Mercosul : antecedentes e perspectivas

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TEXTO PARA DISCUSSÃO - CEEG N° 13

MERCOSUL: ANTECEDENTES E PERSPECTIVAS

Novembro de 1998

Lia Valls Pereira

FUNDAÇÃO GE IÚLD VARGAS BB-00064521-2

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íNDICE

Página

INTRODUÇÃO

1

1. Antecedentes Históricos

2

2. Evolução Institucional do Mercosul

4

2.1. -O Tratado de Assunção 4

2.2. -Os Resultados do Período de Transição (1991-1994) 6

2.3. - A Integração Após 1994 11

3. Alguns Desafios básicos

para

o

Mercosul

15

4. Conclusão

20

MERCOSUL: ANTECEDENTES E PERSPECTIVAS

INTRODUÇÃO*

Em 26 de março de 1991, os presidentes da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinaram o Tratado de Assunção visando a constituição do Mercado Comum do Sul (Mercosul). A livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países membros, que caracteriza a formação de um mercado comum, era prevista no Tratado para ser implementada a partir de 10

de janeiro de 1995.

A meta da implementação do mercado comum não foi cumprida no prazo previsto. Lembrando-se, entretanto, resultados não muito exitosos dos projetos anteriores de integração na América Latina, o Mercosul representaria uma exceção a esses resultados. O comércio intra-regional cresceu cerca de 8% para 21 %, entre 1991 e 1996, sendo acompanhado por um maior intercâmbio e" ntre as empresas na forma de estabelecimento de filiais, formação de joint ventures e compra de participações acionárias no espaço regional. Um Código de Salvaguardas Comum em relação às importações de terceiros países foi acordado, assim como Protocolos Comuns de Investimentos. Foram realizados acordos de livre comércio Mercosul-Chile e Mercosul-Bolívia.

Ainda falta cumprir, entretanto, uma vasta agenda para a implementação de um mercado comum. Além disso, o caráter extremamente assimétrico da integração ilustrado pelo fato de somente um país, o Brasil, deter cerca de 70% do PIB Mercosul, suscitam indagações quanto às perspectivas do aprofundamento da integração. Soma-se a esse fato a prioridade conferida pelos países membros aos seus respectivos planos de estabilização econômica. Sob esse prisma, há controvérsias de quais são os melhores caminhos para a consolidação do espaço Mercosul.

• Grande parte desse trabalho foi desenvolvido para publicação no livro editado por Riordan Roett MERCOSUR, publicado pela Lynne Rienner Publishers, Inc., Estados Unidos, 1999.

o

texto está organizado da seguinte forma. Na primeira seção, apresenta-se brevemente os antecedentes históricos do Mercosul. Na segunda seção, descreve-s~ a evolução institucional do Mercosul e os principais aspectos que têm moldado o processo de integração. Na terceira seção, apontam-se algumas das questões básicas que permeiam o debate sobre o futuro do Mercosul. E, finalmente, as conclusões são apresentadas na última seção.

1.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Acordos de integração visando a criação de áreas de livre comércio, uniões aduaneiras ou mercados comuns não são fenômenos novos na América Latina. Questões de instabilidade macroeconômica, disputas fronteiriças, políticas protecionistas comerciais são alguns dos fatores que explicariam, entretanto, parte da fragilidade na sustentação dessas propostas de integração.

Em 1960, foi criada a Associação Latino Americana de Livre Comércio (ALALC) visando a constituição de uma área de livre-comércio em 12 anos. A ALALC pautava-se na concepção que o projeto de integração seria positivo para o modelo de substituição de importações através dos ganhos de economias de escala obtidas pelo alargamento do mercado. No entanto, a contradição de um impulso para integração via liberalização comercial com a lógica protecionista do modelo substitutivo de importações não estabelecia um cenário favorável para a integração. Os governos estavam acostumados a pensar a proteção como um estímulo ao crescimento e, logo, relutantes em oferecer extensas listas de bens para liberalização.

O reconhecimento dos poucos resultados da ALALC levou a criação da Associação Latino Americana de Integração (ALADI), em 1980. Essa não estabeleceu prazos rígidos para a formação de uma área de livre-comércio e nem estabeleceu instrumentos automáticos visando eliminação de barreiras entre os países-membros. O objetivo era estimular acordos preferenciais de tarifas entre os países-membros que assim o desejassem. O ideal de uma área de livre-comércio era mantido, mas esse seria supostamente atingido a medida

que os países fossem estendendo seus acordos preferenciais.

Nesse mesmo período, em fins de 1979, se inicia o "degelo" das relações diplomáticas entre o Brasil e a Argentina com a assinatura do Acordo Tripartite Argentina-Brasil-Paraguai. Esse acordo permite solucionar o contencioso sobre o uso de recursos hídricos fronteiriços que havia minado as relações ente esses dois países durante a década de setenta.

Melhores relações diplomáticas não foram, porém, imediatamente seguidas de esforços em direção a um aprofundamento das relações econômicas. A crise da dívida externa de 1982 suscitou em muitos países latino-americanos a implementação de novas barreiras protecionistas, como foi o caso brasileiro. E, logo, não havia um cenário propício para projetos de integração econômica.

Os meados da década de oitenta marcam o início do processo de redemocratização na Argentina e no Brasil, aproximando ainda mais as experiências desses países. Essa aproximação foi selada, em 1986, com a assinatura do Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE).

A estrutura do PICE era pautado na negociação de acordos setoriais, cobrindo áreas como bens de capital, alimentos, siderurgia, nuclear, indústria automotriz, cooperação tecnológica, entre outras. A concepção de uma integração setorial refletiria basicamente duas preocupações. De um lado, espelha uma diretriz de integração com preocupações de planejamento e consolidação do processo industrial1. Por outro lado, a ênfase conferida a metas de comércio equilibrado entre os setores dos dois países seria uma forma de atenuar os receios empresariais tanto argentinos e brasileiros de possíveis perdas de mercados.

