Economia

NOÇÕES DE ECONOMIA:

2 As necessidades públicas e as formas de atuação dos governos. 3 Estado regulador e produtor.

4 Políticas fiscal e monetária; outras políticas econômicas. 5 Evolução da participação do setor público na atividade econômica. 6 contabilidade fiscal: NFSP; resultados nominal, operacional e

primá-rio; dívida pública.

7 Sustentabilidade do endividamento público.

8 Financiamento do deficit público a partir dos anos 80 do século XX. 9 Inflação e crescimento.

1 O ESTADO E AS FUNÇÕES ECONÔMICAS GOVERNA-MENTAIS.

As Funções de Governo

Prof. Dr. Silvio Aparecido Crepaldi

O mecanismo de mercado não pode desempenhar sozinho todas as funções econômicas, tornando imprescindível a atuação governamental para guiar, corrigir e suplementar os resultados gerados pelo merca-do. Portanto, mostraremos a seguir quais as funções assumidas pelo governo no desempenho de suas atividades.

Compreender essa realidade é importante, pois ela indica que o ta-manho apropriado do setor público é fundamentalmente, uma questão técnica e não uma questão ideológica, pois não se discute a necessida-de necessida-de sua existência e sim a forma, amplitunecessida-de e abrangência necessida-de sua atuação.

1. Função Institucional

Thomas Hobbes, sob inspiração absolutista, definiu o Estado co-mo Salus Populi, ou seja, a segurança do povo. O Estado deve cuidar do aparato jurídico institucional e das relações contratuais entre os membros da sociedade, para que não sejam gerados conflitos, e a própria sociedade seja prejudicada. Assim, os arranjos contratuais e comerciais necessários para a proteção do sistema de mercado não podem existir sem a proteção e a imposição de uma estrutura legal fornecida pelo governo. Paul Samuelson considera que esta é uma função não econômica do Estado, mas fundamental para regular as relações.

2. Funções Econômicas

O Governo atua utilizando um conjunto de instrumentos de inter-venção econômica, além de exercer um papel institucional por meio das relações contratuais. Considerando a existência da necessidade do Estado na atividade econômica, esta se manifesta para promover ajus-tamentos na alocação de recursos; promover ajusajus-tamentos na distribui-ção da renda e da riqueza; e manter a estabilizadistribui-ção econômica.

2.1 Função Alocativa de Recursos

É o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo bens públicos, semipúblicos ou meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde, dentre outros, aos cidadãos.

Esta função estatal visa a promover ajustamentos na alocação de recursos para o desenvolvimento de atividades que não são desenvolvi-das eficientemente pela iniciativa privada (sistema de mercado), seja pelo alto custo de seu investimento, seja pela baixa margem de retorno sobre o investimento, seja pela impossibilidade de cobrança pela pres-tação individualizada (característica plenamente satisfeita pelo forneci-mento dos bens privados, em que o mercado oferece o serviço/atividade e efetua cobrança de forma direta e individual por isso).

O Estado, nesta função, atua como interventor das relações eco-nômicas adotando políticas que visam a ampliar mercados, aumentar a produtividade e buscar satisfação das demandas da sociedade, por meio de duas situações, a saber:

investimentos na infra-estrutura econômica - ou seja,

investi-mentos em serviços de transportes, energia, comunicação, siderurgia, informática etc., que são atividades/serviços impulsionadores do desen-volvimento regional e nacional de alto custo, que em geral não interes-sam à iniciativa privada pelo alto investimento financeiro que represen-tam e pela impossibilidade de venda via sistema de mercado; e

provisão de bens públicos e bens meritórios - ou seja, cabe ao

poder público prover recursos por meio do orçamento para o forneci-mento de bens públicos (como controle da poluição, serviços de ilumi-nação pública etc.), e bens meritórios (como subsídios ao leite e ao trigo, programas de merenda escolar, cupons de alimentação para desempregados etc.).

O bem privado é oferecido por meio dos mecanismos próprios de mercado. Há uma troca entre vendedor e comprador e uma transferên-cia de propriedade do bem. O não-pagamento por parte do comprador impede a operação e, logicamente, o benefício. Diz-se em Economia que, para este tipo de bem, há rivalidade no consumo, pois o consumo por uma pessoa impede o consumo por outra. Por exemplo, se uma pessoa decide adquirir um par de sapatos, terá que pagar por ele, que passará a ser de sua propriedade e lhe possibilitará uso exclusivo.

Já com relação aos bens públicos o sistema de mercado não teria a mesma eficiência, pois os benefícios geralmente não podem ser indivi-dualizados nem recusados pêlos consumidores. Diz-se em economia que, neste caso, não há rivalidade no consumo. Por exemplo, quando o Estado oferta o serviço de iluminação pública não o destina a uso parti-cular de nenhuma pessoa, ou seja, mesmo que a pessoa pague um preço por esse serviço, nunca terá sua propriedade e nem poderá fazer uso exclusivo dele. Seu uso será geral, para uma determinada coletivi-dade, e o Estado não poderá impedira sua utilização nos casos em que uma determinada pessoa deixe de pagar o preço cobrado, pois o corte afetaria a todos os usuários do referido serviço.

Uma outra categoria de bens é aquela composta pelos chama-dos bens mistos que, embora sejam de prerrogativa do Estado, são ofertados pelo mercado com todas as características de bem privado. Um exemplo clássico é a Educação. O Estado não tem capacidade de prover Educação a toda a população e autoriza o mercado a prestar esse serviço, cobrando por ele, de forma a complementar a atividade estatal. Assim, esse serviço passa a ter a característica mista de privado e público.

Os bens privados, além de serem produzidos e comercializados por empresas privadas, também o são por empresas estatais; e os bens públicos são, em sua maior parte, produzidos pelas repartições públicas (como justiça, segurança etc.), Mas também são produzidos por empre-sas privadas que, mediante contrato ou acordo, os vendem para o Estado (como armamentos, obras públicas etc.).

Assim, como tanto as empresas privadas quanto as empresas pú-blicas produzem bens privados e públicos indistintamente, o estudo da alocação de recursos pelo Estado deve ser feito pela definição da provisão de recursos e não pela produção do bem, ou seja, o importante é identificar se o bem foi financiado pelo governo, por meio de valor destacado em orçamento público. Assim, a alocação de recursos se materializa muitas vezes por meio da política orçamentária, na qual o Estado define as aplicações e usos dos recursos públicos ou do aparato jurídico-institucional, que regularão as políticas de preços e produtos das empresas.

2.2 Função Distributiva da Renda e da Riqueza

É a distribuição, por parte do governo, de rendas e riquezas, bus-cando assegurar uma adequação àquilo que a sociedade considera justo, tal como a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço ? por essência ? mais utilizado por indivíduos de menor renda.

É a função estatal que visa ordenar a situação de equilíbrio da dis-tribuição da riqueza e da renda. No que se refere à disdis-tribuição da renda e da riqueza, o problema é bem mais complexo, pois a situação das pessoas é diferente, em decorrência de diversos fatores, como oportu-nidade educacional, mobilidade social, legislação, a própria estrutura de mercado, pagamentos de transferências etc.

Os pagamentos de transferências configuram-se como transferên-cias de recursos a determinado grupo de pessoas pêlos governos, sem que, contudo, haja uma obrigatoriedade de quem recebe o recurso de executar algo ou dar algo em troca dessa transferência. Podemos citar como exemplo as pensões, aposentadorias, programas de garantia de renda mínima (bolsa-escola) etc.

