CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA
Bruxelas, 1 de Dezembro de 2008 (OR. fr)
Dossier interinstitucional:
2008/0231 (CNS)
16537/08
ATO 121
PROPOSTA
de: Comissão Europeia
Data: 1 de Dezembro de 2008
Assunto: Proposta de DIRECTIVA (Euratom) DO CONSELHO que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear
Junto se envia, à atenção das delegações, a proposta da Comissão transmitida por carta de Jordi AYET PUIGARNAU, Director, dirigida ao Secretário-Geral/Alto Representante, Javier SOLANA.
Anexo: COM(2008) 790 final
COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 26.11.2008 COM(2008) 790 final 2008/0231 (CNS)
Proposta de
DIRECTIVA (Euratom) DO CONSELHO
que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear
{SEC(2008) 2892}
{SEC(2008) 2893}
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. CONTEXTO DA PROPOSTA
1.1. Justificação e objectivos da proposta
A presente proposta de directiva que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear visa reiniciar o processo de criação de um enquadramento comum a toda a UE em matéria de segurança nuclear, actualizando e substituindo a proposta da Comissão relativa a uma directiva (Euratom) do Conselho que define as obrigações de base e os princípios gerais no domínio da segurança das instalações nucleares1, incluída no pacote inicial da segurança nuclear.
O renovado interesse que diversos Estados-Membros têm manifestado pela energia nuclear, com a perspectiva de sucessivos prolongamentos do período de vida e a construção de novas centrais, confere especial oportunidade a esta proposta revista. É manifesto que os efeitos dos incidentes radiológicos não se atêm às fronteiras, com potenciais consequências para a saúde dos trabalhadores e dos cidadãos e também vastas implicações económicas para o sector da produção de energia. A inclusão, na legislação comunitária vinculativa, de princípios de segurança nuclear exarados a nível internacional assegurará à população da UE em geral um grau suplementar de garantia, na medida em que conferirá segurança jurídica.
Neste contexto, a proposta legislativa revista aproveita: a) o trabalho técnico que a Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental (WENRA) realizou em 2006 sobre as instalações nucleares existentes, com a participação de todos os reguladores europeus de segurança nuclear; b) o princípio de que somente reguladores fortes e independentes podem assegurar às centrais nucleares da UE um funcionamento contínuo em segurança; c) a consagração, no direito comunitário, dos princípios que presidem aos principais instrumentos internacionais vigentes, com destaque para a Convenção sobre a Segurança Nuclear (CNS)2, celebrada sob os auspícios da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA), e o trabalho realizado por esta última em matéria de segurança3.
A sua abordagem de base é a regulamentação, a nível comunitário, de um conjunto de princípios comuns no domínio da segurança nuclear, já incluídos na CNS, complementados com requisitos adicionais de segurança para os novos reactores nucleares, princípios esses que os Estados-Membros são convidados a elaborar, segundo o princípio do aperfeiçoamento contínuo da segurança, baseando-se nos níveis de segurança preparados pela WENRA e em estreita colaboração com o Grupo Europeu de Alto Nível para a Segurança Nuclear e a Gestão dos Resíduos (GAN). Com base nos dez princípios que adoptou para a regulamentação da segurança nuclear, o grupo tornar-se-á o ponto focal da cooperação entre os organismos reguladores responsáveis pela segurança das instalações nucleares nos Estados-Membros e contribuirá para o desenvolvimento do quadro comunitário relativo à segurança nuclear.
O objectivo geral da proposta consiste em alcançar, manter e aperfeiçoar continuamente a segurança nuclear na Comunidade e reforçar o papel dos organismos reguladores. O seu âmbito de aplicação abrange o projecto, a escolha do local, a construção, a manutenção, a exploração e o desmantelamento das instalações nucleares, cuja segurança deve ser tomada em conta por força do quadro legislativo e regulamentar do Estado-Membro em causa. O
1 COM(2003) 32 final e COM(2004) 526 final.
2 INFCIRC/449
3 IAEA Safety Fundamentals: Fundamental safety principles, IAEA Safety Standard Series No. SF-1 (2006).
direito de cada Estado-Membro decidir utilizar ou não energia nuclear é reconhecido e integralmente respeitado.
Por meio deste quadro comunitário de segurança nuclear, pretendem-se alcançar diversos objectivos operacionais, nomeadamente o reforço do papel dos reguladores nacionais, a responsabilidade primordial do titular da licença pela segurança (sob o controlo do organismo regulador), o reforço da independência do organismo regulador, assegurando um elevado grau de transparência nas questões relacionadas com a segurança das instalações nucleares, a implantação de sistemas de gestão, a supervisão regular da segurança, a disponibilidade de peritos em segurança nuclear, a prioridade à segurança.
1.2. Contexto geral
O interesse pela energia nuclear atravessa actualmente uma fase de recrudescimento, devido a diversos factores.
A UE é o maior produtor de electricidade nuclear no mundo, possuindo uma indústria nuclear matura e cobrindo integralmente o ciclo do combustível com a base tecnológica e a mão-de- obra altamente qualificada que detém. Em muitos Estados-Membros, a energia nuclear é neste momento a principal fonte com baixa emissão de carbono, fornecendo mais de um terço da electricidade da UE e tendo provado ser uma fonte estável e fiável, relativamente imune às flutuações dos preços quando comparada com os mercados do petróleo e do gás. O recurso continuado à energia nuclear contribuiria, pois, para a segurança do aprovisionamento energético e a limitação das emissões de CO2, mas enfrenta ainda várias questões pendentes que têm de ser resolvidas. A energia nuclear desempenha um papel importante no pacote energético da UE, tendo como apoio um empenho firme na investigação e na promoção da evolução tecnológica, com vista a intensificar a segurança e as salvaguardas.
