UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE – FACE PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO – PPGA
JÚLIO CÉSAR ELPÍDIO DE MEDEIROS
COMO MENSURAR OS ATRIBUTOS DE UM MODELO DE RELACIONAMENTO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL: INDÍCIOS DE VALIDADE E CONFIABILIDADE DE
UMA ESCALA DE RELACIONAMENTO COM OS CIDADÃOS
BRASÍLIA/DF 2017
Júlio César Elpídio de Medeiros
COMO MENSURAR OS ATRIBUTOS DE UM MODELO DE RELACIONAMENTO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL: INDÍCIOS DE VALIDADE E CONFIABILIDADE DE
UMA ESCALA DE RELACIONAMENTO COM OS CIDADÃOS
Dissertação submetida ao Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade de Brasília como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Administração.
Orientadora: Profa. Dra. Gisela Demo
BRASÍLIA/DF 2017
Júlio César Elpídio de Medeiros
COMO MENSURAR OS ATRIBUTOS DE UM MODELO DE RELACIONAMENTO NO PODER EXECUTIVO FEDERAL: INDÍCIOS DE VALIDADE E CONFIABILIDADE DE
UMA ESCALA DE RELACIONAMENTO COM OS CIDADÃOS
Dissertação submetida ao Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade de Brasília como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Administração. Área de
Concentração: Estratégia, Marketing e Inovação
Aprovado em ___ / ___ / ______
___________________________________________________ Profa. Dra. Gisela Demo
Orientadora (Universidade de Brasília – PPGA/UnB)
___________________________________________________ Profa. Dra. Elaine Rabelo Neiva
Examinador Externo (Universidade de Brasília – PSTO/UnB)
___________________________________________________ Prof. Dr. Ricardo Gomes
Examinador Interno (Universidade de Brasília – PPGA/UnB)
___________________________________________________ Prof. Dr. Marcos Vinícius
Dedico este trabalho a todos os cidadãos brasileiros, que merecem receber serviços públicos de melhor qualidade.
AGRADECIMENTOS
A aventura acadêmica do mestrado, que agora concluo, não teria sido possível sem a ajuda de várias pessoas que encontrei pelo meu caminho. Inicialmente, sou imensamente agradecido pela oportunidade de ter me debruçado sobre um tema de tamanha relevância para os cidadãos brasileiros. Assim, é a eles, cidadãos, especialmente aqueles com quem tive a oportunidade de conversar na etapa da pesquisa de campo, o meu maior agradecimento nesta pesquisa. Cidadãos brasileiros plurais, muitas vezes sem alternativas, e que sofrem cotidianamente na busca por serviços públicos que possam aliviar e atender as suas necessidades. Também, agradeço à querida Gisela Demo, que desempenhou muito mais do que o papel de orientadora nesses últimos dois anos. Demonstrou elevada dedicação no meu processo de amadurecimento acadêmico, muitas vezes se colocando na posição de colega e protetora, mais do que de orientadora, quebrando barreiras hierárquicas, nunca perdendo a paciência, e sempre a postos, com sua inconfundível pink energy. Sua extrema competência e companheirismo são uma inspiração para todos que te cercam!
Agradeço ao meu companheiro Reges Aragão, pela paciência, compreensão, estímulo e apoio constantes. Você também tem um papel de destaque neste trabalho, pois, com você, pude conhecer melhor o mundo dos serviços da previdência e toda a rede de pessoas que trabalham incansavelmente, na busca por alternativas que melhorem os serviços públicos ofertados aos cidadãos.
Obrigado, também, à equipe responsável pela estratégia de atendimento e relacionamento do INSS, que me recebeu de coração aberto e teve papel fundamental na etapa de construção do instrumento de pesquisa ora elaborado.
Ainda, obrigado a todos os meus colegas e professores do PPGA, que me forneceram as ferramentas e, sobretudo, me mostraram como é bom estudar!
Por fim, agradeço ao universo criador e a Deus por essa oportunidade, por terem me dado a inteligência e os dons necessários à conclusão desta etapa, que contribuiu para meu crescimento não apenas intelectual, mas também moral.
RESUMO
A adoção de ferramentas gerenciais na administração pública, para lidar com crises fiscais e com demandas cada vez mais complexas dos cidadãos, proporcionou um movimento de reforma do Estado, a partir do final dos anos 1970, que ficou conhecido como New Public Management. Desde então, tem-se buscado a melhoria do relacionamento entre governos e cidadãos, impulsionado, em grande medida, pela necessidade de incentivar a cidadania e melhorar a imagem dos serviços públicos, por meio de maior transparência, oferta de serviços aprimorados e qualidade no atendimento. Nesse contexto, a presente pesquisa tem como objetivo identificar indícios de validade e confiabilidade de uma escala de relacionamento com o cidadão (ERCi) para o Poder Executivo Federal, utilizando como lócus de pesquisa o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Ademais, identificou-se a percepção e o índice de satisfação dos beneficiários das agências do INSS pesquisadas e propôs-se um sistema de padronização conforme qualidade do atendimento percebido das agências localizadas no Distrito Federal. Trata-se de um estudo de caráter descritivo e instrumental, de natureza multimétodo, que fez uso da técnica de grupo focal e aplicação de questionário. Foi utilizada tanto a análise fatorial exploratória (AFE), como confirmatória (AFC), via modelagem por equações estruturais, para exame dos resultados. O modelo de mensuração proposto desvelou um bom ajuste e uma estrutura de escala unifatorial, que recebeu o nome de “Relacionamento com o Cidadão”, com 13 itens e bons índices de validades interna, convergente e nomológica, bem como de confiabilidade. Além das contribuições acadêmicas, o estudo contribuiu para o fortalecimento da estratégia de Gestão do Relacionamento com os Cidadãos (CiRM) no governo brasileiro, oferecendo instrumento validado cientificamente. A ferramenta diagnóstica elaborada permitirá aos gestores públicos compreender melhor a percepção dos cidadãos quanto às iniciativas de relacionamento e atendimento de órgãos e entidades, auxiliando no aprimoramento dos serviços públicos ofertados e na identificação de áreas com potencial para melhoria.
