A articulação de operações de paz das Nações Unidas como instrumento da política
externa brasileira
Cláudia Pfeifer Cruz1
(...) a paz não é um bem internacional livre: a manutenção da paz tem um preço. Esse preço é o da participação. Ausentar-se ou eximir-se de opinar ou agir diante de uma situação de crise pode significar a exclusão do processo de tomada de decisões, ou, pior, a dependência em relação a outros países ou regiões.
Celso Amorim, Ministro da Defesa
Resumo
As operações de paz tem recebido crescente atenção tanto da academia, quanto dos protagonistas de política externa e, especialmente no caso brasileiro, tem ocupado uma posição de destaque na agenda internacional. O Brasil é visto como um tradicional contribuinte de tropas para o Departamento de Operações de Paz das Nações Unidas, e o início de suas atividades no órgão remete à própria criação desse. Através dos anos, o país atuou em uma série de operações de paz em diferentes regiões do globo. Tendo em vista a participação brasileira em operações de paz da ONU, o presente trabalho procura analisar historicamente o amadurecimento dessa participação e a forma como o engajamento nessas atividades passou a ser organizado em torno do interesse nacional. Nesse sentido serão analisados elementos do discurso diplomático brasileiro relacionados a essas operações, como o princípio da não indiferença e a relação entre segurança e desenvolvimento.
Palavras-chave: Operações de Paz da ONU, Política Externa Brasileira, Segurança e Desenvolvimento, Princípio da Não
Indiferença, Segurança Regional.
Introdução
O Brasil tem ocupado uma posição de cada vez mais destaque no cenário de operações de paz das Nações Unidas, e é considerado um tradicional contribuinte dessas atividades. A atuação brasileira em missões de paz da ONU iniciou-se com o próprio estabelecimento das operações. Apesar da intensidade de sua atuação ter variado através dos anos, historicamente, o país foi capaz de enviar contribuintes a um número relevante de missões de paz. Exceto pelo período do regime militar, em que se adotou uma política de distanciamento dos grandes fóruns multilaterais, o Brasil manteve uma atuação relativamente contínua nas atividades de operações de paz.
No início do engajamento brasileiro em operações de paz, observa-se que a participação nacional nessas atividades ocorre de uma forma descentralizada do ponto de vista geopolítico, uma vez que os contribuintes brasileiros eram enviados de forma dispersa a regiões do globo. Com a retomada de uma política de maior
inserção global e de retorno aos fóruns multilaterais, o Brasil renova as suas perspectivas de engajamento em missões de paz. A partir desse momento, a decisão de participação nessas atividades passa a ser balizada pelo interesse nacional, e essa opção evolui para um instrumento de política externa. A partir de então, verifica-se uma clara priorização de envio de contribuintes brasileiros a países que são considerados estratégicos para a diplomacia nacional. Assim, a participação em operações de paz cumpre dois objetivos gerais: o de ampliar a projeção internacional brasileira e a sua participação no sistema de segurança coletivo, e o de intensificar a presença da diplomacia nacional em determinado país ou região.
Dessa forma, através dos anos observa-se o amadurecimento de políticas para a atuação em operações de paz por parte do Brasil. Tal fato é consequência tanto de questões de natureza interna quanto externa, uma vez que esse amadurecimento acompanha a própria evolução das operações de paz da ONU. A intensificação da complexidade das operações de paz acaba compelindo adaptações no discurso da diplomacia brasileira, como no caso da confecção do princípio da não indiferença no contexto da atuação na MINUSTAH, em contraponto ao princípio da não intervenção, historicamente defendido pelo país. O princípio da não indiferença acompanha o discurso nacional da existência de uma dialética entre interesse nacional e solidariedade.
As políticas brasileiras para a MINUSTAH, cujo comando tem se mantido há anos sob autoridades nacionais, traz ainda uma importante faceta das políticas externa e de defesa: a definição de uma liderança regional. Nesse sentido, a maior projeção internacional do Brasil estaria relacionada à política nacional de maior participação no sistema de segurança regional e no estabelecimento de um continente comprometido com a manutenção da paz e segurança.
Assim, o presente trabalho busca demonstrar o aumento da importância das operações de paz para a política externa nacional nos anos mais recentes, reflexo de uma postura multilateral com pretensões de maior inserção internacional. Com base em documentos oficiais da ONU, discursos de representantes da política externa brasileira, doutrinas militares e na literatura de operações de paz, analisa-se o histórico da participação nacional nessas atividades e a forma como essa foi organizada. Em seguida são apresentadas as evoluções no âmbito da política externa para operações de paz, ponderando se essas são condizentes com as pretensões nacionais.