A tendência aos processos de regionalização ao nível mundial, a interpretação que os países da América Latina estariam fora da área de interesse econômico dos países desenvolvidos e a própria opção por um início

1 Não foi uma decisão casual a ênfase conferida ao setor de bens de capital no PICE (Lavagna 1991).

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de um processo de abertura comercial no Brasil e Argentina explicaria em

seguida a assinatura do Tratado de Integração, Cooperação e

Desenvolvimento, em 1988. Esse visava a formação de um mercado comum num prazo de 10 anos. Posteriormente, em fins de 1990, os Presidentes do Brasil e da Argentina assinam a Ata de Buenos Aires, onde é antecipado o início do mercado comum para 1995. E, finalmente, foi firmado o Tratado de Assunção agregando o Paraguai e o Uruguai, que originou o Mercosul.

Ressalta-se que a mudança no formato do processo de integração, de acordos setoriais para ampla liberalização, é, em grande medida explicado, por objetivos nacionais. Argentina e, depois, Brasil, no final dos anos oitenta, passam a adotar diretrizes de política econômica de caráter liberal, no sentido

de privilegiar o mercado como mecanismo promotor de eficiência. A

liberalização do comércio intra-regional reforça o compromisso com essa política. Entre 1986 e 1991, não há entre Argentina e Brasil aumento significativo de comércio ou outros laços econômicos que sugerissem a conformação de uma área de livre comércio. O Mercosul foi uma iniciativa política dos governos brasileiro e argentino, em parte para consolidarem suas diretrizes econômicas, e, também, como uma possível resposta às tendências de regionalização da economia mundial.

2.

A EVOLUÇÃO INSTITUCIONAL DO MERCOSUL

Em 10 _{de janeiro de 1995, foi implementada a união aduaneira dos} países do Mercosul. Na realidade, uma união aduaneira perfeita com livre comércio pleno no âmbito das trocas intra-regionais e com todos os países membros praticando a mesma tarifa externa comum só entrará em vigor no ano de 2006. A análise do processo de integração do Mercosul pode ser dividido em duas etapas. A primeira compreende o período de transição de 1991 até 1994, onde foram acordadas as negociações que levaram à formação da união aduaneira. O segundo, a partir de 1995, quando questões de aprofundamento da integração em direção a um mercado comum estão presentes.

2.1. O Tratado de Assunção

março de 1991, que constitui o Mercosul podem ser sumarizadas da seguinte forma.

Primeiro, o tratado enumera quatro instrumentos para a constituição do mercado comum: o programa de liberalização comercial; a definição da tarifa externa comum; coordenação de políticas macroeconômicas; e, a adoção de acordos setoriais. Excetuando-se o programa de liberalização comercial intra-regional, entretanto, não há referência de como os outros instrumentos deverão ser implementados.

Segundo, é especificada a estrutura institucional durante o período de

transição que deverá vigorar até 31 de dezembro de 1994. Antes dessa data, o

artigo 18 requer que os Estados Partes se reunam para decidirem a estrutura

definitiva do mercado comum. Durante o período de transição são

estabelecidos órgãos de caráter inter-governamental, sendo as decisões

tomadas por consenso. Nesse sentido, a adoção das medidas acordadas

durante o processo negociador dependem dos Estados Nacionais.

A estrutura orgânica no período de transição era constituída pelo Conselho do Mercado Comum (CMC) e o Grupo do Mercado Comum (GMC). O CMC é o órgão superior, sendo responsável pela condução política do processo de integração e composta pelos Ministros das Relações Exteriores e de Economia dos países-membros. O GMC é órgão executor, coordenado pelos Ministérios das Relações Exteriores e composto por representantes de

órgãos públicos dos Estados Nacionais. Subordinado ao Grupo Mercado

Comum foram criadas onze Subgrupos de Trabalho que tratariam dos

instrumentos necessários à formação do mercado comum2_.

Terceiro, o tratado incorpora quatro anexos. O Anexo I especifica o

programa de desgravação tarifária do comércio intra-regional, com metas quantitativas que deveriam ser cumpridas semestralmente até ser alcançada a

2 Originalmente o Tratado de Assunção estabeleceu dez subgrupos: Assuntos Comerciais;

Assuntos Aduaneiros; Normas Técnicas; Política Fiscal e Monetária Relacionadas ao Comércio; Transporte Terrestre; Transporte Marítimo; Política Industrial e Tecnológica; Política

Agrícola; Política Energética; e, Coordenação de Políticas Macroeconômicas. Posteriormente,

condição de livre comércio plena em 31 de dezembro para Argentina e Brasil e um ano após para o Paraguai e Uruguai. O diferente cronograma entre os países membros é explicado pela inclusão de uma lista de exceções, bens que não estavam sujeitos aos parâmetros do processo de desgravação geral, reconhecendo-se que as economias menores requeriam um prazo maior para

o processo de ajuste relacionado aos produtos considerados sensíveis3_.

Os outros anexos tratam do regime de origem, solução de controvérsias, cláusula de salvaguardas, contendo disposições de caráter transitório, e a formação dos Subgrupos de Trabalho do GMC4.

Em essência, portanto, o Tratado de Assunção definiu claramente a implementação de uma desgravação tarifária automática entre os países membros, que se inicia com a assinatura do mesmo. A formulação de diretrizes para a negociação de todos os outros temas para a formação do mercado comum seriam objeto de trabalho das instâncias inter-governamentais criadas pelo tratado. Sob esse prisma, o único instrumento de caráter supranacional a que todos os países membros estavam subordinados era a liberalização do comércio intra-regional.

2.2. Os Resultados do Período de Transição (1991-1994)

O Protocolo de Ouro Preto, de 17 dezembro de 1994, marca o fim do período de transição e implementa os principais resultados obtidos nas negociações durante esse período.

