Abril 2007
LRF: SINAIS DA MUDANÇA DE CULTURA
• A mudança estrutural: antes e depois da LRF - resultados fiscais, receitas, despesas, principalmente despesas com pessoal, dívida - as estatísticas mudaram.
•Em 10 anos, a LRF do Brasil passou por vários testes importantes:
1. sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento)
exemplo para vários países
- Brasil foi um dos menos atingidos pela crise de 2009 e o que mais rápido se recuperou: a explicação está nos fundamentos macroeconômicos
- um bom desenho de regras: 3 níveis – gerais, mais duras em fim de mandato (ciclo político) e mais flexíveis em situações especiais (ciclo econômico)
- a LRF de outros países é criticada por ser dura demais ou flexível demais (calibragem das regras)
FLEXIBILIDADE
Em caso de crescimento econômico negativo ou inferior a 1% nos quatro
últimos trimestres
:
•
Fica duplicado o prazo para ajuste aos limites:
de gastos com pessoal
de dívida
Exemplo: Descumprimento do limite de gasto com
pessoal no 2º quadrimestre de 2009 (PIB: -1%)
Em caso de calamidade pública, estado de defesa ou de sítio:
•
Ficam suspensos os prazos para ajuste aos limites:
De gastos com pessoal
De dívida
•
Se
dispensa
o
cumprimento
das
metas
fiscais
e
o
contingenciamento
Em caso de mudanças drásticas nas políticas monetária ou cambial,
reconhecidas pelo Senado Federal:
•
Fica ampliado o prazo para ajuste aos limites de dívida em até
quatro quadrimestres.
LRF: SINAIS DA MUDANÇA DE CULTURA
• 2. Reconhecimento internacional: Brasil considerado referência para vários países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai, ...) investment
grade
- um bom desenho de regras: intertemporal
- abrangência na federação (base constitucional) : convivência do federalismo com o equilíbrio fiscal exemplo para vários países
Como estabelecer regras fiscais que se aplicassem a um contexto
institucional complexo ... mas que respeitassem o princípio federativo?
26 Estados, um Distrito Federal e mais de 5.500 Municípios são política,
administrativa e financeiramente autônomos, de acordo com a Constituição
uma das federações mais descentralizadas do mundo:
●
sistema político democrático (Executivos e Legislativos eleitos
diretamente em todos os níveis) e poderes independentes
tendência a
apresentar gastos elevados com pessoal em todos os níveis;
●
transferências constitucionais
+ competências para tributar próprias;
●
planejamento, orçamento e administração próprios;
●
Tribunais de Contas autônomos: mais de 34.
Constituição Federal
Lei Complementar de
Finanças Públicas LRF
PPA LDO LOA
A solução foi criar limites para todos os níveis e poderes mas que
mantivessem o processo orçamentário autônomo...
DESAFIO NA ELABORAÇÃO:
UMA LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS PARA A FEDERAÇÃO
... e onde houvesse questões locais a serem
arbitradas,
remeter
para
a
LDO
(10
remissões).
LRF: SINAIS DA MUDANÇA DE CULTURA
3. sobrevivência na alternância política
- pesquisa realizada pelo IBEP, em jan./abr. de 2001, com 211 formadores de opinião (cientistas sociais, jornalistas, políticos), 86% tiveram com opinião positiva sobre a LRF e 81% acreditaram que a LRF seria uma idéia importante para qualquer candidato presidencial, independentemente de partido.
- temor inicial de flexibilização da LRF não se confirmou
sobrevivência no Congresso Nacional
- votação original na Câmara: 386 votos a 86 (quórum de EC) e sem alterações de mérito no Senado
- várias tentativas de alteração: 250 projetos para mudar;
- mas forte resistência à flexibilização: uma única alteração aprovada, aumentando a transparência LC 131/2009;
Se garantirá a transparência também por:
Liberação ao pleno conhecimento e controle da sociedade, em tempo real,
de informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira em
meios eletrônicos de acesso público;
adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que
cumpra o padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo do
Governo Federal e o art. 48-A.