Histórico da participação brasileira em operações de paz
Nas últimas duas décadas, o Brasil intensificou sua participação em operações de paz das Nações Unidas, seja através do número de contribuintes enviados a missões, seja em relação ao número de operações
em que se envolveu. Não obstante, a atuação brasileira nessas atividades não é necessariamente recente. Desde o estabelecimento da primeira missão de paz, em 1948, foram implementadas 67 operações (UN 2013b), sendo que o país atuou em 35 delas (Brasil 2013a). No entanto, apenas seis operações receberam unidades militares formadas: Suez (UNEF I), Angola (UNAVEM III), Moçambique (ONUMOZ), Timor Leste (UNTAET/UNMISET), Haiti (MINUSTAH) e Líbano (UNIFIL) (Brasil 2013c; UN 2013a).
A atuação de militares brasileiros em organismos multilaterais com o objetivo de encontrar soluções pacíficas para litígios internacionais precede a criação da própria Organização das Nações Unidas. Entre 1930 e 1934, o Brasil fez parte da Comissão da Liga das Nações que tratou do conflito entre Colômbia e Peru em torno da questão de Letícia – embora já não fizesse mais parte da organização. Ainda nos anos 1930 e 1940, o país agiu internacionalmente na busca de uma solução pacífica para a Guerra do Chaco (1932-1938) e na disputa entre Peru e Equador (1941-1942) (Fontoura 1999). Essas ações, além de marcarem o prelúdio da participação brasileira em operações que tem a manutenção da paz e segurança internacional como objetivos principais, deram início à tradição diplomática de defesa da adoção de soluções pacíficas para hostilidades internacionais.
A participação brasileira em operações de paz da ONU pode ser dividida em distintas fases, conforme o modo em que se deu seu engajamento. Na primeira fase de engajamento do Brasil, que vai desde o estabelecimento das operações de paz até a participação nacional na Força das Nações Unidas para a Manutenção da Paz no Chipre (UNFICYP), em 1967, o país teve uma atuação bastante dispersa, sem qualquer priorização geográfica.
Entre 1947 e 1951 foi formada uma delegação brasileira para a Comissão Especial das Nações Unidas para os Bálcãs (UNSCOB), que tinha por objetivo tratar da questão de refugiados e monitorar as fronteiras da Grécia, que passava por guerra civil (Fontoura 1999). O episódio ficou marcado como a primeira interação entre o Itamaraty e as Forças Armadas em questão de segurança internacional no âmbito das Nações Unidas (Fontoura 1999).
A participação brasileira em operações de manutenção de paz clássicas teve início em 1957, através da Primeira Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF-I), que tinha como objetivo lidar com a crise de Suez, assegurando a paz na região. Além do envio de 6.300 integrantes à Península do Sinai, o país agiu no comando da operação (Fontoura 1999, 201). A participação brasileira na UNEF-I constituiu a mais relevante dessa primeira fase de engajamento em operações de paz, não somente devido à quantidade de tropas enviadas, mas também diante do fato do país ter exercido o comando da missão, o que proporcionou ao Brasil maior
visibilidade internacional. O fato de a missão ter constituído uma marco na história das missões de paz, uma vez que foi a primeira operação armada estabelecida sob os auspícios da ONU, contribuiu para a imagem do país como um contribuinte tradicional dessas atividades.
Nos anos subsequentes, o Brasil atuou em missões no Congo (ONUC), Guiné Ocidental (UNSF), República Dominicana (DOMREP), na fronteira entre Índia e Paquistão (UNIPOM) e Chipre (UNFICYP), o que configurou a participação brasileira em seis das dez missões de paz estabelecidas pela ONU entre os anos 1948 e 1972 (Cavalcante 2010, 147). É importante destacar a participação brasileira na ONUC, que foi constituída não somente através de ações de natureza militar, mas também, pela primeira vez, humanitária – o Brasil atuou na distribuição de suprimentos alimentos e medicamentos à população congolesa (Seitenfus 2008). Não obstante, em termos de contribuintes, a participação brasileira nas operações que seguiram a UNEF-I foi pouco expressiva. A partir de 1968, o país adotou uma política de afastamento dos grandes fóruns multilaterais, opção observada na postura do então embaixador do Brasil na ONU e Ex-Ministro das Relações Exteriores, Araújo Castro, que designava esses organismos como instrumentos de poder das grandes potências2 (Araújo de Castro apud Cavalcante 2010). As diretrizes da política externa brasileira baseadas no conceito de autonomia pela distância (Vigevani e Cepaluni 2007) foram refletidas na ausência de forças brasileiras em operações de paz internacionais.