No âmbito institucional, há poucas mudanças, exceto que o Mercosul

3

o

número de produtos excetuados era relativamente pequeno: Argentina (394); Brasil (324); Paraguai (439); e, Uruguai (960). O sistema para classificação dos produtos utilizado é próximo ao Sistema Harmonizado de Classificação de Mercadorias, contendo um universo de pelo menos 10.000 mercadorias.

4 Regimes de origem, em princípio, não seriam necessários na constituição de mercados unificados que requerem adoção de tarifas extemas comuns em relação a terceiros países. Cláusula de salvaguardas (a regulamentação desse mecanismo foi detalhada, posteriormente, em 1991, pelo Protocolo de Brasília) direcionadas para o comércio intra-regional fariam parte do período de transição, sendo necessário após esse período estabelecer qual o mecanismo institucional para lidar com surtos de importações provenientes de terceiros países e no comércio dos países membros. O mecanismo de Solução de Controvérsias era definido como transitório, devendo ser implementado um instrumento definitivo após 1994.

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passa a constituir uma personalidade jurídica internacional, o que permite

negociar como entidade única em negociações internacionais. Quanto aos

órgãos existentes, permanecem o Conselho do Mercado Comum e o Grupo do Mercado Comum que continuam mantendo essencialmente as mesmas

funções anteriores5. É criada a Comissão de Comércio, responsável pela

aplicação e pelo acompanhamento dos instrumentos da política comercial comum, estando a ela subordinados comitês técnicos que tratariam dos

assuntos pertinentes a essa área6 . Caberia também à Comissão examinar

tecnicamente, num primeiro momento, pleitos dos países membros referentes

ao não cumprimento de regras relativas à política comercial comum. Da

mesma 'forma que o GMC e o CMC, a Comissão de Comércio é um órgão de

caráter inter-governamental. É criada também uma Comissão Parlamentar

Conjunta, formada por congressistas dos quatro países membros, e um Foro Consultivo Econômico e Social, com representantes do setor empresarial e sindical. Ambos não possuem poder deliberativo, podendo ser entendidos como instâncias de acompanhamento e formuladores de sugestões para o processo de integração.

É estabelecida a união aduaneira entre os países membros do Mercosul, a vigorar a partir de 1° de janeiro de 1995, sendo que a plena união aduaneira só irá se efetivar, em 2006. Considerando as diferentes estruturas produtivas dos países, requerendo demandas distintas quanto ao processo de ajustamento para a formação da união aduaneira, foram estabelecidas

algumas exceções.

A primeira são exceções à tarifa externa comum (TEC). Nos setores de bens de capital, informática e telecomunicações, que podem ser explicadas por alguns fatos. A Argentina, na época das negociações, praticava tarifas zero sobre bens de capital e de informática. No último caso essa era uma mera

5 Os subgrupos de trabalho subordinados ao GMC passam a ser: comunicações; mineração; regulamentos técnicos; assuntos financeiros; transporte e infra-estrutura; meio ambiente; indústria; agricultura; energia; e, relações trabalhistas, emprego e seguro social.

60s Comitês Técnicos criados foram: tarifas, nomenclatura e classificação de produtos; assuntos aduaneiros; normas e disciplinas comerciais; políticas que distorcem a competitividade; defesa da concorrência; práticas desleais e salvaguardas; defesa do consumidor; restrições não tarifárias; setor automotriz; e setor têxtil.

conseqüência do fato da Argentina não ser produtora desse bem. Quanto aos bens de capital, o seu valor adicionado na indústria caiu de 23,14% para 17,7%, entre 1985 e 1990 (Kume e Markwald 1993). A estratégia após os anos 80 foi então de eliminar tarifas de importações e de proteger a indústria doméstica. Importações de bens de capital a preços internacionais foram entendidos como um veículo eficaz de acelerar o processo de modernização do parque industrial argentino.

o

Brasil, como único produtor de bens de informática e o maior produtor de bens de capital no âmbito do Mercosul, e com uma história de alto grau de protecionismo em relação a esse setores não estava disposto a concordar com uma tarifa zero em relação ao resto do mundo para esses bens. A manutenção de tarifas eram justificadas pelo parque relativamente grande e diversificado dos bens de capital e pela existência de um setor de informática que em alguns segmentos haviam demonstrado um potencial competitivo. O custo de adoção de tarifas zero seria extremamente elevado.

A solução foi a concessão de um período de transição até a plena vigência da TEC. No caso de bens de capital foi acordada uma tarifa média de 14% a vigorar em 2001 e para alguns bens de informática e de telecomunicações a tarifa média será de 16%, a partir de 2006.

Existem ainda listas nacionais de exceção à TEC, que deverão se

extinguir em 31 de dezembro de 2000. O Paraguai tem um prazo maior até 20067_.

A segunda exceção refere-se ao comércio intra-regional. Existem Listas de Adequação, que compreendem um número limitado de produtos que estão fora do regime de livre comércio intra-regional. Esse mecanismo termina em 10 de janeiro de 1999 para o Brasil e a Argentina e, um ano depois, para o Paraguai e o Uruguai. Além disso, os setores automotriz e o açucareiro deveriam ser objeto de acordos especiais, segundo o Protocolo de Ouro Preto, que assegurassem o livre comércio intra-regional e a adoção de uma política comum até o ano 2000 e 2001, respectivamente.

Ressalta-se, porém, que apesar dessas exceções, cerca de 88% do

universo tarifário estava subordinado à Tarifa Externa Comum, a partir de 10

de janeiro de 1995.

