UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS DA COMUNICAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM COMUNICAÇÃO
COMUNICAÇÃO ESTRATÉGICA PARA A MUDANÇA
SOCIAL NO CONTEXTO DA IMPLEMENTAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
CECÍLIA RODRIGUEZ STUDART-GUIMARÃES
COMUNICAÇÃO ESTRATÉGICA PARA A MUDANÇA SOCIAL NO
CONTEXTO DA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Dissertação apresentada à banca examinadora do Programa de Pós-graduação em Comunicação da Universidade de Brasília, como exigência parcial à obtenção do título de Mestre em Ciências da Comunicação, sob a orientação da Prof.a. Lavina Madeira Ribeiro.
BRASÍLIA
2002
“Abraça a vida com teus sonhos
e sonha a vida com tuas mãos”
Às minhas mãos, que materializaram
mais um sonho.
A Marcelo, meu filho, quem dia a dia me
ensina como abraçar mais forte a minha
vida.
AGRADECIMENTO
Gostaria de agradecer, em prim eiro lugar, a Lavina, pela paciente orientação e m inhas constantes distâncias. Sem pre voltei!
Em seguida, a Marcelo, pelo meu cansaço e pelas brincadeiras que deixei de brincar.
Aos meus pais e irmãs, Max, Rejane, Claudia e Maritza, pela confiança cega.
A João G uilherm e pelo apoio silencioso.
A Miguel, pela inspiração nos conceitos e os cam inhos abertos.
A toda a equipe da John Snow Brasil e Instituto Prom undo pela força e constante torcida; a M ariarin e Adriana, pela adm iração que tanto me inspirou, a Gabi pela ajuda com meu nascente idioma português, a Bebhinn pela inesgotável amizade, a Gary, Márcio, Mónica, Conceição, Apoena, Marcos, Soraya, Patrícia, Darío, Odilon, Jonatás e Silvani. A Pat, da John Snow, Inc.
À genial equipe ca ENSP/Fiocruz, Mendes, Nilson e Gadelha.
Finalmente, a McX Tello, por ser o prefácio de toda esta história.
COMUNICAÇÃO ESTRATÉGICA PARA A MUDANÇA SOCIAL NO
CONTEXTO DA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
RESUMO
Existem diferenças estruturais entre cam panhas de com unicação que pretendem difundir um program a ou uma instituição social e intervenções de com unicação estrategicam ente planejadas, que promovam a adoção de com portam entos relacionados à e e tiv a im plem entação de políticas e que m elhoram as condições de saúde, educação ou de direitos humanos de segm entos populacionais social e econom icam ente m enos favorecidos.
Intervenções de com unicação estrategicam ente planejadas devem ser estruturadas a partir de um tripé que considere como um de seus vértices as políticas públicas, o outro, as ferram entas para o planejam ento estratégico de intervenções sociais, e o outro, as teorias e m odelos sobr^ a m udança com portam ental. Isso quando a comunicação pretende prom over a mudança de com portam entos sociais e coadjuvar no processo de im plem entação de políticas sociais. Cada um dos vértices desse tripé contribui para a com preensão dos fundam entos e princípios básicos da com unicação estratégica. E é nesse tripé q u e
se estrutura a presente dissertação.
Ela pretende mostrar, a partir da com pilação bibliográfica e das principais lições aprendidas, em nível nacional e internacional, com o se pode utilizar a com unicação de form a que ela contribua para m elhor im plem entar uma política social. Constituem o seu objeto de estudo os fundam entos para o estabelecim ento de uma estratégia de com unicação para a mudança com portam ental, como parte integrada de um estratégia de im plem entação de políticas sociais.
A principal hipótese desta dissertação é que a com unicação, quando concebida de form a estratégica, pode funcionar como ferram enta de efetivação das políticas sociais. Para m ostrar isso, foram pesquisadas as variáveis que atuam, positivam ente nos processos de com unicação como instrumentos de efetivação de políticas sociais e diferenciadas daquelas características que fazem de uma intervenção de com unicação um m ero processo de difusão de projetos sociais.
STRATEGIC C0MMUNICAT10N FOR SOCIAL CHANGE IN THE
CONTEXT OF PUBLIC POLICY IMPLEMENTATION
ABSTRACT
There is a g ie a t difference between communication cam paigns for the diffusion of social program s or institutions and com m unication interventions strategically planned, which promote the adoption of behaviors related to - the effective im plem entation o f social policies that aim to improve the health, education and human rights conditions of low-incom e populations.
Strategic com m unication has to be conceptually constructed on a tripod that takes into account the following vertices: Public policies, strategic social planning, and theories fo r social and behavioral change. This research is based on this tripod.
It intends to show, based on bibliographical compilation and lessons learned at national and international levei, how to use com m unication in a w ay that it can help to better im plem ent a social policy. The basic principies of strategic com m unication are going to be analyzed, as well as the variables that influence positively the com m unication processes as tools for implementing social policies. These variables are going to be differentiated o f those characteristics that turn com m unication into only an issue of diffusing social projects.
SUMÁRIO
IN T R O D U Ç Ã O ... 7
1. P O LÍTIC A S O C IA L, C ID A D A N IA E C A P IT A L S O C IA L... 12
1.1 Dim ensões Teórico-C onceituais da Política Social... 12
1.2 Cidadania, Participação e Direito S ocial... ,... 20
2. P LA N E JA M E N T O ESTR ATÉG IC O DE IN VESTIM EN TO S E IN TER VEN Ç Õ ES S O C IA IS ...28
2.1 Planejam ento Social E s tra té g ic o ... ! 28
2.2 Marketing Social como Tecnologia de G erenciam ento do Investim ento S ocial... 30
2.2 Marketing Mix S ocial... 38
3. TEO R IAS DE M U D AN Ç A DE C O M P O R TA M E N TO ... 45
3.1 Da Perspectiva Ecológica... 45
3.2 M odelos e Marcos Teóricos da Mudança C om portam ental... 46
3.3 A C om unicação para a Mudança S ocial... 52
4. E S TR ATÉG IAS DE C O M U N IC A Ç Ã O PARA A M U D A N Ç A DE C O M PO R TAM EN TO S S O C IA IS ... 56
4.1 Fundam entos da Com unicação Estratégica... ,... 57
4.2 C aracterísticas da Com unicação E stratégica... 67
4.3 P rocedim entos... 71 4.3.1 A n á lise ... : 72 4.3.2 D esenho da E stratégia... 82 4.3.3 Im plem entação... 85 4.3.4 A valiação... 86 5. ESTUDO DE C A S O : E S TR A TÉ G IA N A C IO N A L DE C O M U N IC A Ç Ã O DO... 90 PR O G R A M A DE S A Ú D E R EPR O DU TIVA, B O LÍV IA - 1994... C O N C LU S Ã O ... 106 BIBLIO GRAFIA. 113
INTRODUÇÃO
C onsiderar a com unicação em um contexto de im plem entaçãd das políticas públicas e defender a sua importância nas intervenções sociais e nas iniciativas de organizações do terceiro setor não é uma prática rara nem uma novidade. O 'que ainda parece fica* difícil de se entender é a diferença entre, por um lado, cam panhas de com unicação que difundem um programa social ou uma instituição que realiza ações sociais e por outro, uma intervenção de com unicação estrategicam ente planejada, que gere a adoção de comportamentos relacionados a -e necessários para- a efetiva im plem entação de políticas que melhorem as condições de saúde, educação ou de direitos humanos de segmentos populacionais social e econom icam ente m enos favorecidos.
