José Roberto R. Afonso e Kleber Castro 1
Após o arrefecimento na arrecadação tributária em 2009 e a estagnação em 2010, provocados, em grande medida, pelos efeitos da crise internacional de 2008/2009, a tributação em 2011 retomou sua trajetória de crescimento. Conforme adiantado pelo Termômetro Tributário de 2011, a carga tributária global para esse ano teve um desempenho expressivo, batendo o recorde histórico do indicador no Brasil.
Esta nota se propõe a calcular e analisar a carga tributária do ano passado. Para isso, utiliza-se uma metodologia que considera, para efeito de carga tributária, toda receita pública que é extraída compulsoriamente da sociedade por parte dos governos (federal, estadual e municipal). Desta forma, o método aqui utilizado difere da maioria das estimativas de carga tributária por incluir rubricas como royalties e contribuições econômicas. A conta para a carga é muito simples: total da arrecadação dividido pelo total da produção do país em um dado período. As fontes básicas de dados são: BGU/STN2, Balanço
dos Estados/STN3, Finbra/STN4 e SCN/IBGE,5. Para o cálculo da receita
disponível por esfera de governo foram utilizadas as informações das transferências federais efetivamente repassadas no ano, que têm como fontes básicas a STN6, bem como a ANP7 e a Aneel8, bem como foram arbitradas a
partir dos percentuais constitucionais de repartições as transferências estaduais para os respectivos municípios. Observando que existe uma diferença entre as receitas arrecadadas pelo STN e as da Receita Federal.
1Economistas, especialistas em finanças públicas. Marcia Monteiro deu apoio na pesquisa.
Elaborado com base em informações disponíveis até 30/10/2012.
2 Balanço Geral da União disponível em:
https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/contabilidade-publica/principais-publicacoes/relatorios
3 Balanço do Estado disponível em:
https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/sobre
4 Finbra disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/sobre 5 Contas Nacionais Trimestrais disponível em: http://bit.ly/nJJR2z
6 Transferências Constitucionais disponíveis em:
http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais.asp.
7 Transferências de royalties e participações especiais disponíveis em:
http://www.anp.gov.br/.
8 Transferências de royalties e compensações financeiras disponíveis em:
Arrecadação Global
O volume de recursos extraídos da economia compulsoriamente pelo setor público brasileiro em 2011 chegou a marca de aproximadamente R$ 1,48 trilhão, que, comparativamente ao PIB de R$ 4,134 trilhões, acabou proporcionando uma carga tributária global de 35,83 % do PIB no ano passado. Este montante representou um custo médio por habitante de R$ 7.699,4. Na prática, cada brasileiro precisou trabalhar aproximadamente 131 dias do ano passado exclusivamente para o setor público.
Com relação ao ano de 2010, a carga de 2011 sofreu um aumento de 1,64% do PIB, levando-se em conta que a carga tributária de 2010 foi de 34,19% do PIB. O gráfico a seguir faz uma breve comparação, em valores nominais, da arrecadação total do setor público e do PIB nos dois últimos anos.
Divisão Federativa da Arrecadação Própria
Aproximadamente 68,6% de toda a carga tributária de 2011 pode ser atribuída à União, que arrecadou quase R$ 1017 bilhões – cerca de 24,60% do PIB do ano passado. Apenas o governo central arrecadou cerca de R$ 5286,0 em termos per capita. O restante da carga global foi obtido a partir dos estados, que contribuíram com, aproximadamente, 25,6 do total (aproximadamente R$ 379 bilhões), e dos municípios, que contribuíram com 5,7% do total (R$ 84,9 bilhões). Na média, por habitante, estados e municípios geraram um ônus de aproximadamente R$ 1.972,3 e R$ 441,1, respectivamente. Esta divisão da arrecadação direta entre as esferas de governo no ano passado demonstra uma discreta retomada da recentralização da tributação com relação a 2010. Naquele ano a divisão da arrecadação ficara em: 67,45% de responsabilidade da União; 26,5% e 6,0% do total a cargo de estados e municípios, respectivamente.