No campo da regulação econômica destacam-se ainda dois acordos firmados, durante o período de transição, em relação aos investimentos. O Protocolo de Colônia Para a Promoção e a Proteção Recíproca de Investimentos no Mercosul (dezembro de 1993), que assegurava tratamento nacional aos investimentos da região. Também é estabelecido que seriam proibidos requisitos de desempenho para os investimentos e são previstas

regras para compensações no caso de expropriações. As exceções ao acordo

refletem o estado das regulações em cada país e, logo, o Brasil apresenta a maior lista. Em relação a terceiros países é assinado o Protocolo sobre Promoção de Investimentos Provenientes de Estados Não-Membros do Mercosul (agosto de 1994). Nesse é garantido o direito de cada país membro promover e admitir o investimento externo, conforme a sua legislação nacional.

São ainda estabelecidas disposições de tratamento justo ao capital externo.

Na presença de controvérsias ambos os Protocolos determinam que o conflito seja resolvido via consultas, tribunal competente do país membro onde se realizou o investimento ou, em último caso, por tribunais de arbitragem. Os protocolos não visam o estabelecimento de uma disciplina abrangente e comum dos países do Mercosul, podendo ser entendidos basicamente como definidores de um perfil conceitual, apontando diretrizes de ações não permitidas (Izam 1997).

Se o padrão de referência é a formação do mercado comum, o período de transição teria produzido poucos resultados em termos de implementação de políticas, regulações e instituições comuns. No entanto, considerando os laços relativamente frágeis de interdependência e as assimetrias econômicas entre os países membros, o cumprimento do programa de desgravação tarifária no comércio intra-regional e a implementação da união aduaneira com cronogramas definidos para setores sensíveis, pode ser entendido como um passo importante no caminho da integração.

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realizadas num momento em que os parceiros, com maior peso político e econômico no Mercosul (Argentina e Brasil), experimentavam condições econômicas distintas e respondiam ao desafio da reestruturação do Estado em ritmo e formas não coincidentes.

Entre 1991 e 1994, enquanto a economia argentina apresentava sistematicamente taxas de crescimento econômico positivas e relativamente elevadas, a economia brasileira experimenta taxas negativas ou taxas

positivas inferiores a da Argentina.8. Além disso, a política cambial na

Argentina de paridade fixa com o dólar em contraste com uma política de correção cambial brasileira para acompanhar taxas de inflação, que chegaram

a valores superiores a 2.000%, em 1993 e 1994, implicou num câmbio

extremamente favorável para as exportações brasileiras. O índice da taxa real de câmbio entre a moeda brasileira e a argentina atingiu 155,6, em dezembro

de 1993 (base março de 1991). O resultado da assincronia dos ciclos

macroeconômicos foi traduzido no acúmulo de superávites com a Argentina. Em 1993, a balança comercial Brasil-Argentina apresentou um saldo positivo de US$ 1.030,03 milhões.

Esse quadro de assimetrias gerou tensões, como seria esperado. A Argentina demandou diversas vezes cláusula de salvaguardas e aplicou treze vezes direitos antidumping em relação às importações brasileiras. Além disso, acordos realizados pelo setor privado com o intuito de "ordenação do mercado", foram realizados, em especial, nos segmentos de papel, siderurgia,

têxteis e vestuário. Essas tensões poderiam ter sido evitadas, em princípio, na

presença de políticas comunitárias de compensações elou de reconversão

industrial. Ao mesmo tempo, como ressalta Bouzas (1996), isso evitou que o processo de integração fosse bloqueado pelos recursos que teriam de ser despendidos com os custos de ajustamento. O aspecto negativo, segundo o mesmo autor, é que ao delegar aos governos nacionais a resposta para as

situações de conflito, na ausência de um marco referencial claro, é instaurado

um clima de incerteza.

Quanto a uma agenda ampla de negociações, deve ser lembrado que diversos temas estavam pendentes, em especial, das reformas no Brasil. Por exemplo, o tema da liberalização de serviços, dependia de aprovação do Congresso na área de telecomunicações.

A preferência em privilegiar os temas da área comercial, no período de 1991/1994, pode ser entendido como a resposta possível no contexto da integração. O aumento do comércio intra-regional de 8% para 19%, entre 1991 e 1994, apontava o potencial Mercosul. Em especial, para a maior economia do projeto sub-regional de integração (Brasil), cujas exportações cresceram em média anualmente 37% para os parceiros do Mercosul, enquanto para o resto

do mundo o crescimento foi de 11 %, o Mercosul passa a ser visto do ponto de

vista empresarial como um mercado importante9_.

Era esperado, que após 1994, as negociações caminhassem no sentido de aprofundamento do processo de integração. O Brasil, havia implementado o seu plano de estabilização Uulho de 1994), o que sugeria maior convergência dos indicadores macroeconômicos entre os países do Mercosul, atenuando os desequilíbrios comerciais causados, em parte, pelas trajetórias divergentes

das taxas de câmbio e, o cenário internacional parecia propício à continuação

do aumento dos fluxos de capital externo para a região.

2.3. A Integração Após 1994

o

início da união aduaneira do Mercosul coincide com a crise mexicana.

Essa deixa como lição a lembrança que a oferta de capital externa não é ilimitada na presença de crescentes déficits em conta corrente no balanço de pagamentos e, também, provoca dúvidas quanto a estabilidade nos mercados

emergentes da América Latina, por parte dos investidores estrangeiros1o. A

crise foi respondida em cada país,. em função de suas condições específicas.