As oportunidades não são iguais para todos, tem-se a questão das habilidades individuais, a escolha da profissão adequada ao mercado, a possibilidade de recebimento de uma herança etc., que são exemplos de fatores que podem determinar que as pessoas tenham situação econômica diferenciada.

Cabe ao governo viabilizar, por meio de orçamento público, políticas de distribuição de renda consistentes no intuito de tirar de um para melhorar a situação de outros.Para tanto, o governo pode utilizar meca-nismos da tributação para, por exemplo, incentivar a produção de de-terminados produtos que visem a melhorar a qualidade da alimentação da população de baixa renda; conceder subvenções (incentivos) a determinados produtos - com o objetivo também de tornar o mercado mais concorrencial; e até isentares tributos de bens e serviços conside-rados de primeira necessidade para a população carente. Todas estas são ações que visam a uma mais adequada distribuição da renda e da riqueza.

2.3 Função Estabilizadora da Economia

É a aplicação das diversas políticas econômicas, pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento desses objeti-vos.

A função de estabilização da economia difere profundamente das outras duas. Essa função estatal visa garantir estabilidade ao processo econômico. Assim utiliza os instrumentos macroeconômicos para man-ter adequado o nível de utilização dos recursos (nível de emprego), estabilizar o valor da moeda (nível de preços) e o fluxo de entrada e saída de recursos da economia (balanço de pagamentos).

Como já mencionamos anteriormente, o funcionamento do mercado não é capaz de assegurar altos níveis de emprego, estabilidade dos preços e altas taxas de crescimento econômico, tornando essencial a intervenção do governo.

Imagine, por exemplo, entregar o problema de desemprego e infla-ção para funcionar obedecendo apenas às leis de mercado?

Na ausência de uma política orientadora, a economia tende a estar sujeita a flutuações significativas e/ou a passar por períodos de desem-prego ou inflação. Assim, o governo utiliza os principais instrumentos de política macroeconômica, tendo na política fiscal um grande mecanismo para manter a estabilidade da economia.

A importância da função estabilizadora do Estado passou a ser de-fendida, essencialmente, a partir da publicação do livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, em 1936, de autoria de John Maynard Keynes, que representa o marco da análise macroeconômica. Fonte:

Netlegis www.netlegis.com.br

Atribuições Econômicas do Estado

De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que torna necessária a presença do governo, o estudo de suas funções, da teoria da tributação, do controle e do gasto público.

As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a econo-mia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou, estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferên-cia estatal, são estes:

I) a existência dos bens públicos que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo, exemplo são as ruas e praças, os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente, assim, uma

pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquiri-lo também;

II) a existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece, exemplo: água e energia, o governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;

III) as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e em tese diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas e

IV) o desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito impor-tante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.

Neste sentido, consolidando as características acima, podse e-lencar três Atribuições Econômicas do Estado são elas as funções alocativas, distributivas e estabilizadoras.

Função Alocativa:

Relaciona-se à alocação eficiente de recursos tanto de receitas quanto da economia gerada pela qualidade do gasto público por parte do governo a fim de oferecer bens públicos, exemplo as rodovias, segurança e os bens semi-públicos ou meritórios, exemplo: educação, saúde, infra-estrutura. Portanto, não basta apenas incrementar a arre-cadação e reduzir despesas desnecessárias, é preciso também manter em níveis eficazes o controle e a responsabilidade da gestão fiscal de forma que haja melhor alocação destes recursos.

Função Distributiva:

É a redistribuição de rendas realizada através das transferências constitucionais dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação obrigatória destes recursos para as ações de saúde e educação.

Função Estabilizadora:

É a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.

O orçamento público é um importante instrumento da política de es-tabilização. No plano da despesa, o impacto das compras do governo sobre a demanda agregada é expressivo. No lado da receita têm-se o volume e também a variação existente entre a receita orçamentária e a renda nacional.

Desta forma, segundo o economista Musgrave, este sistema fiscal possui uma flexibilidade própria que responde às mudanças na econo-mia, mesmo que não ocorram variações na política fiscal (mudanças de alíquotas tributárias ou na legislação dos gastos governamentais). Esta flexibilidade embutida no sistema fiscal é responsável por reações automáticas que, em algumas circunstâncias, refletem nas metas visa-das pela política do setor público. Exemplo atual foi o aumento recorde da arrecadação da União mesmo com o fim da CPMF. É certo que na esfera federal foram adotas algumas políticas fiscais para compensar a provável perda da CPMF, mas mesmo assim o incremento da arrecada-ção superou todas as expectativas. Fato este oriundo também de políti-cas de desenvolvimento e até mesmo do próprio crescimento econômi-co do país.

Além dos instrumentos fiscais, a política de estabilização utiliza ou-tros de cunho monetário com vistas no controle da oferta monetária. Entre as principais medidas podem ser citadas: manutenção de deter-minados níveis de recursos disponíveis para aplicação pelos bancos, controle da taxa de juros e lançamento de títulos públicos.

http://www.aasfam.org.br/

Teoria das finanças públicas

De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público.

As falhas de mercado: são fenômenos que impedem que a econo-mia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferên-cia do governo. São elas:

 existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;

 existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agên-cias que impeçam a exploração dos consumidores;

 as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mes-mo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empre-gos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;

 desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito impor-tante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.

Funções do governo: um governo possui funções alocativas, distri-butivas e estabilizadoras.

 função alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. rodovias, segu-rança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), de-senvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;

 função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada a-través das transferências, dos impostos e dos subsídios governamen-tais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenien-tes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.

 função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a

estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atin-gimento de tais objetivos.

Teoria da tributação:

Pelo conceito da equidade, cada indivíduo deve contribuir com uma quantia "justa"; pelo conceito da progressividade, as alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuin-tes; pelo conceito da neutralidade, a tributação não deve desestimular o consumo, produção e investimento; e, por fim, pelo conceito da simplici-dade, o cálculo, a cobrança e a fiscalização relativa aos tributos devem ser simplicados a fim de reduzir custos administrativos.

Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim específico. As contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente destinados a finalidades pré-estabelecidas. Taxas são tributos para manutenção do funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.

O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados históricos, o IRPF tem apresendado características de progressi-vidade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJ não tem alcançado muito sucesso. Além de inibir a produção ele pode causar perda de competiti-vidade do produto nacional frente ao produto importado, pelo o que se observa. O imposto sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle e tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. Entretanto, o IPTU, por exemplo, é falho no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou um estabelecimento comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços. O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de progressividade. Além disso um bem com maior núme-ro de etapas de pnúme-rodução é mais penalizado do que os demais.

Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos internacionais. Face a isso, grande impor-tância tem sido dada ao imposto sobre o valor adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a neutra-lidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no ataca-do, dentre outras. Todavida, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como faz o atual ICMS.

O gasto público:

Embora muitos tem-se ouvido dizer sobre redução de gastos gover-namentais e redução do "tamanho" do Estado, a sua participação na economia é de extrema importância, e inúmeras são as funções desem-penhadas. Fica difícil decidir onde serão feitos os cortes: se na saúde, educação, defesa, policiamento, justiça ou, efim, no investimento eco-nômico-social.

