como ideologia, a Nova Gestão Pública resgatou valores do liberalismo, tais como a redução do Estado e a inclusão de mecanismos do mercado no governo.
Uma das principais diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Nova Gestão Pública reside no fato de que a primeira mantém seu foco sobre o controle do processo de tomada de decisões, enquanto a segunda, ao emular o gerenciamento de uma organização privada, debruça-se sobre o controle dos resultados (MAZZA, 2011).
Paula (2007, p.81) critica o caráter centralizador da Nova Gestão Pública, afirmando que "os dilemas da dinâmica política continuam intocados, pois o gerencialismo não se volta para questões que envolvem a complexidade da gestão, como, por exemplo, a integração entre aspectos técnicos e políticos".
Abrucio (1997) pondera as características mais comumente atribuídas à Nova Gestão Pública, afirmando que a abordagem sofreu transformações através do tempo, passando de um modelo gerencial puro a um mais orientado ao serviço público. O primeiro trazia consigo a busca pela eficiência, com instrumentos de avaliação de desempenho, a descentralização administrativa e a preocupação com a redução de custos. Segundo o autor, o conceito de eficiência restringia-se à área econômica, sendo que à efetividade dos serviços públicos não era dada a devida importância. Essa incorporação da perspectiva qualitativa levou o gerencialismo a um segundo momento, com maior flexibilidade de gestão e a prioridade às demandas do cidadão, visto pelo modelo de gestão como consumidor.
Nessa abordagem de gestão pública, Brainard e McNutt (2010) enfatizam justamente o aspecto transacional da relação com os cidadãos, isto é, uma via de mão dupla através da qual o governo pode receber respostas e contribuições dos cidadãos sobre aspectos previamente definidos e que sejam necessários ao seu gerenciamento (DENHARDT; DENHARDT, 2003).
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2.1.3 Novo Serviço Público
Assim como a administração pública tradicional, a Nova Gestão Pública surgiu sob um conjunto de situações e desafios que permitiu sua emersão. Muitos desses desafios permaneceram mas, mais recentemente, novos surgiram e passaram a demandar dos governantes não apenas gerenciar, mas reconhecer o papel do governo na garantia de valores públicos e de cidadania e na promoção de um governo democrático e participativo (BRYSON et al., 2014, p.445). King e Stivers (1998) salientam que no fim do século XX, "em geral, nem os cidadãos nem os administradores estavam felizes com seus papéis e relacionamento" (p. 49, tradução do autor)3.
Os autores afirmam ainda que os gestores devem ver os cidadãos como tal ao invés de como eleitores ou clientes; eles devem confiar em uma política de colaboração, compartilhando sua autoridade, reduzindo o controle e buscando uma maior capacidade de resposta ao cidadão. Nessa perspectiva, Denhardt e Denhardt (2000) afirmam que, recentemente, houve um renascimento das questões sobre o senso de comunidade nos Estados Unidos, que refletiram a nova visão sobre o papel do governo, que é justamente dar suporte às comunidades. Para tanto, os autores afirmam que "em parte, este esforço depende da construção de um conjunto saudável e ativo de 'instituições mediadoras' que, simultaneamente, foquem nos desejos e interesses dos cidadãos e forneçam experiências que irão prepará-los para atuar no sistema político" (p. 552, tradução do autor)4.
Abordando outro aspecto, Paula (2007) enfatiza que a abordagem da Nova Gestão Pública traz como uma de suas principais limitações a tentativa de aplicação de técnicas e práticas do setor privado no setor público, sendo que ambos os setores apresentam evidentes diferenças estruturais. Para a autora, a lógica gerencialista da Nova Gestão Pública e o interesse público apresentam inúmeras incompatibilidades. Lopes (2014) também critica a transposição das ferramentas do setor privado ao setor público, salientando que, ainda que possam resultar em "maior eficiência operacional podem também produzir como resultado uma
3 "In general, neither citizens nor administrators are happy with their roles and relationships in the late
20th century".
4 "In part, this effort depends on building a healthy and active set of “mediating institutions” that
simultaneously give focus to the desires and interests of citizens and provide experiences that will better prepare those citizens for action in the larger political system".
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dependência cada vez maior da lógica de mercado e a deterioração de práticas democráticas de administração".