ABSTRACT
Since the late 1970s, governments have been encouraged to reform the State, in order to face fiscal constraints and to tackle citizen growing demands for better public services. This movement, which has become known as the New Public Management, drove the adoption of managerial tools by the public administration. Therefore, governments have pursued the improvement of their relationship with citizens so that social demands may be better fulfilled. In this context, this research aims at identifying validity and reliability of a citizen relationship scale (CiRS) for the Federal Executive Branch in Brazil. The research was carried out at the Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) in the Federal District. As a result, the research identified the perception of the users of the services offered by the INSS agencies and their satisfaction index. Additionally, it was proposed a standardization system regarding the perceived service quality at the INSS agencies located in the Federal District. This is a descriptive and instrumental study utilizing mixed methods which encompassed focus groups sessions and the use of a survey. As for the results, exploratory and confirmatory factor analyses have been used, through structural equation modeling. The proposed measurement model has presented good adjustment and a unifactorial structure scale named “Citizen Relationship”, comprising 13 items and good indexes with respect to internal, convergent and nomological validities, besides good reliability. In addition to the academic implications, this study has contributed to the strenghtening of the Citizen Relationship Marketing (CiRM) strategy within the Brazilian government, offering civil servants with an instrument that has been scientifically validated. The diagnostic tool designed will allow public managers to better understand citizens' perceptions of the relationship and service initiatives performed by public bodies, helping the enhancement of public services provision, along with the identification of areas of potential improvement.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Estrutura do Poder Executivo Federal - Entidades Vinculadas (Autarquias - Fundações -
Empresas Públicas - Sociedade de Economia Mista) ... 42
Figura 2 - Estrutura organizacional do INSS... 43
Figura 3 - Benefícios de Prestação Continuada da Previdência Social Brasileira ... 45
Figura 4 - Frequência da idade dos respondentes (Estudo 1) ... 54
Figura 5 - Escolaridade dos respondentes (Estudo 1) ... 55
Figura 6 - Canal de atendimento utilizado (Estudo 1) ... 55
Figura 7 - Canal de atendimento mais útil (Estudo 1) ... 56
Figura 8 - Frequência da idade dos respondentes (Estudo 2) ... 57
Figura 9 - Escolaridade dos respondentes (Estudo 2) ... 58
Figura 10 - Canal de atendimento utilizado (Estudo 2) ... 58
Figura 11 - Canal de atendimento mais útil (Estudo 2) ... 59
Figura 12 - Frequência da idade dos respondentes (Amostra Total) ... 60
Figura 13 - Escolaridade dos respondentes (Amostra Total)... 61
Figura 14 - Canal de atendimento utilizado (Amostra Total) ... 61
Figura 15 - Canal de atendimento mais útil (Amostra Total) ... 62
Figura 16 - Gráfico de Sedimentação (Scree Plot) ... 68
Figura 17 - Análise Fatorial Confirmatória ... 79
Figura 18 - Frequência relativa dos itens do fator RCi da amostra total ... 84
Figura 19 - Frequência relativa dos itens do fator RCi da APS Asa Sul ... 86
Figura 20 - Frequência relativa dos itens do fator RCi da APS Ceilândia ... 87
Figura 21 - Frequência relativa dos itens do fator RCi da APS Gama ... 88
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Fatores que impactam na implementação da estratégia de CiRM ... 27
Tabela 2 - Foco dos artigos de CiRM ... 29
Tabela 3 - Volume de atendimento das APS do DF em 2016 ... 50
Tabela 4 - Cálculo da quantidade de respondentes para representatividade da população ... 51
Tabela 5 - Quantidade de respondentes por tipo de APS ... 52
Tabela 6 - Novos itens sugeridos pelos gestores do INSS ... 66
Tabela 7 - Resultados da Análise Paralela ... 69
Tabela 8 - Matriz de correlação entre os 2 fatores ... 69
Tabela 9 - Índices psicométricos da versão completa da ERCi INSS ... 71
Tabela 10 - Validade de conteúdo da ERCi INSS ... 75
Tabela 11 - Indicadores de ajuste da análise confirmatória... 78
Tabela 12 - Visão geral da percepção do relacionamento da amostra total e por APS ... 82
Tabela 13 - Visão geral da percepção dos cidadãos em relação ao relacionamento ... 83
Tabela 14 - Valores da média do fator RCi e do percentil 50 ... 89
Tabela 15 - Valor do indicador NPS Amostra Total e por APS ... 91
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 19
2.1 Nova Gestão Pública (New Public Management) ... 19
2.1.1 O Gerencialismo (Managerialism) ... 19
2.1.2 Consumerism ... 20
2.1.3 Public Service Orientation (PSO) ... 21
2.2 Gestão do Relacionamento com o Cliente (CRM) ... 22
2.3 Gestão do Relacionamento com o Cidadão (CiRM) ... 24
2.4 Relação Cidadão x Estado ... 30
2.5 Governo eletrônico ... 33
2.6 Melhoria dos serviços públicos e a gestão do relacionamento com o cidadão no Brasil ... 35
2.7 Gestão do Relacionamento com o Cidadão (CiRM): Revisão da Produção Nacional ... 38
3 PERCURSO METODOLÓGICO ... 40
3.1 Tipo e descrição geral da pesquisa ... 40
3.2 Caracterização da organização ... 41 3.3 Estudo qualitativo... 48 3.4 Estudo quantitativo ... 49 3.4.1 População e amostra ... 49 3.4.2 Tratamento de dados ... 52 3.4.3 Caracterização da amostra ... 53
3.4.4 Procedimentos de coleta e análise de dados ... 62
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 65
4.1 Estudo qualitativo... 65
4.2.1 Estudo 1: Validação Exploratória da ERCi INSS ... 67
4.2.2 Estudo 2: Validação Confirmatória da ERCi INSS ... 76
4.2.3 Identificação da percepção que os cidadãos possuem das iniciativas de relacionamento e atendimento do INSS ... 81
4.2.4 Satisfação dos cidadãos beneficiários dos serviços do INSS ... 90
5 CONCLUSÃO ... 95
5.1 Síntese dos Principais Resultados ... 95
5.2 Contribuições Acadêmicas e Gerenciais ... 97
5.3 Limitações e Recomendaçõs para Estudos Futuros... 98
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 100
APÊNDICE 1 – ARTIGO BIBLIOMÉTRICO DA PRODUÇÃO NACIONAL SOBRE CiRM ... 117
APÊNDICE 2 – LISTA DE ITENS PARA ANÁLISE DO GRUPO FOCAL DO INSS COM TERMO DE CONSENTIMENTO... 136
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1 INTRODUÇÃO
O movimento surgido a partir do final dos anos 1970, em países como Grã-Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia, inaugurou o debate do paradigma conhecido como Nova Gestão Pública – NGP, ou New Public Management. A NGP surge como resultado do esgotamento do modelo burocrático de administração pública, de crise econômica mundial e da necessidade de oferta de melhores serviços aos cidadãos (Bresser-Pereira, 1996; Abrúcio, 1997). A iniciativa buscava empreender uma nova perspectiva para a administração pública, trazendo características como eficiência, flexibilidade, descentralização, ajustes fiscais e orientação para os cidadãos (Bresser-Pereira, 1996; Gruening, 2001). A tentativa era a de definir um modelo que contribuísse para a superação de deficiências do modelo burocrático de administração, tido como autorreferido - ou seja, voltada para suas próprias necessidades -, hierárquico e com excessivo controle nos procedimentos. Para Bresser-Pereira e Spink (1998), a estratégia baseada em procedimentos burocráticos era lenta, cara e ineficiente e passou a ser inadequada para responder às novas demandas da sociedade, especialmente com o aumento das funções do Estado para além daquelas relativas à proteção dos direitos de propriedade.
No Brasil, a adoção dos preceitos da Nova Gestão Pública ocorre a partir de 1995, com a edição do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), por Luiz Carlos Bresser Pereira. O documento buscava criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais, reorganizando as estruturas da administração com ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público. A proposta era introduzir no setor público valores e comportamentos indicados pela Administração Pública Gerencial, além de conceitos de eficiência e controle dos resultados, permitindo a adoção de estratégias de descentralização da ação governamental, para que esta pudesse chegar ao cidadão (Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, 1995, p.7).
Todo esse debate ganha espaço num contexto global de mudanças no perfil dos usuários dos serviços públicos, que hoje têm acesso a um número maior de informações e apresentam necessidades mais complexas. Nesse cenário, exige-se que governos de todo o mundo empreendam esforços e repensem suas práticas de gestão, com vistas a garantir a oferta e a prestação de melhores serviços públicos à sociedade (Kannabiran, Xavier, & Anantharaaj, 2004;
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Leite & Rezende, 2010). Faz-se imperioso levar em consideração as reais necessidades dos cidadãos, por meio do fortalecimento de multicanais de comunicação e da adoção da perspectiva dos beneficiários da ação governamental no processo de formulação e implementação da política pública (Coutinho, 2000; Schellong, 2005).
Se tomarmos como referência o ambiente privado, o cliente também tem assumido diferentes papéis ao longo do tempo no âmbito das organizações. Demo e Pessôa (2015) ressaltam que no período da Revolução Industrial, o cliente era considerado apenas mais um instrumento no alcance de lucros para a organização. Entretanto, com o surgimento de um ambiente cada vez mais competitivo, fortaleceu-se a necessidade de as empresas direcionarem o foco das suas ações para as necessidades dos clientes, com o objetivo de não apenas conquistá-los, mas principalmente mantê-los (Demo & Pessôa, 2015).
Percebe-se que o debate internacional sobre melhoria da qualidade dos serviços surge em grande medida com as práticas de Gestão da Qualidade Total, ou Total Quality Management (TQM), aperfeiçoadas no Japão, a partir de ideias americanas introduzidas logo após a Segunda Guerra Mundial. Tinha como objetivo conseguir, por meio de novos padrões de gestão e de produção, um nível satisfatório de competitividade para as empresas, exigindo das pessoas adaptação para acompanhar as mudanças de um mercado globalizado e as exigências de excelência organizacional (Mônaco & Mello, 2007).