Temos observado um fenônemo de crescente participação do gasto público no PIB em todas as principais economias mundiais. Esse fato é historicamente explicado pelo envelhecimento da população e pelo processo de urbanização. É importane ressaltar que a elevação do gasto público tem sido total ou parcialmente compensada com elevação tributária, não causando grandes impactos no percentual da dívida dobre o produto interno

INTERFERÊNCIAS GOVERNAMENTAIS NA ECONOMIA A interferência governamental na Economia pode se processar so-bre a Oferta, soso-bre a Procura e, também, soso-bre os próprios Preços de bens e serviços, de maneira direta ou indireta.

1.0 - INTERFERÊNCIA DIRETA SOBRE A OFERTA.

1.1 - MANUTENÇÃO DE ESTOQUES REGULADORES DE PRE-ÇOS

A formação dos Estoques Reguladores de Preços está inserida nu-ma nu-macropolítica econômica tendente a possibilitar a intervenção do Estado no mercado formador de preços de determinados segmentos da economia. Tal intervenção tem por escopo regular, em momentos de escassez de gêneros demandados, a oscilação de preços, daí decorren-te.

Trata-se, portanto, de intervenção reguladora. E, para que ela seja promovida com êxito, alguns condicionantes são necessários, a saber: 1) existência prévia de um excedente derivado do não consumo pleno por parte das Unidades Familiares; 2) prévio planejamento governamen-tal que implique em risco; ou, que seja procedida uma sondagem do mercado com vistas a verificar a eventual escassez futura do produto e o montante necessário a ser estocado para fazer face àquela escassez; 3) adquirir no mercado aquele montante, preferencialmente os produtos não perecíveis, posto que os perecíveis têm vida útil efêmera e, nem sempre coincidente com as oscilações sazonais da economia.

Em havendo necessidade o Governo, então, lançará mão dos esto-ques formados, disponibilizando-os para o mercado.

A escassez de determinados produtos, vitais à sociedade consumi-dora, pode ser decorrente de vários motivos, tais como:

a) especulação por parte dos produtores na medida em que, estes, no afâ de maior lucratividade, disponibilizam para o mercado uma parcela ínfima da quantidade efetivamente necessária para equiparar-se à quantidade demandada;

b) efeitos sazonais causados, eventualmente, por alterações climá-ticas quando, toda uma safra pode ser dizimada por geadas ou quais-quer outros tipos de intempéries;

c) períodos de entressafras nos quais determinados produtos sim-plesmente inexistem no mercado; e,

d) fatores aleatórios como, por exemplo, greves, falta de matérias primas, guerras e etc.

Como se trata de atividade administrativa circunscrita à política pú-blica, de viés econômico, o planejamento prévio é de fundamental importância, uma vez que o Governo se utiliza de recursos públicos para aquisição desses produtos. Quaisquer erros de cálculos redundarão, indubitavelmente, em sérias perdas para o erário público, ou, em outras palavras, para a população como um todo que mantém a máquina pública através dos pesados encargos tributários.

A política de formação dos Estoques Reguladores de Preços objeti-va, assim, reequilibrar setorialmente, aqueles mercados que, por moti-vos diversos, estejam sofrendo pressão inflacionária de oferta. Em virtude da escassez momentânea de certos gêneros, os formadores de preços tendem a pressionar a sua alta. Com a intervenção governamen-tal, alimentando o sistema com o produto previamente estocado, tal pressão é minimizada, com a consequente redução do risco sistêmico em se dar o espraiamento de um desequilíbrio num mercado isolado para a composição dos Índices Gerais de Preços, o que acarretaria uma perniciosa indexação nos preços dos demais segmentos econômicos.

Daí por que se diz, em linhas gerais, que a formação dos Estoques Reguladores de Preços está inserida numa macropolítica econômica.

1.2 - CONTROLE SOBRE IMPORTAÇÕES E EXPORTAÇÕES

A Balança Comercial dos países tem peso ímpar na eficácia de su-as políticsu-as econômicsu-as. Em determinados momentos a quantidade importada e/ou exportada, dependendo de sua magnitude, pode dese-quilibrar essa mesma Balança Comercial. O Governo, na qualidade de gestor da economia tem, por obrigação, que cuidar da manutenção do equilíbrio comercial do país.

Quando se percebe, por exemplo, um excesso de exportações de determinado produto, cuja redundância será, inevitavelmente, a escas-sez do mesmo no mercado interno, o Governo estabelece quotas máxi-mas de exportações para coibir o excesso observado.

Além da busca do equilíbrio da Balança Comercial vale observar que o excesso de exportações gera, por conseguinte, um desequilíbrio entre as quantidades ofertada e procurada que, no caso em espécie, significa alta de preços do produto, no mercado interno.

Tal procedimento ocorre, também, quando se observa um excesso de importações que tenha como consequência uma brutal queda de preços dos produtos no mercado interno quando, então, o Governo define quotas a serem importadas, minimizando o problema.

2.0 - INTERFERÊNCIA INDIRETA SOBRE A OFERTA 2.1 - POLÍTICA MONETÁRIA.

Antes de iniciarmos qualquer discussão sobre a Política Monetária propriamente dita, é necessário que teçamos, preliminarmente, alguns comentários sobre as causas da utilização de tal procedimento por parte das autoridades monetárias.

A Política Monetária é de vital importância para a manutenção da ordem econômica na medida em que a Inflação é um fenômeno essen-cialmente monetário; e, por via de consequência, o controle da moeda se faz necessário.

Tudo se inicia quando o poder público (Municípios, Estados e Uni-ão) elabora seu Orçamento Público prevendo receitas e fixando despe-sas. Na execução orçamentária os gastos governamentais superam as receitas auferidas gerando o Déficit Público que, por sua vez, caracteri-za inadimplência governamental, ou seja, incapacidade financeira para solver os compromissos assumidos.

O Governo Federal, que detém o poder sobre a Política Monetária emite moeda para saldar seus compromissos financeiros inflando, assim, a Base Monetária. Essa operação gera a expansão da Base Monetária ocorrendo, nesse momento, um desequilíbrio entre a Base Monetária e o PIB.

Desse desequilíbrio emana, segundo a visão monetarista, a Infla-ção, não obstante o fenômeno inflacionário possa ter múltiplas causas. Esse raciocínio embute um mecanismo de transmissão: se há expansão da Base Monetária, maior número de unidades monetárias estará em circulação no país. Haverá uma disposição psicológica do consumidor em demandar maior quantidade de produtos pois, seu patrimônio mone-tário estará ampliado.

Como não houve expansão equivalente do PIB, este, em vista da maior demanda sobre ele exercida será supervalorizado, ou seja, para adquirir o mesmo produto será necessário maior quantidade de moeda.

Isso é redundância do processo inflacionário; perda do poder aquisi-tivo da moeda e valorização intrínseca dos produtos disponíveis no mercado.

Uma Política Econômica bem desenvolvida deve ter como meta a manutenção da equação BM = PIB na qual a primeira significa Base Monetária; ou Meio de Pagamento; ou Liquidez; ou Meio Circulante ou; enfim, quantidade de moeda que está circulando no país em determina-do momento; e, o segundetermina-do, se refere à valorização da quantidade de produtos gerados dentro dos limites territoriais do país, em igual perío-do.

Quando o Governo emitiu moeda para saldar seus compromissos financeiros inflou a Base Monetária que não teve a contrapartida do

crescimento do PIB; não houve lastro. O excesso de oferta monetária em relação ao PIB é o que se convencionou chamar de INFLAÇÃO.