9 Em 1991, o Mercosul explicava 7,3% das exportações totais do Brasil. Em 1994, esse valor aumenta para 13,6%.

10 O plano de estabilização argentino de março de 1991 tinha como peça chave a fixação da paridade do dólar com o peso. O plano brasileiro, embora não fixasse uma paridade, mantinha um regime de bandas cambiais relativamente fixas, quando implementado. Em ambos os casos se contava com o financiamento externo para sustentação dos déficits em conta corrente, durante a transição necessária para o aumento da produtividade nos países.

o

Brasil, por exemplo, negocia a inclusão de novos produtos nas listas

nacionais de exceção à tarifa externa comum. Além disso, a ausência de

consultas para adoção de medidas, que teriam possíveis efeitos negativos sobre os parceiros, como a redução nos prazos de financiamento às importações de têxteis pelo governo brasileiro, que acabou não sendo aplicada aos países do Mercosul, gerou tensões quanto ao projeto de integração.

o

ano de 1995, pode ser caracterizado, como um período em que as

questões de consolidação dos planos de estabilização dominaram os países do Mercosul. Evidencia também, a prioridade por soluções internas, em especial, em questões que ameacem as condições macroeconômicas dos países membros. Não haviam sido criados até o momento mecanismos formais de coordenação macroeconômica, o que poderia explicar parte desse

resultado. No entanto, o ponto básico é que esse episódio ilustrou que, num

primeiro momento os países membros, estabelecem suas respostas nacionais, independente de um conceito de disciplina de processo de integração, para depois negociarem as medidas no âmbito do acordo sub-regional. Essa questão é recorrente na relação dos países do Mercosul, sendo destacado o comportamento do Brasil, dado o seu papel preponderante no esquema de integração.

Em dezembro de 1995, é reafirmado, entretanto, o compromisso com o projeto de integração através do Programa de Ação do Mercosul até o ano 2000. Esse prioriza a implementação dos mecanismos necessários para a consolidação e aperfeiçoamento da união aduaneira e menciona também como

prioritário, o estabelecimento de negociações que promovam o

aprofundamento da integração, como relações externas e algumas áreas

selecionadas.11 _{Prosseguimento de estudos, que viabilizem uma maior}

convergência de pol íticas tributárias e de negociações mais substantivas na área de serviços fazem parte igualmente do Programa de Ação.

Foge ao escopo desse texto descrever o estado das negociações previstas no Programa de Ação para o ano 2000. No entanto, esse marcou o

11 São estas: meio ambiente; relações trabalhistas; emprego e previdência social; cultura; saúde; educação; ciência e tecnologia; cooperação policial; e, migrações.

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início de uma nova rodada de negociações, que foram intensas durante o ano

de 1996 e 1997. Foi aprovado o regulamento relativo à aplicação de

salvaguardas· referente à importações provenientes de terceiros países, que segue basicamente as regulações previstas na Organização Mundial de Comércio. São elaboradas e/ou acordadas propostas sobre acordos na área de meio ambiente, defesa do consumidor, regulações técnicas, entre outras. É firmado um acordo automotriz, com período de transição, mas que estabelece livre comércio intra-regional, a partir de 200012. Em dezembro de 1997, foram

aprovados um marco normativo comum relativo à defesa contra as importações

objeto de dumping provenientes de países não membros do Mercosul e um protocolo sobre o comércio de serviços do Mercosul.

Um aspecto enfatizado da Agenda 2000, pós 1995, refere-se à agenda externa do Mercosul.

Em 1993, o governo brasileiro havia proposto a criação da Área de Livre Comércio Sul Americana (Alcsa) e que foi endossada pelos outros membros do Mercosul. A proposta previa a implementação de um programa de desgravação automática, a partir de janeiro de 1995, visando a criação de uma área de livre comércio num prazo de 10 anos englobando o Mercosul, Comunidade Andina e o Chile. Esse formato de negociação simultânea não se concretizou e foi privilegiada a formação de acordos separados do Mercosul com os países ou grupos. Assim, já foram negociados acordo com o Chile Uunho de 1996) e a Bolívia (dezembro de 1996) e está, em negociação um acordo com a Comunidade Andina.

O Mercosul, durante esse período, também assinou dois acordos de propostas de integração, fora do âmbito da ALADI. Em 15 de dezembro de 1995, foi assinado um Acordo de Cooperação Econômica com a União Européia. Embora o acordo mencione que serão realizadas negociações que

12

o

setor automotriz ilustra um dos inúmeros pontos pendentes para a formação de um

mercado comum. Em janeiro de 1996, foi acordado um período de transição, respeitando-se os requisitos que vinculam as exportações e importações definidos pelos governos nacionais, além de negociações para atenuar o déficit comercial acumulado pela Argentina com o Brasil.

Além disso, seria iniciado um processo para a harmonização dos incentivos à indústria

automotriz. No mesmo ano, o governo brasileiro implementa incentivos fiscais especiais para a instalação de montadoras nos Estados do Nordeste brasileiro, suscitando reclamações do parceiro argentino.

visem a possível formação de uma área de livre comércio, não há datas fixadas e nem sugestões para o quadro negociador. Grande ênfase é

concedida aos aspectos de cooperação na área empresarial,· reformas

econômicas e sociais.

o

segundo compromisso se refere à Associação de Livre Comércio das

Américas (Alca), proposta feita pelos Estados Unidos na Cúpula de Miami, em

1994, e que estabelece como meta a formação de uma área de livre comércio

hemisférica, em 2005. Embora o anúncio do início das negociações tenha sido realizado durante a 11 Cúpula das Américas, em Santiago do Chile, em 1998, diversos Grupos de Trabalho foram criados, desde 1994, e já ocorreram três

Reuniões dos Ministros de Comércio do hemisféri013_.

Os Estados Unidos desejavam que as negociações fossem realizadas pelos Estados Nacionais. No entanto, a proposta brasileira, acordada com os parceiros do Mercosul, foi que as negociações poderiam se realizar através dos grupos regionais já existentes, o que acabou sendo aceito na reunião dos

Ministros de Comércio das Américas (Denver). Além disso, o Mercosul tem

uma proposta definida para o cronograma das negociações em três etapas,

que difere claramente da proposta norte-americana14.

Duas questões, portanto, podem ser destacadas no período iniciado, em

1995.