No cenário nacional, o movimento de melhoria dos serviços públicos, em especial no âmbito federal, surge já a partir do final da década de 1980, com a abertura do mercado nacional, por meio de iniciativas que buscavam preparar as empresas e o serviço público com relação à qualidade e produtividade (Ferreira, 2009). Desde a criação do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP) em 1990, com o Subcomitê Setorial da Administração Pública no âmbito desse Programa, o Governo Federal passa a fomentar a melhoria de processos e a promoção da qualidade no sistema de gestão institucional brasileiro.
Em 1995, é criado o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública (QPAP) e em 1999 transformado em Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP). Em 2005, o Governo Federal unifica o PQSP ao Programa Nacional de Desburocratização, surgindo o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPUBLICA, pelo Decreto nº 5378, de 23 de fevereiro de 2005. Ressalta-se que o GESPUBLICA foi revogado em 2017, com a
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edição do Decreto 9094/2017, que dispõe sobre a simplificação do atendimento prestado aos usuários dos serviços públicos.
Vale mencionar também as iniciativas de governo digital no contexto da Administração Pública Federal brasileira (APF), que começaram a ser estruturadas no início da década de 2000, sob a denominação de “governo eletrônico” (e-Gov). A finalidade era a de priorizar o uso das tecnologias da informação e comunicação (TIC), ampliando o acesso à informação e também aprimorando a qualidade e a efetividade dos serviços e informações (Brasil, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2016).
Sobre esse aspecto, cumpre comentar a iniciativa do Portal de Serviços do Governo Federal (www.servicos.gov.br), anteriormente conhecido como Guia de Serviços, que desde 2015 se encontra em fase de reformulação, evoluindo da função de catálogo, para uma ferramenta mais eficaz na melhoria da prestação dos serviços públicos aos cidadãos. Pretende-se, com esse processo, facilitar o acesso aos serviços prestados pelos diversos órgãos do Governo Federal, agregando-os em um único canal. Verifica-se movimento similar no cenário internacional em governos como o do Reino Unido (www.gov.uk), do Canadá (www.canada.ca), e do Chile (www.chileatiende.cl), o que demonstra a necessidade global de aumentar o nível de responsividade e qualidade na oferta dos serviços públicos.
Nesse cenário de necessidade de melhoria da estratégia do relacionamento entre governo e cidadãos é que surge a filosofia de Citizen Relationship Management (CiRM), ou gestão do relacionamento com o cidadão. Essa abordagem é inspirada na experiência do setor privado de Customer Relationship Management (CRM), ou gestão de relacionamento com o cliente, onde se busca, com o apoio de ferramentas de tecnologia da informação, iniciar, manter e otimizar relações, contribuindo para o aumento da lucratividade, lealdade e retenção de clientes. (Schellong, 2005; Mishra, & Mishra, 2009). Na mesma linha, Payne (2012) define o CRM como uma abordagem estratégica de gestão do relacionamento com os clientes para criar valor para os acionistas. Destarte, conforme o autor, o CRM, para ser bem-sucedido, precisa estar imbuído de visão holística, por meio do desenvolvimento de relacionamentos com clientes estratégicos, unindo o potencial da tecnologia da informação (TI) às estratégias e pressupostos do marketing de relacionamento. Por conseguinte, suas atividades não devem estar restritas ao departamento de
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marketing, mas devem configurar-se como competências que perpassam todos os níveis organizacionais, constituindo sua cultura (Demo, 2014).
Já no setor público, o CiRM surge não para aumentar a lucratividade ou reter cidadãos, mas sim para aprimorar o atendimento e relacionamento com eles, garantindo serviços públicos de maior qualidade, eficiência e que atendam à real necessidade dos cidadãos, além de promover e incentivar o exercício da cidadania e melhorar a imagem/credibilidade dos serviços públicos em geral (Schellong, 2008; Demo & Pessôa, 2015). Além disso, a adoção da estratégia de CiRM pelos governos pode aumentar a capacidade da administração pública de monitorar e avaliar seus esforços e gerenciar as informações internas, suas interações e respostas aos problemas dos cidadãos, contribuindo para reduzir redundâncias e retrabalhos. Permite-se, assim, a utilização mais eficiente dos recursos públicos e aumenta-se a efetividade geral do governo (Fulla, 2007).
Para Saremi (2009), os governos estão se dando conta da importância das estratégias focadas no cidadão, reconhecendo que devem fazer a entrega de real conhecimento sobre o cidadão ao longo de múltiplos departamentos da estrutura governamental em todos os pontos de contato com os cidadãos, constituindo-se na abordagem do CiRM. A ideia é oferecer um “balcão único” aos cidadãos, onde possam ter suas diversas demandas atendidas, com conveniência. Tomem-se, como exemplo, os serviços oferecidos pelo “Na Hora”, em Brasília.
Nesse contexto, em ambas as versões, seja ela o CRM para o setor privado, ou CiRM, proposta para o setor público, o cliente ou cidadão é tratado como um indivíduo que possui certos interesses e necessidades únicas e o direito a serviços customizados, rápidos e convenientes. A diferença básica, entretanto, é que o negócio do governo é servir seus cidadãos, não maximizar lucros. Com o CiRM, busca-se melhorar a orientação para o cidadão, aprimorar a prestação de contas e, ao mesmo, tempo influenciar a percepção do cidadão em relação à esfera governamental (Nassif, 2004; Schellong, 2008).
Payne (2012) ressalta o papel da tecnologia para a adoção de uma estratégia de CRM, com vistas à melhoria da relação entre empresas e seus clientes. Banco de dados informatizados, data mart (banco de dados departamentalizados) e data warehouse (depósito de banco de dados) são ferramentas que contribuem para reunir um grande número de dados de clientes, facilitando ao gestor analisar, interpretar e utilizar o feedback dos clientes de forma construtiva. Por outro lado, Schellong (2008) afirma que iniciativas, mesmo desprovidas de tecnologia, também podem
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trazer bons resultados, como no caso da simples mudança do horário de funcionamento, do redesenho das áreas de espera ou da abertura de um centro de serviço integrado (one stop shop), iniciativas estas capazes de causar impacto positivo na satisfação ou orientação ao cidadão.
Na breve evolução das iniciativas de melhoria dos serviços públicos no Brasil, verifica-se relativo esforço dos gestores públicos em debater o tema e buscar construir estratégias para aproximar as políticas públicas das necessidades dos cidadãos. Entretanto, percebe-se a necessidade de avanços na abordagem adotada pelo governo brasileiro em relação à sociedade, no que se refere à prestação dos serviços públicos. Smith e Huntsman (1997) afirmam que as agências de governo, em muitos casos, estão mais inclinadas a impor obrigações do que a prestar serviços aos cidadãos, representando uma falha na administração pública que ainda distancia o uso do CiRM.
Para Ponte (2015), com a redemocratização e a promulgação da Constituição cidadã de 1988, empreenderam-se esforços para diminuir o enorme déficit de cidadania, concentração de renda e a exclusão social latentes. O autor cita iniciativas como a urna eletrônica, o Sistema Único de Saúde, a declaração eletrônica do imposto de renda, as centrais de atendimento, os serviços unificados de prestação de serviços, entre outros, como avanços realizados em programas de governo. Além disso, vale mencionar o papel do portal da transparência do Governo Federal (www.transparencia.gov.br) e o advento da Lei de Acesso à Informação, editada em 2011, ambos com elevado potencial de impacto para as práticas de CiRM e, mais importante, para o exercício da cidadania.
Nesse sentido, o presente trabalho tomou como base iniciativa anterior de Demo e Pessôa (2015), para construção e validação de uma escala de relacionamento com o cidadão, denominada ERCi. As pesquisadoras conduziram estudo no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), órgão do Poder Judiciário Federal, pelo fato de o Tribunal possuir diversas iniciativas de CiRM. O STJ possui a Central de Atendimento ao Cidadão, criada para centralizar os serviços mais demandados pelo público ao Tribunal. O resultado obtido foi a elaboração de uma escala de relacionamento com o cidadão, em duas versões, completa e reduzida, com bons índices psicométricos, mas que ainda necessita de maior validade externa e generalização em diferentes contextos, poderes e esferas do poder público.