O gráfico a seguir mostra a divisão federativa da arrecadação direta nos anos de 2010 e 2011, e a tabela posterior detalha os principais componentes por esfera de governo.
Com base nas informações obtidas pela análise do gráfico apresentado é interessante notar que, ao mesmo tempo em que se observa um aumento na proporção da arrecadação pela União (em 2010 apresentou uma carga de 23,06% do PIB, aumentando para 24,60% em 2011), estados e municípios reduziram sua participação na arrecadação direta, ainda que timidamente. Com relação à participação no PIB da arrecadação é possível observar dois movimentos distintos. Enquanto os estados aumentaram sua participaçãoseu peso, passando de 9,06% do PIB em 2010 para 9,18% do PIB em 2011, os municípios praticamente não sofreram alteração na sua participação arrecadatóriaem seu ônus tributário em termos do produto, passando de 2,07% do PIB em 2010 para 2,06% do PIB em 2011.
Transferências e Divisão Federativa da Receita Disponível
Apesar da arrecadação das esferas de governo ser bem delimitada, os recursos que ficam disponíveis para a efetiva execução de despesas por parte destas esferas dependem da movimentação de transferências entre os níveis de governo. A receita disponível trata justamente disso: é a receita que está livre para utilização dos níveis de governo após as transferências.
Sob esta ótica de análise o governo federal em 2011 teve participação de 57% do total da carga tributária. Ou seja, a receita que efetivamente “ficou nas
mãos” do governo central após as transferências foi da ordem de 20,46% do PIB ou R$ 846,0 bilhões.
Cerca de R$ 88,8 bilhões (2,15% do PIB) foi transferido da União para os estados, sendo que mais da metade destes recursos foi originário do FPE, que no ano passado redistribuiu pouco mais de R$ 48 bilhões (1,16% do PIB) às unidades federativas. Outras transferências significativas nesta relação intergovernamental foram o Fundeb, com repasse de R$ 14,5 bilhões (0,35% do PIB), e os royalties e participações, com R$ 9,7 bilhões (0,24% do PIB). Já na relação União-municípios as transferências totalizaram R$ 82,1 bilhões (1,99% do PIB). O FPM foi o principal responsável por este montante, acumulando em 2011 um repasse de R$ 53,1 bilhões (1,28% do PIB). As outras duas principais transferências do governo central para os municípios, assim como no caso dos estados, foram o Fundeb, com realocação de R$ 20,8 bilhões (0,50% do PIB), e os royalties e participações, com repasse de R$ 6,5 bilhões (0,16% do PIB). A tabela a seguir resume a receita disponível por esfera de governo em 2011, juntamente com as principais transferências.
Além das transferências do governo central para os governos subnacionais, uma outra modalidade de relação intergovernamental também
alterou a composição das receitas disponíveis. Os estados transferiam, em 2011, para os municípios cerca de R$ 102,7 bilhões ou aproximadamente 2,5% do PIB. Deste total, mais da metade foi oriundo da cota parte do ICMS, que rendeu aos cofres municipais aproximadamente R$ 57,7 bilhões (1,40% do PIB). O Fundeb estados-municípios também repassou um grande volume de recursos para os governos locais no ano passado, cerca de R$ 32,2 bilhões (0,78% do PIB).
Ao mesmo tempo em que os estados recebiam da União 6,0% do total da carga tributária, também repassavam aos municípios recursos da ordem de 6,9% da arrecadação global. Desta forma, a receita disponível dos estados acabou ficando abaixo do volume de recursos efetivamente arrecadados por eles em 2011: enquanto a arrecadação direta destes foi de 9,18% do PIB, a receita disponível ficou um pouco abaixo, em 8,84% do PIB. Por outro lado, os municípios, que apenas recebem recursos de outras esferas sem precisar transferir, tiveram uma considerável variação da arrecadação direta para a receita disponível no ano passado: estas duas rubricas foram de, respectivamente, 2,06% do PIB e 6,52% do. O gráfico a seguir apresenta a divisão da receita disponível por esfera de governo nos dois últimos anos.