Essa situação foi revertida no final dos anos 1980, com a participação brasileira na Primeira Missão de Verificação das Nações Unidas em Angola (UNAVEM I). A partir de então, observa-se uma clara priorização da diplomacia nacional por atuar em países que possuem herança cultural ou linguística em comum com o Brasil. Além de contribuir com observadores, o Brasil foi responsável pelo comando da operação, cujo escopo era o monitoramento da retirada das tropas cubanas do país. No entanto, foi na Terceira Missão de Verificação das Nações Unidas em Angola (UNAVEM III), estabelecida em 1995, que o Brasil teve uma participação realmente expressiva. Foram enviados ao país africano um batalhão de infantaria, composto por 800 homens, uma companhia de engenharia, formada por 200 indivíduos, dois postos de saúde avançados, totalizando 40 pessoas, e cerca de 40 oficiais do Estado-Maior (Brasil 2013b). Através da composição do pessoal enviado, pode-se observar a multidisciplinaridade da atuação brasileira na operação. O Brasil chegou a maior contribuinte de tropas para a missão – que foi a maior da ONU durante dois anos – e, devido a sua participação
2 Durante o período de afastamento de fóruns multilaterais, o Brasil optou por não assumir assento – ainda que não permanente – no
Conselho de Segurança das Nações Unidas, cessou as contribuições destinadas a operações de manutenção de paz e, em 1977, deixou sua vaga no Comitê Especial de Operações de Manutenção de Paz da organização (Cavalcante 2010).
na UNAVEM III, em 1996 alcançou a posição de quarto maior contribuinte de tropas para operações de paz da ONU (Brasil 2013b). Ainda antes da UNAVEM III, deve-se destacar a participação brasileira na Operação das Nações Unidas em Moçambique (ONUMOZ), de 1993 a 1994. A operação, cujo objetivo era verificar a implementação do Acordo Geral de Paz de Moçambique, assinado em 1992, teve o comando exercido pelo Brasil. Assim como na UNAVEM III, observa-se na ONUMOZ uma multidisciplinaridade nas tarefas exercidas pelas tropas brasileiras, marcando um novo modelo de engajamento nacional nas operações de paz.
Na questão do Timor Leste, inicialmente, o Brasil assumiu uma postura tímida com relação à invasão das tropas indonésias ao país. Essa decisão foi baseada no interesse nacional de manter boas relações comerciais com Jacarta (Nasser 2012), diante das oportunidades de investimento em uma região cada vez mais promissora economicamente. Com a criação da Missão das Nações Unidas no Timor Leste (UNAMET), em 1999, o Brasil passou a atuar de uma forma mais assertiva, enviando inicialmente cinco oficiais e 28 observadores à ilha (Seitenfus 2008, 6). Não obstante, com a generalização da violência no país e a consequente criação da Força Internacional do Timor Leste (INTERFET), sob o mandato da ONU, o Brasil aumentou sua contribuição através do envio de um Pelotão da Polícia do Exército e especialistas em saúde e comunicações (Seitenfus 2008, 6). Em 2000, mediante a retirada das tropas indonésias, é estabelecida a Administração Transitória das Nações Unidas para o Timor Leste (UNTAET), sob o comando do brasileiro Sérgio Vieira de Mello. A atuação brasileira no Timor Leste constituiu a primeira vez em que o país participou de uma missão autorizada a empregar força armada. Apesar da relevância da participação brasileira, essa ficou aquém do que se esperaria de um país com ambições de maior representatividade na ONU.
Apesar das inúmeras participações brasileiras em operações de paz no continente africano e do seu papel no Timor Leste, o auge dessa nova etapa de engajamento do país encontra-se desse lado do Atlântico. A ação brasileira na Missão das Nações Unidas para Estabilização no Haiti (MINUSTAH) configura uma nova fase de atuação nacional em operações de paz da ONU: pela primeira vez, o país aceitou participar de uma operação claramente baseada no Capítulo VII da Carta das Nações Unidas3, que conta com elementos de imposição de paz.