Para que a relação BM = PIB seja mantida é que as autoridades monetárias desenvolvem, diuturnamente, a Política Monetária, que pode ser implementada sob três diferentes formas:

a) OPERAÇÕES DE RECOLHIMENTOS COMPULSÓRIOS ( - )

Essas operações têm caráter estritamente restritivo, enxugam a li-quidez. Trata-se da esterilização, junto às Autoridades Monetárias, de uma parcela dos depósitos realizados no sistema bancário, geralmente fixados através de um porcentual aplicado sobre esses depósitos, que reduz o poder de multiplicação da moeda escritural.

Quanto maior for a taxa do recolhimento compulsório exigida, tanto menor será o efeito multiplicador dos depósitos bancários.

Assim, pela variação dessa taxa, as Autoridades Monetárias podem controlar, não só o nível dos meios de pagamento e a liquidez geral da economia, como também, a capacidade global de empréstimos do sistema bancário.

Em períodos de excitação inflacionária, a expansão da taxa com-pulsória poderá exercer efeitos contencionistas; em períodos de depres-são, poderá ser obtido efeito inverso pela redução da taxa.

b) OPERAÇÕES DE REDESCONTO ( + )

Tais operações funcionam como uma espécie de contrapartida dos Recolhimentos Compulsórios. São essencialmente expansionistas. Trata-se de operações entre o Sistema Bancário e as Autoridades Monetárias, através das quais estas últimas socorrem o sistema quando da exaustão de suas reservas e encaixes técnicos, provocada por retiradas de depósitos superiores aos limites operacionais esperados.

Para essas operações de "socorro", as Autoridades Monetárias fi-xam taxas punitivas de juros, estabelecem prazos para os bancos que a elas recorrem, e fixam os limites operacionais permitidos.

Pela sua natureza, essas operações ampliam a garantia, a segu-rança e a liquidez do sistema. Na hipótese de sua não existência, os Bancos seriam forçados a operar com altas taxas de juros no mercado (encaixe próprio); mas, ainda assim, os riscos envolvidos seriam excep-cionalmente mais altos.

c) OPERAÇÕES DE OPEN MARKET ( + - )

Essas operações atuam, fundamentalmente, nos dois sentidos, condicionando indiretamente a expansão ou a redução dos meios de pagamento. Trata-se de operações representadas pela compra e venda de Títulos da Dívida Pública como, por exemplo, Letras do Tesouro Nacional (LTN), Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN) e outros, através dos quais as Autoridades Monetárias regulam os fluxos gerais de liquidez da economia.

O mecanismo das operações de Open Market é extremamente sim-ples. Quando há excesso de oferta monetária, o Banco central, em leilões próprios e institucionais, realiza maciças operações de venda de títulos retirando, dessa forma, os excessos observados, acessoriamente às Operações de Recolhimento Compulsório. Pelas operações de venda realizada, será reduzida a massa monetária circulante no país compri-mindo-se, assim, os meios de pagamento.

Inversamente, quando se observa insuficiência monetária, o Banco Central ingressa no mercado de capitais e realiza operações de compra irrigando, assim, o mercado financeiro, reinjetando o papel-moeda que havia sido retirado do sistema pelas operações de venda.

O controle de volume da Base Monetária está diretamente associa-do ao nível da capacidade de empréstimo associa-do sistema bancário e, evi-dentemente, à própria liquidez geral da economia. São intuitivos os reflexos desses fatores sobre os dispêndios em bens de consumo e sobre os investimentos realizados que, por sua vez, influirão poderosa-mente sobre os níveis de emprego, da produção e dos preços pratica-dos na economia.

A Política Monetária, desenvolvida diuturnamente pelas Autoridades Monetárias, se reveste da maior importância para a manutenção da "ordem econômica", cuja responsabilidade é do Estado. É através dela que se mantém estável a equação BM = PIB que, por conseguinte,

significa controle inflacionário na medida em que a Inflação, é um fenô-meno essencialmente monetário.

Se os instrumentos de Política Monetária não lograrem êxito, a eco-nomia entrará em colapso pela total ausência de identidade entre BM e PIB. Outros instrumentos de Política Econômica deverão ser acionados.

Um exemplo palpável seria a contenção da demanda por produtos, quanto se tem Inflação, via restrição de crédito ao consumidor ou au-mento da taxa de juros. No caso da deflação, desincentivo fiscal ao produtor seria um outro exemplo.

O paradigma do equilíbrio (teoria monetarista) implica numa situa-ção diametralmente oposta: o desequilíbrio. Por essa teoria, o papel do Estado seria promover e velar pelo equilíbrio num sistema em perma-nente desequilíbrio por ele mesmo criado, a partir da geração do Déficit Público.

Outra medida adotada face a ineficácia da Política Monetária é a implementação, conjunta ou isoladamente, das políticas fiscal e de rendas mas, inevitavelmente, com consequências recessivas.

2.2 - POLÍTICA TRIBUTÁRIA.

Na formação do preço dos produtos, vários são os aspectos a con-siderar. Um deles é a fração representada pelo "custo fiscal". Essa fração está embutida em todos os preços da economia, em maior ou menor escala.

Se o Governo aumenta a alíquota ou amplia a base de cálculo so-bre a qual esta incide, maior será o custo fiscal; e, por via de conse-quência, maior o preço. Na razão inversa teremos raciocínio contrário.

Analisemos o raciocínio acima em termos de importação. Imagine-mos que o produto "x" tem preço de aquisição no exterior equivalente a 100 u. m. O mesmo produto entra no mercado interno taxado (Imposto sobre Importação) em 50%.

Seu preço ao consumidor, sem considerar a margem de lucro, será 150 u. m. Se, entretanto, a alíquota for reduzida para 20%, o preço será de 120 u. m. Analogamente podemos interpretar uma situação no mer-cado interno, no que tange a IPI e ICMS. Majorada ou reduzida a alíquo-ta, maior ou menor será o preço final do produto.

A Política Tributária é utilizada como poderoso instrumento para re-duzir ou aumentar exportações e importações na medida em que o Governo cria, extingue, aumenta ou reduz alíquota sobre produtos que entram e saem do país, sempre com o objetivo de manter em equilíbrio a oferta e a procura de bens e serviços e, por via de consequência, os preços estáveis.

Preços altos no mercado interno, que penalizam o consumidor; con-trastado com preços muito baixos, que desestimulam a classe produtora podem, também, ser ajustados através da Política Tributária.

Ao perceber a exorbitância do preço de determinado produto no mercado o Governo reduz a carga tributária sobre ele incidente possibili-tando, assim, o acesso das classes menos favorecidas ao mesmo; quando os preços caem em demasia, desestimulando os produtores, o Governo pode, ou reduzir a carga tributária para aumentar o volume de vendas gerando um "ganho de produtividade"; ou, por outro lado, au-mentar a alíquota repassando o adicional tributário ao produtor.

2.3 - POLÍTICA DE FORMAÇÃO PROFISSIONAL

Dadas as grandes disparidades regionais observadas na economia brasileira percebe-se, também, uma enorme concentração de profissio-nais na região sul-sudeste do país.

Isso faz com que haja, nos locais de menor concentração, incidên-cia maior de preços altos. Deve o Governo, nessas circunstânincidên-cias incentivar a criação de cursos profissionalizantes nessas regiões menos assistidas.

2.4 - POLÍTICA MIGRATÓRIA.

As desigualdades regionais vigentes no Brasil têm proporcionado, nas últimas décadas, uma desordenada migração para a região sul-sudeste do país, especialmente para São Paulo.

Os migrantes deslocam-se das regiões norte-nordeste, mormente, em busca de melhor qualidade de vida sem, contudo, ostentarem

for-mação adequada para competirem no concorrido mercado de trabalho da região sul-sudeste.

