UNIVERSIDADE FEDERAL DA FRONTEIRA SUL CAMPUS CHAPECÓ
CURSO DE LICENCIATURA EM HISTÓRIA
LUIS GUILHERME VIEIRA
REFLEXÕES A PARTIR DO CONTEXTO DE PRODUÇÃO DO TEXTO EM RELAÇÃO AO PROGRAMA DE FOMENTO À IMPLEMENTAÇÃO DE ESCOLAS
EM TEMPO INTEGRAL (PORTARIA N°1.145/16/MEC)
CHAPECÓ 2019
LUIS GUILHERME VIEIRA
REFLEXÕES A PARTIR DO CONTEXTO DE PRODUÇÃO DO TEXTO EM RELAÇÃO AO PROGRAMA DE FOMENTO À IMPLEMENTAÇÃO DE ESCOLAS
EM TEMPO INTEGRAL (PORTARIA N°1.145/16/MEC)
Trabalho de conclusão de curso de graduação apresentado como requisito para obtenção do título de Licenciado em História na Universidade Federal da Fronteira Sul.
Orientador: Prof. Me. Everton Bandeira Martins
CHAPECÓ
RESUMO
Esta pesquisa busca a análise do Programa de Fomento à Implementação de Escolas em Tempo Integral, instituído pela portaria N°1.145/16/MEC. Tendo como objetivo geral a análise do contexto de produção de texto da referida portaria, e como objetivos específicos temos: desenvolver um diálogo a partir de qual é o referencial teórico-analítico a ser utilizado na pesquisa; promover um breve histórico da educação integral no Brasil, pretendendo salientar as diversas propostas de educação integral que já houve; contextualizar o relatório da UNESCO organizado por Jacques Delors; promover uma análise com relação à proposição de medida provisória, esta análise sendo feita a partir da EM 84/16/MEC; promover uma análise de como a política de fomento à implementação de escolas em tempo integral foi pensada em seu processo deliberativo; promover um diálogo a partir de qual a justificativa que o discurso da portaria utiliza para se legitimar; analisar como a portaria se apropria do discurso de Delors e o ressignifica para defender a proposição de educação integral contida no PFIETI; desenvolver uma reflexão referente a quais as influências que as diretrizes do programa podem exercer na construção dos currículos formulados pelas Secretarias Estaduais de Educação. Como recorte temporal foi determinado o segundo semestre de 2016, devido ser o período de publicação das fontes utilizadas. Como justificativa para tal, foi desenvolvida uma leitura referente a portaria N° 1145/16/MEC na qual foi observado que a mesma se trata de um programa federal, que institui uma base didático-pedagógica específica para os entes federados que queiram ingressar no programa, assim como apresenta uma perspectiva Tyleriana de currículo, devido a isso, surge a inquietação de quais outras diretrizes e possíveis influências o programa pode desenvolver no sistema educacional brasileiro. A metodologia dessa pesquisa consiste em uma análise textual discursiva, de caráter qualitativo, seguindo o método proposto por Mainardes (2006), a partir das contribuições da “policy cycle
approach” (abordagem do ciclo de políticas) formulada por Stephen Ball e Richard
Bowe em 1992. Para subsidiar a pesquisa, foi usado de referenciais bibliográficos que dialogam com a temática, como Saviani (2010); Delors (et al., 2010); Pacheco (2003); entre outros.
ABSTRACT
This research look for the analysis of the Program to Promote the Implementation of Full-Time Schools, instituted by Ordinance N°. 1.145/16/MEC. Having as general objective the analysis of the context of text production of the referred ordinance and as specific objectives we have: to develop a dialogue from which is the theoretical-analytical reference to be used in the research; promote a brief history of integral education in Brazil, aiming to highlight the various proposals for integral education that have already been; contextualize the UNESCO report organized by Jacques Delors; promote an analysis with respect to the provisional measure proposal, this analysis being made from EM 84/16/MEC; promote an analysis of how the policy of fostering the implementation of full-time schools was thought of in its deliberative process; promote a dialogue from which justification that the ordinance discourse uses to legitimize itself; analyze how the ordinance appropriates Delors speech and re-signifies it to defend the proposition of integral education contained in the PFIETI; Develop a reflection on what influences the program guidelines can have on the construction of curricula formulated by the State Secretariats of Education. Like temporal cutting was determined the second half of 2016, owing to the period of publication of the sources used. As justification for this, a reading was developed referring to Ordinance N° 1145/16/MEC in which it was observed that it is a federal program, which establishes a specific didactic-pedagogical basis for the federate entities that want to join the program, as well. As it presents a Tylerian perspective of curriculum, because of this, the concern arises of what other guidelines and possible influences the program may develop in the Brazilian educational system. The methodology of this research consists of a qualitative discursive textual analysis, following the method proposed by Mainardes (2006), from the contributions of the “policy cycle approach” formulated by Stephen Ball and Richard Bowe. in 1992. To support the research, it will be used bibliographical references that dialogue with the theme, such as Saviani (2010); Delors (et al., 2010); Pacheco (2003); between others.
SUMÁRIO
1- INTRODUÇÃO__________________________________________________08
2- CONTEXTO DE INFLUÊNCIA _____________________________________15
2.1- POLÍTICAS EDUCACIONAIS E O “POLICE CYCLE APPOACH” (ABORDAGEM DO CICLO DE POLÍTICAS) _________________________________________ 15 2.2- EDUCAÇÃO EM TEMPO INTEGRAL ______________________________ 19 2.3- JACQUES DELORS E A UNESCO ________________________________ 21 2.4- PROPOSTA DA MEDIDA PROVISÓRIA: EM 84/16/MEC _______________24 2.5- MEDIDA PROVISÓRIA N° 746: INSTITUI À POLÍTICA DE FOMENTO À
IMPLEMENTAÇÃO DE ESCOLAS DE ENSINO MÉDIO EM TEMPO INTEGRAL E A REFORMULAÇÃO DO ENSINO MÉDIO _______________________________28 2.6- CONSIDERAÇÕES DO CAPÍTULO _______________________________ 32
3- CONTEXTO DE PRODUÇÃO DE TEXTO ____________________________35
3.1- A RELAÇÃO DAS METAS DO PNE/14 COM A PORTARIA N° 1.145/16___ 35 3.2- O RELATÓRIO DA UNESCO E SUA RELAÇÃO COM O PFIETI _________39 3.3- PROPOSIÇÕES DA PORTARIA RELACIONADAS AO CURRÍCULO _____46 3.4- CONSIDERAÇÕES DO CAPÍTULO _______________________________50
4- CONSIDERAÇÕES FINAIS_______________________________________ 52 5- REFERÊNCIAS ________________________________________________ 56
5.1 FONTES ____________________________________________________ 56 5.2 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ________________________________56
1. Introdução
No segundo semestre de 2018, o autor teve o contato com o Programa Residência Pedagógica (PRP), o qual foi lançado como umas das ações que integram a Política Nacional de Formação de Professores. Este programa possibilitou a inserção dos acadêmicos dos cursos de licenciatura nas escolas com objetivo de exercitar de forma ativa a relação entre teoria e prática1. Nesse sentido, a Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS) aderiu ao programa, disponibilizando 24 bolsas para o núcleo de História do campus de Chapecó/SC. Por meio deste foi possível o contato do autor com a Escola de Educação Básica Coronel Ernesto Bertaso.
Segundo o Projeto Político Pedagógico (2017), a Escola de Educação Básica Coronel Ernesto Bertaso foi fundada em 1960, situada no bairro São Cristóvão, em Chapecó/SC. Possui seu nome em homenagem a um dos Desbravadores da região que doou o terreno para a escola, a maioria dos seus alunos são residentes do mesmo bairro. Sua infraestrutura é composta por 13 salas de aula, um ginásio, uma quadra (sem cobertura), uma biblioteca, cozinha, refeitório, pátio, e sala dos professores e ambientes destinados à administração (em boas condições de uso).