Motta (2013) complementa a ideia de dificuldade de equiparação entre o público e o privado:
Por serem sacudidas, todos os dias, por pressões de mercado e revoluções tecnológicas, as empresas privadas, para sobreviver, dependem da capacidade de agir com rapidez e introduzir o inusitado. A área pública, por sua vez, está sujeita a normas fixadas em leis e decretos, não fácil ou imediatamente alteradas: dependem de novos consensos políticos para introduzir novidades. A Administração Pública carrega dificuldades para resolver com rapidez problemas da comunidade: inserir a eficiência privada com a possibilidade de êxito imediato resultou, em grande parte, em mera ilusão. (MOTTA, 2013, p. 85)
Uma outra questão trazida por Denhardt e Denhardt (2000) diz respeito ao humanismo organizacional e à teoria do discurso. Teóricos da administração pública juntaram-se aos de outras disciplinas em uma crítica à burocracia e ao positivismo. Suas abordagens tendem a sugerir organizações públicas menos dominadas por questões de autoridade e que deem maior valor às necessidades do público interno e externo. Os autores complementam a questão:
Embora existam diferenças significativas entre os vários teóricos pós-modernos, eles parecem chegar a uma conclusão semelhante, porque nós dependemos uns dos outros no mundo pós-moderno, a governança deve ser baseada em discurso sincero e aberto entre todas as partes, incluindo os cidadãos e administradores. (p. 553, tradução do autor)5
Essas perspectivas demonstram a necessidade de se repensar o posicionamento do governo na sociedade, fornecendo as bases para a construção do framework chamado New Public Service, ou o Novo Serviço Público, por Janet e Robert Denhardt (2000, 2003).
Sob a ótica dessa teoria, tem-se como linha-guia que o papel do servidor público é auxiliar o cidadão em seus interesses, o que vai de encontro à anterior perspectiva da Nova Administração Pública, em que seu papel seria o de guiar a sociedade. Para Denhardt e Denhardt (2000, p. 554), "o interesse público é o
5 “While there are significant differences among the various postmodern theorists, they seem to arrive
at a similar conclusion - because we depend on one another in the postmodern world, governance must be based on sincere and open discourse among all parties, including citizens and
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objetivo, não o subproduto. Os administradores devem contribuir para a construção de um coletivo, da noção compartilhada do interesse público" (tradução do autor)6.
Não obstante o pensamento estratégico permaneça, na abordagem do Novo Serviço Público esperam-se ações ocorrendo de forma democrática e colaborativa, criando oportunidades para a participação e a colaboração. Nesse cenário, "servidores públicos não se limitam a responder às exigências de 'clientes', mas focam na construção de relacionamentos de confiança e colaboração com e entre os cidadãos" (DENHARDT; DENHARDT, 2000, p. 555, tradução do autor)7. Essa visão forma as bases para uma noção mais complexa de accountability8, uma vez que a administração pública deve estar atenta a públicos que vão além de simplesmente o mercado. Na Tabela 1, traduzida de Denhardt e Denhardt (2000), é possível observar a comparação entre a Administração Pública Burocrática, a Nova Administração Pública e o Novo Serviço Público sob diversos aspectos.
Quadro 1: Comparando perspectivas: Administração Pública Burocrática, Nova Administração Pública e Novo Serviço Público
(continua) Administração Pública Burocrática Nova Administração Pública Novo Serviço Público Fundações teóricas e epistemológicas principais Teoria política e social intensificada por ciência social ingênua. Teoria Econômica. Diálogo mais sofisticado, baseado na ciência social positivista. Teoria Democrática com várias linhas de conhecimento, incluindo positivista, interpretativa e pensamento crítico.
6 " The public interest is the aim, not the by-product. Public administrators must contribute to building a
collective, shared notion of the public interest".
7 "public servants do not merely respond to the demands of “customers,” but focus on building
relationships of trust and collaboration with and among citizens".
8Não existe um termo único na Língua Portuguesa que abranja o significado do termo accountability.
Neste trabalho, estamos utilizando a definição dada por Pinho e Sacramento (2009, p.2):
“acountability encerra a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva”.