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Ademais, foi tomado como referência o trabalho de Lara e Gosling (2016) que, a partir da identificação de 12 fatores essenciais, 5 percebidos pelos cidadãos e 7 pelos gestores públicos, propuseram um modelo de gestão do relacionamento entre cidadãos e administração pública, que contempla 7 componentes principais (estratégia, estrutura, gestão da informação, tecnologia da informação, integração multicanal, programas de relacionamento e avaliação de desempenho).
Nesse contexto, o lócus selecionado para a presente pesquisa foi o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), cuja escolha se deu tendo em vista a necessidade de prover validade externa dos modelos referenciais de Demo e Pessôa (2015) e Lara e Gosling (2016) em um órgão do Poder Executivo Federal, bem como pela representatividade da entidade na prestação de serviços públicos no Brasil. O INSS integra a Administração Indireta do Poder Executivo Federal, responsável pela concessão e manutenção de benefícios previdenciários e execução da política de previdência social no Brasil. O INSS mantém agências de atendimento em todo o país, onde o cidadão pode requerer benefícios como a aposentadoria por idade, por contribuição, por invalidez, especial, salário-maternidade, pensão por morte e auxílio reclusão. O segurado pode fazer o agendamento eletrônico do benefício, da perícia médica e de outros serviços previdenciários pela Agência Eletrônica do Segurado ou pela Central 135 (http://www.brasil.gov.br).
Além disso, não foi considerado necessário segregar por tipo de destinatário do serviço público, ou seja, cidadãos, empresas, agentes políticos, todos beneficiários da ação governamental e interlocutores de instituições públicas do Poder Executivo Federal. Assumiu-se que os itens centrais que compõem a escala de relacionamento atendem, em certa medida, os diferentes destinatários das políticas públicas.
Nesse sentido, tendo em vista a contextualização apresentada, propôs-se o seguinte problema de pesquisa: a partir de medidas anteriores, como mensurar os atributos de um modelo de relacionamento com os cidadãos no Poder Executivo Federal, a partir da experiência do INSS? Dessa forma, o objetivo principal desta pesquisa foi identificar indícios de validade e confiabilidade de uma escala de relacionamento com o cidadão (ERCi INSS) para o Poder Executivo Federal, utilizando como lócus de pesquisa o INSS. O desenvolvimento da ERCi INSS foi feita a partir do modelo validado por Demo e Pessôa (2015) para o Poder Judiciário e do modelo de Lara e Gosling (2016) construído para o governo de Minas Gerais.
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Assim, para a consecução do objetivo geral, foram propostos os seguintes objetivos específicos:
I. Desenvolver uma escala de relacionamento com os cidadãos beneficiários dos serviços ofertados pelo INSS;
II. Identificar indícios de validade da escala de relacionamento com os cidadãos beneficiários dos serviços ofertados pelo INSS;
III. Identificar indícios de validade confirmatória do modelo exploratório de mensuração do relacionamento com o INSS obtido com o objetivo específico II;
IV. Identificar, a partir da escala desenvolvida e dos indícios de validade nos objetivos supracitados, a percepção que os cidadãos beneficiários dos serviços do INSS pesquisados possuem quanto às iniciativas de relacionamento e atendimento da entidade;
V. Avaliar a satisfação dos cidadãos beneficiários dos serviços do INSS pesquisados por meio do índice Net Promoter Score.
Em relação às contribuições teóricas, este estudo buscou preencher lacuna na literatura de marketing de relacionamento com o cidadão, em relação a instrumentos diagnósticos no âmbito de uma instituição pública do Poder Executivo Federal, haja vista que os únicos instrumentos de CiRM encontrados na literatura científica foi o elaborado por Demo e Pessôa (2015) e Lara e Gosling (2016). Outrossim, ao propor o desenvolvimento e validação de uma escala de relacionamento com o cidadão para o INSS, viabilizam-se futuros estudos relacionais sobre o tema, em outras instituições públicas, contextos e esferas (estadual ou municipal), melhorando a validade externa e a generalização da medida proposta.
Do ponto de vista metodológico, esta pesquisa evoluiu ao utilizar um método estatístico avançado para validação de medidas, qual seja, a análise confirmatória, via meio da modelagem por equações estruturais. Considerando que a validação da ERCi, empreendida por Demo e Pessôa (2015), como o modelo de Lara e Gosling (2016), foram apenas exploratórios, o presente trabalho buscou confirmar a estrutura exploratória obtida naquela ocasião, atestando, ainda, sua confiabilidade e validade de construto.
Em termos práticos, essa escala contribuiu para o fomento da discussão sobre a estratégia de CiRM no governo brasileiro. A pesquisa buscou oferecer instrumento validado
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cientificamente, contribuindo para a qualificação do processo de pesquisa e relacionamento entre governo e cidadão. A ERCi INSS que se buscou desenvolver com esse estudo visou disponibilizar aos gestores públicos do INSS uma ferramenta diagnóstica para melhor compreensão da percepção dos cidadãos quanto aos serviços prestados pela entidade, bem como auxiliar na identificação de áreas de melhorias, em termos de atendimento e relacionamento. A adoção dessa estratégia poderá se converter, em última análise, em um maior exercício da cidadania e em melhoria da imagem do governo.
A presente dissertação, além da introdução, encontra-se assim estruturada: referencial teórico, abrangendo sínteses do estado da arte e uma bibliometria da produção nacional recente; método, com a caracterização geral da pesquisa, do setor, no caso o Poder Executivo Federal, e da instituição pública escolhida (INSS), bem como os procedimentos de coleta, tratamento e análise dos dados; resultados e discussão; conclusão do estudo, com a síntese dos principais resultados, contribuições acadêmicas e gerenciais, bem como as limitações e recomendações para trabalhos futuros. Por fim, as referências bibliográficas e os apêndices encerram o documento.
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2 REFERENCIAL TEÓRICO
Esta seção apresenta a fundamentação teórica deste trabalho, resultado da revisão de literatura da variável percepção do relacionamento, relevante à elaboração e consecução da pesquisa. Nesse sentido, o referencial teórico apresenta o estado da arte, que contempla tantos trabalhos nacionais quanto internacionais, com seus principais conceitos, fundamentos, pressupostos, revisões sobre o tema, medidas e estudos empíricos recentes relacionados à área. Além disso, é apresentado um levantamento bibliométrico da produção acadêmica nacional, com vistas a subsidiar uma agenda de pesquisa para estudos ulteriores.
2.1 Nova Gestão Pública (New Public Management)
A Nova Gestão Pública (NGP), ou New Public Management, surgiu no final dos anos 1970, em países como Grã-Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia, em um cenário de necessidade de reforma do Estado, resultado da limitação do modelo burocrático de administração pública, da crise econômica mundial e da necessidade de oferta de serviços de melhor qualidade aos cidadãos (Bresser-Pereira, 1996; Abrúcio, 1997; Barzelay, 2000). A NGP baseou-se em uma abordagem gerencialista, incorporando novas tecnologias, inspiradas na iniciativa privada, com vistas a modernizar a esfera pública, a partir de valores como a eficiência, a eficácia e a competitividade (Abrúcio, 1997; Peci, Pieranti, & Rodrigues, 2008; Secchi, 2009).
Os principais modelos da NGP, particularmente encontrados no contexto britânico, incluem o Gerencialismo (Managerialism), o Consumerism e o Public Service Orientation (PSO) (Abrucio, 1997; Aragão, 1997).
2.1.1 O Gerencialismo (Managerialism)
O Gerencialismo, ou modelo gerencial puro, representa a primeira etapa do debate acerca do paradigma pós-burocrático de administração, no contexto de Reforma do Estado, presente nos anos 1980 (Abrucio, 1997). O foco principal dessa abordagem foi o desempenho organizacional e
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a eficiência no uso dos recursos, com vistas à redução das atividades sob responsabilidade do Estado (Abrúcio, 1997).
A busca pela eficiência governamental estava centrada no desejo do aumento da produtividade, por meio de iniciativas como corte de custos, redução de pessoal, diminuição de transferências a estados subnacionais, como no caso dos EUA, entre outros (Abrucio, 1997). Essas medidas buscavam, em certa medida, atender as demandas dos cidadãos – vistos pelo gerencialismo como meros contribuintes - por governos mais enxutos, que, consequentemente, cobrariam menos impostos (Kettl, 1998).