Esta instituição havia recebido a partir do primeiro semestre de 2017 o Programa de Fomento à Implementação de Escolas em Tempo Integral (PFIETI)2, sendo que, isto foi obtido a partir de um edital no qual a Secretaria Estadual de Educação do Estado de Santa Catarina fez uma parceria com o Instituto Ayrton Senna para elaborar um currículo nas diretrizes do programa. A parceria de uma instituição privada com Secretaria Estadual de Educação de Santa Catarina gerou um currículo estadual para um grupo de 15 escolas que ingressaram no referido programa3.
1 Disponível em: https://www.capes.gov.br/educacao-basica/programa-residencia-pedagogica. Acesso em: 21/05/2019.
2 A Abreviação PFIETI será utilizada durante o texto para proporcionar ao mesmo maior fluidez na leitura. Contudo, o estado de Santa Catarina denomina o Programa como Ensino Médio Integral em Tempo Integral (EMITI). Porém, os documentos analisados são de caráter nacional, em razão disso optou-se pela sigla acima.
3 Disponível em:
A partir da leitura de Saviani (2010)4 foi observado que o currículo em questão possuía um caráter Neoescolanovista. Para o autor, uma das bases didáticas pedagógicas contidas no Brasil desde a década de 1990 é caracterizada como Neoescolanovismo, a ideia do aprender a aprender, aprender a buscar conhecimentos, aprender a estudar, a lidar com situações adversas. Saviani aponta Delors (et al., 2010) como uma das fortes influências desta base didático-pedagógica. Para Saviani, o aprender a aprender, desloca o eixo do processo educativo dos aspectos: lógico para o psicológico; conteúdos para os métodos; do professor para o aluno; do esforço para o interesse; da disciplina para a espontaneidade. Configurando em uma teoria pedagógica que o mais importante não é ensinar e nem mesmo aprender algo, mas sim o aprender a aprender.
O apontamento é justificado devido à base didático pedagógica ser um pré-requisito disposto na portaria N°1.145/16/MEC que institui o Programa de Fomento à Implementação de Escolas em Tempo Integral (PFIETI):
§ 1o A proposta pedagógica das escolas de ensino médio em tempo integral terá por base a ampliação da jornada escolar e a formação integral e integrada do estudante, tanto nos aspectos cognitivos quanto nos aspectos socioemocionais, observados os seguintes pilares: aprender a conhecer, a fazer, a conviver e a ser. (BRASIL, 2016, 23 B)
Nesse sentido, devido ao programa estipular uma base didático pedagógica para o ingresso nele, surge a inquietação de quais outras diretrizes foram estipuladas por este programa. Pacheco (2003) aponta uma perspectiva Tyleriana na construção de currículo no Brasil, que encontra seu espaço legitimado historicamente. Ou seja, uma perspectiva hierárquica, onde as políticas educacionais e curriculares são postas acima das experiências e das práticas desenvolvidas na escola. Portanto, para que se compreendam as responsabilidades, objetivos e metas das escolas, e dos currículos, é necessário que se analisem as políticas educacionais. Partindo do viés que as políticas são tomadas em um nível macro, reconhecendo-as em um papel centralizador e deixando escolas e professores com a função de implementá-las.
4 Nesse momento, Saviani é utilizado para demonstrar que as proposições de Delors (et al. 2010) são reconhecidas como uma proposta neoescolanovista. Neste trabalho não se pretende discutir os demais segmentos neopragmatismo e neoprodutivismo. Contudo, durante a pesquisa será abordada a vertente neotecnicista.
Segundo Pacheco (2003) uma problemática disto é que a política educacional possui um caráter mais político do que teórico, sendo assim, o reconhecimento das subjetividades parte do conceito de tomada de decisão, ou seja, uma ressignificação daquilo que inicialmente tratava-se de uma relação de poder. Para que se compreenda essa relação de poder é necessária a análise das políticas educacionais que regem o sistema educacional.
Esta pesquisa usará como referencial teórico-analítico os escritos de Mainardes (2006), que foram desenvolvidos a partir das contribuições da “policy cycle approach” (abordagem do ciclo de políticas) formulada por Stephen Ball e Richard Bowe em 1992. O objetivo geral é analisar superficialmente o contexto de influência e promover uma análise do contexto de produção de texto no PFIETI. Para subsidiar a pesquisa será buscada na EM5 84/16/MEC e na Medida Provisória N° 746/16 os elementos que formam e influenciam no programa em questão. Em consonância com a problematização das bases didático-pedagógicas envolvidas no programa. Assim como relacionar as metas 3, 6, 7 e 196 do Plano Nacional de Educação de 2014 com o PFIETI. Por fim, é proposto o apontamento das possíveis ambiguidades contidas no discurso das fontes utilizadas durante a pesquisa.
Nesse sentido, este trabalho propõe tanto uma atividade de análise quanto um exercício de reflexão com relação a um programa federal específico. Para Gadotti (2012) a educação, ou o sistema educacional, não é algo fixo, naturalizado, mas sim uma construção histórico-social, na qual deve ser empregada uma reflexão constante, um ato filosófico, para que ela se adapte às necessidades da sociedade em que está inserida. Este ato filosófico deve ter por base a metodologia científica, ou seja, duvidar daquilo que é certeza.
5 Uma EM (Exposição de Motivos) trata-se do documento no qual se justifica a razão pela qual é posposta uma lei, Medida Provisória, entre outros tramites legislativos.
6 Meta 3 - Universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15 (quinze) a 17 (dezessete) anos e elevar, até o final do período de vigência deste PNE, a taxa líquida de matrículas no ensino médio para 85% (oitenta e cinco por cento).
Meta 6 - Oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da educação básica.
Meta 7 - Fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes médias nacionais para o Ideb. Meta 19 - Assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto.
Ainda segundo Gadotti (2012) as políticas educacionais, ou ações políticas, são estruturas que regem o espaço escolar (sistemas sociais, políticos, econômicos), negligenciando, por muitas vezes, as experiências práticas dos indivíduos que estão neste meio. Desta forma, pressupondo indivíduos homogêneos, sem subjetividade e esperando que cada um deles cumpra seu papel profissional, vestindo de certa forma um personagem e abdicando da categoria de indivíduo. Acosta (2013) exemplifica isto a partir das estruturas curriculares, os currículos escolares, os quais projetam no ambiente escolar uma ideia homogênea de indivíduo e de profissionais, e que estes devem se enquadrar aos conteúdos, habilidades e competências estipuladas por este documento. Entretanto, o que ocorre é um processo de apropriação do currículo e ressignificação deles por parte dos profissionais imersos na escola.
O sistema educacional contemporâneo, assim como os currículos, não são algo dado, um produto pronto, mas sim o resultado de uma relação de poder iniciada nas políticas educacionais, a qual se desenvolve a partir das arenas de macroestrutura, devido ao caráter hierarquizado das políticas educacionais e curriculares. Logo, para que se possa compreender este sistema e os documentos gerados por ele, torna-se necessária a análise da política educacional que lhe deu causa. Nesse sentido, é proposto uma atenção ao espaço de disputa de poder, disputa de interesse, em que estas políticas tomam forma.