Esses com portam entos vão desde o ato de vacinar uma crianç^i, secar poças d ’água que posí;am ser foco de dengue, participar nas atividades escolares |dos filhos, atuar de fcrm a mais amigável quando um adolescente solicita um preservativo na farm ácia ou r o posto de saúde, até o fato de atender ao acom panham ento pré- natal, prom over o fim da violência contra a mulher, separar o lixo orgânico do seco, e por em prática relações de gênero mais eqüitativas.
Todos esses comportamentos estão relacionados a políticas públicas e/ou acordos internacionais1 e precisam efetivamente ser realizados de forma sustentável para garantir o impacto social da implementação da política, principalmente quando essa é entendida com o um direito social, e não somente como um dever de Elstado.
A dem ocratização do processo de tomada de decisões facilita o consenso social e possibilita um m aior envolvim ento por parte das populações beneficiadas e adotantes dos com portam entos. Ela também cria espaços nos quais as pessoas expressam suas opiniões acerca dos problemas que as afetam como coletividade. O consenso social e a incorporação da população na im plem entação de uma política social integrada, tornam -se condições absolutas para se assegurar um impacto
1 Lei Orgânica de Assistência a Saúde - LOAS, Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, Lei de
socialm ente sustentável. Por esse motivo, o setor privado e a sociedade civil, longe de estarem isentos de participar na solução dos problemas sociais, devem perseguir uma ação coordenada e conjunta aos órgãos governam entais de m odo a garantir a prom oção de m udanças comportamentais que se insiram no marco da im plem entação das políticas públicas.
A abordagem de promoção social indica que os beneficiários são participantes ativos e responsáveis no processo de desenvolvimento, e não receptores passivos de serviços ou de decisões tomadas no lugar deles. Essa abordagem tam bém reconhece que estratégias sociais de cima para baixo têm falhado em conseguir um impacto positivo 10 bem -estar das pessoas2. Um processo de desenvolvim ento mais participativo imp ica a necessidade da utilização de ferram entas estratégicas de com unicação, integradas em um processo global de planejam ento das intervenções sociais e das políticas públicas que visam operacionalizar.
Im plem entar uma estratégia de comunicação significa executar um conjunto de prescrições e procedim entos para enviar às diferentes populações envolvidas, direta ou indiretam ente com um determinado problema ou questão social, m ensagens que divulguem conhecim entos, propiciem atitudes e proponham com portam entos relacionados às suas condições de vida, de saúde, de direitos ou de educação. A
adoção desses conhecimentos, atitudes ou práticas sociais, em nível individual, propiciará um im pacto nas condições gerais da sociedade. Para que essa relação entre com portam ento e impacto social aconteça, é necessário que qualquer indução à mudança com portam ental se dê no marco da im plem entação de uma política social, e que essa mudança não se dê somente por parte dos m em bros de um segm ento b e n e fciá rio específico, mas também por parte de gestores políticos, planejadores sociais, gerentes de projetos e programas sociais, provedores de serviços públicos e seus supervisores.
Citando um exemplo, uma política de saúde poderia considerar a redução da mortalidade materna por razões relacionadas ao parto como um dos seus eixos estratégicos. A estratégia de saúde, para esse assunto, consideraria um manejo
apropriado de partos de alto risco, uma alta cobertura de vacinação arítitetânica entre as gestantes, o melhoramento da condição nutricional da mãe e/ou o melhoramento dos serviços de saúde da mulher.
Para que cada uma dessas ações estratégicas se concretizasse seria necessário program ar, de forma paralela, ações de com unicação como, por exemplo, a conscientização e motivação das gestantes para realizarem o parto em estabelecimentos, de saúde ou com atenção de parteiras capacitadas, principalm ente tr;:itando-se de uma gravidez de risco; a m obilização para a dem anda do serviço gratuito de vacinação antitetânica; informação acerca da im portância do acom panham ento pré-natal; capacitação do pessoal dos serviços de saúde para uma atenção de qualidade; informação às gestantes sobre hábitos alim entícios adequados durarite a gravidez, etc.
As ações de com unicação fomentarão mudanças de com portam ento individuais nessas mães e m ulheres que, por sua vez, farão mais factível o sucesso da estratégia de saúde acima descrita. Não se pretende afirm ar que som ente o uso da com unicação estratégica gerará o sucesso. Para garantir a efetivação dessa política se faz necessária uma visão geral dos diferentes elem entos que entram em jogo na im plem entação de uma estratégia na área social, com o fim de conseguir especificar concretam ente quais desses elementos problemáticos serão resolvidos com uma estratégia de com unicação e quais com uma estratégia técnico-operacional, de infra- estrutura, de tecnologias sociais, entre outras.
Nesse contexto, se pudéssemos afirmar que em um dos vértices estão as políticas pública:;, em outro, as ferramentas para o planejam ento estratégico de intervenções sociais, e em outro, as teorias e m odelos sobre a mudança de com portam entos encontraríam os que o eixo central está form ado pelas estratégias de com unicação que têm por objetivo influenciar na m udança de com portam entos sociais das pessoas e coadjuvar no processo de im plem entação de políticas sociais.
É nesse tripé que as estratégias de comunicação devem ser entendidas, já que cada um dos aspectos contribui para a com preensão dos seus fundam entos e princípios básicos. E é nesse tripé que se estrutura, também, a presente dissertação.
O prim eiro capítulo apresenta quatro dimensões teórico-conceituais de política social que poder am abrigar a utilização da comunicação como ferram enta para a im plem entação de políticas. Nele se revisam, também, alguns conceitos que rodeiam o de política social e que servem como marco da noção de promoção social, que sustenta a presente dissertação. Fala-se nele sobre cidadania, participação social e direito social.
Tom ando ern conta que as políticas públicas se operacionalizam em intervenções e program as sociais, o segundo capítulo analisa os conceitos de estratégia e planejam ento social e propõe a utilização de ferram entas de m arketing social com o uma tecnologia de gerenciamento do investimento social.
No terceiro capítulo, se faz uma revisão das diversas correntes teóricas que, a partir da psicologia, a antropologia e a própria comunicação, analisam a mudança de com portam entos individuais e coletivos. Essas teorias ou m odelos conceituais contribuem para a explicação de alguns padrões com portam entais e oferecem a possibilidade de planejar, de forma mais acertada, as estratégias para mudança de com portam entos sociais.
O quarto capítulo já entra na noção das estratégias de com unicação. A primeira parte versa sobre os princípios que fundamentam a com unicação para a mudança com portam ental, e sobre os cinco lineamentos estratégicos que a com unicação pode tom ar no seu intuito de im plem entar políticas sociais. A segunda parte analisa os procedim entos para efetuar intervenções de comunicação, descrevendo quatro passos essenciais: i) a análise, ii) o desenho da estratégia e pré-testagem , iii) a im plem entação e supervisão e iv) a avaliação e o replanejamento.
O último capítulo apresenta um estudo de caso, “A Estratégia Nacional de Com unicação do Program a de Saúde Reprodutiva do M inistério da Saúde na Bolívia” , que foi uma de várias experiências internacionais que se utilizaram das ferram entas de com unicação com o coadjuvante no processo de im plem entar uma política nacional, nesse caso, de saúde. Essa experiência foi eleita porque consegue retom ar os elem entos analisados nos capítulos anteriores e exem plificar claram ente a form a como eles foram aplicados em uma estratégia concreta.
Em suma, esta dissertação não pretende pesquisar se a abordagem de prom oção social e com unicação para a mudança social é praticada pelos órgãos governam entais, não-governam entais e privados, nem investigar quais são os m ecanism os e ferram entas atualm ente utilizadas por esses órgãos para m elhorar a efetividade da im plem entação de políticas públicas. Esta dissertação pretende, sim, mostrar, a partir ca análise de experiências internacionais e nacionais docum entadas e o resgate das principais lições aprendidas nesses processos, com o a com unicação deve ser utilizada caso pretenda servir como uma das ferram entas que garantam a efetiva im plem enlação das políticas publicas.