O aperfeiçoamento contínuo da segurança das instalações nucleares é uma condição incontornável para a aceitação da energia nuclear. Partir dos trabalhos em curso sob os auspícios da AIEA e integrá-los no quadro comunitário acrescentaria valor às abordagens nacionais. Interligar os sistemas nacionais e o sistema comunitário garantirá a manutenção de um nível elevado de segurança para as instalações nucleares na UE e aumentará a transparência dos mecanismos reguladores da União. Numa perspectiva de longo prazo, obter- se-á deste modo, não só uma confiança reforçada do público no processo decisório da UE relativo às questões de segurança nuclear, mas também segurança jurídica.
1.3. Instrumentos comunitários existentes que advogam a harmonização da segurança nuclear a nível da UE
Com o desenvolvimento da indústria nuclear europeia, revelou-se necessária uma convergência à escala comunitária para apoiar os Estados-Membros no seu esforço de harmonização das práticas de segurança. A resolução do Conselho de 22 de Julho de 1975 relativa aos problemas tecnológicos de segurança nuclear4 reconheceu que competia à Comissão «exercer um papel de catalisador» de iniciativas tomadas nesta matéria num plano internacional. Além de ter em conta as «prerrogativas e responsabilidades assumidas pelas autoridades nacionais», esta resolução refere a convergência das exigências de segurança no contexto de uma desejável harmonização a nível comunitário.
4 JO C 185 de 14 de Agosto de 1975, p. 1
Foi neste cenário que, em 1992, se adoptou uma segunda resolução5, na qual o Conselho reafirmou as intenções da resolução de 1975 e convidou os Estados-Membros a prosseguirem e intensificarem a sua concertação no sentido da harmonização dos problemas de segurança.
Acresce que o apoio à elaboração de legislação comunitária no domínio da segurança nuclear tem sido um tema presente ao longo dos anos nas conclusões do Conselho6e nos relatórios do Parlamento Europeu7. Contudo, até à data, não foi adoptada legislação comunitária vinculativa no domínio da segurança nuclear.
1.4. Coerência da proposta com as outras políticas e os objectivos da União
O elo intrínseco entre protecção contra as radiações e segurança nuclear foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no seu acórdão relativo ao processo C-29/99, segundo o qual «para delimitar as competências da Comunidade em matéria de segurança nuclear, não se deve efectuar uma distinção artificial entre a protecção sanitária da população e a segurança das fontes de radiações ionizantes». O Tribunal confirmou também que a Comissão é competente para fazer recomendações tendentes à harmonização das disposições constantes dos artigos 18.º e 19.º da CNS em matéria de projecto, construção e exploração de instalações nucleares que podem ser objecto de disposições que os Estados- Membros estabeleçam para assegurar o respeito das normas de base. O desenvolvimento de uma abordagem comunitária no domínio da segurança nuclear contribuiria para a consecução plena dos objectivos do acervo comunitário em matéria de protecção contra as radiações, designadamente proteger os trabalhadores e a população em geral contra os perigos da radiação ionizante sem indevidamente limitar as utilizações benéficas que provocam exposição às radiações.
1.5. Pacote inicial da segurança nuclear
A 30 de Janeiro de 2003, depois de receber o parecer do grupo de peritos criado pelo artigo 31.º do Tratado Euratom, a Comissão adoptou duas propostas de directivas, relativas, respectivamente, à segurança das instalações nucleares e à gestão do combustível nuclear irradiado e dos resíduos radioactivos8.
Após o parecer do Comité Económico e Social Europeu, emitido em 26 de Março de 2003, as duas propostas foram transmitidas ao Conselho. Em conformidade com o procedimento estabelecido no artigo 31.º do Tratado Euratom, o Conselho solicitou o parecer do Parlamento Europeu, que adoptou pareceres sobre as propostas na sua sessão plenária de 13 de Janeiro de 2004.
Simultaneamente, ambas as propostas foram debatidas no Conselho, durante as presidências italiana e irlandesa. Dado não ter sido obtida uma maioria que permitisse a adopção ou a rejeição de ambas as propostas, foi acordado que as conclusões do Conselho seriam formuladas por consenso. Em Junho de 2004, o Conselho adoptou projectos de conclusões sobre segurança nuclear e gestão segura do combustível nuclear irradiado e dos resíduos radioactivos9, que levaram à criação do Grupo de Trabalho do Conselho para a Segurança
5 JO C 172 de 8.7.1992, p. 2
6 Conclusões do Conselho sobre segurança nuclear e gestão segura do combustível irradiado e dos resíduos radioactivos (10823/04); Conclusões do Conselho sobre a segurança nuclear e a gestão segura do combustível irradiado e dos resíduos radioactivos (8784/07).
7 Relatório Maldeikis sobre os 50 anos do Tratado Euratom (A6-0129/2007) e Relatório Reul sobre fontes convencionais de energia (A6-0348/2007).
8 COM 2003(32) final
9 10823/04
Nuclear (GSN). O relatório da avaliação de impacto que acompanha a presente iniciativa10 inclui uma apresentação circunstanciada dos aspectos processuais relacionados com o pacote inicial da segurança nuclear.
A actual proposta de directiva relativa à segurança das instalações nucleares será retirada e substituída pela nova proposta.
2. CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS E AVALIAÇÃO DE IMPACTO 2.1. Consultas às partes interessadas sobre a necessidade de um quadro legislativo
comunitário para a segurança nuclear
A actual proposta legislativa revista é resultado de um processo de consulta exaustivo e contínuo, iniciado em 2004, durante a presidência irlandesa. O GSN, o GAN e o Fórum Europeu da Energia Nuclear continuaram os trabalhos nesta matéria.