Esta pesquisa propõe uma análise textual discursiva. Segundo Medeiros e Amorim (2017), a pesquisa em educação procura descrever algo no sentido de expor, de registrar ou explicar para atribuir valor a análise. Nesse sentido, a análise textual discursiva procura desenvolver a interpretação e a descrição dos elementos analisados, sendo que a interpretação segue uma visão hermenêutica de reconstrução de significados com ênfase na perspectiva dos sujeitos envolvidos na pesquisa. Tendo o esforço de elucidar a compreensão do fenômeno investigativo, procurando desenvolver tanto a análise do conteúdo quanto a análise do discurso do documento. A partir de Günther (2006), classifica-se a pesquisa com caráter qualitativo, tendo em vista que a mesma prioriza a compreensão como princípio de conhecimento, pautado na análise de textos procurando promover técnicas analíticas de interpretação hermenêutica. Por se tratar da análise de textos políticos optou-se por estas técnicas.
Nesse sentido, a pesquisa segue o método proposto por Jefferson Mainardes (2006), desenvolvido a partir das contribuições da “policy cycle approach” (abordagem do ciclo de políticas) formulada por Stephen Ball e Richard Bowe em 1992. Tendo em vista que esta abordagem procura enfatizar tanto processos micropolíticos quanto macropolíticos, no qual procura compreender a política educacional em um ciclo contínuo, partindo de sua proposição e procurando constatar influências e modificações que acontecem nos processos deliberativos. Para empregar este método, foram selecionadas como fontes: a EM 84/16/MEC, o qual propõe a reforma do ensino médio e a criação do programa de fomento à implementação de escolas em tempo integral; a Medida Provisória N° 746/16, a qual institui a política de fomento à implementação de escolas de ensino médio em tempo integral; e a portaria N°1.145/16/MEC que institui o programa de fomento à implementação de escolas em tempo integral.
Como recorte temporal foi selecionado o segundo semestre de 2016, em razão dos três documentos citados acima serem publicados neste período7. Como objetivo geral, temos a análise do contexto de produção de texto da portaria N°1145/16/MEC8, e como objetivos específicos: 1- Desenvolver um diálogo a partir de qual é o referencial teórico-analítico a ser utilizado na pesquisa; 2- Promover um breve histórico da educação integral no Brasil, pretendendo salientar as diversas propostas de educação integral que já houve; 3- Contextualizar o relatório da UNESCO organizado por Jacques Delors; 4- Promover uma análise com relação à proposição de medida provisória, esta análise sendo feita a partir da EM 84/16/MEC; 5- Promover uma análise de como a política de fomento à implementação de escolas em tempo integral foi pensada em seu processo deliberativo; 6-Promover um diálogo a partir de qual a justificativa que o discurso da portaria utiliza para se legitimar; 7- Analisar como a portaria se apropria do discurso de Delors e o ressignifica para defender a proposição de educação integral contida no PFIETI; 8- Desenvolver uma reflexão referente a quais as influências que as diretrizes do programa podem exercer na construção dos currículos formulados pelas Secretarias
7 EM 84/MEC/16 de 15/09/2016; Medida Provisória N°746/16 de 23/09/2016; Portaria N°1145/16 de 10/10/16.
8 Contudo, está portaria se trata do período de implementação, sendo a mesma revogada em 13/06/2017 e substituída pela portaria N° 727/17. Sendo modificada principalmente devido a lei N° 13.415/17.
Estaduais de Educação. Nesse sentido, a pesquisa se dá em dois capítulos de forma que cada subtítulo responda a um objetivo específico.
No capítulo I, o primeiro subtítulo (Políticas Educacionais e o “policy cycle approach” (abordagem do ciclo de políticas)) procura desenvolver um diálogo a partir de qual é o referencial teórico-analítico a ser utilizado na pesquisa. O segundo subtítulo (Educação em Tempo Integral), promove um breve histórico da educação integral no Brasil, pretendendo salientar as diversas propostas de educação integral que já houve. O terceiro subtítulo (Jacques Delors e a UNESCO) possui fins de contextualização, tendo em vista apresentar o relatório da UNESCO organizado por Jacques Delors, e definir quais as diretrizes deste relatório. Esses primeiros três subtítulos do capítulo I, procuram inserir pontos singulares para subsidiar a análise do contexto de influência no PFIETI. O quarto subtítulo (Proposta da Medida Provisória: EM 84/16/MEC), promove uma análise com relação à proposição de medida provisória, sendo feita a partir da EM 84/16/MEC, procurando destacar quais as justificativas para criação do PFIETI. O quinto subtítulo (Medida Provisória N° 746: Institui a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral e a Reformulação do Ensino Médio) procura promover uma análise de como a política de fomento à implementação de escolas em tempo integral foi pensada no processo deliberativo da MP N°746/16. Tendo em vista que o objetivo principal desta pesquisa é analisar o contexto de produção de texto do PFIETI, o capítulo I aborda, de forma superficial, o contexto de influência a fim de subsidiar os argumentos do capítulo II.
Nesse sentido, o capítulo II procura desenvolver uma análise crítica do PFIETI, disposta em três subtítulos. O primeiro subtítulo (A relação das metas do PNE/14 com a portaria N°1145/16/MEC) procura promover um diálogo a partir da justificativa que o discurso da portaria utiliza para se legitimar. O segundo subtítulo (O relatório da UNESCO e sua relação com o PFIETI) procura analisar como a portaria se apropria do discurso de Delors e o ressignifica para defender a proposição de educação integral contida no PFIETI. O terceiro subtítulo deste capítulo (Proposições da portaria relacionadas ao currículo) procura uma reflexão referente às influências que as diretrizes do programa podem exercer na construção dos currículos formulados pelas Secretarias Estaduais de Educação.
Este processo usará como base referenciais teóricos em relação aos pontos destacados durante a pesquisa. Jefferson Mainardes (2006) é utilizado como
referencial teórico analítico no sentido de compreender tanto a formulação das políticas educacionais quanto na compreensão da abordagem do ciclo de políticas. Demerval Saviani (2010) auxilia na compreensão das bases didático-pedagógicas destacadas na pesquisa. Kuenzer (2007) fornece subsídios para problematizar a crise do ensino médio apontada pelo então Ministro da Educação. Jacques Delors (et al., 2010) é usado tanto como base analítica, no sentido de relacionar suas proposições ao PFIETI, quanto como base teórica, para auxiliar a compreensão das possíveis contradições entre o discurso da portaria e as proposições do relatório. José Augusto Pacheco (2003) é usado para exemplificar o caráter hierarquizado das políticas educacionais e curriculares no Brasil.
CAPÍTULO I
2. Contexto de Influência
Este primeiro capítulo é constituído de cinco subtítulos, os três primeiros dedicam-se a: 1) contextualizar a análise de políticas educacionais, a partir da abordagem do ciclo de políticas (“policy cycle approach”); 2) contextualizar a educação em tempo integral no Brasil; 3) Apresentar o relatório da UNESCO para educação no século XXI, organizado por Jacques Delors. Estas três temáticas iniciais procuram subsidiar os argumentos dos subtítulos posteriores. As duas últimas partes do presente capítulo consistem na análise do contexto de influência do PFIETI, contudo de forma pontual, para subsidiar os argumentos do capítulo II. Deste modo, o quarto subtítulo procura analisar a proposição de uma Medida Provisória para reformulação do ensino médio em consonância com a criação da política de fomento à implementação de escolas de ensino médio em tempo integral. Em seguida, será promovida a análise da MP 746/16 (na qual os parlamentares deliberam em relação à política de fomento à implementação de escolas em tempo integral).