Mais uma vez, a dissertação não pretende demonstrar, a partir de uma pesquisa em campo, que a com unicação ajuda a aum entar a efetividade de uma intervenção social, mas mostrar, a partir da compilação bibliográfica e as principais lições aprendidas, com o se pode utilizar a comunicação de form a que ela contribua a m elhor im plem entar uma política social.
Nesse sentido, a presente dissertação tem por objetivo analisar a contribuição das estratégias de com unicação no processo de mudança social, a partir do ponto de vista da sua inter-relação com as políticas sociais. C onstituem o seu objeto de estudo os próprios fundam entos para o estabelecim ento de uma estratégia de com unicação psra a mudança comportamental, como parte integrada de um estratégia de im plem entação de políticas sociais.
A principal hipótese desta dissertação é que a comunicação, quando concebida de form a estratégica, pode funcionar como ferramenta de efetivação das políticas sociais. Serão pesquisadas as variáveis que atuam positivam ente nos processos de com unicação com o instrum entos de efetivação de políticas sociais e diferenciadas daquelas características que fazem de uma intervenção de com unicação um mero processo de difusão de projetos sociais.
1. POLÍTICA SOCIAL, CIDADANIA E DIREITO SOCIAL
1.1 DIMENSÕES TEÓ RICO -CO NCEITUAIS DA POLÍTICA S O C IA L 1
Este capítulo pretende realizar uma análise sobre as concepções de política pública e social que poderiam sustentar a utilização da com unicação como uma ferram enta para a sua formulação e implantação, assim como uma revisão de conceitos que, de alguma forma, compõem e rodeiam a noção de política pública como cidadania, participação e direito social. A noção de políticas públicas e sociais servirá como marco e fundamento desta dissertação, sem a pretensão de se realizar um exam e profundo sobre sua natureza e seus componentes. Tanto a natureza dessa noção, quanto alguns dos seus componentes, serão abordados somente quando necessário para a demonstração da principal hipótese da dissertação.
Segundo o teórico T.H. Marshall (1967) não é possível falar sobre uma única concepção de política social. Existem marcadas diferenças entre os autores que debatem o tema, o que possibilita seu enquadram ento dentro de diferentes referenciais conceituais básicos2 que serão aqui explicitados.
A prim eira tendência teórico-conceitual é a estruturalista-m arxista, autodenom inado de caráter revolucionário, por considerar que os problem as sociais não encontram saída em um contexto de sistema econôm ico capitalista. Essa perspectiva de r&dicalização da democracia critica abertam ente o sistem a capitalista e propõe com o única solução às desigualdades sociais a construção de um novo m odelo societal, onde o conceito de democracia não se extinguiria som ente na sua
1 Na elaboração do presente capítulo sobre Política Social, a autora se valeu também das exposições feitas pela Prof.a. Maria Helena Rauta Ramos, na disciplina de Análise das Políticas Sociais do Mestrado em Polític;i Social da Universidade de Brasília, assim como das intervenções das discentes Jacqueline Frajmunc e Marlúcia Ferreira do Carmo (Semestre 2001-1).
2 O fato de a autora er enquadrado os autores dentro de um ou outro referente conceituai não diz exclusivamente a re:;peito da inclinação teórico-conceitual do autor da obra. As citações e
comentários serão utilizados para elucidar uma linha de pensamento que as vezes não se enquadrará estritamente com a do autor citado. Existem autores que transitam entre uma e outra linha, assim como existem aqueles que não se enquadram em nenhuma das linhas, mas que em uma frase ou parágrafo conseguiram exemplificar algum elemento da análise.
concepção p o lítca (voto universal), mas se estenderia aos direitos sociais, entendidos como a gestão e usufruto dos bens por todos.
“Sociedade democrática é aquela na qual ocorre real participação de todos os indivíduos nos mecanismos de controle das decisões, havendo, portanto, real participação deles nos rendimentos da produção. Participar dos rendimentos da produção envolve não só mecanismos de distribuição de renda, mas sobretudo níveis crescentes de coletivização das decisões principalmente nas diversas formas de produção. ’J
Esta te n d ê rc ia poderia, eventualmente, apropriar-se de conceitos como cidadania e dire tos universais, mas sempre como parte de uma Estratégia para expandir a sua proposta empírica de desenvolvim ento e de im plèm entação de políticas sociais. Porém, sua análise tem um corte de classes sociais - e , em conseqüência, oposto à noção da universalização dos direitos- e explicará as desigualdades sociais em função da extração da mais-valia.
Entre os autores que se enquadram nesta perspectiva, cabe m encionar Vicente Faleiros (1980), que explica a noção de política social a partir dos diferentes elem entos que perm eiam esse conceito, contextualizados em uma realidade política de Estado capitalista. Para isso, realiza uma primeira descrição das características do sistem a capitalista e do conceito de necessidades e introduz a noção de política social como um m ecanism o desse sistema para a m inim ização de conflitos sociais e para a garantia da reprodução das forças de produção (m ateriais, sociais e humanas) e, consequentem ente, do próprio sistema.
A principal h pótese trabalhada pelo autor é que a função de política social em um contexto de :;istema capitalista, apesar do seu nascim ento no seio das lutas de classe, não vai além de um recurso do próprio sistema para sua reprodução e m anutenção de poder4.
3 Vieira, Evaldo. Democracia e Política Social, São Paulo, Editora Cortez e Editora Autores Associados, 1992 (Coleção: Polêmicas do Nosso Tempo.), p.13
4 Interessante é a pcsição de Pires (1995), que contradiz essa idéia, mencionando: "Esse Estado
(capitalista) não pod-i se r tomado como um instrumento exclusivo da classe dominarlte visando selar a sua dom inação soore o restante da sociedade, como faz crer a análise marxista ortodoxa. (...) Em termos sintéticos, ncsso entendimento acerca do Estado capitalista considera que, mesmo sendoium Estado classista, isto é, a serviço de uma determinada classe social, ele também se mostra capaz de incorporar as demandas das classes dominadas às políticas públicas. ” p. 14
Evaldo coloca esta noção da seguinte forma:
"A p o lític a o c ia l é um a m a n e ira de e x p re s s a r as re la ç õ e s so cia is, | cu ja s ra íze s se e n c o n tra m no m u n d o da p ro d u çã o . ’6
Em outra passagem, o autor faz uma afirmação que, se bem corrobora a
anterior, dá ênfaí.e à questão do nascimento da política social na luta de classe.
“N ã o te m havido, pois, p o lític a so c ia l desligad a d o s re c la m o s p o p u la re s (...) O s d ire ito s sc ciais sig n ific a m a n te s de m ais n a d a a c o n s a g ra ç ã o ju ríd ic a de re iv in d ic a ç õ e s d o s trabalhad ores. N ã o significam a c o n s a g ra ç ã o de to d a s as re iv in d ic a ç õ e s p o p u la re s, e sim a co n sa g ra çã o d a q u ilo q u e é a c e itá v e l p a ra o g ru p o d irig e n te d o m om ento. A d o ta r b a n d e ira s p e rte n c e n te s à c la s s e o perária, m e s m o q u a n d o is to co n fig u re m e lh o ria n a s cond içõ e s h u m a n a s, p a te n te ia ta m b é m a n e c e s s id a d e de m a n te r a d o m in a çã o p olítica. '6
No conceito de política social, Faleiros particulariza sua função ideológica quando ela se apresenta como atenuante de desvios sociais. O conceito de anorm alidade está presente na estigmatização e controle, e esconde os reais aspectos problem áticos da sociedade (prestidigitação). Da m esm a forma, o autor ressalta a sua função da contra-tendência à baixa tendencial da taxa de lucro, im pulsionando a m anutenção da taxa de lucro elevada a partir de ações como o investim ento na Internet, exoneração de pagamentos de energia elétrica à indústria, entrega de terras; para disposição de capital, entre outros. Outra função da política social está relacionada à valorização da força de trabalho, m ediante o investimento do Estado na educação, os salários indiretos e o salário desem prego.