Ao longo do processo de elaboração do pacote inicial da segurança nuclear, foi realizada, por iniciativa da Comissão, uma ampla consulta às partes interessadas sobre a oportunidade de um quadro legislativo para a segurança nuclear, complementando as consultas resultantes do procedimento legislativo que o Tratado Euratom prevê (os pareceres do grupo de peritos criado pelo artigo 31.º do Tratado e do Comité Económico e Social Europeu). Foram igualmente consultadas organizações internacionais como a AIEA e a Agência da Energia Nuclear (AEN) da OCDE. A Comissão aproveitou também a sua participação em vários encontros internacionais para apresentar os seus planos de regulamentação comunitária no domínio da segurança nuclear.
O Fórum Europeu da Energia Nuclear, instituído em 2007 e que envolve os principais decisores e organizações aos níveis nacional e comunitário, contribuiu já para reforçar um melhor entendimento acerca das abordagens comuns necessárias para o aprofundamento da segurança das instalações nucleares. As conclusões do Fórum de Praga e Bratislava de 2008 sublinharam o firme apoio do Fórum à adopção de legislação comunitária em matéria de segurança nuclear (e gestão de resíduos), com base em princípios comuns fundamentais de segurança para as instalações nucleares.
Por sua vez, a base técnica de apoio aos princípios fundamentais propostos na actual proposta de directiva revista foi proporcionada pelos resultados da actividade dos diversos grupos de peritos responsáveis pelas questões de segurança nuclear. Tiveram lugar, à escala da UE, actividades de diversos níveis e tipos, com o envolvimento de grupos de peritos que incluíam representantes das autoridades de segurança dos Estados-Membros, contribuindo activamente para a harmonização das práticas no domínio da segurança nuclear.
2.2. Análise dos grupos de peritos no domínio da harmonização das abordagens relativas à segurança nuclear a nível comunitário
2.2.1. Grupo de Trabalho dos Organismos Reguladores (GTOR) e Grupo de Trabalho para a Segurança dos Reactores (GTSR)
Tendo em vista os objectivos da resolução do Conselho de 1975 relativa aos problemas tecnológicos de segurança nuclear, a Comissão criou dois grupos de peritos para tratarem a questão da segurança das instalações nucleares. O GTOR, cuja última reunião teve lugar em Junho de 2005, inclui representantes das autoridades de regulamentação nuclear dos Estados- Membros e dos países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão. O GTSR, que incluía todos os organismos reguladores e a indústria da UE, foi dissolvido em 1998.
10 SEC(2008) 2892
2.2.2. CONCERTação relativa às funções de regulamentação europeias (CONCERT)
O grupo CONCERT, formado em 1992, era um fórum que congregava reguladores nucleares da UE, dos países da Europa Central e Oriental e dos Novos Estados Independentes, para partilharem experiências e estimularem o progresso dos programas de assistência e cooperação em geral. Realizou a sua última reunião em 2005.
2.2.3. WENRA
Deve ser colocada especial ênfase na actividade da WENRA, uma organização que compreende os responsáveis e quadros das autoridades de regulamentação nuclear de 17 países europeus.
A fim de harmonizar as abordagens relativas à segurança, foram lançados dois grupos de trabalho com a função de analisar a situação actual e as diversas perspectivas, comparar opções nacionais de regulamentação com as normas de segurança da AIEA, identificar diferenças e propor uma via para a eventual eliminação das diferenças sem pôr em risco o resultante nível final de segurança.
Em Janeiro de 2006, foram publicados os relatórios sobre níveis de referência de segurança, posteriormente revistos em 2007 e 200811. Os membros da WENRA definiram numerosos níveis comuns de referência de segurança para os reactores nucleares, com vista a alinhar as normas nacionais até 2010. Qualquer iniciativa comunitária no domínio da segurança nuclear deve aproveitar os progressos técnicos alcançados no seio da WENRA. Acresce que os relatórios da WENRA referentes à harmonização das disposições de segurança aplicáveis aos reactores nucleares foram avaliados pelo GSN, que concluiu que «a metodologia da WENRA é uma abordagem sistemática, documentada e lógica para a harmonização».
2.2.4. GSN
Em conformidade com as conclusões do Conselho de 2004 sobre segurança nuclear e segurança da gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioactivos, que apelam a uma ampla consulta das partes interessadas, foi iniciado um processo de consulta alargada, visando identificar novos instrumentos que possam contribuir mais eficazmente para melhorar a segurança nuclear e a gestão segura do combustível irradiado e dos resíduos radioactivos, no âmbito do Tratado Euratom e de harmonia com os princípios do «legislar melhor». Em resultado, foi criado o GSN12.
O relatório final do GSN13, com conclusões e recomendações gerais, foi aprovado pelo Conselho a 13 de Dezembro de 2006. Os relatórios produzidos pelos três subgrupos criados14 apresentaram, circunstanciadamente, a metodologia, a organização do trabalho e da recolha de dados, os resultados da recolha e análise de dados e a justificação das conclusões e recomendações. Participaram no trabalho do GSN 70 peritos de Estados-Membros e da Comissão. As conclusões destes relatórios oferecem uma sólida base técnica para a abordagem visada pela actual proposta de directiva que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear.
11 http://www.wenra.org
12 O GSN foi activado pelo Grupo das Questões Atómicas (GQA), na sequência das conclusões do Conselho sobre segurança nuclear e segurança da gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioactivos (10823/04).
13 15475/2/06 REV2
14 15475/2/06 REV 2 ADD 1, 15475/2/06 REV 2 ADD 2 e 15475/2/06 REV 2 ADD 3.
2.2.5. GAN
A 10 de Janeiro de 2007, a Comissão adoptou um projecto de Programa Indicativo Nuclear que propunha a criação de um grupo de alto nível (GAN) sobre segurança nuclear, gestão de resíduos e desmantelamento. Posteriormente, esta proposta foi aprovada e recebeu o apoio de todos os mais altos fóruns da UE (conforme figura nas conclusões do Conselho Europeu de Bruxelas de Março de 200715, nas conclusões do Conselho de Maio de 2007 sobre a segurança nuclear e a gestão segura do combustível irradiado e dos resíduos radioactivos16 e no relatório de 2007 do Parlamento Europeu sobre os 50 anos da política europeia de energia nuclear17).