LRF: SINAIS DA MUDANÇA DE CULTURA
4. sobrevivência no Judiciário:
-várias ADINS no STF: após análise preliminar dos 31 dispositivos questionados, o STF suspendeu apenas 5, de menor importância.
- jurisprudência de tribunais de contas
5. a luta da padronização na federação
- sem CGF, mas com cooperação e criação de grupos técnicos na STN:
Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: RREO, RGF, Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais;
Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manuais de Procedimentos Patrimoniais e Orçamentários (Receita, Despesa, Dívida Ativa, PPP), Plano de Contas e Demonstrações Contábeis.
- PROMOEX harmonização de conceitos da LRF pelos tribunais de contas.
Entrada
(PCASP)
Processamento
Saída
Sistema
Informatizado
NORMAS PARA EL PAÍS
RREO
RGF
DCASP
PCASP
Padrão
mínimo
LRF: SINAIS DA MUDANÇA DE CULTURA
6. a mudança de pensamento:
- na academia, o ensino foi fortemente impactado pela LRF em, pelo menos, cinco áreas de conhecimento: economia, direito, contabilidade, administração e ciência política.
- diversos livros foram editados e várias teses defendidas, com abordagens específicas e multi-disciplinares.
- o espaço na imprensa: nunca se falou tanto de finanças públicas
- equilíbrio fiscal deixou de ser um tema da “direita” – não é uma lei de governo, mas de Estado.
COMO EXPLICAR O SUCESSO DA LRF ?
reformas institucionais realizadas antes da sua aprovação (pré-condições)
um bom desenho das regras
processo de negociação intenso que permitiu não apenas a aprovação, mas a construção de um consenso nacional sobre a matéria
forte trabalho de implementação realizado depois da aprovação (divulgação, treinamento, regulação, adaptação institucional com sistemas e processos, mecanismos de cooperação nacional).
60’s: Reforma do sistema de contabilidade pública (Lei 4320/64)
80’s:
●
Sistema integrado de administração orçamentária, financeira e contábil
para o Governo Federal (SIAFI);
●
Plano de Contas Único Federal;
●
Criação do Tesouro Nacional;
●
Conta Única do Tesouro Nacional;
80’s: Nova Constituição (1988):
●
Separação da política fiscal e monetária (Tesouro Nacional e Banco
Central)
proibido o financiamento monetário;
●
Mudanças no relacionamento na Federação (competências tributárias +
transferências de ingressos);
●
Ingresso dos funcionários no serviço público por concurso público;
●
Reforma orçamentária:
PPA - Plano Plurianual
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA - Lei Orçamentária Anual
90’s:
●
Reforma do Estado
Reforma da Administração Pública, Reforma da
Previdência, privatização;
●
Controle da inflação (Plano Real);
●
Novas mudanças nas relações na Federação (competências de gasto –
mínimos de saúde e educação);
●
Último refinanciamento da dívida dos estados (30 anos, máximo de 13% de
receitas, IGP-DI + 6% de juros, metas de resultado primário, bancos
estaduais saneados, fechados ou privatizados);
●
Medidas fiscais no Governo Federal em 1997 e 1998.
Desde1999: Política econômica = regime de cambio flutuante + metas de
inflação + metas de resultado primário.
déficits imoderados e reiterados, dívida pública elevada em todos os
níveis de governo
histórico de refinanciamentos recorrentes de
estados/municípios pelo Governo Federal
Em 1996, uma crise fiscal e monetária
fechamento de bancos
estaduais
gastos com pessoal elevados em todos os níveis de governo
carga tributária elevada (34% do PIB) e guerra fiscal entre Estados
privatização em fase avançada
DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO FISCAL PRÉ-LRF
LÓGICA DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
+
+
Planejamento no processo
orçamentário
(PPA, LDO, LOA)
Regras e limites na LRF
(pessoal, dívida, etc.)