Faleiros afirma que o conceito de bem-estar (condição que deveria por todos ser alcançada) está ligado à noção de aquisição de bens de consum o. Não poder adquirir estes bens supõe uma deficiência intrínseca ao sujeito e não ao sistema: “A base das desigualdades está, como veremos nos capítulos seguintes, na exploração e não no indivíduo”7. Esta deficiência do sujeito o qualifica como m enos favorecido
5 Vieira, Evaldo. Democracia e Política Social, São Paulo, Editora Cortez e Editora Autores Associados, 1992 (Coleção: Polêmicas do Nosso Tempo.) p 22
6 ibidem, p.23
ou necessitado de oportunidades, estando dessa form a subm etido ao ilusório m ecanism o de garantia de igualdades ‘para todos'. Ao sugerir a questão da exclusão nesses termos, Faleiros categoriza a desigualdade. A noção de bem -estar e de liberdade tem dupla função: 1) favorece a reprodução do capital, justificando-o sob conceitos de livre com ércio, livre iniciativa, livre empresa, e, ao m esm o tempo, 2) leva à individualização dos interesses pessoais, que, em nome da defesa de suas 'liberdades básicas’ e de aquisição de bens de consum o -le ia -s e bem-estar, felicidade - acaba deixando de lado a noção de classe8. Um dos princípios do controle e m anutenção de poder é a divisão.
Faleiros estende a sua explicação ao que poderia ser enquadrado na tendência oposta: a neoliberal conservadora. Os conservadores neoliberalistas são radicalm ente contra qualquer medida social que iniba a lógica do mercado. A tendência conservadora neoliberalista é focalista e não se baseia nos direitos sociais, mas sim nos mínimos sociais, nos extremos (“extrem a pobreza”) e na especificidade d:>s segm entos sociais. Na sua luta contra a pobreza extrema, esconde, mais dc que resolve, as desigualdades ao sugerir práticas assistencialistas e com pensatórias ao problema da desigual distribuição de refida no país, dissociando a política social das estratégias políticas econôm icas de geração de renda e em prego
"A política social não tem relação com o controle da variável emprego. Isto não significa que careça de relações com este tema. Elas existem tanto através dos programas de investimento em capital humano, que preparam a mão de obra para que seja incorporada ao mercado de trabalho, como pelos programas (assistenciais e promocionais) orientados à criação de empregos"9
Cohen afirma que a política social tem um conteúdo independente das decisões econôm icas, que estaria relacionada com a redistribuição de renda e de riqueza, já
Assistência Sociais, 7ma. Ed, 1995, Editora Cortês - p 23.
8 , ,
Marshall, T. H., colocaria esta noção da seguinte forma: "Começando do ponto no qual todos os
homens eram livres, em teoria, capazes de gozar de direitos, a cidadania se desenvolveu pelo enriquecimento do conjunto de direitos de que eram capazes de gozar. Mas esses direitos não estavam em conflito com as desigualdades da sociedade capitalista; eram, ao contrário, necessários para a manutenção daquela determinada forma de desigualdade. (Marshall, Thomas Humphrey.
Cidadania e classe social; Coordenação: Walter Costa Porto - Brasília, Fundação Projeto Rondón,
1988, p.23)
9 Cohen, Ernesto e FJolando Franco. Avaliação de Projetos Sociais, Petrópolis, RJ, Editora Vozes, 1 9 9 3 -p .2 1
que "a tarefa da política social não é preocupar-se com as fontes da desigualdade,
que se encontram na base do sistema e, portanto, além de seu cam po, de a çã o ’’.1Ú
Um dos e n s a b s da Série Economia e Desenvolvim ento11 corrobora a afirm ação anterior na seguinte forma:
“(...) O p ro c e s s o de c re s c im e n to vem g e ra n d o um c o n tin g e n te c re s c e n te d a q u e le s q u e já n ã o s e rv e m à p ro d u ç ã o c a p ita lista - o ‘óleo q u e im a d o ' n a e x p re s s ã o de M.C. Tavares-, s o b re v iv e n d o em c o n d iç õ e s b a sta n te p re c á ria s n a s p e rife ria s urbanas, in c lu s iv e n a s á re a s m e tro p o lita n a s d a s re g iõ e s m a is d e s e n v o lv id a s e d in â m ica s. B oa p a rte d a p o b re z a u rb a n a e n q u a d ra -se nessa categoria, c u jo a c e s s o a a lg u n s m e c a n is m o s d e p o lític a s o c ia l é recente. ”12
Nesta linha de pensam ento, as políticas sociais são vistas com o form as de com pensar carências e não de promover potencialidades de m obilidade social. Por isso, uma prim ei a form a de classificar ou segmentar os beneficiários das políticas sociais é dividindo a população em ‘pobres’ e 'não pobres’, dependendo da sua m aior ou m enor privação de itens que compõe uma certa cesta básica e da garantia ou não do seu salário mínimo. Uma estratégia social estaria voltada para garantir o consum o de bens e qualificar a mão-de-obra para operar a indústria capitalista.
“A e s s ê n c ia d o c o n te ú d o s o c ia l de q u a lq u e r p ro je to de d e s e n v o lv im e n to c a p ita lis ta m o d e rn o e s tá n u m a d u p la re a liza çã o : a fo rm a ç ã o do m e rc a d o d e c o n s u m o de m a s s a (...) e o in v e s tim e n to m a c iç o em c a p ita l hum ano. A p rim e ira te m o e fe ito de c ria r um a a m p la c la s s e m é d ia (...) e c o n s titu i e le m e n to e s s e n c ia l de v ia b iliz a rã o , do la d o da d e m a n d a , d e um m o d e lo e co n ô m ic o au to p ro p u lsio n a d o . A se g u n d a , c ria n d o a fo rça de tra b a lh o a p ta a o p e ra r um a e co n o m ia industrial, p e rm ite , a o , lo n g o de um a g e ra ç ã o , m o d e rn iz a r o p e rfil d is trib u tivo da sociedad e. O s d o is tip o s de a çã o re p re s e n ta m , p ois, a p rio rid a d e um, em q u a lq u e r e s tra té g ia s o c ia l.’’13
É visível com o as palavras mínimo, básico, extremo, pobre, m ecanism os com pensatórios e privação são muito recorrentes nesse tipo de texto, onde é reduzida, ao extrem o, a participação da população no seu processo de desenvolvim ento auto-gerado e auto-sustentado:
10 idem
Ministério da P revdência e Assistência Social e Comissão Econômica para Am érica Latina e Caribe (CEPAL), A Política Social em Tempo de Crise: Articulação Institucional e Descentralização, em: Série Economia e Desenvolvimento, Vol. 4, Brasília, 1990
12 ibidem, , p. 2 5
13 Dos Reis Veloso, Jõao Paulo, Fórum Nacional 'Como evitar uma nova década perdida’ Estrtégfa
“(...) Os programas sociais devem ser divididos em duas faixas: a dos pobres (até certo nível de renda familiar) e a das faixas médias e altas. Na primeira dever-se-ia concentrar a destinação de recursos públicos (ou compulsoriamen[e arrecadados) com peque ia, ou nenhuma, participação do beneficiado.”14
Uma proposta de desenvolvimento, baseada na opção neoliberal, segujndo C avalcanti15, pressupõe o funcionam ento dos mercados de bens e de serviços, financeiro, de tra jalho e de capital. Neste contexto, caberia ao Estado, além de suas funções tradicionais, intervir na esfera privada para assegurar o pluralism o econôm ico, social e político, corrigir disfunções distributivas e garantir um conjunto de direitos sociais, para atendê-los desde instituições privadas.