O GAN foi formalizado em Julho de 2007 pela Decisão 2007/530/Euratom da Comissão18que lhe conferiu mandato para prestar assistência às instituições comunitárias na construção progressiva de um entendimento comum e, em última instância, de regras europeias adicionais para a segurança das instalações nucleares e a gestão segura do combustível irradiado e dos resíduos radioactivos.
O GAN compreende os responsáveis das autoridades nacionais de regulamentação ou de segurança nuclear dos 27 Estados-Membros. Com a criação do GAN, o trabalho técnico da WENRA será ampliado num quadro mais formal, em associação com representantes dos Estados-Membros não dotados de energia nuclear.
A directiva proposta contém disposições específicas sobre as acções a levar a efeito pelo GAN, que terá um papel basilar ao apoiar a definição de instrumentos destinados a manter e aperfeiçoar a segurança nuclear em toda a Comunidade. Para este efeito, uma vez a presente directiva adoptada pelo Conselho, a Comissão alterará o mandato inicial do grupo, tal como consta da Decisão 2007/530/Euratom da Comissão, a fim de ter em devida conta as suas responsabilidades associadas à aplicação da directiva.
2.3. Avaliação de impacto
A avaliação de impacto em anexo actualiza a avaliação relativa à anterior proposta incluída no pacote da segurança nuclear19 e baseia-se nas conclusões e recomendações técnicas identificadas nos relatórios do GSN, assim como nas obrigações e exigências estabelecidas pela CNS e nos princípios fundamentais de segurança da AIEA (IAEA Safety Fundamentals).
A avaliação de impacto analisa quatro opções estratégicas: a opção 0 consiste em manter inalterada a situação actual; a opção 1 refere-se à elaboração de legislação comunitária que estabelece normas comuns de segurança para as instalações nucleares existentes; a opção 2 consiste na emissão de legislação comunitária que cria apenas um quadro comum destinado a alcançar e manter um nível elevado e uniforme de segurança nuclear em toda a Comunidade mediante a reiteração de princípios de segurança nuclear amplamente reconhecidos, sendo as subsequentes medidas de execução elaboradas pelo GAN; a opção 3 resulta de uma série de princípios de segurança nuclear reconhecidos internacionalmente (abordagem proposta pela opção 2), complementados por normas adicionais de segurança para os novos reactores nucleares, que os Estados-Membros são convidados a elaborar segundo o princípio do aperfeiçoamento contínuo da segurança, baseando-se nos níveis de segurança preparados pela WENRA e em estreita colaboração com o GAN. A avaliação das opções indicou que a via
15 7224/1/07 REV 1
16 8784/07
17 A6-0129/2007
18 JO L 195 de 27.7.2007, p. 44-46
19 COM(2003) 32 final
mais eficaz para instituir uma abordagem da segurança nuclear comum a toda a Comunidade é a consubstanciada na opção 3.
3. ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA 3.1. Síntese da acção proposta
A presente proposta visa reiniciar o processo de criação de um enquadramento comum a toda a UE em matéria de segurança nuclear, com o objectivo de alcançar e manter um nível comparável de segurança nuclear na Comunidade, substituindo a correspondente proposta incluída no pacote inicial da segurança nuclear. A proposta baseia-se no dispositivo da CNS, que cria um quadro jurídico preciso representando a fundação de um sistema harmonizado de segurança nuclear e na qual a Euratom e todos os Estados-Membros da UE são partes contratantes.
3.2. Base jurídica
A base jurídica da presente proposta é o artigo 31.º do Tratado Euratom, em articulação com o artigo 32.º. O artigo 31.º define o procedimento de adopção das normas de segurança de base previstas no artigo 30.º para a protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes. O artigo 32.º refere explicitamente que estas normas de base podem ser completadas de acordo com o processo previsto no artigo 31.º.
3.3. Subsidiariedade e proporcionalidade
A energia nuclear desempenha um papel importante na transição para uma economia com baixa emissão de carbono e reduz a dependência externa da UE em matéria de aprovisionamento. A escolha de incluir a energia nuclear no pacote energético cabe a cada Estado-Membro. O papel da União Europeia consiste em garantir o desenvolvimento desta fonte de energia no respeito do mais alto nível de segurança.
Todos os Estados-Membros da UE são partes contratantes na CNS, que constitui uma plataforma comum internacionalmente reconhecida para o reforço da segurança nuclear. Os Estados-Membros da UE adoptaram já medidas que lhes permitem atingir um nível elevado de segurança nuclear na União. Todavia, dados os diferentes contextos históricos, enquadramentos jurídicos, tipos e quantidades de reactores e opções em matéria de regulamentação, não foram ainda instituídas regras comuns no domínio da segurança nuclear a aplicar em toda a Comunidade.
A abordagem adoptada permite aos Estados-Membros aproveitarem plenamente o princípio da subsidiariedade, visto a presente proposta criar um quadro legislativo para a segurança nuclear sem ser prescritiva quanto a questões de pormenor. Acresce que a proposta visa reforçar o papel e a independência dos organismos nacionais reguladores, desse modo baseando-se nas suas competências, e bem assim o papel dos organismos nacionais na execução das medidas acordadas. Por meio da directiva, há uma plena adesão ao princípio da responsabilidade nacional pela segurança das instalações nucleares. Quanto à segurança dos novos reactores nucleares, os Estados-Membros são convidados a elaborar requisitos adicionais, segundo o princípio do aperfeiçoamento contínuo da segurança, baseando-se nos níveis preparados pela WENRA e em estreita colaboração com o GAN. Além disso, os Estados-Membros mantêm o direito de impor, a nível nacional, medidas de segurança mais rigorosas do que as previstas na proposta de directiva.