Em 2004, o Brasil aceitou assumir a liderança da MINUSTAH, aprovada com o intuito de restaurar a ordem no país diante da crise que se instaurara e que havia deposto o Presidente Jean-Bertrand Aristide do
3 A resolução 1542 do Conselho de Segurança das Nações Unida estabeleceu claramente a base de atuação da MINUSTAH: “[a]cting
under Chapter VII of the Charter of the United Nations with regard to Section I below, decides that MINUSTAH shall have the following mandate (...)” (UN 2004, para. 7).
poder. A missão foi concebida no modelo de uma operação de paz complexa, com possibilidade do uso da força em um sentido mais amplo que somente a legítima defesa – o mandato da missão autorizou suas tropas a fazer uso da força também no caso de risco de vida da população. Historicamente, o Brasil tem praticado um discurso de não intervenção nos assuntos internos, e se abstido de tomar parte em operações que estivessem baseadas no Capítulo VII da Carta das Nações Unidas – ou mesmo votar a favor, no Conselho de Segurança da ONU, em Resoluções que visassem a essas intervenções. O país não só havia se ausentado das missões anteriores direcionadas ao Haiti durante os anos 19904, como também havia se abstido de votar nas Resoluções direcionadas à crise naquele país5 (Cavalcante 2010). No entanto, diante do recrudescimento da crise no Haiti, além de votar favoravelmente às Resoluções que envolviam a intervenção no país, o Brasil empenhou-se em atrair a atenção internacional para a questão diante do Conselho de Segurança (Nasser 2012). Essa mudança de discurso da política externa brasileira foi justificada através do princípio da não indiferença6, assim tratado pelo Ex-Chanceler Celso Amorim:
[a]o princípio da “não-intervenção”, tão importante na tradição diplomática brasileira, veio somar-se o da “não-indiferença”. De fato, do mesmo modo que não cabe interferir no direito soberano de cada povo de resolver seus próprios problemas, é preciso que os países com capacidade demonstrem disposição de colaborar, sempre que chamados, sobretudo quando são evidentes os sinais de crise política e social (Amorim 2005 apud Amorim 2011, 293).
O Brasil tornou-se responsável pelo envio do maior contingente da operação: 1.200 militares a cada turno (Nasser 2012, 221), e desde o seu estabelecimento, a missão segue sob o comando brasileiro. Nunca o comando de uma operação de paz foi exercido por um mesmo país durante tantos anos consecutivos. O envolvimento nacional no Haiti não ocorre somente através do envio de tropas, mas também através de doações financeiras que tem por objetivo reorganizar as instituições democráticas haitianas e reconstruir o país (Nasser 2012).
4 As missões das Nações Unidas direcionadas ao Haiti durante os anos 1990 foram: UNMIH (1993-1996), UNSMIH (1996-1997),
UNTMIH (1997) e MIPONUH (1997-2000) (Cavalcante 2010, 153).
5 A representação brasileira que ocupava assento não permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas absteve-se na votação
da Resolução 940, que autorizava a formação de uma força multinacional para facilitar a retirada da liderança militar do país e o retorno do presidente Jean-Bertrand Aristide. Na ocasião, o voto foi justificado através do princípio da não intervenção presente na Constituição Nacional e na Carta da Organização dos Estados Americanos (Cavalcante 2010).
6 A proteção de civis em conflitos tornou-se um dos grandes desafios das operações de paz. Nesse sentido, o princípio da não
indiferença passou a ser empregado no discurso brasileiro diante das transformações engendradas em políticas de estabelecimento de operações de paz. No âmbito dessas transformações inclui-se o surgimento do conceito de Responsabilidade em Proteger (R2P) e a resistência por parte de nações emergentes em aceitar a sua operacionalização, sob a justificativa de violação à soberania estatal. Nesse contexto, em seu discurso de abertura da Assembleia Geral da ONU de 2011, a Presidenta Dilma Rousseff cunhou o termo responsabilidade ao proteger (UN 2011), voltado a limitar o teor militar na aplicação do R2P (Kenkel 2012, 43).