M essenberg et al. coloca as três teses que traduzem a agenda neo-liberal: a descentralização, concebida como um modo de aum entar a eficácia è eficiência do gasto ao aproxim ar os problem as sociais da gestão; a foqalização para o direcionam ento do gasto social a públicos alvos específicos e seletivam ente selecionados pela urgência e extrerna necessidade; e a privatização, como m ecanism o para deslocar a produção de bens e serviços públicos para a área privada.
A terceira tendência conceituai, de natureza reformista, trabalha a noção de política social desde uma perspectiva social-democrata. Não pretende m udar o sistem a capitalisia, mas vê as políticas sociais como m ecanism os para dim inuir as desigualdades a partir de sua vinculação às políticas econôm icas16. Em outras palavras, ela não critica o sistema, mas tenta resolver os problem as por ele causados a pari ir da “dem ocratização de oportunidades” : (...) assim, o binôm io
o cu pa çã o / re n d a 17 resum e o problem a mais fundam ental da população de beixa renda e a via ma s estratégica de ascensão social18. A sua concepção de sociedade
14 /c/em. p. XVI
15 Dos Reis Veloso, .lõao Paulo (Coordenador), Fórum Nacional 'Como evitar uma nova década perdida’ Estratégia Social e Desenvolvimento, José Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1991, p. 41 16 Evaldo (1992) diriíi "Não se pode analisar a política social sem se rem eter â questão do
desenvolvimento econômico, ou seja, â transformação quantitativa e qualitativa das Relações econômicas, decorrente de processo de acumulação Op. cit. p. 21
17 Potyara (1980) a ird a incluiria um elemento a esse binômio convertendo-o em trinômio ocupação/renda/parlicipação política da população.
-é a de uma a g lo n e ra ç ã o de indivíduos -n ã o realiza um corte de classes sociais-, e a explica com conceitos de direitos universais e de cidadania.
Demo (2001) identifica a política social no contexto capitalista com o importante, mas contraditória. A pesar de seu alcance ser limitado, a im plem entação de iniciativas mais estruturais pode redimensionar e alim entar potencialidades de superação do sistema.
"P o lítica s o c ia l p o d e s e r co n te xtu a d a , de partida, do p o n to de v ista d o E stado, c o m o p ro p o s ta p la n e ja d a de e n fre n ta m e n to das d e s ig u a ld a d e s so cia is. P o r trá s da p o \ític a social, e x is te a q u e s tã o social, d e fin id a desd e s e m p re c o m o a b u s c a d e c o m p o s iç ã o p e lo m enor, to le rá v e l e n tre a lg u n s p riv ile g ia d o s que c o n tro la m a o rd e m vigente, e a m a io ria m a g in a liz a d a qu e a s u s te n ta ”. 19
Em sua obra “ Política Social nas décadas dos 60 e 70”, Dem o resume em cinco pontos as caraterísticas desta concepção de política social. Em prim eiro lugar, afirma, a política social só pode ser entendida como tal no seu papel de redução de desigualdades sociais, sendo a sua fundamental intenção a redistribuição de renda. Em segundo lugar, a política social não pode ser entendida de formai dissociada da política econôm ca, já que o problema da desigualdade de renda é ‘sócio- econôm ico’. C om o o problem a tam bém é econômico, a ascensão social só é viável mediante uma inserção satisfatória no mercado de trabalho; por isso a terceira idéia salienta o b in ô m b ocupação/renda20.
A quarta caraterística ratifica a anterior ao m encionar que a política deve incidir principalm ente na dinâm ica do mercado e em um estilo de desenvolvim ento sócio- econôm ico. Por último, se m enciona que se uma política social não redistribui renda, ou, se não se tom a instrum ento de ascensão social da população mais pobre, suas intervenções não serão sociais, ainda que sejam intervenções em saúde ou em educação.
p.13
19 Demo, Pedro. Política Social, educação e cidadania. Campinas, SP. Papirus, 4* Edição, 2001 - p. 14
20 Potyara diria: "...a aplicação ampliada de serviços sociais dissociada de m edidas mais rigorosas no
sistema de produção, ao invês de corrigir a iniqüidade na repartição de renda e das oportunidades sociais, age em sentido inverso, em detrimento dos mais necessitados" p. 10 em: Del Caro Paiva,
Uma trajetória de desenvolvimento na opção social democrata1 implicaria, na i resolução, por parte do Estado, dos conflitos sociais, a fim de garantir o processò de crescimento. Paia conseguir isso, o Estado adota uma série de estratégias para garantir um conjunto amplo de direitos trabalhistas, previdenciários e coletivos que minimizem os risoos e inseguranças próprias de mercado e promovam o combate à pobreza e às desigualdades.
É neste contexto que os indivíduos se posicionam como consumidores e trabalhadores frente ao mercado (de bens e serviços e de trabalho) e como clientes, em relação ao Estado.
Uma quarta opção, a pós-liberal21, elege, como função primordial do Estacjo a coordenação planejada do processo de evolução, buscando a conciliação de objetivos de eficiência, liberdade e eqüidade, concentrando-se, esta, num conjunto
de prioridades estratégicas revistas periodicamente. Em um processo de
planejamento contínuo, seria confiado à iniciativa privada aquilo que ela puder executar de forms mais eficiente do que o Estado.
Neste modelo, o Estado garante os direitos sociais e coletivos em regime de co- responsabilidade com outras instituições sociais, para a igualação de oportunidades, que “p retende consegui-las pela colaboração estreita e consentida e/Jitre as esferas
pública e privada da sociedade, m ediante processo perm anente de
intercom unicação, do qual em ana intensa e crescente sinergia s o c ia l”.
A base deste opção, que alavanca a busca pela liberdade e pela eqüidade, é a eficiência, a partir da ampliação do leque de escolhas individuais e coletivas e da garantia efetiva dos direitos sociais.
Como mencionado no início deste capítulo, não se pretende com esta análise das tendências t:íórico-conceituais de política social nem aprofundar o seu estudo,
Social N.°1, F un da çã o U n ive rsid ad e de Brasília, Brasília, 1980. 19 pp. ,
21 Dos R eis V eloso, .Jõao Paulo, Fórum N acional 'C o m o e vitar um a nova d éca da p e rd id a ’ Estratégia Social e Desenvolvinento, José O lym p io Editora, Rio de Janeiro, 1991, p
nem optar por algum a delas. Todas as tendências, de uma foím a ou outra, apresentam elem entos positivos e negativos ou restritivos. Porém, isso é menos im portante do que a noção de que, seja na tendência que for, a elaboração de estratégias de com unicação procura a implementação de política^ públicas, de fortalecim ento da cidadania e de em poderam ento22 da população par£ a busca pelo seus direitos sociais.
1.2 CIDADANIA, PARTICIPAÇÃO E DIREITO SOCIAL
"Não se pode ignorar a falta de vocalização dos segmentos mais pobres, utilizados como masra de manobra através de políticas clienteiistas que operam como fator desmobilizí)dor das reivindicações”23
A m ar e Alcalá (2000) definem o conceito de política social com o “e l conjunto de
intervenciones airigidas a m ejorar Ias condiciones de desarrollo hum ano en Ia sociedad y Ia p a iiicip a ció n ciudadana en Ia toma de decisiones orientadas a lograr una equitativa distribución y asignación de bienes y s e rv id o s .’’24 Nessa afirm ação -
que resume e absorve a essência das tendências analisadas na seção anterior- há três conceitos relacionados com o objeto desta dissertação. O texto se refere à noção da m elhoria das condições de desenvolvim ento social e humano, que seria o paradigma guarda-chuva deste trabalho, e à noção de participação, de eqüidade e de cidadania.