disponível foram marginais, mas também revelam uma ligeira e discreta retomada da concentração de recursos por parte da União. Enquanto em 2011 a participação da União na receita disponível foi de 57% do total da carga, em 2010 este indicador foi de 56,6% do total. Os estados, por outro lado, perderam participação de 2010 para 2011: a receita disponível deste nível de governo passou de 25,1% do total no primeiro ano para 24,7% do total no segundo. A conclusão é que com o aumento da participação da União na partilha, estados e municípios sofreram perdas em suas receitas disponíveis.
Composição da Arrecadação por Principais Tributos
A partir da análise dos principais tributos responsáveis pela composição da carga tributária global o que se percebe, de imediato, é a alta concentração do recolhimento em alguns poucos tributos. O tributo que mais arrecada recursos no país é o ICMS, que representa cerca de 1/5 (um quinto) de toda a carga tributária. Isto significa que em 2011 apenas este imposto recolheu aproximadamente R$ 294,0 bilhões, o que também quer dizer uma carga de 7,11% do PIB. O ICMS gerou um custo médio por habitante da ordem de R$ 1.528,0 em 2011.
Na sequência do ranking dos principais tributos aparecem a previdência social ampliada9 e o imposto de renda global10, contribuindo com 18,0% e
17,3% do total da carga, respectivamente. Enquanto a previdência arrecadou em 2011 aproximadamente R$ 266,9 bilhões (6,46% do PIB), o imposto de renda recolheu pouco menos de R$ 255,5 bilhões (6,18% do PIB). Apenas estes três primeiros tributos agrupados representaram mais da metade da carga global em 2011 – mais especificamente 55,12% do total, o que representa quase 20% do PIB do mesmo ano ou uma tributação média de R$ 4.243,9 por habitante. O gráfico a seguir mostra a divisão da carga tributária global de 2010 pelos principais tributos.
9 Inclui, além da Previdência, o Salário Educação e o Sistema S.
No gráfico anterior os tributos estão agregados em categorias nas quais compartilham características semelhantes. Nota-se que apenas os sete tributos que aparecem no gráfico (ICMS, IR, CSLL, Previdência, FGTS, Cofins, PIS e ISS) têm uma participação de quase 80% na carga global, uma vez que a rubrica outros tem representação de 20,5% do total.
Composição da Arrecadação por Grandes Bases de Incidência
O debate sobre os principais tributos está intimamente ligado às questões de incidência tributária. Como principal tributo do país é o ICMS, respondendo sozinho por quase 20% de tudo que é arrecadado no país, é de se esperar que grande parte da base de incidência dos tributos no Brasil sejam os bens e serviços. E é justamente o que ocorre. Em 2011, apenas os bens e serviços serviram de base de incidência para 41,6% de todo o recolhimento de tributos – cerca de R$ 616,4 bilhões (14,91% do PIB). Os tributos sobre a folha de pagamentos (salários e mão-de-obra) aparecem como a segunda base de incidência mais ampla na carga global do Brasil: no ano passado esta contribuiu
19,8% 21,1% 22,9% 13,5% 2,2% 20,5%
Principais Tributos: 2011
ICMS IR + CSLL Prev + FGTS Cofins + PIS ISS Outrostributos que incidem sobre a renda, lucros e ganhos, com uma participação de 21,3% do total e arrecadação de R$ 315,9 bilhões (7,64% do PIB). O gráfico a seguir mostra a participação de cada base de incidência na carga global de 2011.
Todos os tributos indiretos agrupados (bens e serviços, comércio exterior, taxas e transações financeiras) chegaram a quase 47,14% de todo tributo recolhido no Brasil em 2011. Já os tributos diretos agrupados (renda, lucros e ganhos e patrimoniais) representaram apenas 24,75% do total da carga. Isto, por si só, indica que a estrutura do sistema tributário nacional é regressiva, onerando relativamente mais as famílias das classes de renda mais baixas do que as famílias das classes de renda mais altas e, consequentemente, ferindo a função distributiva do Estado.