Embora tenha objetivos mais amplos, durante o período de transição governamental no Haiti, o propósito principal da MINUSTAH foi de possibilitar as eleições presidenciais, adiadas já por quatro vezes. Apesar de algumas complicações7, as eleições de 2006 alcançaram uma participação histórica e proporcionaram a substituição do governo provisório pelo do então presidente eleito René Préval. A partir de 2010, a estratégia brasileira para missão no Haiti teve de sofrer um redirecionamento devido ao terremoto que debilitou ainda mais a frágil infraestrutura do país caribenho. A resposta do Brasil à tragédia foi rápida: dois dias após o terremoto, o Ministério da Defesa apresentou um plano emergencial abrangente de socorro, e o Congresso Nacional autorizou o envio de 1.300 soldados para se unirem às forças já atuantes na operação (Nasser 2012).
É importante observar que a retomada da participação brasileira e o desenvolvimento de suas políticas de engajamento em operações de paz coincidiram com a própria transformação dessas atividades. O fim da Guerra Fria e o aumento da complexidade dessas operações correram paralelamente ao amadurecimento da postura do país em seu engajamento em missões de paz. Entretanto, esses não foram fatores totalmente isolados: a multidisciplinaridade que essas operações passaram a assumir permitiu a participação de outros setores da sociedade brasileira, o que pode ser verificado através do caráter das contribuições em pessoal para as missões de paz nos anos 1990 (Cavalcante 2010).
Operações de Paz e a Política Externa Brasileira
Com a transição democrática, o Brasil deixou de lado a política externa baseada na autonomia pela distância e assumiu uma postura universalista, buscando ocupar um lugar de maior destaque nos fóruns multilaterais. Essa mudança de orientação não se deu apenas devido a questões políticas, mas também devido a questões econômicas que permitiram ao país uma revisão de sua política externa. Historicamente, em razão de determinantes internos e externos, o multilateralismo estabeleceu-se como arena preferencial do Brasil para afirmação do interesse nacional. Buscando sua reinserção no sistema internacional, o país passa a ocupar novamente, a partir de 1988, um assento não permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas. Como reflexo da reorientação da diplomacia nacional, teve início a campanha pela obtenção de um assento permanente no órgão e a proliferação da participação brasileira em operações de paz da ONU. Na realidade, a atuação brasileira mais intensa em operações de paz não serviria apenas para reforçar a reivindicação nacional a
7 Entre as complicações, Ricardo Seitenfus (2008, 9) enumera: ausência de títulos de eleitores potenciais, problemas de comunicação,
um assento permanente, mas também como um instrumento próprio para o aumento da inserção do país no sistema internacional.
Desde a participação nacional na UNAVEM I, o número de missões para as quais o Brasil envia contribuintes tem crescido progressivamente, e esses colaboradores tem desempenhado funções cada vez mais multifacetadas. Não obstante, a grande novidade da fase de atuação brasileira inaugurada com a UNAVEM I é que a participação nacional em operações de paz passa a ser organizada em torno do interesse nacional, servindo como instrumento de uma política externa mais global.
As operações em Angola, Moçambique, Timor Leste e Haiti sinalizam a adoção de uma política de priorização de áreas para as quais se deveriam enviar contribuintes, critério inexistente na fase de atuação anterior. Essas áreas de priorização são justificadas pelos representantes da política externa brasileira através de laços e heranças culturais e históricas comuns. Essa projeção de política externa tem observado dois aspectos: um mais amplo – ou multilateral –, no sentido de ampliar a participação brasileira na configuração da segurança internacional e em fóruns multilaterais; e outro mais restrito, que busca intensificar a presença diplomática em um determinado país ou região (Nasser 2012). Desde 1988, a participação brasileira em operações de paz concentra-se em nações da América Latina ou de língua portuguesa. No entanto, essa preferência não é puramente geográfica ou cultural: diante do histórico recente das participações brasileiras em operações de paz, percebe-se que ela remete aos interesses das relações internacionais brasileiras.
A participação em operações de paz está baseada principalmente em dois elementos: um moral – relacionado ao compromisso humanitário e solidário – e outro mais pragmático – caracterizado pela projeção de poder internacional (Nasser 2012, 224). A existência desses elementos na orientação da política externa brasileira pode ser observada através da instrumentalização do princípio da não indiferença, que de certa maneira contrapõe-se ao princípio da não ingerência nos assuntos internos. Entretanto, o princípio tem sido carregado pela diplomacia brasileira não como uma contradição, mas como um conceito complementar ao da não intervenção:
[a] cooperação internacional na esfera dos direitos humanos e da assistência humanitária deve orientar-se pelo princípio da responsabilidade coletiva. Temos sustentado - em nossa região e fora dela - que o princípio da não-intervenção em assuntos internos dos Estados deve ser acompanhado pela idéia da “não-indiferença” (Amorim 2005 apud Amorim 2011, 70).