2.1 Políticas Educacionais e o “policy cycle approach” (abordagem do ciclo de políticas)
Tendo em vista que a pesquisa se propõe a analisar um programa federal, o qual foi instituído por meio de uma política educacional, esse subtítulo tem como objetivo expor o referencial teórico analítico a ser utilizado durante a pesquisa. Em 2006, Jefferson Mainardes publica o artigo “Abordagem do ciclo de políticas: uma contribuição para a análise de políticas educacionais”, neste texto o autor procura discutir as contribuições da “policy cycle approach” (abordagem do ciclo de políticas) para a análise de políticas educacionais. Essa abordagem foi formulada por Stephen Ball9 e Richard Bowe no início da década de 1990, utilizada em diferentes contextos como referencial teórico-analítico de estudos de políticas
9 Stephen John Ball, nascido em 21 de janeiro de 1950, é um sociólogo britânico e professor de
educacionais. Mainardes (2006) propõe que a reflexão sobre tal é bastante útil no contexto brasileiro, uma vez que o campo das políticas educacionais tem uma abordagem relativamente nova e em estado de consolidação. Tais contribuições procuram apresentar os conceitos centrais da abordagem do ciclo de políticas, assim como uma reflexão sobre as possibilidades para a análise de políticas educacionais brasileiras. Se torna, assim, um referencial útil para análise de programas e políticas educacionais desde sua formulação inicial até sua implementação no contexto de prática e seus efeitos. Contudo, não será abordado o contexto de prática nesta pesquisa10.
A partir de Mainardes (2006), esta abordagem do ciclo de políticas procura enfatizar os processos micropolíticos e a ação dos profissionais que lidam com as políticas no nível local e indica a necessidade de se articularem os processos macro e micro na análise de políticas educacionais, sendo este um referencial teórico analítico não estático, mas sim, dinâmico e flexível. Segundo Ball e Bowe (apud Mainardes, 2006), tentaram caracterizar os processos políticos em uma percepção de ciclo contínuo, composto por três contextos: 1) A proposta política, se refere à política oficial, relacionada às intenções não somente do governo, mas também de seus assessores de departamentos educacionais, encarregado de implementadas; 2) A política de fato, constituição dos textos políticos e textos legislativos que deram forma à proposta e são bases iniciais para que as políticas seja colocadas na prática; 3) A política de uso, refere-se aos discursos e práticas que emergem dos processos de implementação das políticas no âmbito dos profissionais que atuam no nível da prática. Contudo, não abordaremos o contexto da política de uso nesta pesquisa.
No livro Reforming education and changing schools, publicado em 1992, Bowe e Ball (apud Mainardes, 2006) consideram que os profissionais da prática não são totalmente excluídos dos processos de formulação ou implementação das políticas, argumentando a partir dos dois estilos de escrita política: 1) o texto writerly (ou escrevível), no qual envolve o leitor convidando-o a ser co-autor do texto, como intérprete ativo; 2) o texto readerly (ou prescritivo) que, por outro lado, limita a produção de sentidos pelo leitor, assumindo um papel de consumidor inerte.
10 A abordagem do contexto de prática não será feita nessa pesquisa devido ao tempo restrito para desenvolve-la.
Portanto, o foco da análise de políticas incide sobre a formação do discurso da política e sobre a interpretação que os profissionais que atuam no contexto da prática fazem para relacionar os textos políticos à prática, ou seja, identificar os processos de resistência, acomodação, subterfúgio ou conformistas na atuação prática.
Nesse sentido, segundo Mainardes (2006) a proposição dessa abordagem se dá em um ciclo contínuo constituído por três contextos principais: o contexto de influência; contexto de produção de texto; e o contexto de prática. Sendo que estes são inter-relacionados, não sequenciais ou lineares. Ou seja, podendo ser analisados separadamente apesar de sua ligação direta. Cada um contendo arenas, lugares e grupos de interesse e cada um deles envolvendo disputas e debates.
O primeiro contexto é o contexto de influência onde normalmente as políticas públicas são iniciadas e os discursos políticos são construídos. É nesse contexto que grupos de interesse disputam para influenciar a definição das finalidades sociais da educação e do que significa ser educado. Atuam nesse contexto as redes sociais dentro e em torno de partidos políticos, do governo e do processo legislativo. É também nesse contexto que os conceitos adquirem legitimidade e formam um discurso de base para a política. O discurso em formação algumas vezes recebe apoio e outras vezes é desafiado por princípios e argumentos mais amplos que estão exercendo influência nas arenas públicas de ação, particularmente pelos meios de comunicação social. Além disso, há um conjunto de arenas públicas mais formais, tais como comissões e grupos representativos, que podem ser lugares de articulação de influência. (MAINARDES, 2006, p 51) Neste contexto pode-se observar como os indivíduos, ou instituições, influenciam na formulação das políticas nacionais. Essas influências podem ser tanto nacionais quanto internacionais. Em outros trabalhos, Ball (apud Mainardes, 2006) traz uma análise mais densa das influências internacionais, sendo que, estas podem ser de forma direta, por meio de fluxo de ideias, redes políticas e sociais que envolvem a circulação internacional de perspectivas, o processo de “empréstimo de políticas”11, indivíduos ou grupos que vendem suas soluções no mercado político e acadêmico. Ou então de forma indireta, mediante patrocínio, como o Banco Mundial, a UNESCO, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Fundo Monetário Internacional (FMI), agências que exercem influência sobre os processos políticos nacionais.
O contexto de influência tem uma relação simbiótica, porém não evidente ou simples, com o segundo contexto, o contexto da produção de texto. Ao passo que o contexto de influência está freqüentemente relacionado com interesses mais estreitos e ideologias dogmáticas, os textos políticos normalmente estão articulados com a linguagem do interesse público mais geral. Os textos políticos, portanto, representam a política. Essas representações podem tomar várias formas: textos legais oficiais e textos políticos, comentários formais ou informais sobre os textos oficiais, pronunciamentos oficiais, vídeos etc. Tais textos não são, necessariamente, internamente coerentes e claros, e podem também ser contraditórios. Eles podem usar os termos-chave de modo diverso. A política não é feita e finalizada no momento legislativo e os textos precisam ser lidos com relação ao tempo e ao local específico de sua produção. Os textos políticos são o resultado de disputas e acordos, pois os grupos que atuam dentro dos diferentes lugares da produção de textos competem para controlar as representações da política (Bowe et al.,1992). (MAINARDES, 2006, p 52) Nesse sentido, Mainardes (2006) destaca que as políticas são intervenções textuais, carregadas de limitações materiais e possibilidades. Estas consequências são vivenciadas dentro do terceiro contexto, o contexto de prática12. Portanto, este contexto é onde a política está sujeita à reinterpretação e recriação, na esfera em que esta produzem efeitos e consequências que podem representar mudanças e transformações significativas na política original. Esta abordagem assume que os professores e profissionais da prática exercem um papel ativo no processo de reinterpretação da política educacional. Os textos políticos terão uma pluralidade de leituras a partir da quantidade de leitores. Isso pode ser exemplificado a partir da reflexão sobre o currículo. Na concepção de Sacristán (2000) o currículo trata-se de um documento, historicamente construído, contendo conteúdos, habilidades e competências a serem desenvolvidas nos alunos, além de ser um norteador do trabalho docente e das diretrizes de uma instituição educacional. Contudo, segundo Acosta (2013), o docente, assim como os profissionais da educação, não são indivíduos passivos perante este documento, mas sim, sujeitos ativos, os quais decodificam, interpretam e ressignificam este para o contexto do ambiente escolar.