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Quadro 1: Comparando perspectivas: Administração Pública Burocrática, Nova Administração Pública e Novo Serviço Público
(continuação) Racionalidade predominante e modelos de comportamento humano Modelo de racionalidade restrito ao “homem administrativo”. Racionalidade técnica e econômica, caracterizada pelo “homem econômico”. Racionalidade estratégica. Múltiplos tipos de racionalidade (política, econômica e racional). Concepção de interesse público O interesse público é politicamente definido como o expresso nas leis.
O interesse público representa a agregação dos interesses individuais. O interesse público é resultado de um diálogo sobre valores compartilhados. A quem os servidores públicos respondem? Clientes e
constituintes Consumidores Cidadãos
Papel do governo
“Remar” (estruturar e implementar políticas focando num único objetivo
político pré- definido). “Guiar" (atuando como um catalisador para liberar as forças do mercado). “Servir” (negociar e intermediar os interesses entre cidadãos e grupos da comunidade, criando valores compartilhados). Mecanismos para atingir objetivos políticos Programas administrativos executados por meio de órgãos do governo. Criação de mecanismos e de estruturas de incentivo para alcançar objetivos políticos por meio
da atuação de órgãos privados e
organizações sem fins lucrativos.
Criação de coalizão entre órgãos públicos, privados e organizações sem fim lucrativo para satisfazer necessidades mutuamente existentes.
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Quadro 1: Comparando perspectivas: Administração Pública Burocrática, Nova Administração Pública e Novo Serviço Público
(conclusão) Abordagem da accountability Hierárquica: Administradores públicos respondem aos políticos eleitos democraticamente. Orientada para o Mercado: o acúmulo dos interesses pessoais irá resultar nos resultados desejados por um grupo de cidadãos (ou consumidores). Multifacetada: servidores públicos devem respeitar a lei, os valores da comunidade, as normas políticas, os padrões profissionais, e os interesses dos cidadãos. Arbítrio administrativo Limitado e permitido por oficiais administrativos.
Amplo arbítrio para permitir alcance dos objetivos empreendedores. Arbítrio necessário, porém restrito e responsável. Suposta estrutura organizacional Organizações burocráticas marcadas pela autoridade top-down. Organizações públicas descentralizadas com controle primário de determinados órgãos públicos. Estruturas colaborativas com lideranças compartilhadas interna e externamente. Supostas bases de motivação dos servidores e administradores Pagamento e benefícios, proteções. Espírito empreendedor, desejo ideológico de reduzir o tamanho do governo. Serviço público, desejo de contribuir para a sociedade.
Fonte: Denhardt e Denhardt (2000) - tradução do autor.
Após o estudo das três abordagens nos capítulos anteriores, é possível ainda complementar a tabela acima com mais um aspecto, de grande relevância para este projeto: o relacionamento com o cidadão.
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Quadro 2: Comparando o relacionamento com o cidadão das teorias de administração pública estudadas
Administração Pública Burocrática Nova Administração Pública Novo Serviço Público Característica do relacionamento com o cidadão Informacional (unilateral) Transacional (bilateral, a partir da demanda do governo) Colaborativa (bilateral, promove o engajamento do cidadão) Fonte: Denhardt e Denhardt (2003) e Brainard e McNutt (2010)
A abordagem do Novo Serviço Público proporciona um novo olhar sobre o papel do governo, que passa a atuar como um facilitador da promoção da cidadania e do interesse público. O conceito provavelmente permanecerá em debate por anos assim como ocorreu com seus predecessores, mas já possibilita que o administrador encontre pontos em torno dos quais é possível iniciar a construção de um serviço público integrado com o pensamento do cidadão.
2.1.4 O cenário brasileiro e o hibridismo da administração pública
Quando tratamos do cenário brasileiro, temos de levar em conta elementos enraizados na história do país que ainda atuam na sua caracterização. O hibridismo é um desses elementos: em várias passagens de "Os Donos do Poder", Faoro (2001, p.325) destaca "os fragmentos das diversas tendências e camadas" e as diversas "correntes heterogêneas, momentaneamente unidas" que atuaram na formação do Estado brasileiro.