Uma se refere ao formato de condução do processo de integração. Se, por um lado, a total autonomia das políticas nacionais na condução das questões macroeconômicas confere a possibilidade de respostas mais rápidas e adequadas às condições vigentes de cada país membro, por outro lado, essa

13 A não aprovação pelo Congresso dos Estados Unidos do fast track, a delegação de poder para que o Executivo, negocie acordo comerciais até o final de 1997, seria uma das razões para o atraso das negociações. Questão ainda pendente, no final, de 1998.

14 A proposta Mercosul é de uma negociação em três etapas. A primeira englobaria as medidas de facilitação do comércio, a segunda de convergências necessárias para que se possa preparar as condições para a terceira etapa, que seria a de negociações para acesso a mercados. Logo, a liberalização hemisférica teria o seu cronograma iniciado em 2005. Os Estados Unidos propõem prioridade no tema acesso a mercados e possibilidade de acordos setoriais, como na área de comércio eletrônico. Essa diretriz não é aceita pelo Mercosul que defendem um acordo pautado no princípio do single undertaking, que presume que acordos só

mesma autonomia potencializa muitas vezes situações de conflito. Essa mesma questão esteve presente durante o ano de 1997, quando na presença de um aumento nos déficits comerCiais do Brasil, foram implementadas medidas de redução nos prazos de financiamento das importações, anunciadas inicialmente como de aplicação geral, suscitando protestos dos parceiros do MercosuPs.

A segunda se refere à agenda externa do Mercosul, que exige a apresentação dos países membros, enquanto uma entidade coesa. Coesão não apenas jurídica, mas em termos do processo de integração.

3. ALGUNS DESAFIOS BÁSICOS PARA O MERCOSUL

o

processo de formação do mercado comum do Mercosul é nitidamente

diferente da União Européia. Enquanto o Tratado de Roma (1957), que institui o mercado comum, já inicia com propostas de órgãos comunitários, esses ainda estão ausentes no Mercosul. Da mesma forma, enquanto no espaço europeu a convergência de indicadores macroeconômicos durante os anos

oitenta é, em parte, atribuída à disciplina comum imposta pelo sistema de

taxas cambiais de 1979, no Mercosul inexistem mecanismos formais de

coordenação macroeconômica16_.

Quais os fatores usualmente apontados que explicariam as opções institucionais do Mercosul?

o

processo de integração se realiza num cenário em que os

países-membros em diferentes graus procuram consolidar seus planos de estabilização e reformas do papel do Estado. Sob esse prisma, questões como harmonização de políticas tributárias, formulação de uma política cambial comum e, mesmo, criação de órgãos comunitários tornam-se mais difíceis.

Uma piora, por exemplo, das condições macroeconômicas que possam efetivamente ameaçar os planos de estabilização em curso suscita a questão

15 Posteriormente foram negociadas condições especiais para os países do Mercosul.

16 A fixação de paridades relativamente fixas entre os países europeus contribuiria para a busca de metas de política monetária e, logo, de indicadores de taxas de inflação convergentes.

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da possível disciplina imposta pelo Mercosul. O maior país-membro da união aduaneira ainda não dispõe de condições suficientemente estáveis e de recursos que assegurem a "estabilidade macroeconômica" dos outros

países-membros. Além disso, o mercado do Mercosul é relativamente pequeno para

que o governo brasileiro renunCie ao uso de medidas que afetem o processo de integração, na presença de claras ameaças ao seu plano de estabilizaçã017.

Considerando, assim, o peso da economia brasileira no Mercosul, as negociações tenderiam em grande medida a serem influenciadas pelo ritmo e

o formato das reformas internas brasileiras, principalmente em relação à

políticas que exigem harmonização de instrumentos macroeconômicos. Esse comportamento, revelaria que o Mercosul em si não é visto como quadro referencial das reformas econômicas. Na realidade, as reformas inserem-se num quadro de reestruturação das economias nacionais que viabilizam, então, implementação de medidas consoantes com um possível mercado comum, como a liberalização no mercado de serviço e capitais.

No entanto, se é desejado o aprofundamento da integração, a criação de mecanismos de coordenação comum da política macroeconômica e de instâncias reguladoras comuns das regras do espaço Mercosul tornam-se

necessárias. A questão básica no Mercosul, é quando estas deverão ser

criadas, e se, essas propiciam efeitos positivos ou negativos sobre o processo de integração. O efeito positivo seria a introdução de um elemento disciplinador do processo de integração. O efeito negativo seria a criação de estruturas comuns que limitariam ações nacionais desejáveis, pondo em risco a própria integração.

Não há uma resposta fácil para essa questão, ainda mais se for lembrado quais seriam os critérios adequados para partição do poder decisório, entre países com graus de poder econômico extremamente desiguais no âmbito do acordo sub-regional. O desafio para o Mercosul é, portanto, a criação de instâncias suficientemente flexíveis que permitam uma

17 Alterações nas listas de exceções à tarifa externa comum, criação de novas listas motivadas pelo processo de estabilização são exemplos desse comportamento.

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base mínima consensual sobre os princípios comuns e, que ao mesmo tempo, não imponham um grau de rigidez excessiva sobre a relativa autonomia dos

países membros, durante o período de construção do mercado comum. No

âmbito comercial, por exemplo, a medida que se completa a implementação plena da união aduaneira é preciso refletir sobre a estrutura adequada na

.

condução dos instrumentos de defesa comercial.