Para poder entender o último conceito mencionado, o conceito de cidadania, nas suas diversas vertentes, assim como a sua estreita vinculação às políticas sociais e aos direitos soci;:iis, a obra de Marshall (1967) é fundamental. Ele estuda, em sua obra, o im pacto da noção de cidadania sobre a desigualdade social e como ela foi evoluindo com c decorrer dos séculos. No seu parecer, a noção de cidadania é com posta de trê;; aspectos que se viram evidenciados no decorrer dos últim os três
22 Empoderamento e um termo que foi literalmente traduzido pela autora do termo espanhol "empoderamiento” e do inglês “empowerment", e indica o fato de "dar poder a” .
23 Ministério da P revdência e Assistência Social e Comissão Econômica para Am ériça Latina e Caribe (CEPAL), A Política Social em Tempo de Crise: Articulação Institucional e Descentralização, em: Série Economia e Desenvolvimento, Vol. 4, Brasília, 1990, p 29
séculos. O aspe:;to civil da cidadania, que corresponde aos direitos de liberdade individual; o aspecto político, que corresponde ao direito da população ao exercício do poder político e ao voto universal; e o um aspecto social, relativo à garantia do bem -estar econôm ico, da segurança e de participação na herança social. Cada uma
i
destas partes, e lessa ordem, foi o anelo das reformas nos séculos XVIII, XIX e XX. A sua consolidacão teria se dado pelo enriquecimento dos direitos im putados aos
indivíduos com o partícipes da sociedade.
Aos olhos daqueles que defendem uma concepção m arxista-eátruturalista de política social, o conceito de cidadania foi inventado pela classe dom inante em sua estratégia de legitim ação da dominação, fazendo aparecer os seus próprios interesses como interesses gerais da sociedade. A universalização da liberdade e a igualdade, que caraterizam o conceito de cidadania, não passam, segundo eles, de um artifício para a garantia de um determinado processo de produção: “com pra e
venda da força de trabalho entre indivíduos livres; o direito à propriedade privada p o r
todos; a concorrência entre iguais, e tc.’25. O principal argum ento contra o conceito de cidadania é q .je ao universalizar e igualar os indivíduos, esta categoria elimina a condição de classe social, o que enfraqueceria a possibilidade de uma coalizão de pessoas de uma m esm a “classe” para a luta pelos seus direitos socíiais.
Já M arshall afirma que a política social não é, prim ordialm ente, um instrumento para igualar renda. A idéia principal é que haja um enriquecim ento da substância da vida social, e uma igualação entre os mais e os menos favorecidos em todos os níveis e não só 10 da renda. “A igualação não se refere tanto a classes quanto a
indivíduos com ponentes de uma população que é considerada, para esta finalidade, como se fosse uma classe. A igualdade de status -d e cidadania- é nia is im portante do que a igualdade de renda 26
C orroborando esta afirm ação, Pires (1995) cita ao próprio Marshall, assinalando que a contradição básica entre o conceito de cidadania e o de classe social
infancia. Ediciones Uninorte, Barranquilla, 2000, p.8
25 Carvalho, Anamar a Mollo de. As bases ideológicas da política social do II PND e de sua condução
pelo Estado. Dissertação de Mestrado. Curso de Pós-Graduação em Sociologia do Departamento de
Ciências Sociais da Jniversidade de Brasília, Brasília, 1980, p 5
com eçou a disse Iver com a “alteração qualitativa em prestada à cidadania ao longo
do século XX. A inclusão dos direitos sociais consegue dim inuir as desigualdades oriundas do sistem a de classes”27.
O autor ainda inclui um exemplo de Marshall no qual se dem onstra com o os direitos sociais estão ligados à noção de cidadania de form a estreita. Ele cita:
A educaçáo das crianças está diretamente relacionada com a cidadania, e, quando o Estado jarante que todas as crianças serão educadas, este tem em mente, sem sombra de dúvida, as exigências e a natureza da cidadania. Está tentando estimular o desenvolvimento de cidadãos em formação. O direito à educação é um direito soc ial de cidadania genuíno porque o objetivo básico da educação durante a infância é moldar o adulto em perspectiva. Basicamente, deveria ser considerado não comc o direito da criança de freqüentar a escola, mas como diteito do cidadão adulto ter sido educado. ”28
A concepção de direito social, entendida como obrigação do Estado para satisfazer necessidades sociais e como direitos intrínsecos dos indivíduos enquanto cidadãos, só pode tornar-se vigente enquanto se consegue abandonar a relação entre pobreza e disfunções pessoais. Somente quando se cria consciência de que a pobreza é resultado de diversos fatores relacionados à carência m aterial como resultado de um contexto sócio-econômico, se torna possível deixar de considerar o indivíduo com o necessitado de amparo -c o m o se fosse apenas uma benesse do
governo ou de entidades filantrópicas29- para passar a reivindicar o seu acesso aos
serviços e benefícios sociais como parte do seu direito com o cidad&o e dever do Estado.
“A natureza concentradora do modelo econômico [brasileiro] fez com que, durante muito tempo, as políticas sociais compensatórias perpetuassem a situação de pobreza e exclusão. O Estado passou a atuar de modo paternalista e tutelar, distribuindo favores e não reconhecendo os direitos dos cidadãos. As políticas
compensatórias assistencialistas, tornaram-se instrumentos onerosos de
dependênc:a permanente da população para com o Estado e ineficaz para os objetivos que deveria cumprir.”30
27 Pires, Julio Manuel A política social no período populista. São Paulo, IPE/USP, 1995, p.29 28 Marshall (1967), p 73 em Pires, Julio Manuel. A política social no período populista. São Paulo, IPE/USP, 1995, p.30
29 op.cit. Pires (1995)
30 Ferrarezi, Elizabeth. Estado e setor público não estatal: Perspectivas para a gestãç de novas
políticas sociais. Texto apresentado no II Congresso Interamericano dei CLAD: Reforma dei Estado y
Fazendo referência ao sistema de proteção brasileiro, fica claro, nas palavras de Ferrarezi (1997), que a provisão de serviços sociais não pode ser concebida de form a separada ia ampliação do conceito de cidadania, de uma noção de direitos legais e político::, para uma noção de direitos sociais, vinculando o crescim ento econôm ico à integração das políticas sociais com as políticas de caráter econômico.
Em term os cie Demo (2001), indica-se que a política social pode reduzir o espectro das desigualdades sociais, se a cidadania organizada atua junto ao Estado para que este, em uma disputa por espaços de renda e poder, atenda a suas dem andas por serviços públicos. Nesse sentido, as políticas sociais não podem se integrar às políticas econômicas somente de forma com plem entar, senão reivindicando o caráter em ancipatório sobre a população atendida que elas possuem.
A gravidade e complexidade dos problemas sociais exige a nhobilização de recursos que já existem na sociedade, já que a participação social de difereihtes atores das esferas sociais, políticas ou empresariais em a ç õ e s : integradas e inovadoras capazes de promover o desenvolvim ento social torna possível a m ultiplicação de seus efeitos e aumenta a probabilidade de sucesso.