A partir de Mainardes (2006), durante o processo político apenas algumas influências e agendas são reconhecidas como legítimas, e apenas algumas vozes são ouvidas, a política como discurso estabelece limites sobre o que é permitido agir, caracterizando-se como uma autoridade com relação ao texto produzido. Ball
12 Entretanto este contexto não será abordado nesta pesquisa, o mesmo se apresenta nesse momento para fins explicativos.
(apud Mainardes, 2006) explica que as políticas podem tornar-se “regimes de verdade”. Em uma relação equivalente, a política como discurso enfatiza os limites impostos pelo próprio discurso, enquanto a política como texto enfatiza o controle que está nas mãos dos leitores. Sendo que os textos não são somente o que aparece na superfície, mas sim uma construção histórica carregada de poder e interesses.
Mainardes (2006), destaca que em 1994, no livro ”Education reform: a
critical and post-structural approach”, Ball expandiu o ciclo de políticas
acrescentando outros dois contextos ao referencial original: o contexto dos resultados, a ideia de que políticas tem efeitos e consequências; e o contexto da estratégia política, esse contexto envolve a identificação de um conjunto de atividades sociais e políticas que seriam necessárias para lidar com as desigualdades criadas ou reproduzidas pela política investigada.
Segundo Mainardes (2006), a abordagem de ciclo de políticas possibilita várias contribuições para sua análise, uma vez que o processo político é entendido como multifacetado e dialético, fazendo-se necessário articular tanto perspectivas macro quanto micro. Portanto, essa abordagem procura traçar um paralelo entre os estudos macro e micro relacionados a políticas educacionais. O autor também ressalta que este ciclo adota uma perspectiva pós-estruturalista, caracterizado pela desconstrução de conceitos e certezas do presente, engajamento político, e em uma articulação entre o macro e micro contextos das políticas.
Dito isso, buscou-se demonstrar de forma sintética a base teórica analítica desta pesquisa. No seu decorrer outros textos de Stephen Ball, assim como outros autores, entraram na discussão sobre o contexto de influência e de produção de texto do PFIETI. Na sequência, será promovida uma discussão sobre a educação em tempo integral no Brasil (da década de 1950 em diante), com o objetivo de contextualizar o programa a ser analisado.
2.2 Educação em Tempo Integral
Devido à proposição da pesquisa em trabalhar a análise do PFIETI, sendo que esse fomenta o aumento do número de escolas de ensino médio em tempo integral, o presente subtítulo tem como intuito contextualizar a ideia de escola de tempo integral e educação integral. Contudo, o recorte temporal desta pesquisa se
dá no ano de 2016, sendo este subtítulo para fins introdutórios, apresentando de forma sucinta a História da educação integral no Brasil.
Segundo Gadotti (2009) as ideias de educação integral partem desde as concepções da antiga Grécia, sobre educação, perpassando por Marx e outros pensadores. Nesse sentido, o autor ressalta que a educação se dá em tempo integral na família, nas ruas, nas escolas, em todos os turnos, no cotidiano. Todas as experiências e vivências fazem parte do processo educativo. No Brasil a ideia de educação integral se dá desde a década de 1950, sendo é retomada na contemporaneidade.
Para Gadotti (2009) quando mencionado o tema de escola de tempo integral associa-se as experiências da Escola Parque de Anísio Teixeira13 e os projetos de Darcy Ribeiro. Sendo que estes projetos visavam alternar atividades intelectuais com atividades práticas, unido a um currículo flexível. Anísio Teixeira como diretor do INEP14, vinculado ao MEC, no final da década de 1950 prepara um plano educacional no qual se pretende construir escolas de tempo integral, contudo, segundo o autor, o professor Anísio Teixeira reconhece que seu projeto teria sido desfigurado, dando prioridade ao aumento de matrículas e colocando as escolas em regiões de classe média-alta. As ideias de Anísio Teixeira são reapropriadas por Darcy Ribeiro, promovendo uma proposta pedagógica onde as provas anuais são substituídas por outras formas de avaliação.
Segundo Gadotti (2009), a princípio os projetos desenvolvidos no início da década de 199015 propunha estimular o aluno a permanecer na escola em tempo integral, para garantir um melhor desempenho por meio de diversas atividades
13 Projeto implantado por Anísio Teixeira em Salvador (BA), quando ocupava a Secretaria de
Educação do Estado (1947-1951) no governo de Otávio Mangabeira. A Escola-Parque fazia parte de um ambicioso projeto de reformulação do ensino da Bahia, que previa a construção de centros populares de educação em todo o estado para crianças até 18 anos. O objetivo era fornecer à criança uma educação integral, cuidando da sua alimentação, higiene, socialização e preparação para o trabalho e cidadania. A única escola concluída foi o Centro Educacional Carneiro Ribeiro, inaugurado em 1950 no bairro popular da Liberdade, na capital baiana, que ficaria conhecido como Escola Parque. Disponível em: https://www.educabrasil.com.br/escola-parque/ . Acesso em: 21/05/2019. 14 O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação (MEC). Sua missão é subsidiar a formulação de políticas educacionais dos diferentes níveis de governo com intuito de contribuir para o desenvolvimento econômico e social do país. Disponível em: <
http://portal.inep.gov.br/web/guest/sobre-o-inep>. Acesso em: 16/05/2019
15 Centros Integrados de Atendimento à Criança-CIAC/ Centro de Atenção Integral à Criança CAIC. GADOTTI, 2009.
assistidas. Para seus promotores, estes projetos fomentam um novo conceito de educação no país, nesse sentido, Gadotti (2009) ressalta uma questão que é colocada a essas inovações, refere-se à sua extensão: trata-se de um projeto especial de educação integral, para algumas escolas; ou trata-se de uma educação integral como política pública. Em todos os casos entendendo-a como princípio orientador do projeto Eco-político-pedagógico para todas as escolas.
Contudo, segundo Gadotti (2009) a educação em tempo integral não deve ser confundida com jornada integral. Na atualidade, o debate recente sobre este tema inclui a chamada sociedade do conhecimento e o tema da inclusão social. Segundo o autor, as propostas que se desenvolvem no Brasil de tempo integral, estão muito mais dedicadas no tempo de permanência dos indivíduos na escola, tendo em vista as camadas mais pobres da população, do que de uma proposta integradora de fato. Nesse sentido, a escola pública integral precisa ser integrada e integradora.
Para Gadotti (2009), na atualidade a escola pública ampliou significativamente as suas responsabilidades, assumindo também um papel de proteção social, o que por sua vez condiz com a proposta de educação integral. Portanto, o autor entende a escola em tempo integral como um direito da cidadania, direito dos pais que trabalham e das crianças a terem acesso a um conjunto de bens e serviços que a sociedade moderna pode lhes oferecer. Esse processo de aprendizagem de um indivíduo depende tanto do nível intelectual e financeiro da família quanto da vivência cultural, além do processo de escolarização. Nesse sentido, o tempo integral deve ser uma opção voluntária da escola, esta precisa ter condições para implementar sua inovação educacional, precisa participar desde o início da discussão dessa nova política educacional e acompanhar seu desenvolvimento. Tendo em vista que um dos objetivos do PFIETI é o ensino médio em tempo integral, a presente discussão serve de subsídio para a análise posterior.
Dito isso, o próximo subtítulo dedica-se ao relatório da Unesco para educação no século XXI. Em razão deste relatório estar presente tanto na EM 85/16/MEC quanto no discurso da portaria N°1.145/16/MEC (PFIETI). Ou seja, este relatório tem participação direta no programa e na política, desde sua proposição.