Entretanto, essa estratégia estritamente voltada ao corte de gastos recebeu diversas críticas, especialmente por priorizar a eficiência, em detrimento do aspecto da efetividade, importante quando se trata de serviços públicos (Aragão, 1997). Ademais, a decisão dos gestores no que tange à alocação de recursos públicos envolve aspectos relativos à equidade e à redistributividade, os quais exigem que a adoção estrita dos preceitos do gerencialismo puro seja feita de forma parcimoniosa (Mayordomo, 1990).
Nesse sentido, as críticas que surgiram em relação ao modelo gerencial puro, como o enfoque excessivo no reequilíbrio fiscal, eficiência e racionalidade administrativa, abriu caminho para o surgimento de uma nova abordagem, que ficou conhecida como Consumerism.
2.1.2 Consumerism
Esse modelo discutiu maior flexibilidade da gestão e qualidade nos serviços públicos, passando a considerar os destinatários da ação governamental como consumidores/clientes (Abrucio, 1997; Aragão, 1997). Abrucio (1997) aponta que a mudança do enfoque controlador e estritamente técnico então atribuído ao orçamento público, para uma abordagem mais estratégica e flexível na formulação do planejamento governamental, contribuiu para que as reais necessidades dos cidadãos pudessem ser contempladas.
Em relação à qualidade dos serviços públicos, verifica-se que a adoção dessa perspectiva seguiu iniciativa similar da iniciativa privada, que buscava adaptar-se ao cenário de concorrência e de elevada exigência dos consumidores (Abrucio, 1997). No setor público, o programa do
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governo inglês, denominado Citizen’s Charter, que consistia na avaliação do desempenho organizacional a partir da opinião dos cidadãos, representa a explicitação dessa nova preocupação dos gestores públicos em relação aos cidadãos (Richards, 1994; Abrucio, 1997).
Entretanto, algumas das principais críticas ao modelo estão relacionadas especificamente ao seu próprio nome, haja vista que ao definir o público-alvo das políticas públicas como consumidores, acaba-se por perder aspectos relevantes para a administração pública como a questão da equidade e accountability, termo que pode ser entendido como prestação de contas e responsabilização (Aragão, 1997; Abrucio, 1998; Marini, 2003; Pinho e Sacramento, 2009). É nesse contexto que surge uma nova fase do New Public Management, que recebeu o nome de Public Service Orientation.
2.1.3 Public Service Orientation (PSO)
Em relação ao PSO, foram trazidas para a discussão variáveis como accountability, transparência, participação social, equidade e descentralização, na qual o consumidor/cliente passou a ser visto como cidadão, numa perspectiva de coletividade (Abrúcio, 1997). Essa mudança no papel do indivíduo é um dos aspectos mais relevantes que difere o PSO das outras abordagens, considerando que se defende a ideia de maior participação política do cidadão na reconstrução da esfera pública (Abrúcio, 1997; Aragão, 1997).
Além disso, o conceito de competição entre instituições públicas é reformulado, passando a promover, sobretudo, a cooperação entre essas agências, com vistas a garantir um maior nível de equidade na oferta dos serviços públicos aos cidadãos (Abrúcio, 1997). Neste debate de equidade, em conjunto com o aspecto da accountability, é caracterizado pelo trabalho conjunto entre políticos, servidores públicos e sociedade, em um processo de aprendizado social (Abrúcio, 1997; Marini, 2003).
Abrúcio (1997) ressalta, entretanto, que não há uma divisão estanque entre essas visões da NGP, mas que elas refletem uma evolução da discussão empreendida acerca de um novo paradigma gerencialista para a administração pública. A cada nova fase, foram incluídos novos aspectos que auxiliassem na correção de disfunções verificadas na etapa anterior.
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No contexto brasileiro, os preceitos da NGP nortearam a elaboração do Plano Diretor de Reforma de Estado (PDRAE), publicado em 1995, que “buscou criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais, reorganizando as estruturas da administração com ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público” (Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, 1995, p.7).
Nesse sentido, o que se percebe é que a adoção das diretrizes da NGP pelos governos exigiu mudanças nas práticas burocráticas, pressionando gestores públicos no sentido de adotarem postura mais responsiva às demandas da sociedade, aperfeiçoando a gestão do relacionamento com os cidadãos, em especial no contexto de crescente exigência por direitos constitucionais, qualidade e bom atendimento (Vigoda, 2002; Demo & Pessôa, 2015).
2.2 Gestão do Relacionamento com o Cliente (CRM)
Entende-se por “marketing de relacionamento” a atração, a manutenção e o desenvolvimento das relações com os consumidores (Berry, 1991). O termo foi mencionado pela primeira vez por Berry (1983) e tem sido utilizado como base para as pesquisas sobre o tema. Outra definição de marketing de relacionamento trazida por Benouakrim e El Kandoussi (2013) é a de um processo estratégico que visa estabelecer, desenvolver e fortalecer uma rede de relacionamentos com diversas partes interessadas, baseado em padrões sociais e econômicos fortes e o atingimento de objetivos comuns.
Percebe-se, em ambas as definições, a noção de longo prazo como característica importante para a abordagem relacional – representando uma mudança na orientação antes centrada no marketing transacional, o qual visava simplesmente o fechamento da venda sem preocupações com o pós-marketing (Fulla, 2007). Essa mudança na estratégia de marketing, que antes focava simplesmente no aumento do número e volume de transações (marketing transacional), para uma visão de incremento em relações mais efetivas e rentáveis com diversas partes interessadas (marketing de relacionamento), visa colocar o consumidor como ativo chave do negócio (Payne, 2012).
Apesar de o termo Customer Relationship Management (CRM), ou gestão do relacionamento com o cliente, ser relativamente novo, os princípios que regem seu significado já
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são conhecidos dos gestores (Kannabiran et al., 2004). Verifica-se que a adoção de iniciativas para a gestão do relacionamento com clientes tem sido perseguida pelas organizações há algum tempo, motivada, em grande medida, por um ambiente internacional altamente competitivo, onde o conhecimento dos consumidores tem-se mostrado essencial tanto para o sucesso das empresas, como para o atingimento de meta e para o estabelecimento de relacionamentos duradouros ou ganhos de competitividade (Leite & Resende, 2010; Payne, 2012; Demo et al., 2015).
A grande diferença que se percebe hoje é que os princípios do marketing de relacionamento são aplicados num contexto de inovação tecnológica intensiva e de mercados em constante transformação (Payne, 2012). Além disso, Payne (2012) ressalta que serviços são mais difíceis de imitar do que os produtos, pelo simples fato de que os serviços requerem a contribuição e o envolvimento do cliente. Nesse sentido, conforme o autor, a vantagem competitiva pode ser melhor obtida por meio do conhecimento das expectativas dos clientes, suas preferências e comportamento e da geração de valor diferenciado para os clientes.
O CRM é, portanto, entendido como uma abordagem centrada no cliente, na qual os sistemas de informação fornecem elementos para apoiar processos operacionais, analíticos e de colaboração, auxiliando no aumento dos lucros da empresa e na retenção dos clientes (Mishra & Mishra, 2009). Além disso, podem ser mencionados outros benefícios alcançados pela adoção de soluções de CRM, como serviços personalizados, informação e responsividade relacionadas às necessidades dos clientes, integração multicanal, segmentação, comunicação aberta e, mais importante, o conhecimento do cliente (Al-Khouri, 2012; Mohammadhossein, Ahmad, Zakaria, & Goudarzi, 2014).
Al-Khouri (2012) sugere existirem três dimensões-chave associadas ao termo CRM: primeiro, o CRM significa adotar uma estratégia de negócio com foco no cliente; segundo, CRM refere-se aos processos de negócio que apoiam e permitem a interação entre o negócio e seus clientes; e por último, as dimensões tecnológica e de gestão.