“Desconhecer a importância da atuação das organizações sociais hão estatais nas políticas sociais, é reproduzir a lógica ineficaz e irracional de fragmentação, descoorder>ação, superposição e isolamento das ações das políticas sociais."31
Uma das condições para promover o desenvolvim ento social^2, continua a autora, é a descentralização das políticas sociais. No âm bito local* er(contram -se os elem entos que levarão ao desenho de políticas adequadas. Ainda, é no terriljório
31 Idem, p. 9 32
Jorge Villalón, citado por Amar Amar, José e Maria Alcalá Castro. Op.cit, define o termo desenvolvimento social como “El despliegue de Ias fuerzas productivas de un país o región para
lo g ra re i abastecimiento de los elementos materiales vitales, como también de los elementos culturales y de servidos de toda índole al conjunto de Ia sociedad. Todo, dentro dei marco de un orden político-social que garantice Ia igualdad de oportunidades a todos los miembrots de Ia sociedad y que le permite, a s i vez, participar en Ias decisiones políticas y en el disfrute dei bienestar material y cultural que todos ehos en común han creado "
local que se pode viabilizar o controle social efetivo e onde se verifica a coordenação e coalizão de forcas políticas interessadas no desenvolvim ento social.
Messenberg et al. colocaria essa idéia da seguinte forma:
“E n tre ta n to , tais a ções [p ú b lic a s ] nã o d e ve m se c o lo c a r c o n c e n tra d a s na m e ra im p la n ta ç io de p ro g ra m a s a s s is te n c ia lis ta s que não c o n te m p le m p a ra le la m e n te a tra n s fo rm a ç ã o e s tru tu ra l da m iséria, o n d e se m a n té m o c lie n te lis m o e a n e g a ç ã o de q u a lq u e r re fe rê n c ia aos b e n e fíc io s so cia is co m o d ire ito s d e c id a d a n ia . U m a
na d is trib u iç ã o a e la b o ra ç ã o e e s tra té g ia im p o rta n te p a ra se e v ita r a re p ro d u çã o do c lie n te lis m o
do s b e n e fíc io s s o c ia is seria a p a rtic ip a ç ã o e o c o n tro le p o p u la r r ,
e x e c u ç ã o dos p ro g ra m a s. [...] C abe destacar, ainda, q u e ó e n v o lv im e n to da c o m u n id a d e na c ria ç ã o e o p e ra c io n a liz a ç ã o das p o lític a s s o c ia is p o s s ib ilita o “d e s p e rta i ” da cidadania, à m e d id a que ro m p e a re la ç ã o b e n e fíc io /fa v o r e in s ta u ra a c o -re s p o n s a b ilid a d e p a ra o s u c e s s o d o s p ro g ra m a s so ciais. ” 33
O Estado tem efetivamente um papel importante, mas sem pre para a instrum entação da cidadania organizada e jam ais para a condução de políticas com pensatórias para grupos supostamente inatuantes. Tem um pjapel, continua Ferrarezi, na definição de estratégias de combate à pobreza e form ulação de políticas com o as de crescimento sustentável, criação de em pregos e equilibro fiscal, que “devem s e r com binadas com políticas sociais específicas que abram
oportunidades aos setores pobres se integrarem ao desenvolvim ento. Essa orientação para o desenvolvim ento social precisa incluir, necessariamente^, a prioridade no investim ento em capital humano e social, além de apoio a toririas
I
produtivas de pequena escala e atividades que possibilitem aos setores pobres terem inform ação e qualificação para a realização de projetos de desenvolvim ento''34
Numa sociedade onde impera o conceito de cidadania ou de indivíduo-cidadão, a política social deixa de ser só uma oferta para passar a ser o estím ulo ao com portam ento c!e uma demanda. Por isso se faz necessário “que os setores sociais
preteridos contem com plenas liberdades de organização, expressão e protesto, p o r meios de suas associações de base (...)"35.
33 Messenberg Guimarães, Débora et al. As políticas sociais no Brasil. Brasília: Servido Social da Industria - DN - Super - DITEC, 1993, p.9
34 Ferrarezi, Elizabeth. Op.cit. p. 13
35 -
-Serra, José. A desmoralização dos mitos, in Receita Brasil. Edições Veja. Ed. Abril, São Paulo, 1978 in: Del Caro Pz iva, Leda e Potyara Amazoneida Pereira. A política social e a questão da
pobreza no Brasil. Síirie Serviço Social N.°1, Fundação Universidade de Brasília, Brasília, 1980. 19
A m ar e Alcahii (2000) expressaria a mesma idéia da seguinte form£:
“A u n q u e Ia p o lítica s o c ia l in clu ye Ias in te rve n cio n e s e sta ta le s, é s ta n o se re s trin g e a ellas, d e b ic'0 a que e l c o m p ro m is s o d e i s e c to r privado, de Ia c o m u n id a d y de los a c to re s p o ltic o s es n e c e s a rio p a ra lo s p ro c e s o s de to m a de d e c is io n e s , y a Ia h o ra de im p le m e n ta r y m a n e ja r p ro g ra m a s de c a m b io s o c ia l se re q u ie re de to d o s e llo s .136
Em sociedades politicam ente mais abertas, enfatiza Pires (1995), a política social tende a ser mais ampla e de m elhor qualidade, já que existe uma relação direta entre o grau de dem ocratização de uma sociedade, onde se impõe mais enfaticam ente a noção de cidadania, e a am plitude e qualidade da política social.
"O s in d ic a to -c id a d ã o vê o in d iv id u o -c id a d ã o que in te ra g e g lo b a lm p n tb n a so cie d a d e . O in d iv íd u c que, m e s m o sem o saber, se m to m a r co n sciê n cia , d is p u ta e s p a ç o n e sta s o c ie d a d e . Um c id a d ã o que p re cisa se d e senvo lver, e s tu d a r e g a ra n tir e s tu d o la o s filhos, p re c is a d e m ora d ia , lazer, alim entação , ócio, etc., q u e p e n s a e age p o litic a m e n te . A ssim , n ã o basta lu ta r p a ra que a m á q u in a -h o rri,e m e ste ja n a s m e lh o re s c o n d iç õ e s d e trabalho, há que se lu ta r pela p le n a re a liz a ç ã o d o in d iv íd u o e d o cid a d ã o . ’*37
Evaldo salienta a idéia de que a falta de participação social - “ausência de
sociedade dem ocrática”- permite que a noção de Estado de Direito seja desplazada
por qualquer out o tipo de exercício governamental que reduz as possibilidades do hum anism o social a um humanismo da miséria, onde a m iséria é sem pre daquela fração diferente ;:i da classe dirigente, que passa a adm itir que a un$ só lhes resta m andar para sempre, enquanto aos outros só resta obedecer, já q iie $ua presença é apenas passiva e ilusória.
"R e d u zid a à fu n ç ã o de co n s u m id o re s insaciáveis, q u e a s ve z e s vã o m u ito a lé m de s u a s p o s s ib ilid a d e s reais, a m a io r p a rte da p o p u la ç ã o a ca b a s e n d o a c u s a d a de a p á tic a e d e s p re p a ra d a , co m o se ela ta m b é m n ã o fize sse p a rte d a h is tó r ia " 38
Ratificando c anterior, Messenberg afirma que, para pensar na gestão pública, não como um de*/er de Estado, mas como direito social, ela deve ser situada em um
36 Am ar Amar, José :: Maria Alcalá Castro. Op.Cit., p.8
37 Dos Reis Veloso, .Jõao Paulo, Fórum Nacional ‘Como evitar uma nova década perdida’ Estratégia
Social e D esenvolvinento, José Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1991, p. 245
38 Vieira, Evaldo. De nocracia e Política Social, São Paulo, Editora Cortez e Editora Autores Associados, 1992 (Coleção: Polêmicas do Nosso Tempo ), p.14
contexto político e social onde a democracia norteie as ações que são inerentes ao
i
exercício da ges:ão pública. Estas ações implicam em abrir canais de participação dos diversos segm entos sociais, buscando evitar qualquer form a de discrim inação e m arginalização social, e, principalmente, ‘'situando os interesses coletivos acim a dos
interesses p riva d o s.”