Esse subtítulo tem como finalidade a apresentação do relatório da UNESCO16 para a educação no século XXI, para que a posteriori possa ser usado na contextualização da pesquisa. Desde a EM 84/16/MEC o Ministro de Estado da Educação cita este relatório e usa dos 4 pilares apresentados por este para fundamentar a base didático-pedagógica da política de fomento à implementação de escolas em tempo integral. Dito isso, em 1996 a UNESCO publicou um relatório para comissão internacional de educação para o século XXI, intitulado “Educação: um tesouro a descobrir”. Organizada por Jacques Delors, este texto consiste na apresentação de uma perspectiva de modelo didático pedagógico para uma sociedade mundial. Nesse sentido, o texto da comissão parte do princípio de uma aldeia global e da formação de cidadãos que sejam capazes de se adaptar à essa conjuntura. Isto alcançado por meio da adaptação e do ato de aprender a lidar com algo diferente, portanto, cabe à educação a tarefa de suscitar nos indivíduos o respeito e o pluralismo de tradições e convicções de cada um, tendo como meio transformador a educação e as políticas educacionais.
A proposição de Delors (et al., 2010) se constitui em um sistema educacional flexível que abranja as diversidades, que fomente a desconstrução de preconceitos e que promova a equidade social, isso a partir de alguns aspectos fundamentais: 1) a exigência de uma ordem científica e técnica; 2) o autoconhecimento e a consciência do meio ambiente; 3) a construção de capacidades que permitam orientar a ação de cada um, como ator social. Esses fundamentos, assim como os demais, serão apresentados embasando-se também na ideia de educação ao longo de toda a vida, sendo esta uma base do século XXI. Para isso, Delors cita os quatro pilares que devem se tornar as bases da educação: Aprender a conviver; aprender a conhecer; aprender a fazer; aprender a ser.
[...]Aprender a conviver, desenvolvendo o conhecimento a respeito dos outros, de sua história, tradições e espiritualidade. E a partir daí, criar um novo espírito que, graças precisamente a essa percepção de nossa crescente interdependência, graças a uma análise compartilhada dos riscos e desafios do futuro, conduza à realização
16 A Representação da UNESCO no Brasil é um escritório nacional da região da América Latina. Seu principal objetivo é auxiliar a formulação e operacionalização de políticas públicas que estejam em sintonia com as estratégias acordadas entre os Estados-membros da UNESCO. Disponível em: <http://www.unesco.org/new/pt/brasilia/about-this-office/>. Acesso em: 16/05/2019.
de projetos comuns ou, então, a uma gestão inteligente e apaziguadora dos inevitáveis conflitos. Eis algo que, para alguns, pode parecer uma utopia que não deixa de ser necessária –inclusive, vital – para sair do ciclo perigoso alimentado pelo cinismo ou pela resignação. [...] Aprender a conhecer. [...] considerando as rápidas alterações suscitadas pelo progresso científico e as novas formas de atividade econômica e social, é inevitável conciliar uma cultura geral, suficientemente ampla, com a possibilidade de estudar, em profundidade, um reduzido número de assuntos. Essa cultura geral constitui, de algum modo, o passaporte para uma educação permanente, à medida que fornece o gosto, assim como as bases, para aprender ao longo da vida. [...]Aprender a fazer. Além da aprendizagem continuada de uma profissão, convém adquirir, de forma mais ampla, uma competência que torne o indivíduo apto para enfrentar numerosas situações, algumas das quais são imprevisíveis, além de facilitar o trabalho em equipe que, atualmente, é uma dimensão negligenciada pelos métodos de ensino. Essa competência e essas qualificações tornam--se, em numerosos casos, mais acessíveis, se os alunos e os estudantes têm a possibilidade de se submeter a testes e de se enriquecer, tomando parte em atividades profissionais ou sociais, simultaneamente aos estudos. Essa é a justificativa para atribuir um valor cada vez maior às diferentes formas possíveis de alternância entre escola e trabalho. [...]Aprender a ser, aliás, o tema predominante do Relatório de Edgar Faure, publicado em 1972, sob os auspícios da UNESCO. Suas recomendações permanecem atuais já que, no século XXI, todos nós seremos obrigados a incrementar nossa capacidade de autonomia e de discernimento, acompanhada pela consolidação da responsabilidade pessoal na realização de um destino coletivo. [...]. (DELORS et al., 2010, p. 13-14, grifo nosso)
Outro ponto invocado por Delors (et al., 2010) é de uma sociedade educativa baseada na aquisição, atualização e utilização dos conhecimentos como três funções relevantes do processo educativo. Portanto, a educação deve adaptar-se constantemente a essas mudanças da sociedade, adaptar-sem negligenciar as vivências, os saberes básicos e os resultados da experiência humana. O relatório de Delors faz proposições a diversas coisas, tanto a políticas educacionais, à estrutura do ensino, quanto ao tempo de implementação a partir dos pilares e bases apresentadas no relatório. Contudo, estes pontos serão explorados no decorrer da pesquisa, conforme a necessidade. Saviani (2010), por sua vez, classifica essas ideias como a base didático-pedagógica Neoescolanovista, como ideias que possuem foco no aprender a aprender. Além disso, Saviani aponta Delors como um dos principais nomes referentes às ideias Neoescolanovista.
Como dito anteriormente, na EM 84/16/MEC uma das primeiras diretrizes tanto da política quanto do programa são as ideias Neoescolanovista, portanto, este subtítulo apresentou de forma superficial o relatório na qual expõe estas ideias. Dito isso, o próximo subtítulo trata-se do início da pesquisa referente programa PFIETI, a partir do contexto de influência, e utiliza como fonte a proposição de uma Medida Provisória (MP) voltada à educação.
2.4 Proposta da Medida Provisória: EM 84/16/MEC
Feitos os apontamentos anteriores, este subtítulo tem como objetivo a análise da proposição de Medida Provisória, feita pelo então Ministro de Estado da Educação, voltada à reformulação do ensino médio e a criação da política de fomento à implementação de escolas de ensino médio em tempo integral. A análise da questão volta-se ao contexto de influência das políticas educacionais.
Segundo Mainardes (2006), a partir das contribuições da “policy cycle
approach” (abordagem do ciclo de políticas) o contexto de influência normalmente é
onde as políticas públicas educacionais se iniciam. Neste campo é onde se disputam as finalidades sociais da educação, ou seja, os interesses de partidos políticos, instituições privadas internas e externas (internacionais) que influenciam nas decisões do meio educacional. Dito isso, estas arenas políticas constituem-se no espaço que forma o discurso de uma política educacional.
Em 15 de setembro de 201617 o então ministro, José Mendonça Bezerra Filho, envia a EM18 84/16/MEC para o Presidente da República, apresentando 25 argumentos relacionados à proposições de alteração da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996. Em seu discurso, o ministro destaca a precariedade estrutural do ensino médio no sistema educacional brasileiro e propõe uma reforma nele. Segundo Kuenzer (2007), a existência de uma precariedade estrutural no ensino médio se inicia desde sua criação, ainda quando era denominado segundo grau, devido ao seu caráter dualista, por se tratar de um período intermediário, onde se prepara o indivíduo para o mercado de trabalho ou o ensino superior.
17
https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=2517992&ts=1543015574161&disposition=inline. Acesso em 27/11/2018 18 Exposição de Motivos (EM)
Este dualismo, para Kuenzer (2007), tornou-se permanente neste período escolar. Mesmo que durante a história do país tenha havido diversas propostas de escola unitária e básica, o dualismo acaba retornando. Este retorno se deve principalmente às necessidades da economia, do mercado de trabalho. Estas necessidades geram programas que fomentam escolas técnicas, preparatórias, voltadas a objetivos específicos do mercado. Nesse sentido, a educação trata-se de uma questão social, mas sua formulação se embasa no campo político, visto que suas metas, estratégias e diretrizes são desenvolvidas por indivíduos com formação ou especialização em economia, administração, entre outros. Dito isso, será retomada esta questão ao fim deste capítulo.