No entanto, a discussão sobre CRM não pode ser reduzida a tecnologias e o cuidado com sua definição não se configura como mero preciosismo semântico (Payne, 2012). Essa preocupação conceitual já havia sido abordada anteriormente por autores como Campbell (2003) e Zablah, Bellenger e Johnston (2004), o que demonstra a necessidade de se lidar com possíveis inconsistências ou a falta de uma conceituação comum sobre o tema.
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Nesse sentido, o CRM, para ser bem sucedido, precisa estar imbuído de visão estratégica para criar valor aos acionistas, por meio do desenvolvimento de relacionamentos com clientes estratégicos, unindo o potencial da tecnologia da informação (TI) às estratégias de marketing de relacionamento, que resultarão no estabelecimento de relacionamentos lucrativos de longo prazo (Payne, 2012). Assim, o CRM é muito mais que um software ou ferramenta tecnológica, necessitando que os gestores assumam uma visão holística da organização, sendo capazes de integrar as informações às diversas áreas da empresa, gerando assim mudanças reais (Campbell, 2003). Nesse sentido, é mais correto considerar o CRM como uma filosofia, uma postura organizacional, que se reveste de conceitos relativos à qualidade, à satisfação, à lealdade e à fidelização (Demo & Guanabara, 2015).
Além disso, percebe-se que essa preocupação e avanços no âmbito da gestão do relacionamento verificados na iniciativa privada, também têm ganhado espaço no ambiente de governo, como forma de gerenciar as reclamações e demandas dos cidadãos e diminuir prazos de atendimentos. Assim, tem-se que o CRM no setor público, denominado Citizen Relationship Management — CiRM (Gestão do Relacionamento com o Cidadão), configura-se como estratégia importante, tal qual se demonstra na esfera privada (Batista, 2011).
2.3 Gestão do Relacionamento com o Cidadão (CiRM)
Ao se discutir a estratégia adotada pelos gestores na esfera governamental para a gestão do relacionamento com os destinatários das políticas públicas, é importante ressaltar que ao consumirem serviços públicos, os cidadãos esperam a mesma qualidade e tratamento recebidos pelos fornecedores privados (Falce, Maylder, Pressot, & Toivanen, 2012). Entretanto, um fator crítico que deve ser considerado é que o governo, diferentemente das empresas, não busca a geração de lucros ou rendas, mas é guiado pela necessidade de geração de valor público (Al-Raisi & Al-Khouri, 2010). Assim, os componentes do Customer Relationship Management se assemelham em grande medida em ambos os ambientes, seja ele privado ou público, diferenciando-se apenas em termos de perspectiva e de impulsionadores (Al-Khouri, 2012).
Nesse sentido, o Citizen Relationship Management (CiRM), ou gestão do relacionamento com o cidadão, termo adotado por Schellong (2005), e que será utilizado como referência nesta
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pesquisa, tendo em visto o volume de citações do autor e sua contemporaneidade, se refere às práticas e à estratégia do governo para a melhoria da oferta dos serviços públicos. O CiRM pode ser considerado uma divisão da gestão do relacionamento com o cliente, mas que foca especificamente em como instituições públicas agem em relação aos destinatários dos seus serviços (Schellong & Langenberg, 2007). A identificação das necessidades dos cidadãos, iniciativas de priorizações e oferta de serviços adequados, a avaliação da satisfação e o incentivo à cidadania são conceitos fundamentais e alguns dos principais objetivos do CiRM (Schellong, 2008; Ghodousi, Alesheikh, & Saeidian, 2016).
Para Ponte (2015), a compreensão dos princípios do CRM e sua aplicação no ambiente público requerem dos gestores o entendimento de que a adoção de ferramentas de tecnologia não é suficiente para a efetividade da estratégia. É preciso buscar minimizar a redundância de dados sobre o cidadão, diminuir os custos operacionais e otimizar o tempo de atendimento. Ainda, Shellong (2005) ressalta ser necessário que as instituições públicas promovam uma mudança cultural, com base na colaboração intergovernamental, implementação de multicanais de comunicação, melhoria de processos, sempre a partir das necessidades reais dos cidadãos.
Com o objetivo de investigar a evolução nas pesquisas acadêmicas sobre Citizen Relationship Management (CiRM), foi conduzida uma revisão sistemática, em junho/2017, conforme proposta de Dyba e Dingsoyr (2008), nas bases de dados CAPES, Proquest, Scielo, Science Direct, Scopus, Spell e Web of Science, visando identificar os resultados relativos a revisões de literatura sobre o tema. As palavras-chave utilizadas para a pesquisa foram, na língua inglesa, citizen relationship management AND literature review. Para o português, os descritores foram “gestão do relacionamento com o cidadão” AND “revisão de literatura”, além de “marketing de relacionamento com o cidadão” AND “revisão de literatura”. Após a filtragem, foi verificado que nenhum dos artigos resultantes procedeu à revisão de literatura sobre CiRM, mas sobre temas correlatos como governo eletrônico. Essa ausência de revisões sobre CiRM constitui uma lacuna na literatura e ratifica ainda mais a relevância de se conduzir uma revisão extensa sobre o tema.
Em relação às medidas de CiRM, foi realizada nova pesquisa nas mesmas bases de dados, com as palavras-chave, na língua inglesa, ("citizen relationship management") AND (scale OR “measuring scale” OR “measurement scale” OR model) e, em português, os termos (“gestão do
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relacionamento com o cidadão” AND escala) OR (“gestão do relacionamento com o cidadão” AND modelo), além de (“marketing de relacionamento com o cidadão” AND escala) OR (“marketing de relacionamento com o cidadão” AND modelo). Após a filtragem, foram selecionados 2 trabalhos, o de Demo & Pessôa (2015), cujo objetivo foi elaborar e validar uma escala de relacionamento com o cidadão (ERCi), para identificar a percepção dos usuários dos serviços do Superior Tribunal de Justiça (STJ), e o de Lara e Gosling (2016) que, a partir da identificação de 12 fatores essenciais, 5 percebidos pelos cidadãos e 7 pelos gestores públicos, propuseram um modelo de gestão do relacionamento entre cidadãos e administração pública, que contempla 7 componentes principais (estratégia, estrutura, gestão da informação, tecnologia da informação, integração multicanal, programas de relacionamento e avaliação de desempenho). Tanto a ERCi elaborada por Demo e Pessôa (2015) como o modelo de gestão do relacionamento desenvolvido por Lara e Gosling (2016) foram utilizados como ponto de partida para a construção do instrumento ERCi INSS proposto na presente pesquisa.
Por fim, com o objetivo de identificar os estudos empíricos foi conduzida nova busca nas bases de dados Proquest, Scielo, Science Direct, Scopus, Spell e Web of Science. Tendo em vista que a produção acadêmica sobre CiRM é bastante reduzida, não havendo uma compreensão uniforme sobre o assunto, optou-se por não definir um recorte temporal para a busca (pesquisa longitudinal), com vistas a não restringir os resultados e, assim, obter um maior número de publicações.
Em relação aos descritores, verificou-se que diversos autores discutem a gestão do relacionamento com o cidadão, sem se referirem ao termo CiRM, ou mesmo fazem referência ao assunto utilizando acrônimos variados como CiRM, CzRM e ainda CRM (termo original, usado para se referir a clientes). Assim, para a elaboração das palavras-chave, buscou-se uma estratégia mais abrangente, utilizando operadores booleanos OR e AND, por meio dos descritores em inglês ("citizen relationship management" OR "constituent relationship management" OR cirm OR czrm), além de crm (government OR "public sector"). Em português, os descritores foram (“marketing de relacionamento” AND cidadão) OR (“marketing de relacionamento” AND “setor público”) OR (“gestão do relacionamento” AND cidadão) OR (“gestão do relacionamento” AND “setor público”) OR (crm AND “setor público”) OR (crm AND governo).
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Além disso, decidiu-se por incluir artigos empíricos, tanto científicos como artigos publicados em conferências (proceeding papers), haja vista que referências frequentemente citadas são do autor Alexander Schellong (2005, 2007, 2008), cuja produção sobre CiRM é encontrada prioritariamente em publicações de conferências/eventos. Ainda, no que se refere à área temática, foram excluídas do filtro de busca as áreas de ciências biológicas, médicas e não relacionadas, procedendo a busca apenas nas áreas de social sciences, public administration, computer science, business, management and accounting, uma vez que a discussão sobre CiRM costuma estar associada à área de tecnologia da informação, marketing e gestão pública.