4. PRINCIPAIS DISPOSIÇÕES DA PROPOSTA
4.1. Responsabilidade e obrigações relativas à segurança das instalações nucleares (artigo 3.º)
O artigo relativo à responsabilidade pela segurança das instalações nucleares reflecte um dos princípios fundamentais da segurança nuclear, consagrado igualmente no artigo 9.º da CNS: a responsabilidade primordial pela segurança das instalações nucleares, ao longo do ciclo de vida, compete ao titular da licença, sob o controlo do organismo regulador. As medidas e os controlos de segurança a aplicar numa instalação nuclear serão decididos unicamente pelo organismo regulador e concretizados pelo titular da licença.
O n.º 2 exige que os Estados-Membros instituam e mantenham um quadro legislativo e regulamentar para a segurança nuclear. Todos os Estados-Membros aderiram já a esta disposição, cuja execução não deverá suscitar dificuldades.
4.2. Organismos reguladores (artigo 4.º)
O texto reforça o papel e a independência dos organismos nacionais reguladores, baseando-se nas suas competências. A fim de possibilitar decisões autónomas que dêem prioridade à segurança nuclear, deve ser assegurada a independência do organismo regulador em relação a qualquer organização que tenha a seu cargo promover ou explorar instalações nucleares ou justificar benefícios para a sociedade, tal como deve ser assegurada a ausência de pressões ilícitas. Existe já uma disposição similar na CNS (n.º 2 do artigo 8.º). O organismo regulador, dotado da autoridade, das competências e dos recursos humanos e financeiros adequados ao cumprimento das suas responsabilidades e obrigações, será encarregado de supervisar e regulamentar a segurança das instalações nucleares e de assegurar a aplicação dos requisitos, condições e regulamentos de segurança.
O organismo regulador será responsável pela concessão de licenças e pelo controlo da execução, no referente a escolha do local, projecto, construção, colocação em serviço, exploração ou desmantelamento de instalações nucleares.
Terá o dever de assegurar que o titular da licença disponha de pessoal em número e nível de qualificação suficientes para o funcionamento das instalações.
Com vista ao aperfeiçoamento contínuo da infra-estrutura regulamentar, o organismo regulador e a estrutura nacional de regulamentação serão sujeitos a verificações periódicas por pares a nível internacional.
No âmbito desta disposição, os organismos nacionais reguladores e os sistemas de regulamentação serão sujeitos a missões de verificação periódica por pares a nível internacional, efectuadas pelo serviço integrado de análise da regulamentação (IRRS) da AIEA, e comprometer-se-ão a preparar pelo menos uma auto-avaliação de dez em dez anos.
4.3. Transparência (artigo 5.º)
O disposto no artigo 5.º responde à necessidade de garantir acesso a informação fiável e de permitir ao público participar num processo decisório transparente.
4.4. Normas e regulamentos de segurança aplicáveis às instalações nucleares (artigo 6.º) O artigo 6.º reitera e reforça a obrigação de os Estados-Membros respeitarem os princípios fundamentais de segurança da AIEA20, assim como cumprirem as obrigações internacionalmente acordadas e as normas da CNS.
Por outro lado, no que respeita à segurança dos novos reactores nucleares, os Estados- Membros são incentivados a elaborar normas adicionais, em conformidade com o aperfeiçoamento contínuo da segurança, baseando-se nos níveis preparados pela WENRA e em estreita colaboração com o GAN.
Neste contexto, deve sublinhar-se que, uma vez o texto da directiva aprovado pelo Conselho, a Comissão adaptará correspondentemente o mandato do GAN estabelecido pela decisão da Comissão que o instituiu.
4.5. Obrigações dos titulares das licenças (artigo 7.º)
Este artigo sintetiza as obrigações dos titulares das licenças em relação ao cumprimento do estipulado no artigo 6.º e sublinha o seu dever de criarem e aplicarem sistemas de gestão e de possuírem recursos financeiros e humanos adequados à segurança nuclear.
4.6. Supervisão (artigo 8.º)
As acções do organismo regulador relativas a avaliação, investigação, controlo e execução no domínio da segurança nuclear devem ser levadas a efeito ao longo de todo o ciclo de vida das instalações, inclusive durante o desmantelamento. Este é outro dos princípios adoptados de comum acordo. A fim de reforçar os poderes dos reguladores europeus, a presente directiva prevê competências regulamentares alargadas, no interesse da segurança. Em caso de infracções graves ou repetidas às regras de segurança, o organismo regulador terá o poder de retirar a licença de exploração e de ordenar a suspensão das operações de qualquer central se entender que a segurança não está totalmente garantida. A obrigação de avaliação e verificação da segurança figura igualmente no artigo 14.º da CNS.
4.7. Especialização em segurança nuclear (artigo 9.º)
A disponibilidade de peritos em segurança nuclear é uma questão extremamente importante, suscitada em cada reunião internacional sobre esta temática. Nos últimos decénios, não foram formados especialistas em número suficiente, pelo que se levanta também o problema do envelhecimento do pessoal e dos inspectores de segurança, muitos dos quais se abeiram da reforma. Este é um domínio em relação ao qual a Comunidade pode dar uma ajuda, com cooperação e formação a nível internacional. A obrigação de assegurar a disponibilidade de pessoal suficiente e qualificado é igualmente reconhecida no n.º 2 do artigo 11.º da CNS.
4.8. Prioridade à segurança (artigo 10.º)
De acordo com o princípio da prioridade à segurança, os Estados-Membros têm a possibilidade de impor, a nível nacional, medidas de segurança mais rigorosas do que as previstas na proposta de directiva.