Neste momento, é relevante apontar os argumentos 4, 7, 8 e 9, os quais, demonstram a influência que a economia tem para a proposição desta MP.
4. Atualmente o ensino médio possui um currículo extenso, superficial e fragmentado, que não dialoga com a juventude, com o setor produtivo, tampouco com as demandas do século XXI. Uma pesquisa realizada pelo Centro Brasileiro de Análise e Planejamento – Cebrap, com o apoio da Fundação Victor Civita – FVC, evidenciou que os jovens de baixa renda não veem sentido no que a escola ensina.
7. Os dados educacionais publicados recentemente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP evidenciaram resultados aquém do mínimo previsto, isto é, 41% dos jovens de 15 a 19 anos matriculados no ensino médio apresentaram péssimos resultados educacionais.
8. O Brasil utiliza o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB para avaliar aprendizagem dos alunos. Esse índice leva em consideração o fluxo escolar (taxa de aprovação, evasão e abandono), a nota da Prova Brasil para ensino fundamental e a nota do Sistema de Avaliação da Educação Básica – SAEB para o ensino médio. Na criação do IDEB, o Brasil definiu alcançar o índice 5,2 em 2021 com metas progressivas a cada dois anos. Essa meta está relacionada ao resultado obtido pelos 20 países mais bem colocados no mundo, que compõem a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE. 9. Nos resultados do SAEB, o ensino médio apresentou resultados ínfimos. Em 1995, os alunos apresentavam uma proficiência média de 282 pontos em matemática e, hoje, revela-se o índice de 267 pontos, ou seja, houve uma queda de 5,3% no desempenho em matemática neste período. Os resultados tornam-se mais preocupantes, observado o desempenho em língua portuguesa: em 1995, era 290 pontos e, em 2015, regrediu para 267 – uma redução de 8%. (BRASIL, 2016, p. 8-9 A)
Para subsidiar estas influências e argumentos, é pertinente trazer algumas informações referentes aos índices e instituições descritas, iniciando pelo INEP. Por meio da lei N°9.448/97 o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (INEP), torna-se responsável por organizar e manter um sistema de informações e estatísticas educacionais. Entre suas funções, fica definida: a organização de um sistema de informações estatísticas educacionais; planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliação educacional; e subsidiar a formulação de políticas na educação mediante a elaboração de diagnósticos e recomendações decorrentes da avaliação da educação básica e superior19.
Em razão destas atribuições, por meio do Decreto N° 9.064/07, ficou instituído o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)20.
Art. 3o A qualidade da educação básica será aferida, objetivamente, com base no IDEB, calculado e divulgado periodicamente pelo INEP, a partir dos dados sobre rendimento escolar, combinados com o desempenho dos alunos, constantes do censo escolar e do Sistema de Avaliação da Educação Básica - SAEB, composto pela Avaliação Nacional da Educação Básica - ANEB e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil).
Parágrafo único. O IDEB será o indicador objetivo para a verificação do cumprimento de metas fixadas no termo de adesão ao Compromisso. (BRASIL, 2007)
Segundo Fernandes (2007) este índice é fundamentalmente baseado em duas ordens, indicadores de fluxo e pontuações em exames padronizados obtidas por estudantes ao final de determinada etapa do sistema de ensino. Nesse sentido, seu objetivo é avaliar o desenvolvimento da educação, podendo este ser utilizado para outros motivos. Contudo, a proposta do índice é fornecer um indicador sintético do desenvolvimento educacional para: a) detectar escolas e/ou redes de ensino cujos alunos apresentem baixa performance e b) monitorar a evolução temporal do desempenho dos alunos dessas escolas e/ou redes de ensino. Sendo que, este fornece um balanço entre a proficiência média dos estudantes e o tempo médio de conclusão, assim como considera os índices de evasão escolar. Para Fernandes (2007), este índice tende a crescer de acordo com o aumento da proficiência média dos estudantes e a decair com o tempo médio de conclusão.
Outra referência utilizada pelo Ministro é o da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), esta organização internacional
19 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9448.htm. Acessado em: 27/12/2018
20 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6094.htm.
foi criada em 1960, contando com mais de 30 países da Europa, América, Ásia e Oceania, além de manter relações com mais de 70 países não membros. Atuam principalmente em áreas sociais e econômicas, abordando temas como macroeconomia, comércio, desenvolvimento, educação, ciências e inovação. Dentre seus objetivos estão as ideias de fomentar a boa governança estatal e empresarial, o desenvolvimento social e o crescimento econômico por meio da cooperação institucional e política. Para isto, faz uso de índices comparativos entre os principais países economicamente desenvolvidos e os demais, fornecendo uma base quantitativa para ambos21.
Dentre seus argumentos, o ministro da educação propõe o programa de fomento às escolas de ensino médio em tempo integral, usando de Jacques Delors como perspectiva Educacional, ou seja, uma base didático-pedagógica Neoescolanovista.
24. A presente medida, também, cria a Política de Educação em Tempo Integral de Fomento à Implantação de Escolas em Tempo Integral para o ensino médio de escolas estaduais, que apoiará a implementação de proposta baseada não apenas em mais tempos de aula, como também em uma visão integrada do estudante, apoiada nos quatro pilares de Jacques Delors: aprender a conhecer, aprender a fazer, aprender a conviver e aprender a ser, buscando uma formação ampla do jovem, tanto nos aspectos cognitivos quanto nos aspectos socioemocionais, o que é fundamental para tornar a escola atrativa e significativa, reduzindo as taxas de abandono e aumentando os resultados de proficiência.( EM 84/16/MEC, p 8-9)
Conforme dito anteriormente, Ball (apud Mainardes, 2006) destaca que influências internacionais podem se manifestar nas políticas educacionais por meio de agências como a UNESCO e OCDE, assim como influências nacionais, como o INEP e o Instituto Victor Civita, todos estes presentes nos argumentos do ministro para a reforma do ensino médio e a proposição da política de fomento à implementação de escolas de ensino médio em tempo integral. Dessa forma, os interesses ou influências dessas agências tornam-se presentes desde a proposição do programa, manifestando-se de forma explícita ou implícita durante o processo da política. Isto em consonância com a exportação de propostas educacionais, como é o caso da apropriação do discurso de Delors (2010).
21 Disponível em: http://www.cade.gov.br/assuntos/internacional/cooperacao-multilateral-1/organizacao-para-cooperacao-e-desenvolvimento-economico. Acesso em: 27/12/2018
Durante a análise da EM 84/16/MEC foi possível observar uma preocupação específica com a questão econômica, os índices apontados pelo Ministro, assim como, a precariedade estrutural do ensino médio que levam a proposição de uma reforma a este nível de ensino, são razões econômicas. Em seu discurso, não se nota uma preocupação com relação as questões sociais.
Ou seja, a precariedade estrutural apontada pelo Ministro possui um viés econômico, a atual estrutura do ensino médio não satisfaz as necessidades do mercado de trabalho e dos meios de produção. Nesse sentido, a reforma proposta por ele procura fomentar uma melhoria tanto nos índices quanto na mão-de-obra oferecida para o mercado de trabalho. Em momento algum, nesse discurso, nota-se uma preocupação com a formação cidadã dos indivíduos, o que leva ao pressuposto de que a formação cidadã está sendo satisfatória, e o que é necessário mudar e fomentar são habilidades e competências necessárias para o mercado de trabalho e para o ensino superior, denominadas por ele como habilidades para o século XXI. Dito isso, esta emenda é acatada pelo Presidente da República, que por sua vez institui a MP N° 746/16, objeto de análise do próximo subtítulo.