Temos ainda, segundo Faoro (2001, p. 869), na genealogia do Estado, "a persistência secular da estrutura patrimonial". Abreu (2006, p.173) resgata a obra de Faoro, em que o autor evidencia os diversos momentos na história do Brasil em que, "ainda que pudesse parecer que iria surgir uma sociedade de classes que influiria na formação do Estado, o estamento burocrático se reforçava e voltava a caracterizar as relações entre Estado e sociedade".
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Para discutir e avaliar a administração pública no Brasil, portanto, é imprescindível que se observe essa perspectiva de análise da formação brasileira que demonstra que, apesar das transformações econômicas e sociais e da adoção de técnicas e ferramentas modernas, o Estado burocrático sempre mostrou-se a forma de domínio predominante. Por isso mesmo, é razoável traçar esse paralelo com a gestão pública, ao passo que nenhuma das teorias apresentar-se-á em sua forma pura. Como afirmado no início deste capítulo, traços de todas as teorias coexistem e não são excludentes entre si.
As transformações na administração pública, por isso mesmo, vão ocorrendo de forma fragmentada, sendo que práticas antigas somam-se às novas ou mesmo são transpostas para novas ferramentas, muitas vezes apenas respondendo às demandas da modernidade. Esse cenário torna-se ainda mais complexo quando falamos das duas categorias de gestores públicos presentes nas instituições brasileiras: "no centro dessa discussão estão, fundamentalmente, duas categorias de agentes públicos: o agente político (eleito ou designado em caráter de confiança) e o servidor público (concursado)" (BERGUE, 2014, p.16).
Como pôde ser verificado nos subcapítulos anteriores, essa dicotomia entre a administração técnica e a política esteve presente nas três teorias estudadas, e tende a ser bastante manifesta em um país que mantém traços patrimonialistas dentro de suas instituições. Bergue (2014) ressalta, no entanto, a necessidade do trabalho conjunto dessas duas esferas na administração pública:
A administração pública, pelo fato de constituir espaço de convergência de múltiplos interesses, em distintos graus de legitimidade, e precisar dar conta de respostas, é essencialmente política. A técnica é instrumental à administração pública, que é substantivamente política. Não pode a técnica, nem o técnico, suplantar a dimensão política da administração pública sob o pretexto de ser MELHOR" . (BERGUE, 2014, p.17)
Conclui-se, daí, a necessidade de superação dessa polaridade a fim de facilitar os avanços da gestão de forma menos fragmentada, e de não darem-se vários passos atrás a cada ciclo político. Por isso mesmo, uma estratégia colaborativa, com o foco bastante definido sobre o cidadão, como apresentado pela teoria do Novo Serviço Público, pode proporcionar uma agenda de desenvolvimento contínuo nas instituições: uma vez estabelecido um relacionamento bilateral e que
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permita o engajamento do cidadão, estancar esse fluxo compreenderia grande esforço.
2.2 VALOR PÚBLICO
O conceito de valor público é recente na pesquisa acadêmica. Muitos dos conceitos hoje incorporados a valor público são ambíguos e não bem delineados (BONINA; CORDELLA, 2009), mas o crescente interesse por esse tópico sugere um ambiente de mudanças na esfera pública. "Valor público traz para o centro das ações do governo (e, portanto, da administração pública) a busca de uma solução que garante a melhor coesão possível entre as expectativas dos cidadãos e os resultados das ações da gestão pública" (CORDELLA; BONINA, 2012, p. 516, tradução do autor)9.
Nesta pesquisa, duas das principais correntes teóricas para valor público serão exploradas: a primeira delas, de Mark Moore (1995) enfatiza três aspectos da administração pública: prestação de serviços, obtenção de resultados sociais e manutenção da confiança e da legitimidade. Já a abordagem de Barry Bozeman (2007) amplia seu foco para a esfera social e política e define valor público como o conjunto de acordos normativos sobre os direitos dos cidadãos, as obrigações dos cidadãos com a sociedade, o Estado, e uns com os outros; e os princípios em que os governos e as políticas devem basear-se.
2.2.1 Mark Moore, Criando Valor Público
O conceito introduzido por Moore (1995) tinha como objetivo modificar o enfoque tradicional da gestão pública. O autor propunha que os recursos públicos fossem utilizados para criar valor da mesma forma que ocorre no setor privado, mas "tendo em consideração que o valor público deve ir além de um enfoque de impactos monetários e deve incluir benefícios sociais percebidos pelos cidadãos" (PAZ, 2014,
9 "Public value brings to the center of the actions of the government (and therefore of public
administration activities) the search for a solution which guarantees the best possible cohesion between the expectations of the citizens and the actual deliverables of the actions of the public administration".