Base de Incidência: 2011
41,6% 25,6% 21,3% 3,4% 1,8% 1,6% 2,2% 2,5% BENS E SERVIÇOS SALÁRIOS E MÃO-DE-OBRA RENDA, LUCROS E GANHOS PATRIMONIAIS COMÉRCIO EXTERIOR TAXAS TRANSAÇÕES FINANCEIRAS DEMAISComparações Internacionais
O Brasil se caracteriza por possuir uma cunha tributária muito elevada, muito próxima ao patamar dos países mais desenvolvidos. Dentre os países em desenvolvimento, o país tem destaque absoluto, estando entre os primeiros da lista. Outra forma de apresentar tal característica é relativizando a carga tributária com a renda per capita do país. Essa comparação é apresentada no gráfico a seguir para o ano de 2010, que é composto pelos países da OCDE e por alguns países latino-americanos, tendo aquela instituição como fonte:
Pela linha de tendência nota-se que há uma correlação positiva entre renda per capita e carga tributária. Isto é, quanto maior a renda por pessoa de um determinado país, maior tende a ser a carga tributária deste país. Nota-se, porém, que o Brasil está bem abaixo da curva, apresentando uma carga tributária relativamente alta para o seu nível de renda.
Por país, os dados para os demais países, conforme levantados pela OCDE para 2010, são expressos na tabela a seguir.
BRASIL 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 PIB p er ca p ita em US$ ( PPP)
Carga Tributária (% do PIB) PIB per capita x CTB - 2010
Brazil¹ 34,2 11.202 Chile 19,6 16.138 Colombia 17,3 9.411 Costa Rica 20,5 11.601 Dominican Republic 12,8 9.308 Ecuador 19,6 7.992 El Salvador 14,9 6.634 Guatemala 12,3 4.769 Mexico 18,8 14.559 Panama 17,7 14.027 Paraguay 17,9 5.159 Peru 17,4 9.499 Uruguay 25,2 14.031 Venezuela 11,4 12.179 Australia 25,6 40.790 Austria 42,0 40.065 Belgium 43,5 37.881 Canada 31,0 39.050 Czech Republic 34,2 25.420 Denmark 47,6 40.338 Estonia 34,2 20.418 Finland 42,5 36.307 France 42,9 34.256 Germany 36,1 37.723 Greece 30,9 27.797 Hungary 37,9 20.448 Iceland 35,2 35.646 Ireland 27,6 40.606 Israel 32,4 26.561 Italy 42,9 31.909 Japan 27,6 33.785 Korea 25,1 28.797 Luxembourg 37,1 85.310 Netherlands 38,7 42.219 New Zealand 31,5 29.678 Norway 42,9 57.259 Poland 31,7 19.910 Portugal 31,3 25.444 Slovak Republic 28,3 23.308 Slovenia 37,5 27.086 Spain 32,3 31.829 Sweden 45,5 39.428 Switzerland 28,1 48.657 Turkey 25,7 15.571 United Kingdom 34,9 35.756 United States 24,8 46.548 Selected LAC 19,4 10.830 OECD-Total² 33,8 33.972
America 1990-2010 and The World Bank Database.
¹ Estimated by Afonso and Castro (2011).
² Includes Chile and Mexico.
Observações Finais
Após a carga tributária brasileira ter sido afetada sensivelmente pela crise internacional em 2009 e 2010, a arrecadação em 2011 voltou a apresentar resultados elevados – não só em relação ao ano anterior, mas também em perspectiva histórica, uma vez que a carga de 2011 é a maior da história do país, superando a de 2008 (35,6% do PIB), que fora a maior marca até então. Com relação a estrutura tributária não houve mudanças significativas, mantendo-se o padrão de distribuição tanto pela ótica da esfera de governo (arrecadação direta e receita disponível), quanto pela ótica da incidência tributária.