A não indiferença tem tido um papel fundamental na legitimação do envolvimento do país em operações de paz: a retórica para o envolvimento no Haiti foi contornada com argumentos de solidariedade regional com
base no princípio, afastando a ideia de intervenção. Não obstante, seria ingenuidade não admitir que a decisão de engajamento no Haiti fora uma opção de política externa e, consequentemente, determinada pelo interesse nacional. O argumento defendido pelos representantes brasileiros é que “pode haver uma dialética entre o interesse nacional e a solidariedade” (Amorim 2008, 20).
O discurso brasileiro a respeito da intervenção no Haiti baseia-se ainda no diálogo entre segurança e desenvolvimento e no compromisso brasileiro com a sua promoção. Entre as transformações que as políticas de engajamento em operações de paz vem sofrendo nas últimas décadas no âmbito das Nações Unidas, está a ideia de que essas atividades devem incorporar em suas responsabilidades não apenas a pacificação e a manutenção da paz, mas também o combate às causas primárias do conflito (Nasser 2012). Nesse sentido, tem crescido o número de operações de consolidação de paz – preocupadas com o estabelecimento de condições para o desenvolvimento –, bem como o envolvimento brasileiro nessas.
Historicamente, nas operações de paz em que o Brasil tem tomado parte, observa-se uma participação ativa em tarefas pautadas no caráter mais humanitário da operação, como a recuperação e desenvolvimento da infraestrutura e do Estado. Embora a ideia da relação entre segurança e desenvolvimento não seja novidade na política externa brasileira, com o Haiti o discurso atinge proporções maiores. Durante sua atuação no Conselho de Segurança, o Brasil trabalhou para que o mandato da MINUSTAH fosse ampliado e passasse a incluir elementos de consolidação de paz (Nasser 2012, 233). Além da MINUSTAH, a participação brasileira em operações que possuem tal caráter pode ser evidenciada na atuação no Escritório Integrado de Consolidação de Paz das Nações Unidas em Guiné-Bissau (UNIOGIBS), em que o Brasil coordena a configuração da Comissão de Consolidação de Paz da ONU. Dessa forma, a ênfase no desenvolvimento no âmbito das operações de paz tornou-se um dos elementos mais fortes do discurso de solidariedade da diplomacia brasileira8.
Não obstante, as doutrinas militares nacionais tem deixado claro o pragmatismo envolvido na opção de envolvimento em operações de paz. A Política de Defesa Nacional estabelecida em 1996 já apresentava entre suas diretrizes a participação em “operações internacionais de manutenção de paz, de acordo com os interesses nacionais” (Brasil 1996, seç. 5.1.e). A sua reedição, em 2005, destacou ainda a necessidade da contribuição brasileira para a manutenção da paz e segurança internacional e de uma maior inserção nos processos de decisão internacional (Brasil 2005, seç. 4). Reafirmando a Política de Defesa Nacional, a Estratégia Nacional
8 Cabe destacar que essa questão não é apenas retórica. A atuação brasileira em operações de paz tem ganho destaque pelo esforço na
reconstrução dos países fragilizados. No Haiti, tem se promovido programas de cooperação técnica nas áreas de segurança alimentar, agricultura, capacitação profissional, saúde, segurança e infraestrutura (Brasil 2012, 33).
de Defesa aprofundou a questão e estabeleceu, pela primeira vez, a intensificação do engajamento em operações de paz da ONU como política de Estado (Nasser 2012, 235). O documento apresenta como uma de suas principais diretrizes a preparação das forças armadas para “desempenharem responsabilidades crescentes em operações internacionais de apoio à política exterior do Brasil” (Brasil 2008, seç. 19). A participação brasileira em missões de paz também é destacada no Livro Branco de Defesa Nacional (Brasil 2012, 160-163), em que são evidenciadas a MINUSTAH – e o seu papel no incremento dos sistemas operacionais e logísticos das forças armadas – e a presença brasileira na Força Interina das Nações Unidas no Líbano (UNIFIL) – cuja Força Tarefa Marítima (FTM) encontra-se sob o comando brasileiro desde 2011. O Livro descreve a participação do Brasil em operações de paz da ONU como “a expressão mais evidente da crescente importância do Brasil na área da paz e da segurança” (Brasil 2012, 32).