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p.35, tradução do autor)10. Segundo Mintrom e Luetjens (2015), essa abordagem "permitiu a Moore e outros usar o conceito de valor público como uma ferramenta para avaliar muitas instâncias de atividade entre os gestores públicos" (p. 2, tradução do autor)11.
Para Moore (1995), o valor público resulta, primeiramente, da performance do governo. Avaliar essa performance, entretanto, encontra menos clareza e maior complexidade do que no setor privado.
Em uma sociedade que celebra o consumo privado mais do que o cumprimento de metas coletivas, valoriza a liberdade individual e vê o empreendedorismo privado como um motor muito mais importante do desenvolvimento social e econômico do que o esforço do governo, os recursos necessários pelos gestores públicos são entregues de má vontade. Assim, não é suficiente dizer que os gestores públicos criam resultados que são valorizados; eles devem ser capazes de mostrar que os resultados obtidos valem o custo do consumo privado e das perdas de liberdade irrestrita em produzir os resultados desejáveis. Só então poderemos ter certeza de que algum valor público foi criado. (MOORE, 1995, p.28, tradução do autor)12
Bryson et al. (2014) sintetizam as características percebidas pelos cidadãos sobre seus governos tidas por Moore como aquelas que, combinadas, ajudam a definir valor público: alto desempenho, burocracias orientadas ao serviço, organizações públicas que sejam eficientes e eficazes para alcançar resultados sociais e que operam de forma justa e honesta e levam a sociedade a condições também justas e honestas.
A abordagem de Moore (1995) traz como um de seus principais símbolos o triângulo estratégico (Figura 1), que mostra que uma organização pública deve atender a três principais requisitos: visar a criação de algo de grande valor; ser sustentável legítima e politicamente; ser operacionalmente e administrativamente viável.
10 "Teniendo en consideración que el valor público debe ir más allá de un enfoque de impactos
monetarios y debe incluir beneficios sociales percebidos por los ciudadanos".
11 "This has allowed Moore and others to use the conception of public value as a tool for assessing
many instances of activity among public managers".
12 "In a society that celebrates private consumption more than the achievement of collective goals,
values individual liberty greatly, and sees private entrepreneurship as a far more important engine of social and economic development than government effort, the resources required by public managers are only grudgingly surrendered. so, it is not enough to say that public managers create results that are valued.; they must be able to show that the results obtained are worth the cost of private
consumption and unrestrained liberty forgone in producing the desirable results. Only then can we be sure that some public value has been created".
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Figura 1: o triângulo estratégico (Moore, 1995)
De acordo com a Figura 1, cabe ao administrador público buscar o equilíbrio entre os três elementos. Alford e O'Flynn (2009) agregam ainda outras aplicações para o triângulo estratégico.
Primeiramente, ele pode ser utilizado para diagnosticar a situação existente (...). Em segundo lugar, ele pode ajudar a estruturar o pensamento sobre o que deveria ser feito (...). Em terceiro lugar, ele oferece um conjunto de categorias para analisar como os gestores públicos se comportam (p. 174, tradução do autor)13.
Mintrom e Luetjens (2015, p.5) complementam a interpretação do triângulo estratégico de Moore, avaliando que o ambiente de autorização (formado pelas mais diversas autoridades e pessoas de interesse) exige níveis significativos de habilidade política do gestor público para que suas iniciativas que buscam criar valor público sejam implementadas.
13 "Firstly, it can be utilized to diagnose the existing situation (...). Secondly, it can help structure
thinking about what ought to be the case (...). Thirdly, it offers a set of categories for analyzing how public managers behave (...)."
Legitimidade e suporte Capacidades operacionais Valor Ambiente de autorização Ambiente de tarefa
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A abordagem inicial de Moore vem sendo ampliada e ressignificada no meio acadêmico, sendo vista também como paradigma, como retórica, como narrativa ou como performance (ALFORD; O'FLYNN, 2009). Para os mesmos autores, lidar com a evolução dessa teoria é uma tarefa interessante e complexa, pois exige do pesquisador compreender abordagens que possam interpretar de forma equivocada as ideias originais do autor ou não refletir exatamente sua abordagem.