mecanismos de compensação e correção de desvios
•
Metas fiscais, para ampliar o horizonte da LDO, sinalizando para os resultados fiscais e a dívida dos três exercícios seguintes;
•
Corte automático Se previsto o não cumprimento das metas deresultado primário ou nominal, a cada 2 meses, será obrigatória a limitação de empenho e movimentação financeira, por Poder
•
Mecanismo de compensação para: renúncia de receita, pois esta geralmente nem entra no orçamento, já que é considerada uma não-receita;
geração de despesas de caráter continuado, pois, por ser obrigatória e transcender a anualidade orçamentária, esta despesa chega dada, rígida, e não é possível cortá-la nem no orçamento nem na sua execução, mesmo que faltem recursos para pagamento;
REGRAS PARA A GERAÇÃO DE DESPESAS EM GERAL (ART. 16)
PPA LDO LOAPROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DE DESPESA (+ IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO) (+ COMPENSAÇÃO, SE NECESSÁRIO - ART.17)
LICITAÇÃO EMPENHO CONTRATO LIQUIDAÇÃO PAGAMENTO
CF + LRF + Lei
4.320 + Lei 8.666
=
Ordem
Orçamentária e
Financeira
LIMITES PARA DESPESAS COM PESSOAL
Nova Lei Camata LRF
UNIÃO 50,0 50,0 Executivo 40,9 GDF e Ex-territórios 0,6 Demais 3,0 MPU 37,9 Legislativo 2,5 Judiciário 6,0 ESTADOS 60,0 60,0 Executivo 49,0 ou 48,6(*) Ministério Público 2,0 Legislativo 3,0 ou 3,4 (*) Judiciário 6,0 MUNICÍPIOS 60,0 60,0 Executivo 54,0 Legislativo 6,0
ESFERA DE GOVERNO / PODER
% Receita Corrente Líquida
(*) BA, CE, GO e PA.
Porque esses estados têm Tribunais de Contas dos
LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA
(RESOLUÇÃO Nº 40 DO SENADO FEDERAL)
Limite (/ RCL) Trajetória de 15 anos
UNIÃO 3,5
---ESTADOS 2,0 Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano.
MUNICÍPIOS 1,2 Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano.
ESFERA DE GOVERNO 2002 DCL/RCL Limite 2016 b
Recondução aos Limites
Recondução aos Limites
RSF 40/01 Art. 4° e LRF Art. 31 t Exou Mx a a c c + c
Condiciona a análise dos pleitos de operações de crédito
em % da RCL
Limites
Est., DF e Mun.
União
Operações de crédito/ano
16
60
Serviço da dívida
11,5
---ARO's
7
---Garantias
22 ou 32
60
em % da RCL
Limites
Est., DF e Mun.
União
Operações de crédito/ano
16
60
Serviço da dívida
11,5
---ARO's
7
---Garantias
22 ou 32
60
LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA
RESTOS A PAGAR
•
Art.42: É vedado ao titular de Poder , nos dois últimos quadrimestres do último ano de mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser paga no mesmo exercício, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa “deixar a casa arrumada para o sucessor”A regra é de final de mandato mas recomenda-se que seja adotada em todos os exercícios !
O importante é a prudência ao contrair obrigações; a regra não veda inscrição em restos a pagar, mas contrair obrigação de despesa que não possa ser paga.
PERSPECTIVAS 1:
ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃO
•
Planejamento:
Receitas
permanentes
x
temporárias
e
Despesas
permanentes (royalties financiando aumentos de pessoal,
ainda que indiretamente)
Riscos Fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais)
Orçamento: não deve ser cheque em branco para Executivo
Falta profissionalização
•
Receitas:
Art.11: instituir, prever e arrecadar
Renúncia de receita
Dívida ativa
•
Despesas:
Despesa autorizada e DOCC
SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL
O ajuste na receita ou na despesa ?
- Na União e nos Estados, depende mais das receitas, que crescem, do que das despesas, que ficam estabilizadas em % do PIB
mas as receitas dependem do crescimento econômico.- Nos Municípios, receitas e despesas crescem, mas receitas crescem mais crescimento econômico + MUDANCA ESTRUTURAL: municípios dependem menos de transferências
- Crescimento das despesas descentralização dos serviços públicos de educação e saúde alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos
A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos ?
SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL
A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos ?
- Não é possível comparar o conjunto “investimentos e inversões” antes
e depois da LRF porque houve processo de privatização que reduziu inversões.
- O investimento é baixo, mas sempre foi. É preciso procurar solução estrutural de gestão para aumentar.