Essa maior integração entre a política de defesa e exterior teve início com o processo de redefinição das forças armadas diante do reestabelecimento da República. Durante os anos 1990, a atuação das forças armadas no exterior e a criação do Ministério de Defesa, em 1999, tiveram um papel fundamental para essa articulação. No âmbito das operações de paz, há uma convergência de objetivos da política externa e de defesa, uma vez que essas atividades proporcionam possibilidades de treinamento de pessoal, intercâmbio de conhecimentos, integração entre forças de diferentes países e promoção da imagem das forças armadas brasileiras no exterior. Outra questão que tem sido discutida mais recentemente é a possibilidade de que um maior engajamento brasileiro em operações de paz da ONU contribuiria para intensificar o soft power nacional e poderia ser utilizado para aumentar os recursos dedicados ao setor de defesa (Alsina Jr. 2009, 190 apud Cavalcante 2010, 146). Ainda, é também do interesse da política de defesa do país uma maior projeção internacional, principalmente através de uma participação mais intensa na configuração do sistema de segurança coletiva (Oliveira Jr. e Góes 2010, 33).
Não obstante, a questão da sinergia entre as políticas de defesa e de relações exteriores encontra ainda desafios. Através dos anos, essas políticas desenvolveram-se no Brasil com relativa autonomia em relação ao poder político estabelecido, o que resultou na baixa articulação entre elas (Cavalcante 2011). Essa carência de articulação constitui um dos fatores responsáveis pela falta de uma estratégia clara de engajamento em operações de paz. Apesar dos documentos recentes de diretrizes militares – principalmente a END – constituírem um avanço no tratamento de questões de operações de paz como política de Estado, esses são ainda bastante vagos e não foram capazes de resolver a questão da falta de diretrizes para o engajamento
brasileiro. Embora os documentos citados elucidem a importância da atuação brasileira em operações de paz, eles não estabelecem critérios para essa participação, nem de que forma ela deveria ocorrer. As consequências dessa falta de definição estratégica podem atuar negativamente sobre as pretensões da política externa brasileira de ocupar um lugar mais proeminente em questões de paz e segurança internacional (Cavalcante 2010).
Poucas políticas de projeção internacional exigem tanta coordenação entre política externa e de defesa quanto o engajamento em missões de paz. Uma maior interação entre o Ministério da Defesa, das Relações Exteriores e civis é justamente uma das motivações brasileiras na opção por liderar a MINUSTAH (Hirst 2009, 10 apud Bracey 2011, 325). A participação de tropas de outros países da região na missão, como Argentina e Chile, permitem uma maior integração militar entre esses. A ampliação da coordenação diplomática-militar entre esses países reforça a imagem de uma região comprometida com a manutenção da paz e com a promoção do desenvolvimento. Adicionalmente, esse contexto permite ao Brasil assumir um papel de liderança regional na América do Sul.
Tanto a política externa quanto a de defesa tem priorizado as relações regionais. O direcionamento de tropas brasileiras majoritariamente para missões na América Latina e na África reflete o interesse nacional de estreitamento de relações com essas regiões. A postura brasileira na MINUSTAH, no que remete à América Latina, pode ser associada à atuação brasileira já nos anos 1990 e aos esforços de mediação na questão envolvendo Equador e Peru9 (Souza Neto 2010) e o seu interesse em reafirmar a América do Sul como uma região pacífica. Além do comando brasileiro da MINUSTAH sobre tropas de outros países da região, a tendência à cooperação em defesa na América do Sul é evidenciada pela criação do Conselho de Defesa da UNASUL e a consolidação dessa instituição. Dessa forma, tem sido definida uma postura de compromisso com a manutenção da estabilidade política e com a intensificação da cooperação securitária na região (Hirst 2009, 1).
A atuação de tropas brasileiras em operações de paz na África insere-se num objetivo mais amplo, do estabelecimento de um complexo de segurança do Atlântico Sul, no âmbito da Zona de Cooperação e Paz do Atlântico Sul (Zopacas). Nesse sentido, a região tem um aspecto estratégico particular, uma vez que se busca a renovação do conceito regional a fim de que o potencial de desenvolvimento econômico da região possa ser aproveitado (Brasil 2012, 38). Assim, nos últimos anos, a política de segurança brasileira tem sido determinada
9 Em 1995 teve início a disputa entre Peru e Equador por territórios localizados às margens do Rio Cenepa. Em 1998, através de
pelos objetivos de política externa com destaque para os interesses nacionais de projeção internacional e integração regional.