2.2.2 Barry Bozeman e os valores públicos
Bozeman (2007, p.13) inicia sua abordagem definindo valores como "julgamentos pessoais complexos baseados no conhecimento, assim como uma reação emocional" (tradução do autor)14. Bozeman (2002) ainda acrescenta que a maior parte das abordagens existentes sobre valor público apresentam uma característica em comum: "elas são menos uma reflexão sobre valor público do que sobre o valor privado das coisas públicas" (p. 146, tradução do autor)15. O conceito de valor público é desenvolvido pelo autor de forma complexa:
os valores públicos de uma sociedade são aqueles que fornecem consenso normativo sobre (a) os direitos, benefícios e prerrogativas a que os cidadãos devem (e não devem) ter direito; (B) as obrigações dos cidadãos para a sociedade, o Estado, e uns com os outros, e (c) os princípios em que se devem basear governos e políticas. (p. 13, tradução do autor)16
Dessa definição conclui-se que, na perspectiva de Bozeman, podem existir diversos aspectos relativos aos valores elencados por uma sociedade como valores públicos, e que essa definição depende da sociedade que a elege. Em outras palavras, grupos distintos apresentarão valores públicos também diferentes sobre um mesmo tema.
Outra importante contribuição de Bozeman (2002) para o tema é o conceito de "fracasso público". Em suas palavras, o "fracasso público ocorre quando nem o mercado, nem o setor público proporcionam produtos e serviços necessários para o
14 "...complex personal judgements based on knowledge as well as an emotional reaction". 15 "they are less a reflection of public value than of the private value of public things".
16 "A society's 'public values' are those providing normative consensus about (a) the rights, benefits,
and prerogatives to which citizens should (and should not) be entitled; (b) the obligations of citizens to society, the state, and one another, and (c) the principles on which governments and policies should be based".
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alcance de valores públicos essenciais" (p. 150, tradução do autor)17. Para o autor, quando esses valores públicos essenciais não se refletem nas relações sociais, abre-se caminho para o fracasso público. Ele sugere, então, oito critérios para identificá-lo, como o grau coesão social, que deve ser suficiente para garantir uma comunicação eficaz e o processamento de valores públicos, além de uma transparência suficiente para permitir aos cidadãos fazer julgamentos informados. Da mesma forma, para o autor, o valor público é criado quando esses mesmos critérios encontram-se.
Note-se, portanto, que é possível depreender-se da teoria de Bozeman que os valores públicos são mensuráveis, ainda que o autor não esclareça sobre a maneira como eles serão medidos.
2.2.3 Conclusões sobre as duas teorias
As teorias de Moore e Bozeman, apesar de até mesmo temporalmente separadas, localizam o conceito de valor público nos cidadãos. Elas apresentam, no entanto, algumas diferenças substanciais e outras tantas semelhanças que serão apresentadas a seguir para um melhor entendimento dos conceitos.
Mintrom e Luetjens (2015) ressaltam que, enquanto para Bozeman a gestão é uma importante ferramenta de implementação de valores públicos, muitas outras forças também podem resultar na formação de valor público. Por outro lado, Moore fala prioritariamente com os gestores, vendo-os como administradores de recursos públicos que devem sempre gerenciá-los visando aumentar o valor público.
Outra diferença entre as duas abordagens é revisada por Bryson et al. (2014). Os autores apontam que, diferentemente de Bozeman, "Moore supõe uma hierarquia de valores em que a eficácia organizacional pública, a eficiência, a accountability, a imparcialidade e a justiça no contexto da governança democrática são valores primários" (p. 449, tradução do autor)18.
Ambas as teorias, no entanto, demonstram a necessidade de uma democracia saudável com o apoio de instituições e com os processos necessários para que seja possível alcançar valores públicos na prática. Também para Moore,
17 "Public failure occurs when neither the market nor the public sector provides goods and services
required to achieve core public values".