A função precípua do Governo em tais circunstâncias é regular, or-denar o processo migratório de tal forma que o mesmo não acarrete problemas sociais nas regiões receptadoras. A Política Migratória, juntamente com a Política de Formação de Profissionais, pode minimi-zar substancialmente o problema enfocado.

3.0 - INTERFERÊNCIA DIRETA SOBRE A PROCURA. 3.1 - CAMPANHAS PUBLICITÁRIAS.

Cabe ao Governo, sempre que necessário, veicular, através da mí-dia, campanhas publicitárias que tenham por objetivo orientar a popula-ção consumidora a não se exceder no consumo ou, por outro lado, pesquisar melhor para comprar a preços mais compatíveis com a sua realidade sócio-econômica.

3.2 - DISTRIBUIÇÃO GRATUITA, SUBVENCIONADA OU NOR-MAL.

Essa distribuição está intimamente ligada aos Estoques Regulado-res de Preços pois, quando da formação dos mesmos o objetivo gover-namental é disponibilizá-los com o intuito de assistir a uma determinada população que esteja sendo penalisada com a prática de preços altos.

A distribuição dos produtos estocados pode ser, na verdade, gratui-ta quando a população a ser assistida não tem nenhuma capacidade de compra; subvencionada quando a população a ser assistida tem parcial capacidade de compra; e, normal quando falta o produto numa região em que a população tem total capacidade de compra podendo, por isso, adquirir o produto pelo preço de mercado.

3.3 - IMPOSTO SOBRE CONSUMO.

As empresas estatais, prestadoras de serviços públicos, têm seu custo operacional majorado quando o consumo desses mesmos servi-ços é exagerado. Obviamente, esse incremento de custos operacionais é repassado no preço final da tarifa sendo, consequentemente, absorvi-do pelos próprios consumiabsorvi-dores.

Buscando uma justiça social o Governo não distribui equitativamen-te esses custos adicionais e, definindo escalas normais de consumo bem como escalas adicionais taxa, de forma progressiva, os aumentos de consumo, de forma particularizada.

4.0 - INTERFERÊNCIA INDIRETA SOBRE A PROCURA. 4.1 - DISTRIBUIÇÃO DE RENDAS.

A Renda Nacional é admitida como o somatório de toda a produção de bens e serviços gerado dentro dos limites territoriais do país.Essa Renda Nacional dividida pela população do país define a Renda per Cápita, ou seja, a renda a que cada cidadão tem direito de usufruir.

Como existe, no Brasil e em vários países do mundo, uma péssima distribuição de rendas deve o Governo agir, de maneira contundente, desenvolvendo uma política econômica que possibilite, de forma global, uma igualitária participação de cada cidadão na obtenção de parcela da Renda Nacional.

Todos os países que ostentam distribuição de rendas semelhante à do Brasil ostentam também, altos índices de mortalidade infantil, moti-vados pela subnutrição; altos índices de criminalidade; bolsões de pobreza e alto grau de miserabilidade humana.

A procura de bens e serviços por parte das camadas menos favore-cidas das populações desses países praticamente inexiste.

Inexiste por que a minúscula parcela populacional que vive naba-bescamente adquire os produtos a preços exorbitantes fazendo com que os mesmos se mantenham altos, inviabilizando, assim, a participa-ção da imensa massa populacional no consumo.

4.2 - EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS.

Há momentos em que o Governo, ou por um problema de caixa, ou para inibir o excessivo consumo de determinado bem ou serviço, cria Empréstimos Compulsórios que redundarão em substancial aumento de preços.

Depois de observada redução do preço a importância captada pelo Governo, a título de empréstimo, deve ser restituída, no prazo e com a correção pré-definidos.

4.3 - POLÍTICAS EDUCATIVAS.

Essas políticas têm por escopo orientar a população consumidora para só consumir o absolutamente necessário, a preços de mercado.

Normalmente o Governo desenvolve tal política nas escolas de pri-meiro, segundo e terceiro graus; nas forças armadas, nas empresas e, até mesmo, nas Comunidades de Base. O que diferencia esta política das campanhas publicitárias é o "modus operandi" pois, estas são desenvolvidas nos espaços supra mencionados e; aquelas, através da mídia.

5.0 - INTERFERÊNCIA DIRETA SOBRE OS PREÇOS.

5.1 - REGULAMENTAÇÃO DE PREÇOS MÁXIMOS E MÍNIMOS.

Conforme já é do conhecimento geral, preços excessivamente altos ou baixos se constituem em situações-problemas para a economia como um todo. O Governo pode, em certos momentos, estabelecer preços máximos ou mínimos para determinados produtos para restabe-lecer a ordem econômica que esteja, eventualmente, sendo desvirtuada por quaisquer problemas.

Esse tipo de intervenção não é muito utilizado pelo fato de ser con-siderado uma atitude truculenta e, portanto, incompatível com a realida-de realida-democrática e com a própria economia realida-de mercado.

5.2 - POLÍTICAS DE MARGEM DE COMERCIALIZAÇÃO.

Tanto quanto a anterior, esta atitude, por parte das autoridades go-vernamentais, é pouco usual devido às suas características pouco democráticas tendo, porém, um pouco mais de aceitação do que aquela. O Governo estabelece margens de lucratividade sobre determinados produtos cujos preços praticados estejam acima da margem de tolerân-cia admitida pelas autoridades.

Solicitando, quando necessário, a planilha de custos das empresas o Governo, comparando os custos de produção com os preços pratica-dos, define uma margem de comercialização considerada aceitável para as circunstâncias momentâneas, alterando-as na medida e na dimensão da necessidade.

5.3 - POLÍTICAS DE ARBITRAGEM.

Tais políticas, aplicadas em situações extremas, fazem com que as autoridades governamentais estabeleçam valores para determinados produtos que têm peso substancial na condução da política econômica. O arbitramento é utilizado numa situação momentânea e de forma efêmera.

6.0 - INTERFERÊNCIA INDIRETA SOBRE OS PREÇOS. 6.1 - REGULAMENTAÇÃO DA PROPAGANDA.

Num país como o Brasil, em que a população é muito suscetível de induções propagandísticas o Governo pode, ao perceber o excesso de consumo de determinado produto, em função de maciça propaganda na mídia, cujo excesso se traduz em inevitável elevação de preços, regu-lamentar a propaganda visando o bem público, nos limites da lei.

6.2 - PUBLICAÇÕES DE ESTATÍSTICAS SOBRE NORMAS TÉC-NICAS.

Normalmente a produção de primeira linha no Brasil obedece aos ditames da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) cujos dados estatísticos são de conhecimento governamental.

O Governo deve, por sua vez, dar ampla divulgação desses dados a todos os segmentos empresariais do país para que a produção seja calcada, efetivamente, em normas técnicas internacionais que significa-rão, obviamente, melhoria de qualidade.

Hoje, com o advento da ISO 9.000, 9.002 e, até mesmo da ISO 14.000, a qualidade do que se produz vem alcançando índices de qualidade elevadíssimos. Esses produtos saem, quase sempre, osten-tando os respectivos selos de qualidade que podem dar mais tranquili-dade à classe consumidora.

Para que haja produção com qualidade superior, para que as em-presas produzam com custos baixos e para que, consequentemente, os preços se mantenham em patamares condizentes com a realidade sócio-econômica dos consumidores, é fundamental que as condições de mercado para produtores e consumidores sejam efetivamente conheci-das por quem participa desse mesmo mercado.