Não obstante, a apresentação do Brasil como um país envolvido ativamente em operações de paz é questionável. Apesar de ter participado de um número relativamente alto de missões; em termos de pessoal, a participação brasileira não tem sido muito expressiva. Atualmente, o país atua em oito das 14 missões de paz da ONU vigentes (UN 2013a). No entanto, se for considerado o número de contribuintes nessas missões, a participação brasileira fica aquém do esperado para um país com ambições de maior projeção internacional. O Brasil mantém um contingente de 2.201 contribuintes em missões de paz no exterior10, sendo que 1.903 desses encontram-se no Haiti e 264 no Líbano (UN 2013a). Nas outras seis missões em que atua – MINURSO, UNFICYP, UNISFA, UNMISS, UNOCI e UNMIL -, o número de contribuintes brasileiros é pouco expressivo. Ainda, diante do fato de tanto a MINUSTAH quanto a UNFIL tratarem-se de operações com cerca de 11 mil contribuintes no total, a percentagem de contribuição brasileira em termos de pessoal não é realmente alta. Há 93.368 pessoas atuantes em operações de paz, e a colaboração do Brasil é de apenas 2,36%, ocupando o 11º lugar no ranking de países contribuintes (UN 2013a).
Dessa forma, as aspirações brasileiras a um papel de maior protagonismo no sistema de segurança coletivo e de maior projeção internacional tornariam justificável uma atuação mais intensa em operações de paz da ONU. Esse baixo coeficiente de engajamento, que pode ser observado conforme os dados acima, enfraqueceria o discurso da diplomacia nacional de comprometimento com essas operações e com o multilateralismo, bem como a própria projeção internacional brasileira.
Considerações Finais
A atuação brasileira em operações de paz tem ganhado cada vez mais destaque no âmbito das políticas de Estado, e essa questão é evidenciada pelas doutrinas militares adotadas nos últimos anos. A maior atenção dispensada a operações de paz na agenda da política externa brasileira deu-se tanto por questões externas quanto internas. Nos últimos anos tem se evidenciado um cenário mais propício ao multilateralismo; paralelamente, a estabilidade econômica e social criaram condições à adoção de uma política externa mais assertiva.
O amadurecimento da política nacional de engajamento em operações de paz foi concomitante e, em parte consequência, de mudanças na conjuntura internacional que aumentaram o grau de complexidade dessas missões, o que acabou forçando uma adaptação das políticas brasileiras a respeito da questão. Tal fato refletiu-se, por exemplo, na promoção do princípio da não indiferença, recurso utilizado ante a participação brasileira na MINUSTAH. A valorização desse princípio é reforçada pelo compromisso brasileiro com o desenvolvimento e a segurança internacional, especialmente diante da adoção de elementos de consolidação de paz na missão. O comprometimento nacional com a missão engrandece a imagem das forças armadas tanto externa quanto internamente. Os esforços brasileiros diante da MINUSTAH tem permitido ainda uma maior articulação entre os Ministérios da Defesa e das Relações Exteriores. Essa sinergia entre as políticas de defesa e externa é um elemento que se faz essencial para uma maior projeção internacional brasileira e adoção de um papel de maior protagonismo no regime de segurança coletiva.
Apesar do papel crescente que o engajamento em operações de paz tem ocupado no discurso da diplomacia brasileira, o número de contribuintes enviados a essas missões ainda é pouco expressivo. A aspiração nacional a um papel de maior protagonismo no sistema internacional justificaria uma contribuição mais efetiva para com essas operações. Seria necessário não somente um maior número de contribuintes, mas também o envio de pessoal para atuar em tarefas multifacetadas, que permitiriam ao Brasil agir mais intensamente em atividades de consolidação de paz. Tal fato não somente reforçaria o discurso da relação segurança e desenvolvimento, como também permitiria ao país fortalecer laços comerciais e de investimento. A ideia não é que o Brasil aumente sua presença em todas as regiões do mundo sem qualquer critério, mas naquelas regiões que são consideradas estratégicas para a diplomacia brasileira, como o Atlântico Sul. Uma participação mais ativa e estrategicamente bem definida contribuiria não somente para uma maior projeção internacional brasileira, mas também para fortalecimento de seu papel de liderança regional e uma maior coesão entre políticas de defesa e exterior.
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