18 "Moore does assume a hierarchy of values in which public organizational effectiveness, efficiency,
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assim como para Bozeman, o conceito de valor público faz referência a estados objetivos do mundo que podem ser medidos. Em outra semelhança com a teoria de Bozeman, Moore vê valor público como extrínseco e ao mesmo tempo intrínseco ao funcionamento de uma sociedade democrática eficaz. E, por fim, outra semelhança entre os autores mostra que algo em avaliação pode ser considerado como de valor inerente ou pode ser visto como um meio para a obtenção de valor (BRYSON et al., 2014).
2.3 RELACIONAMENTO COM O CIDADÃO
Construir e manter o relacionamento com o público é um constante desafio às instituições. O gerenciamento do relacionamento revolucionou a prática do marketing em empresas do setor privado, e também tem fomentado o desenvolvimento do marketing em organizações sem fins lucrativos (RUPP et al., 2014).
O relacionamento com o cidadão, no entanto, extrapola os conceitos de marketing: muito mais do que atuar sobre a imagem de uma instituição, o relacionamento com o cidadão pode atuar na solução de problemas sociais, na prestação de serviços eficazes e na construção de políticas públicas efetivas. Para Denhardt e Denhardt (2007), o relacionamento do cidadão com o governo é um dos mais importantes temas no estudo e na prática da administração pública.
Uma vez analisadas as abordagens da administração pública em seus principais aspectos e compreendido o conceito de valor público, neste capítulo será estudado o relacionamento das instituições públicas contemporâneas com os cidadãos.
2.3.1 Cliente ou cidadão?
A abordagem da Nova Gestão Pública recomenda um setor público influenciado pelas práticas do setor privado. Nessa perspectiva, a teoria prevê que as burocracias analisem e compreendam o cidadão como um cliente, desenvolvendo serviços para ele adequados. A palavra-chave nesse cenário é "responsividade" (VIGODA, 2002). Bresser-Pereira (1999, p.8) define o cidadão como cliente no cenário da Nova Gestão Pública da seguinte forma:
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Pode-se descentralizar, controlar por resultados, incentivar a competição administrada, colocar o foco no cliente, mas a descentralização envolve o controle democrático, os resultados desejados devem ser decididos politicamente, quase mercados não são mercados, o cliente não é apenas cliente mas um cliente-cidadão revestido de poderes que vão além dos direitos do cliente ou do consumidor. (BRESSER-PEREIRA, 1999, p.8)
A adoção dessa prática, no entanto, levanta questão importante que será verificada a seguir. Para Vigoda (2002) essa abordagem, apesar de preocupar-se em gerir o relacionamento com o cidadão na forma de um cliente, promove essa gestão unidirecionalmente, requerendo cidadãos passivos.
Kelly (2005) afirma que o modelo de gestão pública baseado em mercado ocasionou a ideia de que a prestação de contas é demonstrada ao cidadão por meio do compromisso em medir e reportar performance. A autora ressalta que não necessariamente os atributos passíveis de mensuração de performance serão aqueles considerados prioritários pelo cidadão.
Ao contrário da visão da Nova Gestão Pública, a abordagem do Novo Serviço Público reconhece que as relações entre uma empresa e seus clientes e o governo e seus cidadãos apresentam diferenças substanciais.
Para Denhardt e Denhardt (2000), essas diferenças iniciam na definição de público-alvo: enquanto uma empresa privada facilmente consegue segmentar seus clientes e manter seu foco no nicho que lhe é conveniente, para governos é problemático até mesmo identificar quem são seus clientes.
O governo também serve aqueles que podem estar à espera do serviço, aqueles que podem precisar do serviço mesmo que não o estejam buscando ativamente, as gerações futuras dos destinatários dos serviços, parentes e amigos do destinatário imediato, e assim por diante. Pode até haver clientes que não desejam ser clientes, tais como aqueles que recebem uma multa. (DENHARDT; DENHARDT, 2000, p. 555, tradução do autor)19
DeLeon e Denhardt (2000, p.91, tradução do autor) também mencionam esse ponto, enfatizando que "as variadas funções de governo não representam produtos uniformes ou mesmo uma 'linha de produção' como se encontraria em um
19 "Government also serves those who may be waiting for service, those who may need the service
even though they are not actively seeking it, future generations of service recipients, relatives and friends of the immediate recipient, and on and on. There may even be customers who don’t want to be customers—such as those receiving a speeding ticket".