É responsabilidade, também governamental, publicar, sempre que necessário, informações sobre qualidade de matérias importantes no processo produtivo, sobre seus preços, condições de acesso a elas e etc.

Cumpridas essas responsabilidades governamentais, certamente os problemas econômicos se minimizarão.

CONCLUSÃO

Conforme exaustivamente explicitada em nossas aulas, a função do Estado numa economia de mercado é, apenas e tão somente, preservar a "ordem econômica". O Estado age como um "árbitro" que atua com "olhos de lince" apenas observando o comportamento de produtores e consumidores no mercado em que estão inseridos.

Parece portanto paradoxal que o Governo intervenha na economia em determinados momentos, e de forma variada.

Tal procedimento se justifica na medida em que, para que possa preservar a ordem, necessário se faz que o Governo "entre" na econo-mia, tome a decisão reguladora e, de imediato, dela se retire deixando ao mercado a continuidade de sua organização.

Como a economia é uma ciência absolutamente circunstancial ja-mais encontraremos um país que, mesmo sendo capitalista, democráti-co e portanto, adepto da edemocráti-conomia de mercado, não tenda, em ocasiões específicas, para um certo Capitalismo de Estado.

Ratificando sua função precípua de preservar a ordem econômica o Governo deve, em algumas oportunidades, praticar um certo "protecio-nismo" às suas empresas, mormente nos países cuja tecnologia seja incipiente e cujo crescimento econômico ainda não tenha alcançado níveis de grande potência. Prof. Aloizio

Evolução das funções econômicas do Estado 1. Mercantilismo (Século XVI - XVIII)

Segundo Aliomar Baleeiro (in Uma introdução à ciência das finan-ças, 14a. ed., Forense, Rio de Janeiro, 1995):

"O mercantilismo nasce após a formação das grandes monarquias, a partir do Século XVI. Nacionalista e intervencionista, preconiza para o Estado uma política econômica e financeira fundada na maior posse do ouro e dinheiro, acreditando que nisso reside a base da prosperidade. Dai aconselhar a proibição de saída do ouro e defender o saldo favorá-vel da balança de comércio, graças à expansão do comércio internacio-nal, a das manufaturas e direitos aduaneiros protecionistas.

Em finanças, os mercantilistas tendem para a expansão das despe-sas públicas, e, conseqüentemente, para o incremento da tributação que as torne possíveis. Aconselham a gravação dos impostos de importação com espírito confessadamente protecionista ao extremo. A política econômica e fiscal de COLBERT (1619-1683) e, depois, a do Marques de Pombal (1699 - 1782) exemplificam a influência do pensamento mercantilista sobre os homens d'Estado da época."

2. Liberalismo. Escola Clássica.

Surge em oposição à visão mercantilista.

Dentre os seus maiores expoentes, destaca-se Adam Smith que escreveu, em 1776, a obra "The Wealth of Nations" (A riqueza das nações). Nesta obra, conforme relata Joseph E. Stiglitz (in Economics of the public sector, 3a. ed., WW Norton & Company, 2000), o Smith tenta demonstrar como a competição e a motivação pelo lucro leva os indiví-duos, na busca de seus próprios interesses privados, a servir ao inte-resse público. A motivação pelo lucro levaria os indivíduos, competindo entre si, a fornecer os bens que os indivíduos desejam. Somente as empresas que produzissem o que os consumidores desejassem e pelos menores preços possíveis poderiam sobreviver no mercado. Desta

forma, a economia era levada, como que por uma Mão Invisível, a produzir o que era desejado e da maneira mais eficiente possível.

Com relação às funções do Estado, Smith e seus seguidores acre-ditavam que "a ação do Estado deveria restringir-se ao mínimo indis-pensável, como a defesa militar, a manutenção da ordem, a distribuição da justiça e pouco mais, pois a iniciativa privada, na opinião deles, fazia melhor uso dos recursos do povo. Quanto mais este poupasse, tanto maiores seriam os capitais que se orientariam para a produção, engen-drando com ela a prosperidade social. O gasto público importa puro consumo de riquezas, na opinião deles" (Cf. Aliomar Baleeiro, op. cit.).

No tocante às finanças públicas, os seguidores da Escola Clássica recomendavam "como regra pacífica o equilíbrio orçamentário. As despesas deveriam ser as menores possíveis e não mereceriam apreci-ável espaço nos tratados. O melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa, a menor possível. O empréstimo deveria constituir recurso extraordinário, exigido pela guerra e justificado por empreendimentos reprodutivos e auto-amortizáveis. A finalidade das instituições deveria ser puramente fiscal, isto é, arrecadar fundos para o Tesouro, abstendo-se de reger ou alterar a estrutura econômica ou política da sociedade. Essa concepção tradicional é designada como a das 'Finanças Neutras'".

3. Estado do Bem-Estar Social (Welfare State)

Surge após a Grande Depressão iniciada em 1929, com o "Crash" da Bolsa de Valores de Nova York, estendendo-se por quase toda a década de 1930. Seus efeitos principais, que incidiram sobre diversos países, não somente nos Estados Unidos, mas também na Europa, foram os altos índices de desemprego e uma queda acentuada no Produto.

Ainda durante a Grande Depressão, John Maynard Keynes, eco-nomista inglês, rompendo com a Escola Clássica, escreveu a obra "General Theory of Employment Interest and Money" (1936), na qual defendia uma maior intervenção estatal com vistas a assegurar o pleno emprego da economia e atenuar as flutuações da economia.

O Estado do Bem-Estar Social surgiu em resposta à Grande De-pressão.

Nos Estados Unidos, "em resposta à depressão, o governo federal não somente efetuou papel ativo na tentativa de estabilizar o nível da atividade econômica, mas também aprovou uma legislação destinada a atenuar vários dos problemas específicos: seguro-desemprego, seguri-dade social, seguro federal para os depositantes, programas federais destinados a suportar preços da agricultura e um conjunto de outros programas visando diversos objetivos econômicos e sociais. Juntos, estes programas foram chamados de New Deal" (Joseph Stiglitz, op. cit.).

Segundo o Novíssimo Dicionário de Economia (Cf. Verbete "Estado do Bem Estar", Ed. Best Seller, São Paulo, 1999), o Welfare State constitui:

"Sistema econômico baseado na livre-empresa, mas com acentua-da participação do Estado na promoção de benefícios sociais. Seu objetivo é proporcionar ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínimos, desenvolver a produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção, considerando os custos e as rendas sociais. Não se trata de uma economia estatizada; enquanto as empresas particulares ficam responsáveis pelo incremento e realiza-ção da produrealiza-ção, cabe ao Estado a aplicarealiza-ção de uma progressiva política fiscal, de modo a possibilitar a execução de programas de moradia, saúde, educação, Previdência social, seguro-desemprego e, acima de tudo, garantir uma política de pleno emprego. O Estado do bem-estar corresponde fundamentalmente às diretrizes estatais aplica-das nos países desenvolvidos por governos social-democratas. Nos Estados Unidos, certos aspectos do Estado do bem-estar desenvolve-ram-se particularmente no período de vigência do New Deal".

Nesta época, o Estado passou a intervir intensa e diretamente na economia por meio das suas empresas estatais. É o chamado Estado Empresário, que assumiu contornos gigantescos em diversos países.

No Brasil, a atuação das empresas estatais se estendeu nos seto-res de siderurgia, mineração, telecomunicações, aviação, exploração e refino de petróleo, dentre outros.