A criação de mecanismos comunitários implica na renúncia de parte da total autonomia das políticas nacionais. Parte dessa renúncia já é inerente ao

próprio processo de integração. No entanto, como todas as decisões são

realizadas independentemente pelos governos nacionais, há um risco maior na criação de oportunidades para quebra da disciplina, que são, então negociadas a posteriori. No momento, talvez seja essa a estratégia "realista" do Mercosul, no entanto criam-se muitas vezes tensões, que poderiam ser evitadas entre os parceiros.

o

segundo desafio do Mercosul é a própria definição clara dos rumos

do processo de integração. Se, em relação à união aduaneira, há um

cronograma definido, o mesmo não ocorre quanto ao mercado comum. O que pode explicar, em parte, o atual quadro institucional. A meta mercado comum está presente, mas não se um detecta uma estrutura coordenada e detalhada, presidindo de forma geral os diferentes grupos de negociações. Num momento de relativa incerteza da trajetória do Mercosul durante o ano de 1995, o anúncio da Agenda 2000 reafirmou, em especial, o compromisso com a implementação da política comercial comum. Um anúncio similar ainda não existe para o mercado comum. Ressalta-se, que sendo a relação

Argentina-Brasil, o eixo central do Mercosul, a proposta mercado comum depende

basicamente dos efetivos interesses desses países.

Um terceiro desafio se impõe. Se o Mercosul é também um projeto que visa uma "inserção mais dinâmica" no comércio mundial num mundo onde multilateralismo e regionalismo são tendências simultâneas, é preciso considerar o papel das relações com os principais parceiros desse bloco.

--=-, Em 1996, cerca de 23,4% das exportações dessa região se destinavam à União Européia, 28,7% para a Associação de Integração Latino Americana

(Aladi), 15,9% para a América do Norte e 16,8% para a Ásia. As exportações

intra-Mercosul representavam 19%.

o

multilateralismo do comércio do Mercosul é reflexo da estrutura de

exportações do Brasil, que explica 63,6% do total das exportações da região, e da Argentina com participação de 31,5%. A principal diferença reside no peso relativamente maior do mercado Aladi para a Argentina, o que se traduz em menores parcelas destinadas ao mercado europeu, norte-americano e asiático, em comparação com o Brasil. Paraguai e Uruguai concentram as suas vendas externas no Mercosul.

o

caráter multilateral do comércio brasileiro e a dimensão do mercado

Mercosul apontam a necessidade contínua de esforços de aprofundamento de

relações com outras regiões. Por outro lado, o fortalecimento do Mercosul

como um espaço integrado sub-regional exige o aprofundamento do processo de integração econômica. Não relegando a segundo plano o multilateralismo, o Mercosul seria um espaço privilegiado para a formação de empreendimentos regionais, de construção de uma infra-estrutura integrada que aumentaria a

competitividade dos produtos regionais nos mercados mundiais, de

estabelecimento de disciplinas que consolidassem o processo de estabilização na região e de um pólo de atração para os investimentos diretos estrangeiros.

A análise da agenda das relações externas do Mercosul sugere a prioridade na celebração de acordos no âmbito da América do Sul. Essa é uma decorrência inevitável da renegociação do "patrimônio histórico" da Aladi, mas que ao se renegociar num marco de acordos de livre comércio refletiria também uma estratégia geopolítica de fortalecimento do Mercosul no continente e no cenário internacionaJ18. Nesse contexto, se explicam os acordos já realizados com o Chile e a Bolívia e as negociações com a Comunidade Andina. A ampliação da rede de acordos de livre-comércio com países da América do Sul atribuiria maior poder de barganha nas negociações

18

o

patrimônio histórico refere-se às preferências tarifárias negociadas no âmbito da ALADI, através de acordos bilaterais.

referentes aos acordos de integração com os países desenvolvidos, em especial no âmbito da Alca.

Razões econômicas, referentes aos menores custos de ajustamento dos setores produtivos num processo de liberalização sul americana vis a vis uma integração hemisférica, seriam também um outro argumento para conferir prioridade ao primeiro.19. A ampliação do mercado sul americano confere economias de escala que se traduziriam em posições de maior eficiência e, logo, atenuariam os prováveis maiores custos de ajustamento na hipótese de realização de Acordos de Livre Comércio com os Estados Unidos elou a União Européia. Essas proposições são verdadeiras, entretanto, se a integração latino-americana se realizar num contexto de abertura em relação ao resto do mundo e com acordos que não se caracterizem, principalmente pelas exceções ao livre-comércio intra-regional. No entanto, para que o Mercosul exerça atratividade efetiva em relação aos seus parceiros e consolide a construção de uma possível posição sul-americana nos fóruns internacionais é fundamental que haja visibilidade da entidade Mercosul através de compromissos mais abrangentes quanto à integração. Esse tema passou a ser especialmente salientado na construção de propostas negociadoras no âmbito da Alca, dada a abrangência dos temas já abordados pelos grupos de trabalho hemisféricos20_.

Finalmente, existe sempre o desafio do Mercosul se constituir num fator que seja condutor do aumento de bem estar das sociedades dos países membros, através da retomada de um crescimento sustentável na região. Grande parte desse desafio deverá ser respondido pelos governos nacionais, mas as oportunidades potenciais do Mercosul enquanto gerador de cooperações nos campos econômicos e sociais devem ser consideradas. No campo econômico, além dos efeitos esperados de uma integração

19 Um acordo, no curto prazo, de liberalização plena hemisférica incorporando os Estados Unidos, significaria para economias, como o Brasil, um aprofundamento de seu processo de liberalização unilateral. É uma decisão possível, mas cuja motivação estaria mais relacionada às mudanças de diretrizes das políticas nacionais, preservando dessa forma o caráter multilateral da liberalização ..

20 Esses englobam temas como: acesso a mercados; barreiras técnicas; investigações de direitos compensatórios e de antidumping; compras governamentais; investimentos; serviços;

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"

20

(especializações produtivas, economias de escala), acordos de cooperação técnica, formação de joint ventures e a estabilidade de regras, derivadas do compromisso sub-regional. No campo social, lembrando que a integração constitui um projeto político, o Mercosul deve ser enfatizado como o projeto do fortalecimento das sociedades democráticas da região21 ..

4. CONCLUSÃO

É difícil imaginar um processo de reversão na integração do Mercosul, pelo menos no âmbito do que já foi negociado. Em especial, a concepção da integração sub-regional como uma união aduaneira está consolidada, mesmo que temporariamente medidas de exceção à regras acordadas sejam implementadas.