20 IAEA Safety Fundamentals: Fundamental safety principles, IAEA Safety Standard Series No. SF-1 (2006).
5. CONCLUSÃO
Nesta conformidade, o Conselho é convidado a:
aprovar a proposta anexa de directiva (Euratom) do Conselho que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear.
2008/0231 (CNS) Proposta de
DIRECTIVA (Euratom) DO CONSELHO
que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, os seus artigos 31.º e 32.º,
Tendo em conta a proposta da Comissão, elaborada após parecer de um grupo de personalidades nomeadas pelo Comité Científico e Técnico de entre peritos cientistas dos Estados-Membros21,
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu22,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu23, Considerando o seguinte:
(1) Nos termos da alínea b) do artigo 2.º do Tratado Euratom, a Comunidade deve estabelecer normas de segurança uniformes, destinadas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores, e velar pela sua aplicação.
(2) O artigo 30.º do Tratado declara que serão estabelecidas na Comunidade normas de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes.
(3) Para o efeito, a Directiva 96/29/Euratom do Conselho, de 13 de Maio de 1996, que fixa as normas de segurança de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes24, estabelece as normas de segurança de base. O seu dispositivo foi complementado por legislação mais específica.
(4) A Decisão 87/600/Euratom do Conselho de 14 de Dezembro de 1987, relativa a regras comunitárias de troca rápida de informações em caso de emergência radiológica25, estabeleceu um quadro para a notificação e o fornecimento de informações, que os Estados-Membros devem utilizar a fim de proteger o público em geral em caso de emergência radiológica. A Directiva 89/618/Euratom do Conselho de 27 de Novembro
21 JO C [...] de [...], p. [...]
22 JO C [...] de [...], p. [...]
23 JO C [...] de [...], p. [...]
24 JO L 159 de 29.6.1996, p. 1
25 JO L 371 de 30.12.1987, p. 76
de 1989, relativa à informação da população sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis e sobre o comportamento a adoptar em caso de emergência radiológica26, impôs aos Estados-Membros obrigações de informação da população em caso de emergência radiológica.
(5) Embora o sistema de protecção contra as radiações estabelecido pelas normas de segurança de base vigentes, tendo em conta o conhecimento científico actual, assegure um elevado nível de protecção sanitária da população, importa complementá-lo, para garantir a manutenção, o desenvolvimento e o aperfeiçoamento contínuo da segurança das instalações nucleares. Manter um nível elevado de segurança desde o projecto até ao desmantelamento é condição sine qua non para alcançar plenamente os objectivos de protecção sanitária enunciados na alínea b) do artigo 2.º do Tratado. Para o efeito, devem ser mantidas defesas eficazes contra riscos radiológicos e devem ser prevenidos acidentes que possam ter consequências radiológicas.
(6) Embora cada Estado-Membro seja livre de decidir quanto ao seu pacote energético, após um período de reflexão, o interesse pela construção de centrais aumentou e alguns Estados-Membros decidiram autorizar novas centrais. Por outro lado, espera-se que, nos próximos anos, os titulares de licenças apresentem pedidos de prolongamento do período de vida de centrais nucleares.
(7) Devem, pois, ser preparados guias das melhores práticas para orientar os organismos reguladores nas suas decisões relativas ao prolongamento do período de vida das instalações nucleares.
(8) Os Estados-Membros adoptaram já medidas que lhes permitem atingir um elevado nível de segurança nuclear na Comunidade.
(9) O aperfeiçoamento contínuo da segurança nuclear exige que os sistemas de gestão instituídos e os titulares das licenças assegurem o nível elevado de segurança para a população.
(10) Os princípios fundamentais e exigências que a Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) estabeleceu constituem um quadro de práticas no qual devem basear- se as normas nacionais de segurança. Os Estados-Membros têm dado contributos consideráveis para o aperfeiçoamento desses princípios e normas.
(11) As autoridades nacionais responsáveis pela segurança, nos Estados-Membros em cujos territórios existem centrais nucleares, têm cooperado no contexto da Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental (WENRA) e definido numerosos níveis comuns de referência de segurança para os reactores nucleares, com vista a alinhar as normas nacionais até 2010.
(12) A despeito da harmonização existente, os procedimentos e práticas em matéria de segurança nuclear ainda variam de um Estado-Membro para outro. Actualmente, a diversidade de medidas não permite garantir que o disposto na alínea b) do artigo 2.º do Tratado em matéria de protecção sanitária é aplicado da forma mais coerente na Comunidade. Ao aderir à Convenção sobre a Segurança Nuclear, em vigor desde 24 de Outubro de 1996, a Comunidade Europeia da Energia Atómica comprometeu-se a
26 JO L 357 de 07.12.1989, p. 31
observar um elevado nível de segurança nuclear reconhecido internacionalmente27. Para a Comunidade poder assegurar a efectividade dos princípios desta convenção a nível comunitário e a aplicação das normas de segurança uniformes exigidas pela alínea b) do artigo 2.º do Tratado Euratom, as normas de base para a protecção contra as radiações devem ser completadas com princípios de segurança comuns.
(13) A prestação de informações ao público, com precisão e oportunidade, sobre questões importantes relacionadas com a segurança das instalações nucleares, deve basear-se num nível elevado de transparência.
(14) A responsabilidade nacional dos Estados-Membros pela segurança das instalações nucleares é o princípio fundamental a partir do qual a regulamentação relativa à segurança nuclear foi desenvolvida a nível internacional, conforme a consagra a Convenção sobre a Segurança Nuclear. Este princípio de responsabilidade nacional e bem assim o princípio da responsabilidade primordial pela segurança das instalações nucleares, que compete ao titular da licença sob o controlo do seu organismo regulador nacional, devem ser realçados pela presente directiva.