4. Estado Neoliberal (1980/90 até os dias atuais). Reforma do Estado

A partir das décadas de 1980 e 1990, a crise fiscal, o início do pro-cesso de globalização da economia e a ineficiência do Estado na produ-ção de bens e serviços colocou em xeque o modelo do Estado do Bem-Estar Social.

Acerca da Crise Fiscal, Fábio Giambiagi e Ana Cláudia Além (in Fi-nanças Públicas - Teoria e Prática no Brasil, 2a. ed., Campus, Rio de Janeiro, 2000) esclarecem que:

"A partir da crise de fins da década de 1970, a crescente deteriora-ção das contas públicas na maioria dos países do mundo, refletida, principalmente, em um aumento progressivo do endividamento público pôs em xeque o Estado keynesiano-desenvolvimentista.

Nos países desenvolvidos, a crise fiscal refletiu, em grande medida, do lado da despesa, a rigidez e ampliação das transferências sociais - em razão da universalização da cobertura e sua vinculação aos rendi-mentos dos trabalhadores ativos -, e do lado da receita, a dificuldade de promover aumentos adicionais da carga tributária, que já havia se elevado consideravelmente no período pós-segunda guerra.

Na América Latina, por sua vez, a deterioração fiscal esteve estrei-tamente ligada à crise da dívida externa do início da década de 1980 e à conseqüente interrupção dos fluxos de financiamento externo. A crise também se refletiu em uma deterioração da situação econômico-financeira das empresas estatais, o que decorreu, principalmente, de sua utilização como instrumento de política econômica: seja na manu-tenção do reajuste de tarifas abaixo da inflação - com objetivos antiinfla-cionários-. seja pelo alto endividamento dessas empresas em razão da necessidade de captação de recursos externos."

A crise fiscal implicou no esgotamento do modelo de investimento estatal, observando-se, segundo Fábio Giambiagi e Ana Cláudia Além (op. cit.), uma deterioração do estoque de capital em infra-estrutura, estrangulando-se os setores-chave para a retomada do desenvolvimen-to econômico.

Neste contexto, o Estado privatizou empresas estatais, abstendo-se de intervir diretamente na economia, e passou a assumir um papel de regulação, com vistas a reduzir o poder dos monopólios e estimular a competição, garantindo a qualidade dos serviços prestados. http://direito-administrativo.blogspot.com.br/

2 AS NECESSIDADES PÚBLICAS E AS FORMAS DE ATUA-ÇÃO DOS GOVERNOS.

NATUREZA DAS ESCOLHAS ORÇAMENTÁRIAS: POR UMA CLASSIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DAS NECESSIDADES PÚBLI-CAS

Pedro Germano dos Anjos

O artigo analisa o exercício do poder estatal no que concerne ao a-tendimento das necessidades públicas ínsitas na Constituição Federal de 1988, bem como as infraconstitucionais, através da escolha regrada constitucionalmente e no nível orçamentário, ao tempo em que as expõe como produto do movimento neoconstitucionalista atual, ou seja, como opções políticas dirigidas ao Poder Executivo de qualquer unidade da Federação. É ressaltado que aquelas podem ser classificadas de acordo com o critério da importância valorativa constitucional, no que se refere aos deveres constitucionais do Estado, como os direitos fundamentais sociais, a proteção da família, da criança e do adolescente, entre outros. A partir da Jurisprudência pátria e de doutrina abalizada, é apresentado um rol de necessidades públicas, com o fito de investigar a exigibilidade das mesmas, com vistas à efetividade de direitos constitucionais e ao exercício ilibado da Administração Pública, bem como combater a alocação excessiva de recursos públicos em dotações que visem a necessidades públicas que não contribuam de modo efetivo ao mínimo vital da sociedade e com a utilidade das relações humanas. Conceitos como o mínimo vital, utilidade social e aspecto deôntico das normas

constitucionais são debatidos, com a finalidade do convencimento de que cabe à Administração Pública a efetiva implementação de certas necessidades públicas, podendo ser constrangida juridicamente a fazê-lo, por exigência constitucional e jurídica.

INTRODUÇÃO

O Estado, como organização social preordenada a certos fins, de-senvolve uma série de atividades de naturezas diversas. É um fenôme-no tão complexo que as funções as quais se incumbe devem ser repar-tidas, com vistas ao melhor atendimento das necessidades públicas, entendidas essas como a finalidade precípua do Estado.

Para tanto o Estado exerce atividade financeira, entendida por Ali-omar Baleeiro como a consistente em “obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu aqueloutras pessoas de direito público”.

Refere-se o professor às necessidades públicas, cuja satisfação o Estado sempre avoca, mas assumindo a execução por si mesmo ou cometendo a outras pessoas de direito público (Administração Indireta). Vale observar, ademais, que atualmente o ordenamento jurídico permite a delegação de serviço público, em que pessoas de direito privado exercem função pública.

No entanto, no que se refere à escolha das “necessidades-alvo” do Estado em certo período, observa-se que apenas o Poder Executivo é incumbido formalmente de realizá-la. Diz José Souto Maior Borgesque:

[...] variáveis motivos políticos e que não podem ser determinados a

priori comandam a atuação do Estado no sentido de promover a

satisfa-ção de certas necessidades coletivas, exercendo os governos uma série constante de opções das necessidades sociais a serem satisfeitas pela rede de serviços públicos.

Nessa esteira, também Aliomar Baleeiro:

Determinar quais as necessidades de um grupo social a serem sa-tisfeitas por meio do serviço público, e, portanto, pelo processo da despesa pública, ressalvada a hipótese de concessão, constitui missão dos órgãos políticos e questão essencialmente política.

De qualquer modo, conforme a ordem constitucional vigente, os tre-chos colacionados acima têm razão em dois sentidos: pelo primeiro, a Constituição Federal prescreve obrigações de fazer ao Estado, como obrigações mínimas a cumprir, voltadas ao atendimento das necessida-des públicas;em segundo sentido, o administrador deve proceder à

realização de um planejamento orçamentário, a fim de satisfazer neces-sidades da população governada, especificamente (art. 165, C.F.).

Em ambos os sentidos, pois, a decisão de escolha das necessida-des está contida no âmbito político, mas em duas dimensões diferentes, embora complementares. Por um lado, a Assembléia Geral Constituinte e o Poder Constituinte derivado já procederam a uma escolha geral, chegando a necessidades-alvo de todo ente federativo brasileiro, em qualquer período da história.

De outro lado, há o planejamento orçamentário ‘específico’, em que o Chefe do Poder Executivo tem a iniciativa (e após, o veto) e o órgão Legislativo vota e aprova as leis orçamentárias. Nesse diapasão, consti-tui-se a feitura da lei do orçamento um processo complexo, com o fito de representar a vontade popular local de modo efetivo, em busca de necessidades peculiares.

É forçoso considerar, no entanto, que o Ente Federativo não pode se afastar das necessidades-alvo da Constituição Federal, pois os deveres estatais nela insertos fazem parte de um programa geral para todo o país.

Diante do exposto, observa-se que para fazer face à satisfação das necessidades sociais o Poder Executivo tem obrigações pré-determinadas pela Carta Magna e leis ordinárias consentâneas.

As dotações correlacionadas com tais obrigações são, a bem de ver, dotações com força constitucional, ou seja, uma vez contempladas na Lei orçamentária, obrigam o Poder Público, pois são superiores às demais.

[...] processo histórico que levou a Constituição de documento essncialmente político, e dotado de baixíssima imperatividade, à norma jurídica suprema, com todos os corolários técnicos que essa expressão carrega [...].