2.5 Medida Provisória N° 746: Institui a Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral e a Reformulação do Ensino Médio
Neste ponto, é proposta a continuidade da análise do contexto de influência a partir da MP 746/16, tendo como foco a política de fomento à implementação de escolas de ensino médio em tempo integral. Contudo, antes de prosseguir com a análise desta Medida Provisória, torna-se relevante uma contextualização dos seus trâmites. Segundo o site do Congresso Nacional22, uma Medida Provisória consiste em uma norma com força de lei, editada pelo Presidente da República em situação de relevância ou urgência. De qualquer forma, ela precisa de posterior avaliação das casas do Legislativo para se definir como lei ordinária. O prazo de uma Medida Provisória é de 60 dias a partir de sua publicação no Diário Oficial, e pode ser prorrogado automaticamente pelo mesmo período de tempo. Se não for aprovada, reprovada ou concluída em 45 dias contados de sua publicação,
22 https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/entenda-a-tramitacao-da-medida-provisoria. Acesso em 27/11/2018.
entra em regime de urgência sobrepondo-se às demais deliberações legislativas da casa que estiver tramitando. Após sua publicação, no Diário Oficial, o Presidente do Congresso Nacional tem até 48 horas para designar uma comissão mista, formada por 12 senadores e 12 deputados titulares responsáveis por analisar previamente os pressupostos, a relevância e urgência, o mérito, a adequação financeira e orçamentária da medida provisória. Assim como deve designar mais 12 senadores e 12 deputados suplentes, os quais formam a Comissão Mista.
Após ser analisada pela comissão mista23, a medida provisória passa pelo plenário da Câmara dos Deputados, na qual deliberaram sobre a Medida Provisória e, se aprovada, segue para a Câmara do Senado onde sofre o mesmo processo. Em sequência, a Medida Provisória retorna à Câmara dos Deputados onde é verificado se esta será aprovada ou não. Caso aprovada, a Medida Provisória é promulgada e convertida em Lei ordinária pelo presidente da mesa do Congresso Nacional, não sendo sujeita à sanção ou veto.
Em 22 de setembro de 2016, o Presidente da República publicou no Diário Oficial a Medida Provisória N°746/16, usando das atribuições que são confiadas a partir do artigo 62 da Constituição Federal de 1988. Neste, são dedicados os artigos de 5-12 à Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino Médio em Tempo Integral.
Alguns pontos demonstram ser relevantes para a discussão. Com relação a estes artigos, em primeiro lugar destaca-se que o objetivo do programa seria prestar apoio financeiro para o atendimento das escolas de ensino médio em tempo integral. Em segundo, trata-se do fato de que a transferência de recurso se dará por número de alunos matriculados e cadastrados no programa, a partir de um valor único por aluno. Outro destaque é de que os valores serão transferidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). No artigo oitavo, o Presidente deixa claro que o programa será implementado a partir de um ato do Ministro de Estado da Educação, e por último, no parágrafo único do Artigo quinto, é destacado que este auxílio financeiro terá o prazo máximo de 4 anos por escola contando do início de sua implementação.
23
Estes pontos receberam destaque no processo de deliberação na Câmara dos Deputados e na Câmara do Senado durante o período de análise e de proposições da Medida Provisória referente à política de fomento à implementação de escolas de ensino médio em tempo integral. Nesse sentido, cabe trazer alguns dados quantitativos: foram propostas 568 emendas para medida provisória, das quais 147 foram acatadas integralmente ou parcialmente. Destas 147 acatadas, apenas oito foram referentes à política em questão. Contudo, foram propostas 39 emendas relacionadas à política de fomento. As emendas que não se relacionavam à política em questão eram destinadas a proposições referentes à reforma do ensino médio, tendo em vista que a MP 746/16 se refere tanto à Política de Fomento à Implementação de Escolas em Tempo integral, quanto à reforma do ensino médio.
Nesse sentido, José Pacheco (2003) explica que as políticas educacionais assim como as políticas curriculares no Brasil partem de um viés hierarquizado, onde essas decisões políticas são tomadas em nível macro, reconhecido historicamente com papel centralizador, deixando as escolas e os professores com a simples condição de interpretá-las. Isto se configura em uma perspectiva Tyleriana, onde o espaço de construção das políticas é legitimado como um campo de especialistas. Dito isso, é proposta uma análise dos membros envolvidos na comissão mista da MP N° 746/1624. Nesta análise foi possível observar que a maioria dos parlamentares possui mais que uma formação acadêmica, ou então são pós-graduados.
Dentre os 24 Parlamentares, os titulares da comissão mista, 7 apresentam formação em Economia, 5 apresentam formação em Direito e apenas 3 apresentam a formação em Pedagogia. Considerando esses dados, que foram coletados a partir do site oficial do Senado e do site oficial da Câmara dos Deputados, a partir da biografia dos parlamentares, cinco membros titulares da comissão mista não têm formação acadêmica cadastrada. Portanto, é possível observar que metade dos membros titulares da comissão mista possui sua formação fora do campo da educação, sendo que uma minoria possui formação em
24 Esta análise foi feita a partir dos sites da Câmara do Senado e da Câmara dos Deputados, trazendo os dados referentes as biografias dos parlamentares. Como critério, foi usado somente estes dados disponíveis. Devido a isto, destaca-se que alguns membros da comissão não cadastraram sua formação acadêmica, ou não possui. Portanto, estes dados são referentes ao período estático do dia 27/03/2019.
Pedagogia. Entre os suplentes, apenas um parlamentar possui formação em licenciatura de História, outra parlamentar possui formação em Letras, contudo não especifica se é licenciatura ou bacharelado. Constata-se na comissão mista um baixo índice de profissionais voltados à educação, enquanto, por outro lado, nota-se um grande contingente de formados em Economia, Direito e Engenharias.
Dito isso, as preocupações dos parlamentares destinam-se ao uso das verbas fornecidas pelo Estado, se estas seriam destinadas às escolas ou à rede de ensino, aos meios de avaliação, como seria medida a qualidade do ensino integral e de que forma seriam utilizados os recursos. Esta preocupação com o destino dos recursos torna-se pertinente devido à preocupação demonstrada pelos entes que propõem e que instituem a política educacional ser uma preocupação econômica.
Outro destaque se dá com relação ao tempo em que duraria a Política de Fomento, tendo em vista que alguns parlamentares consideraram o tempo de quatro anos, estipulado pela Medida Provisória, curto. Nesse sentido, a MP foi alterada, no texto final, aprovado em 13/02/2017, artigo 13, estipulando que a transferência de recursos para as escolas que aderirem à política terá o auxílio financeiro durante o período de 10 anos, desde que cumpram com as estipulações determinadas25. A questão do tempo e adaptabilidade das intuições tem seu destaque no discurso de Delors (et al., 2010).
Sem subestimar a gestão das condicionantes a curto prazo, tampouco negligenciar as adaptações necessárias aos sistemas existentes, a Comissão pretende sublinhar a necessidade de uma abordagem a longo prazo de modo que as reformas indispensáveis sejam levadas a bom termo. Por isso mesmo, ela insiste sobre o fato de que as reformas em profusão acabam por ficar sem efeito por não fornecerem ao sistema o tempo necessário para se impregnar do novo espírito, nem criarem as condições para que todos os atores participem de sua implementação. Além disso, como é demonstrado pelos fracassos do passado, um grande número de reformuladores, ao adotarem uma abordagem demasiado radical ou teórica, deixam de lado os úteis ensinamentos da experiência ou rejeitam as aquisições positivas herdadas do passado; daí, a insegurança de professores, pais e alunos que mostram pouca disponibilidade para aceitar e, em seguida, implantar as reformas. (DELORS et. al, 2010, p 19)
25 Disponível em: https://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/126992. Acesso em 09/01/2019