Após a filtragem, o portfólio bibliográfico para análise detalhada resultou em 31 publicações. A partir da análise das publicações foi possível perceber que diversos autores discutem aspectos relativos aos fatores críticos, determinantes ou motivadores que impactam no processo de implementação de uma estratégia de CiRM. Entretanto, verificaram-se distintas abordagens por parte dos autores, considerando que alguns deles focam aspectos mais técnicos que envolvem o processo de adoção da ferramenta tecnológica de CiRM (Lawson-Body,Willoughby, Mukankusi e Logossah, 2011; Keramati, Saremi e Afshari-Mofrad, 2011; Andrade & Camacho, 2014) e outros priorizam o debate e benefícios do CiRM no que tange à relação entre gestores e cidadãos (Bahari & Nasirin, 2010; Zamanian, Khaji e Emamian, 2011; Duque,Varajão,Vitor e Dominguez (2013); Nasirin & Bahari, 2012; Lara & Gosling, 2016). A Tabela 1 apresenta os fatores mais frequentes trazidos pelos autores dos artigos analisados, que impactam o processo de implementação do CiRM.
Tabela 1 - Fatores que impactam na implementação da estratégia de CiRM CiRM: fator crítico de sucesso,
determinante, motivador Autores
Apoio da alta administração
Bahari e Nasirin (2010); Keramati et al. (2011); Lawson-Body et al. (2011); Zamanian et al. (2011); Nasirin e Bahari (2012); Duque et al. (2013); Andrade e Camacho (2014).
Gestão da informação Keramati et al. (2011); Lawson-Body et al. (2011); Lara e Gosling (2016). Revisão de processos Keramati et al. (2011); Duque et al. (2013).
Tecnologia da informação Keramati et al. (2011); Zamanian et al. (2011); Duque et al. (2013); Andrade e Camacho (2014); Lara e Gosling (2016).
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Gestão da mudança Bahari e Nasirin (2010); Keramati et al. (2011); Nasirin e Bahari (2012); Andrade e Camacho (2014).
Decisão sobre investimento Bahari e Nasirin (2010); Lawson-Body et al. (2011); Duque et al. (2013). Treinamento na ferramenta de
CiRM Bahari e Nasirin (2010); Lawson-Body et al. (2011); Duque et al. (2013). Orientação às necessidades do
cidadão
Keramati et al. (2011); Zamanian et al. (2011); Duque et al. (2013); Andrade e Camacho (2014).
Orientação aos usuários da ferramenta de CiRM
Bahari e Nasirin (2010); Lawson-Body et al. (2011); Nasirin e Bahari (2012); Duque et al. (2013).
Fonte: Elaborada pelo autor
Além disso, diversos autores alertam sobre a necessidade de se evitar que as discussões sobre CiRM sejam confundidas com a simples implementação de uma ferramenta tecnológica, a qual costuma dar suporte à estratégia para a gestão do relacionamento com os cidadãos (Campbell, 2003; Zablah et al., 2004; Payne, 2012). É importante ressaltar que as iniciativas de governo eletrônico, especialmente por meio dos portais governamentais, vêm se mostrando como uma das maneiras encontradas pelo setor público para prestar seus serviços de forma mais ágil e eficiente, alinhados às demandas da sociedade. Alguns dos benefícios são redução de custos operacionais, melhoria da relação entre cidadãos e governo, especialmente no contexto de exigência de serviços de maior qualidade pela sociedade (Medeiros & Guimarães, 2004, Kammani & Safeena 2013).
A revisão da literatura realizada demonstra que essa relação ainda está presente, especialmente nos artigos mais antigos (Esichaikul & Komolrit, 2005; Pan, Tan, & Lim, 2006; King, 2007; King & Cotterill, 2007). Além disso, outro indício que reforça esse entendimento por parte dos autores é o fato de grande parte dos artigos terem sido publicados em periódicos e conferências focados na temática de tecnologia da informação.
Por outro lado, é possível perceber que essa característica tende a se modificar, uma vez que nas publicações mais recentes, os autores têm reconhecido o caráter estratégico essencial à formação do conceito de CiRM. Essa mudança corrobora com a conceituação trazida por Schellong (2005), ao propor que o CiRM configura-se com uma estratégia, apoiada na tecnologia, que visa à melhoria de relacionamentos e o incentivo da cidadania.
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A revisão conduzida também permitiu identificar aspectos convergentes em relação ao foco das pesquisas analisadas, havendo um grande interesse em utilizar o método de mineração de dados governamentais, para definição das prioridades da ação pública, conforme Tabela 2. Sobre esse aspecto, por exemplo, King e Cotterill (2007) e Akhondzadeh-Noughabi, Alizadeh, Ahmadvand, & Minaei-Bidgoli (2013) trazem a técnica de priorização de clientes conhecida como RFM (recency, frequency, monetary), proposta por Hughes (1994), comumente utilizado no setor privado, para propor estratégia similar de priorização das demandas dos cidadãos.
Além disso, os artigos também buscaram desenvolver modelos e quadros de referência e aplicá-los em casos empíricos, com vistas a auxiliar os gestores públicos na construção de estratégias de atuação mais efetivas. Ainda, foi possível verificar interesse em analisar iniciativas de diversificação dos canais de relacionamento ofertados aos cidadãos, os quais se configuram como componente fundamental para qualquer estratégia de CiRM (Payne & Frow, 2005; Lara & Gosling, 2016).
Entretanto, a construção e validação de escalas, para medir o nível de relacionamento entre governo e cidadãos, ainda não tem despertado o interesse em grande parte dos autores, com exceção de Demo & Pessôa (2015), conforme critérios estabelecidos para a busca.
Tabela 2 - Foco dos artigos de CiRM
Foco dos artigos Autores
Modelos/Quadros de referência/Escalas
Bahari e Nasirin (2010); Leite e Rezende (2010); Zamanian et al. (2011); Nasirin e Bahari (2012); Tavana, Zand e Katehakis (2013); Demo e Pessôa (2015); Andrade e Camacho (2014); Lara e Gosling (2016).
Mineração de dados para priorização das demandas dos
cidadãos
Ahmadvand et al. (2010); Akhondzadeh-Noughabi et al. (2013); Ghodousi et al. (2016); O'Brien et al. (2015); Cnudde e Martens (2015).
Diversificação dos canais de relacionamento (visão única)
Esichaikul e Komolrit (2005); Schellong e Langenberg (2007); Sasaki et al. (2007); Chu et al. (2008); Wu (2017).
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A partir dos estudos analisados e em linha com os argumentos apresentados por Kavanagh (2007), percebe-se que a adoção dos conceitos do CiRM pode contribuir para a oferta de serviços públicos superiores, como menor tempo de espera, menos frustração em encontrar os serviços requeridos, entrega de resultados de acordo com o prometido e, em última instância, maior satisfação dos cidadãos. Mas será que os cidadãos podem ser entendidos como clientes?
2.4 Relação Cidadão x Estado
A relação desempenhada entre o Estado e os destinatários da ação governamental pode assumir diversos contornos, refletindo a forma como as políticas públicas são desenhadas e como os serviços públicos são ofertados (Prata, 1998). Ao analisar a literatura que discute essa questão, é possível perceber que o debate dos autores foca, em grande medida, em alguns papéis mais recorrentes atribuídos ao indivíduo perante o Estado, como o de eleitor (Frederickson, 1991; Richards, 1994; Prata, 1998; Vigoda, 2002), contribuinte (Richards, 1994; Abrúcio, 1997; Prata, 1998), consumidor/cliente (Frederickson, 1991; Richards, 1994; Abrúcio, 1997; Prata, 1998; Vigoda, 2002; Peci et al., 2008; Fotaki, 2009; Thomas, 2013; Lourenço & Ferreira, 2015), cidadão (Frederickson, 1991; Richards, 1994; Abrúcio, 1997; Prata, 1998; Vigoda, 2002; Peci et al., 2008; Fotaki, 2009; Thomas, 2013; Lourenço & Ferreira, 2015) e parceiro/co-produtor (Vigoda, 2002; Fotaki, 2009; Thomas, 2013).