(15) A fim de assegurar a aplicação efectiva das normas de segurança nas instalações nucleares, os Estados-Membros devem instituir organismos reguladores como autoridades independentes. Os organismos reguladores devem ser dotados de competência e recursos adequados ao desempenho das suas obrigações.
(16) A fim de assegurar a aplicação efectiva da presente directiva, os Estados-Membros devem enviar relatórios à Comissão a intervalos regulares. À luz do disposto na Convenção sobre a Segurança Nuclear, são adequados intervalos de três anos.
(17) Com vista ao aperfeiçoamento contínuo da segurança nuclear, a Comissão poderá, se se justificar, apresentar propostas para adopção pelo Conselho.
(18) O Grupo Europeu de Alto Nível para a Segurança Nuclear e a Gestão dos Resíduos28 foi criado para ajudar à concretização dos objectivos comunitários no domínio da segurança nuclear. Para o efeito, deve apoiar o desenvolvimento dos instrumentos necessários à manutenção e ao aperfeiçoamento contínuo da segurança nuclear, com incidência nas fases de projecto, escolha do local, construção, manutenção, exploração e desmantelamento das instalações nucleares, para o que é necessário cumprir as normas de segurança impostas pelo quadro legislativo e regulamentar do Estado- Membro em causa.
(19) Os organismos reguladores responsáveis pela segurança das instalações nucleares nos Estados-Membros devem cooperar sobretudo através do Grupo Europeu de Alto Nível para a Segurança Nuclear e a Gestão dos Resíduos, que elaborou dez princípios para a regulamentação da segurança nuclear. O Grupo Europeu de Alto Nível para a Segurança Nuclear e a Gestão dos Resíduos deve contribuir para o quadro comunitário relativo à segurança nuclear, com o objectivo de o aperfeiçoar continuamente,
27 Neste contexto, aplica-se o acordo interinstitucional relativo à cooperação interinstitucional no quadro das convenções internacionais em que são Partes a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados-Membros.
28 JO L 195 de 27.7.2007, p. 44-46
ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA:
Artigo 1.º
Objectivo e âmbito de aplicação
1. A presente directiva visa alcançar, manter e aperfeiçoar continuamente a segurança nuclear na Comunidade e reforçar o papel dos organismos nacionais reguladores.
2. O seu âmbito de aplicação abrange as fases de projecto, escolha do local, construção, manutenção, exploração e desmantelamento das instalações nucleares, cuja segurança o quadro legislativo e regulamentar do Estado-Membro exige que seja tomada em conta.
3. A presente directiva não prejudica a aplicação da Directiva 96/29/Euratom do Conselho.
4. A presente directiva não prejudica o direito de cada Estado-Membro decidir concretizar um programa nuclear civil próprio.
Artigo 2.º Definições Para efeitos da presente directiva, entende-se por:
(1) «Instalação nuclear»: uma instalação de fabrico de combustível nuclear, um reactor de investigação (incluindo conjuntos subcríticos e críticos), uma central nuclear, uma instalação de armazenagem de combustível irradiado, uma fábrica de enriquecimento ou uma instalação de reprocessamento;
(2) «Segurança nuclear»: a consecução de condições de exploração adequadas, através de medidas tendentes a prevenir acidentes ou a minorar as consequências de acidentes, resultando na protecção dos trabalhadores, da população, do ar, da água e do solo contra riscos indevidos de radiações provenientes de instalações nucleares;
(3) «Material radioactivo»: qualquer substância que contenha um ou mais radionuclídeos, cuja actividade ou concentração não possa ser menosprezada do ponto de vista da protecção contra as radiações;
(4) «Desmantelamento»: conjunto de acções administrativas e técnicas tendentes a levantar parte ou a totalidade dos controlos regulamentares de uma instalação nuclear, excepto no caso de depósitos ou de certas instalações nucleares utilizadas para a eliminação de produtos residuais da extracção e do processamento de material radioactivo, que se encontram encerradas e não foram desmanteladas;
(5) «Resíduos radioactivos»: material radioactivo nos estados gasoso, líquido ou sólido cujo aproveitamento o Estado-Membro não prevê prosseguir e que é controlado como resíduo radioactivo por um organismo regulador no âmbito do quadro legislativo e regulamentar do Estado-Membro;
(6) «Combustível irradiado»: combustível nuclear submetido a irradiação no núcleo de um reactor e que dele foi definitivamente retirado; o combustível irradiado pode ser considerado um recurso utilizável susceptível de reprocessamento ou destinar-se a eliminação definitiva sem outra utilização prevista, sendo tratado como resíduo radioactivo;
(7) «Radiações ionizantes»: a transferência de energia sob a forma de partículas ou de ondas electromagnéticas, com comprimento de onda máximo de 100 nanómetros ou frequência mínima de 3x1015Hertz, capazes de directa ou indirectamente produzir iões;
(8) «Organismo regulador»: uma entidade ou entidades a que um Estado-Membro conferiu legalmente competências para, nesse Estado-Membro, conceder licenças e supervisar a escolha do local, o projecto, a construção, a colocação em serviço, a exploração ou o desmantelamento de instalações nucleares;
(9) «Licença»: uma autorização concedida pelo organismo regulador ao requerente, conferindo-lhe a responsabilidade pelas fases de escolha do local, projecto, construção, colocação em serviço, exploração ou desmantelamento de instalações nucleares;
(10) «Novos reactores nucleares»: reactores nucleares cuja licença de exploração foi concedida após a entrada em vigor da presente directiva.
Artigo 3.º
Responsabilidade e obrigações relativas à segurança das instalações nucleares
1. A responsabilidade primordial pela segurança das instalações nucleares compete ao titular da licença, sob o controlo do organismo regulador. As medidas e os controlos de segurança a aplicar numa instalação nuclear serão decididos unicamente pelo organismo regulador e concretizados pelo titular da licença.