“O exercício da democracia implica o exercício da cidadania não semente em seu sentido formal, como uma igualdade forjada, abstrata. Sobretudo, pressupõe o acesso a bens e serviços básicos mediante processo de discussão e crítica, escolha de representantes e controle dessa representação e onde o exercício dessa prática contribua p ira o fortalecimento de uma consciência crítica.’'39
Cohen e Franco (1993) diriam que independentem ente da política social adotada, quem toma as decisões sociais sempre terá de contar* com o apoio daqueles que serão beneficiados com os serviços. Não se trata de participação política, e sim de? colaboração dos beneficiários no planejam ento e im plem entação
i
de programas.
Segundo A rra r e Alcalá (2000) colocar à margem do desenho e aplicação da política social a grupos importantes da população, assim com o a falta de debate público em torno às políticas sociais, tem sido fatores chaves para explicar a baixa efetividade dos program as sociais e "Ia enorme brecha entre Ia intencionalidad
explícita en Ia concepción de Ia política y su posterior im piem entación.,A0
Em palavras do m esm o autor:
"Las políticas sociales son basicamente políticas públicas; es decir, acciones formuladas y reguladas por el Estado y cuyo impacto está dirigido a un amplio segmento de Ia populación. Las relaciones entre el Estado y Ia sociedad civil y las reformas ai Estado adquieren una relevancia significativa para Ia Política Social. La descentrali/.ación, por ejemplo, democratiza el proceso de toma i de decisiolies, facilita el consenso social y posibilita un mayor control por parte de Ia poblaciones beneficiadas. Lo público en Ia Politica Social también se refiere a\ Ia creación de espacios en los cuales los ciudadanos expressan sus opiniones acerca de las cosas que los afectan como colectividad. La concertación social y Ia incorporación de Ia población a Ia Política Social se convierten en condición sine qua non para assegurar una mayor equidad sociah Por este motivo el sector privado y Ia sociedad civil, lejos
39 Messenberg Guimarães, Débora et al. As políticas sociais no Brasil. Brasília: Servho Social da Industria - DN - Super - DITEC, 1993, p. 59
d e e s ta r e < e n to s de p a rtic ip a r en Ia so lu ció n de lo s p ro b le m a s s o e i ales, d e b e n p e rs e g u ir un a a c c ió n co o rd in a d a y co n ju n ta con e l E s ta d o ’’ 41
A im plem er tação da política social deve considerar, ao menos, três com ponentes báííicos: a) a geração e distribuição de riqueza, principalm ente pelo fortalecim ento dc aparelho produtivo; b) a estrutura social m ediante a superação de condições desfavoráveis de vida; e c) o desenvolvim ento hum ano focado na distribuição justa de oportunidades para o conjunto d$ população, independentem ente do seus próprios ganhos, que lhes garantize u)na form a de vida digna.
Debater sobre a primeira condição não é objetivo desta dissertação. No entanto, nos próxim os capítulos, será analisado o planejamento de intervenções sociais com foco no fortalecim ento da estrutura social e a ampliação do espectro de efetividade da im plem entação de políticas públicas para o desenvolvim ento social e humano.
2. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE INVESTIMENTOS E
INTERVENÇÕES SOCIAIS
2.1 PLAN EJAM ENTO SOCIAL ESTRATÉGICO
“/As pequenas 'gotas d ‘água' devem ceder espaço a novas enxurradas de
transformação”1
A política social deixa de ser um enunciado abstrato desde o m om ento em que é colocada em prática, a partir da sua operacionalização em intervenções, program as e projetos sociais. A questão principal é que essa operacionalização não se pode constituir de ações erráticas simplesmente por ter um selo com cunho social. Fortalecer a est utura social e ampliar o espectro da efetiva im plèm entação de políticas sociais, exige de um "processo racional para a form ulação periódica de
orientações estratégicas explícitas, formais e de longo prazo, tendo em vista garàntir clareza e estabilidade na sua direção e trajetória.”2
A frase citada é uma das premissas do planejam ento estratégico de intervenções públicas ou privadas. As outras premissas indicam, em prim eiro lugar, a existência de um processo permanente de controle e avaliação, que tem por objetivo garantir a im plantação efetiva das decisões planejadas; indicam, em segundo lugar, a necessidade de identificar mecanismos para detectar e processar mudanças no ccntexto interno e externo da intervenção; e indicam, por último, a garantia da participação de todos os segmentos relevantes na interve|nção, tanto no processo de form ulação como o de implantação e avaliação dos reáultados, cpmo meio de se atribuir maior legitimidade às decisões tom adas desde o início* do processo.
O term o 'planejam ento estratégico’ é definido conceitualm ente pelo mesmo autor como o cam inho que a instituição [ou intervenção] escolhe para “evoluir de
1 Fontes, Miguel e D::nise Paiva. A ética da urgência. Artigo publicado na revista Conjuntura Social,
Novembro, 1999, n .l\ p. 9-12
2 Porto, Cláudio e Beliòrt, Andréa. Introdução ao planejamento estratégico institucional. Apostila do Curso de Formação para a Carreira de Analista de Planejamento e Orçamento. MACROPLAN h Prospectiva e Estratégia, Brasília, 21)01, p. 9
uma situação presente, até uma situação desejada no futuro”3. O plano estratégico
abrange todas ;:is ações críticas de uma intervenção, dotando-as de unidade, direção e propósito.
Fontes (2001) indica que a lógica do planejamento estratégico foi adotada pela área social, desde o m om ento em que se viu a necessidade de dem onstrar claram ente os oenefícios que seriam gerados pela intervenção para toda a sociedade. Para isso, afirma, são necessárias metodologias e tecn<blogias sociais inovadoras que possam m elhorar a efetividade dessas intervençõels, "dim inuindo
seus custos e, consequentem ente, o preço a se r pago p o r toda a sociedade. ’4
No Brasil, a efetividade das intervenções sociais era, até a década passada, praticam ente nu a, pela m onopolização e centralização por parte do Estado do processo de planejam ento [quàndo existia] e de im plem entação de políticas públicas e sociais. Segundo Ferrarezi (1997), com o surgimento de novos atores sociais que reforçam e com plem entam o papel do Estado de form ulador e im plem entador de políticas públicas, a situação está sendo revertida. A isto se acrescenta a constatação de que toda política social possui um elem ento político que lhe é inerente e inalienável, mas também outro técnico que deve, se gijndo Cohen e Franco (1993), incluir tanto diretrizes adequadas como processos técnicos para o planejam ento e execução da política social.
“O arranjo institucional sobre o qual se constituíram as políticas sociais brasileiras
determinou em grande medida, o baixo desempenho de seus programas,
comprometidos por problemas de gestão, desenho e ausência de avaliação dos resultados. Por isso, a implementação das políticas deve, necessariamente, dar-se em novas bases que pressupõe, a descentralização política, administrativa e financeira, possuir maior consistência em seus objetivos, complementaridade da capacidade institucional, participação, controle social e avaliação.16
3 Ibidem, p.10 ,
4 Fontes, Miguel. Marketing social revisitado. Novos paradigmas do mercado social. Editora Cidade Futura, Florianópolis, 2001, p. 241. É importante mencionar que quando o autor faz rjeferência ao 'preço pago pela sociedade’, o termo preço não alude unicamente a um custo financeiro, senão também a um custo ;;m capital social, imprescindível para o resgate da dívida social e para a reversão do process:) inflacionário social. O autor aprofunda estas idéias no capítulo Dívida Social,
Inflação Social, Bem Público e Balanço Social do livro supracitado
5 Ferrarezi, Elizabeth. Estado e setor público não estatal: Perspectivas para a gestão de novas
políticas sociais. Texto apresentado no II Congresso Interamericano dei CLAD: Reforma dei Estado y