O papel de eleitor surge com o fortalecimento dos regimes de democracia representativa do mundo ocidental, no qual os agentes eleitos, sob a perspectiva de delegação, passam a ter legitimidade para fazer escolhas e tomar decisões pelos eleitores sobre aspectos da vida em sociedade (Frederickson, 1991; Richards, 1994; Vigoda, 2002). Entretanto, há argumentos sobre as limitações desse papel, pois as escolhas feitas pelos agentes políticos não refletem, muitas vezes, a real necessidade dos indivíduos. Para Richards (1994, p.404), essa perspectiva representativa “é necessária, mas não suficiente”.
A discussão sobre a função contribuinte dada ao público é evidenciada, em grande medida, com a experiência de crise fiscal pela qual passavam as economias no fim dos anos 1970 e início dos anos 1980, as quais enfrentavam dificuldades para financiar seus débitos (Prata, 1998). Nesse cenário, exigiram-se dos gestores públicos cortes de gastos, o uso mais eficiente dos
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recursos públicos e maior produtividade, como forma de responder aos anseios dos contribuintes (taxpayers), que não estavam dispostos a pagar mais encargos (Richards, 1994; Abrúcio, 1997; Aragão, 1997). A função contribuinte assume relevância no debate empreendido pelo gerencialismo puro, no âmbito do paradigma do New Public Management, que ditava o corte de gastos e a eficiência como alternativas para superação da crise fiscal do Estado.
No que concerne à função consumidor/cliente conferida ao público, vale considerar que essa surge, em grande parte, como reflexo da necessidade de se repensar os preceitos rígidos de eficiência trazidos pelo gerencialismo puro (Richards, 1994; Abrúcio, 1997). A publicação do Citizen’s Charter, ou carta de serviços, pelo governo inglês, em 1991, evidencia essa mudança, haja vista que o gestor público passou a atentar-se com aspectos relativos à qualidade e à satisfação do público (Abrúcio, 1997; Prata, 1998). A Carta de Serviços estabelecia padrões mínimos de desempenho exigidos do gestor na prestação de serviços, fortalecendo o conceito de cliente no setor público (Richards, 1994). Na verdade, essa perspectiva esteve presente no debate do modelo consumerista da New Public Management.
No que diz respeito à função cidadão, parece haver relativo consenso sobre a importância desse conceito quando se debate a ação governamental, tendo em vista aspectos relativos à coletividade e ao exercício de direitos e deveres presentes na prestação de serviços públicos (Abrúcio, 1997). O desafio para gestores, no entanto, parece ser o de estabelecer políticas públicas que satisfaçam critérios mais amplos como o do bem comum, ao mesmo tempo em que as necessidades individuais de segmentos específicos da sociedade são contempladas (Abrúcio, 1997)
Para Peci et al. (2008), a associação entre mercado e sociedade, cliente e cidadão é possível, haja vista que a Nova Gestão Pública estabelece uma relação de prestação de serviços públicos entre Estado e sociedade. Contudo, os autores alertam sobre a possibilidade de mistura de conceitos, devendo o gestor sempre atentar-se aos direitos inerentes à cidadania. Kavanagh (2007) assevera que cidadãos possuem uma relação mais multifacetada com o governo do que uma simples relação transacional assim com sugere a palavra consumidor.
Além disso, em linha com essa argumentação, Denhardt & Denhardt (2000), ao trazerem a discussão sobre um novo paradigma de administração pública, que recebeu o nome de Novo Serviço Público (New Public Service), sustentam que os gestores públicos devem servir cidadãos
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e não consumidores. O argumento é de que o interesse público resulta de um diálogo sobre valores compartilhados, mais do que a junção de auto-interesses individuais. Nesse sentido, o poder público deve não apenas ser responsável por atender demandas de “consumidores”, mas sim buscar construir relações de confiança e colaboração entre os cidadãos (Denhardt & Denhardt, 2000).
Por fim, a função parceiro/co-produtor assumida pelo indivíduo reflete a necessidade de flexibilidade e fortalecimento da colaboração entre governo e sociedade, bem como alternativas para superar as limitações enfrentadas pelos gestores públicos na entrega de serviços públicos adequados à sociedade (Vigoda, 2002). Esse papel mais ativo do indivíduo na gestão da res publica permite que a decisão do tipo e do nível de serviço necessários seja feita de forma compartilhada (Fotaki, 2009; Thomas, 2013).
Assim, a partir dessa contextualização, percebe-se que o público pode assumir diversas funções ao se relacionar com o Estado. O conceito de cliente trazido da esfera privada, por exemplo, contribui no sentido de chamar a atenção da administração pública para entender os usuários como dignos de bom atendimento, melhores serviços, com redução de tempo de atendimento, e demais benefícios. Contudo, é importante entender que o conceito de cidadão não se reduz ao papel de cliente, haja vista que nele estão inseridos múltiplos e, muitas vezes, conflitantes interesses (Denhardt & Denhardt, 2000; Fotaki, 2009; Thomas, 2013).
Portanto, uma administração pública efetiva, compreendida como aquela na qual a ação pública traz resultados e mudanças à população-alvo, como alcance dos resultados pretendidos, deve atentar-se às necessidades dos cidadãos e preservar valores democráticos, com vistas a não permitir que a lógica do setor privado suplante o interesse público (Cohen & Franco, 1993; Abrúcio, 1998; Corrêa, 2003; Coutinho, 2000).
Toda essa discussão que visa à melhoria na prestação dos serviços públicos, em especial aquela relacionada às práticas de Citizen Relationship Management, contribuem positivamente para a promoção do exercício da cidadania, um dos pilares do CiRM (Schellong, 2005; Demo & Pessôa, 2015). Assim, a adoção de uma estratégia efetiva de gestão do relacionamento com o cidadão, aliada à ideia de que a provisão de serviços públicos transcende a lógica do consumismo, referindo-se muito mais ao atendimento de necessidades sociais e humanas, deve
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ser algo a ser perseguido pelos gestores públicos (Fotaki, 2009; Andrade, Castro, & Pereira, 2012).
Nesse contexto, vale destacar o advento do governo eletrônico, como ferramenta importante que tem fomentado a transparência do governo com a sociedade e contribuído para a melhoria da prestação dos serviços aos cidadãos.
2.5 Governo eletrônico
A mudança de uma economia baseada em produtos para a de serviços, associada a uma rápida expansão da sociedade da informação, baseada no conhecimento, abriu caminho para o crescimento da era do e-service (Medeiros & Guimarães, 2004; Santos & Carvalho, 2009; Hassan, Shehab, & Peppard, 2011). No ambiente de governo, intitulou-se e-government, ou governo 2.0, que resulta no uso intensivo de tecnologias de comunicação, tais como internet e mídia social, na oferta de serviços aos cidadãos (Hong, 2013).
O governo eletrônico vem se mostrando como uma das maneiras encontradas pelo setor público para prestar seus serviços de modo a atender mais ágil e eficientemente às demandas da sociedade (Braga e Gomes, 2015). Alguns dos benefícios são redução de custos operacionais, melhoria da relação entre cidadãos e governo, em especial, em um contexto de exigência de serviços de maior qualidade pela sociedade (Medeiros & Guimarães, 2004; Kammani & Safeena,2013).
Considerando a relevância do papel da tecnologia da informação apontada pela filosofia do CiRM, busca-se cada vez mais o fortalecimento de iniciativas que favoreçam a criação de maior presença digital pelo governo, onde a oferta e o cumprimento das etapas de um serviço público, ou o serviço inteiro, possam ser feitas sem a necessidade de deslocamento do cidadão até um posto do governo (Medeiros & Guimarães, 2004; Braga e Gomes, 2015). Ressalta-se, no entanto, que a necessidade de uma estratégia de governo cada vez mais digital não pressupõe a extinção dos pontos de contato e unidades físicas de prestação de serviços públicos, mas sim ações e funções governamentais cada vez mais interconectadas física e virtualmente, em especial