O titular da licença terá a responsabilidade primordial pela segurança ao longo de todo o ciclo de vida da instalação nuclear, até à sua libertação do controlo regulamentar. Esta responsabilidade do titular da licença não pode ser delegada.
2. Os Estados-Membros instituirão e manterão um quadro legislativo e regulamentar para a segurança das instalações nucleares. Esse quadro compreenderá normas de segurança nacionais, um sistema de licenciamento e controlo das instalações e de proibição da sua exploração sem licença e um sistema de supervisão regulamentar, incluindo o necessário dispositivo de execução.
Artigo 4.º
Organismos reguladores
1. Os Estados-Membros assegurarão que o organismo regulador seja efectivamente independente de todas as organizações cuja função consista em promover ou explorar instalações nucleares ou demonstrar os seus benefícios para a sociedade, e livre de qualquer influência que possa afectar a segurança.
2. O organismo regulador será dotado de autoridade, competências e recursos humanos e financeiros adequados ao cumprimento das suas responsabilidades e à execução das suas obrigações. Supervisará e regulará a segurança das instalações nucleares e assegurará a aplicação das normas, condições e regulamentos de segurança.
3. O organismo regulador concederá licenças e controlará a sua aplicação no referente a escolha do local, projecto, construção, colocação em serviço, exploração ou desmantelamento das instalações nucleares.
4. Os organismos reguladores assegurarão que os titulares das licenças disponham de pessoal adequado, em termos de número e qualificações.
5. Pelo menos de dez em dez anos, o organismo regulador sujeitar-se-á e sujeitará o sistema nacional de regulamentação a uma verificação periódica por pares a nível internacional, com vista ao aperfeiçoamento contínuo da infra-estrutura regulamentar.
Artigo 5.º Transparência
Os Estados-Membros informarão a população sobre os procedimentos e resultados das actividades de vigilância no domínio da segurança nuclear. Assegurarão igualmente que os organismos reguladores informem efectivamente o público nos domínios da sua competência.
Será assegurado o acesso à informação, em conformidade com as obrigações nacionais e internacionais pertinentes.
Artigo 6.º
Formas e regulamentos de segurança aplicáveis às instalações nucleares
1. Os Estados-Membros respeitarão os princípios fundamentais de segurança da AIEA (IAEA Safety Fundamentals: Fundamental safety principles, IAEA Safety Standard Series No.
SF-1 (2006)). Respeitarão as obrigações e normas incorporadas na Convenção sobre a Segurança Nuclear (IAEA INFCIRC 449, 5.7.1994).
Em particular, assegurarão a aplicação dos princípios fundamentais de segurança da AIEA, para garantir um nível elevado de segurança nas instalações nucleares, incluindo, nomeadamente, dispositivos eficazes contra riscos radiológicos potenciais, prevenção e resposta aos acidentes, gestão do envelhecimento, gestão a longo prazo de todos os materiais radioactivos produzidos e informação da população e das autoridades dos Estados vizinhos.
2. No que respeita à segurança dos novos reactores nucleares, os Estados-Membros devem preparar normas adicionais, em conformidade com o aperfeiçoamento contínuo da segurança, baseando-se nos níveis elaborados pela Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental (WENRA) e em estreita colaboração com o Grupo Europeu de Alto Nível para a Segurança Nuclear e a Gestão dos Resíduos.
Artigo 7.º
Obrigações dos titulares das licenças
1. Os titulares das licenças projectarão, construirão, explorarão e desmantelarão as suas instalações nucleares em conformidade com o disposto nos n.os1 e 2 do artigo 6.º.
2. Os titulares das licenças criarão e porão em prática sistemas de gestão que serão periodicamente verificados pelo organismo regulador.
3. Os titulares das licenças afectarão recursos financeiros e humanos adequados ao cumprimento das suas obrigações.
Artigo 8.º Supervisão
1. O organismo regulador procederá a acções de avaliação, de investigação, de controlo e, se necessário, de execução, relativas à segurança nas instalações nucleares ao longo de todo o ciclo de vida das mesmas, inclusive durante o desmantelamento.
2. Em caso de infracções graves ou repetidas às regras de segurança na instalação nuclear, o organismo regulador terá o poder de retirar a licença de exploração.
3. O organismo regulador terá o poder de ordenar a suspensão das operações de uma instalação nuclear se entender que a segurança não está totalmente garantida.
Artigo 9.º
Especialização em segurança nuclear
Os Estados-Membros, quer separadamente quer através de cooperação internacional, disponibilizarão programas e oportunidades adequados a uma formação teórica e prática contínua no domínio da segurança nuclear.
Artigo 10.º Prioridade à segurança
Os Estados-Membros podem aplicar medidas de segurança mais rigorosas do que as previstas na presente directiva.
Artigo 11.º
Apresentação de relatórios
Os Estados-Membros enviarão à Comissão um relatório sobre a aplicação da presente directiva até [três anos após a entrada em vigor] e, posteriormente, de três em três anos. Com base no primeiro relatório, a Comissão apresentará ao Conselho um relatório sobre os progressos alcançados com a aplicação da presente directiva, acompanhado, se se justificar, de propostas legislativas.
Artigo 12.º Transposição
Os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar em [dois anos a contar da data referida no artigo 13.º]. Os Estados-Membros comunicarão imediatamente à Comissão o texto dessas disposições, bem como um quadro de correspondência entre essas disposições e a presente directiva.
Sempre que os Estados-Membros adoptarem tais disposições, estas incluirão uma referência à presente directiva ou serão acompanhadas da referida referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência incumbem aos Estados-Membros.
Os Estados-Membros comunicarão à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que adoptarem no domínio abrangido pela presente directiva.
Artigo 13.º Entrada em vigor
A presente directiva entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Artigo 14.º Destinatários
Os Estados-Membros são os destinatários da presente directiva.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho O Presidente