Existe ainda, no entanto, uma agenda extensa para a construção do mercado comum. As negociações têm sido influenciada pelos objetivos de consolidação dos planos de estabilização, assim como pelo ritmo das reformas internas em cada país. De forma geral, o Mercosul não tem sido o marco referencial a partir do qual se impulsionam mudanças de medidas econômicas e/ou de regulações de mercados.

A agenda de relações externas do Mercosul sugere, entretanto, a importância de coesão de posições nos diversos temas, que fazem parte integrante dos novos acordos comerciais. Em especial, as demandas associados ao processo negociador da Alca têm mostrado a necessidade de fortalecimento de posições comuns, como um fator de credibilidade do Mercosul nas relações hemisféricas. Posições comuns não exigem implementação de medidas comuns, no entanto, seria um fator positivo no processo de aprofundamento da integração.

o ritmo das negociações têm se intensificado, em especial, a partir de

1996. E, a medida que novas normas são criadas, exigindo respostas comuns, o tema da institucionalidade é ressaltado.

21 Um exemplo foi o compromisso assumido com o regime democrático, pelos governos do Mercosul, quando da possibilidade de uma crise política no Paraguai.

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Um aspecto da institucional idade refere-se à conveniência de criar mecanismos supranacionais que induzam ao processo de integração, como a experiência européia sugere. Essa é uma questão sensível no Mercosul. Essa opção confere maior grau de autonomia aos países membros, que assim de acordo com suas especificidades, podem conduzir suas economias na busca da consolidação da estabilização e crescimento. Em especial para o Brasil, cujo dinamismo do comércio exterior não se resume ao Mercosul22.

Se é difícil imaginar uma disciplina Mercosul supranacional conduzindo o processo de integração, é preciso pensar a criação de mecanismos elou

instâncias coordenadoras comunitárias com grau de flexibilidade consensuado. A ausência de alguma instância comunitária, quer seja como órgão consultivo ou decisório pode gerar respostas conflitantes, resolvidas a posteriori através de decisões políticas, nem ~empre transparentes. No campo da política comercial comum, cujas negociações têm avançado mais, alguma forma de organização comunitária deve ser pensada.

Ressalta-se que a questão básica não é simplesmente se o quadro institucional supranacional é condutor de disciplina para a integração. É preciso considerar que a adesão a marcos supranacionais só são factíveis se os países consideram que esses auxiliam na maximização de seus objetivos domésticos. Ao propor como meta um mercado comum, os países do Mercosul estariam acatando essa proposição. No entanto, o processo negociador do Mercosul é realizado num cenário em que as economias estão ainda em muitos campos, definindo as reformas institucionais e econômicas que desejam. Sendo essa observação, especialmente pertinente para a maior economia do acordo sub-regional. Sob esse prisma, estão ausentes todos os parâmetros para a definição de um quadro institucional comunitário amplo. Os riscos são os elementos de incerteza e o benefício derivaria da presença de um cenário que permite o avanço das negociações. Nada impede, porém, que a medida que se firmem consensos sobre quadros regulatórios comuns, procure-se algum mecanismo de coordenação comunitária.

22 Essa proposição, é em parte, verdadeira para a Argentina, mas essa tem aumentado o seu grau de dependência do comércio exterior brasileiro. Assim, enquanto a Argentina explica 10,8% das exportações brasileiras, o Brasil explica cerca de 28% das exportações argentinas.

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POLíTICA DA INTEGRAÇÃO. Fundação Centro de Estudos de Comércio Exterior, Rio de Janeiro, Brasil.

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23

RELAÇÃO DOS TEXTOS PARA DISCUSSÃO DA FGV/IBRElCEEG

1) Federalismo Fiscal e Reforma Tributãria - Lia Alt Pereira e Carlos

Roberto Lavalle da Silva - Dezembro/93

2) Revendo a Atuação do Estado Enquanto Empresãrio no Brasil

-Fernando Galvão de Almeida - Dezembro/93.

3) Infraestrutura, Produtividade e Crescimento: Uma Resenha - Pedro

Cavalcanti Ferreira - Janeiro/94

4) O lOS e o Desenvolvimento Social nas Grandes Regiões e nos Estados

Brasileiros -Maria Cecília Prates Rodrigues - Fevereiro/94

5) Comércio Exterior e Meio Ambiente no Contexto das Relações

Norte-Sul - Notas Preliminares -Lia Valls Pereira - Março/94.

6) Finanças Governamentais: Caminho Tortuoso, Futuro Duvidoso -

1980-1992 -Mario Christovão Bruno Pessoa e Paulo Cesar da Fonseca Malheiro

- Maio/94.

7) Brasil: Evolução na Qualificação do Emprego Formal Urbano nos Anos

90 -Maria Cecília Prates Rodrigues - junho/95.

8) Considerações sobre o Estado Empresãrio, Lei de Concessões e

Reformas Constitucionais no Brasil - Fernando Galvão de Almeida e

Salomão Quadros - maio/1996.

9) Emprego no Brasil: Transformações e Políticas Públicas - Maria Cecília

Prates Rodrigues - junho/96

10) Radiografia do Emprego Formal do Brasil, a partir das RAIS - Maria

Cecília Prates Rodrigues - Abril de 1997

11) Demandas Sociais Vs Crise de Financiamento: O Papel do Terceiro

Setor no Brasil - Maria Cecília Prates Rodrigues - outubro/199B .

12) Avaliação e Monitoramento de Projetos Sociais - Maria Cecília Prates

Rodrigues -novembro/1998.

13) Mercosul: Antecedentes e Perspectivas - Lia Valls Pereira

..

N.Cham. PIIBRE CEEG TD 13

Autor: Pereira, Lia VaUs

Título: Mercosul: antecedentes e perspectivas.

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