Esse processo histórico, denominado neoconstitucionalismo, se-gundo a autora resultou na caracterização da Constituição como docu-mento imperativo, dotado de normatividade, superioridade e centralida-de.

Identifique-se nesse ínterim que toda obrigação constitucional do Estado requer a previsão e a execução de dotações específicas, neces-sárias a todo instrumento orçamentário, sob pena de inconstitucionali-dade.

As dotações, portanto, podem ser de dois matizes, de acordo com a força normativa em que se baseiam: podem ter força normativa derivada da Constituição, quando serão dotações com força constitucional; ou força normativa derivada dos demais atos normativos, quais sejam,

dotações subordinadas.

Óbvio que a escolha das dotações segue a pauta de escolha das necessidades, pela relação funcional das primeiras em prol das últimas. Assim, urge a necessidade de se classificar as necessidades e por consequência as respectivas dotações, com o fito de se aclarar o pro-blema da má escolha “administrativa”, o que traz consequências para a efetividade dos direitos fundamentais.

1. CLASSIFICAÇÃO DAS NECESSIDADES PÚBLICAS

Na Revolução paradigmática de 1789, reconheceram-se os Direitos do Homem e do Cidadão do ponto de vista liberal, ou seja, enfatizando-se as liberdades públicas dos indivíduos em face do Estado.

Esse movimento é conhecido por constitucionalismo e pode ser re-sumido como o processo que culminou na subordinação dos governan-tes a um documento com maior legitimidade que eles próprios, para determinar a organização do Estado e o espaço de liberdade dos indiví-duos e suas relações.

Por outro lado, o movimento sócio-democrático iniciado em respos-ta ao capirespos-talismo selvagem e à quebra da Bolsa de Nova Iorque trouxe a preocupação social à tona, no sentido de destinar ao Estado o dever de zelar pela vida de seus cidadãos, passando a intervir na Economia quando necessário.

O documento corolário do liberalismo foi a Constituição da França, de 1791. Já em relação ao Estado do Bem Estar social, tem-se a Consti-tuição do México (1917) e a ConstiConsti-tuição de Weimar, na Alemanha, em 1919.

Em síntese, José Afonso da Silvaaduz:

Aliás, as declarações de direito do século XX procuram consubs-tanciar duas ideias fundamentais: universalismo, implícito já na Declara-ção francesa de 1789, e socialismo (tomada essa expressão em sentido amplo, ligado ao social, e não técnico-científico), com a extensão do número dos direitos reconhecidos, o surgimento dos direitos sociais, uma inclinação ao condicionamento dos direitos de propriedade e dos demais direitos individuais, propensão que refletiu no Direito Constitu-cional contemporâneo.

Assim, o movimento constitucionalista atual, denominado de

neo-constitucionalismo, propugna a incorporação, pelas Cartas dos Estados,

de opções políticas dirigidas à proteção dos direitos fundamentais, em resposta à possibilidade efetivada pelo nazismo e fascismo de deturpar discursivamente os direitos positivados em uma Constituição a fim de cometerem violações genocidas.

Observe-se que historicamente os “constitucionalismos” foram res-postas a situações de opressão aos seres humanos, avançando desde o simples reconhecimento em documentos (a mera folha de papel de Lassale) para a tentativa de construção objetiva da efetividade dos direitos reconhecidos constitucionalmente (força normativa da

Constitui-ção de Konrad Hesse).

E tal busca pela efetividade dos direitos fundamentais se dá pelo reconhecimento constitucional de valores e opções políticas, como também preceitua Ana Paula de Barcellos:

As constituições contemporâneas, sobretudo após a Segunda Guer-ra Mundial, introduziGuer-ram de forma explícita em seus textos elementos normativos diretamente ligados a valores – associados, em particular, a dignidade humana e aos direitos fundamentais – ou a opções políticas, gerais (como a redução das desigualdades sociais) e específicas (como a prestação, pelo Estado, de serviços de educação).

Tais valores e opções políticas, nesse passo, influenciaram as As-sembléias Constituintes a elencarem por si mesmas as necessidades básicas as quais todo ente federativo, em cada Estado, deve perseguir.

Com a nossa Carta Magna, nascida já no segundo movimento constitucionalista, tal não foi diferente. Inúmeras disposições estipulam desde deveres do Estado e prioridades políticas, até vinculação material de determinadas receitas e limites objetivos à execução orçamentária (como o art. 34, VII, e).

Em vista disso, é possível apontar uma razoável classificação das necessidades públicas do Estado Brasileiro, com base em critérios materiais e constitucionais, e com o intuito máximo de identificar as dotações com força constitucional, cuja prevalência nos processos de preferência das leis orçamentárias urge para o desenvolvimento do Estado brasileiro.

Preconiza-se nesse trabalho que o Estado tem dever de atuação pré-determinada a fins sociais, os quais valorados pela Constituição de forma mínima, sendo impostos a todos os entes federativos. Nesse sentido, não apenas os direitos negativos, mas também os positivos, são exigíveis do Estado.

De qualquer modo, aqui foi dito que a Assembléia Geral Constituin-te e o Poder ConstituinConstituin-te derivado já procederam a uma escolha geral, chegando às necessidades-alvo de todo ente federativo brasileiro, de forma atemporal.

Pois bem, diante do quadro de necessidades ínsito na Carta Mag-na, pode ser construída uma classificação das mesmas, condizente com a efetividade de direitos prestacionais. Saliente-se, mais uma vez, que os direitos de primeira dimensão (liberdades públicas) são negativos. Assim, são próprios do indivíduo, sendo a tutela jurisdicional individual a mais efetiva a protegê-los.

No caso dos direitos prestacionais, no entanto, já que derivam de necessidades públicas por serem “sociais e econômicos” e estão na dimensão dos interesses da coletividade, o instrumento de efetividade deve ser diferente, por serem positivos.

Nesse sentido, pela análise da Constituição e das relações da vida, são identificados três gêneros de necessidades públicas, as quais ensejam uma hierarquia no sentido de vincularem maior dispêndio público, em gradação de importância, quais sejam, as necessidades públicas stricto sensu, as úteis e as de possibilidade regrada.

Ressalte-se, desde logo, que não há subsidiariedade entre os tipos de necessidades públicas, de modo que a Administração estaria autori-zada a satisfazer, durante o mesmo período, todos os tipos. No entanto, e esse é o objetivo da presente classificação, o montante a ser reserva-do para cada um reserva-dos tipos deve seguir a ordem decrescente de apre-sentação nesse trabalho monográfico.

Nesse sentido, a maioria dos gastos públicos idealmente devem se voltar ao atendimento de necessidades stricto sensu básicas, sendo até excluídas as de possibilidade regrada quando não atendidas aquelas satisfatoriamente.

1.1. NECESSIDADES PÚBLICAS STRICTO SENSU

As necessidades públicas stricto sensu são necessidades funda-mentais da sociedade que devem ser satisfeitas pelo Estado Democráti-co, as quais em larga escala se referem à sua própria manutenção. Sabe-se que o exercício da cidadania só é materialmente alcançado quando os nacionais possuem condições mínimas de sobrevivência.

No pensamento de que o indivíduo necessita da prestação do Esta-do para se transformar em agente de sua própria mudança, vale ter em conta a conclusão do prêmio Nobel de Economia do ano de 1998, Amartya Sen, pertencente ao ramo da “Economia ética”.

Aduz o referido economista que a pobreza econômica rouba das pessoas a liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrição satisfatória