Políticas em saúde, saneamento e educação:
trajetória da participação social na saúde coletiva
Policies in health, sanitation, and education: trajectory of
social participation in collective health
Resumo
Marcos legais brasileiros abordam a participação social como eixo estruturante. Mas há a necessidade de se analisar até que ponto as políticas incorporam a participação social por meio da mobilização e se efetivamente potencializam o controle social. Esse é o objetivo deste artigo. Apresenta-se um panora-ma da participação social nas principais políticas públicas em saúde, saneamento e educação, a partir da Constituição Federal de 1988 até os dias de hoje. Como metodologia, é um estudo orientado pelo
mé-todo qualitativo do tipo bibliográico documental,
por meio da análise de conteúdo dos marcos legais onde a participação social aparece. A partir deste estudo observou-se que as políticas públicas brasi-leiras avançaram na perspectiva do discurso sobre o controle social nas políticas públicas, mas ainda temos muito que avançar em termos da efetivação da mobilização para o controle social. O Programa de Educação Ambiental e Mobilização Social em Saneamento pode ser o ponto de partida para esse processo de efetivação da participação social.
Palavras-chave: Educação Ambiental; Participação Social; Saneamento Ambiental; Saúde Pública.
Correspondência
Andrezza de Souza Piccoli
Rua Leopoldo Bulhões, 1.480, 5º andar, sala 520, Manguinhos. Rio de Janeiro, RJ, Brasil. CEP 21041-210.
Andrezza de Souza Piccoli
Fundação Oswaldo Cruz. Escola Nacional de Saúde Pública. Departamento de Saneamento e Saúde Ambiental. Rio de Ja-neiro, RJ, Brasil.
E-mail: [email protected]
Débora Cynamon Kligerman
Fundação Oswaldo Cruz. Escola Nacional de Saúde Pública. Departamento de Saneamento e Saúde Ambiental. Rio de Ja-neiro, RJ, Brasil.
E-mail: [email protected]
Simone Cynamon Cohen
Fundação Oswaldo Cruz. Escola Nacional de Saúde Pública. Departamento de Saneamento e Saúde Ambiental. Rio de Ja-neiro, RJ, Brasil.
E-mail: [email protected]
Abstract
Brazilian legal frameworks have addressed social participation as a structural axis. However, there is a need to examine the extent to which such policies incorporate social participation through mobiliza-tion and if they effectively enhance social control. This is the purpose of this article. It presents an overview of social participation in major public policies in health, sanitation and education, from the Federal Constitution of 1988 until the present day. The methodology is a study guided by the qual-itative method of bibliographical-documentary research, conducted through the content analysis of legal frameworks in which social participation appears. From this study, it was observed that the Brazilian public policies advanced concerning the discourse on social control in public policies, but we still have a long way to go in terms of effective mobilization for social control. The National Envi-ronmental Education and Social Mobilization for Sanitation Program can be the starting point for this process of realization of social participation. Keywords: Environmental Education; Social Par-ticipation; Sanitation; Public Health.
Introdução
Na conjuntura atual, de acordo com o arcabouço normativo brasileiro, as decisões políticas e os me-canismos de gestão devem ser amparados pela parti-cipação social. Há diferentes terminologias para ex-pressar a “Participação social”, como “Participação da Comunidade”, “Mobilização social”, ou “Controle social”, mas elas se confundem e se interconectam no corpo das leis (Gohn, 2014).
Para que se possa perceber se efetivamente a par-ticipação popular é produto de mobilização, fazem-se necessárias análises mais aprofundadas. A maneira pela qual as múltiplas ações que diferentes forças
sociais desenvolvem para inluenciar a formulação, execução, iscalização e avaliação das políticas pú -blicas e/ou serviços básicos na área social é o que determina a participação social(Valla, 1998).
Algumas manifestações sociais que aconteceram
no Brasil são muito signiicativas neste contexto
por reunir mais de um milhão de pessoas nas ruas: nos anos 1960, nas greves e paralisações pré-golpe militar de 1964, e nas passeatas estudantis de 1968; nos anos 1980, no movimento Diretas Já, no período do regime militar, na luta pelo retorno à democracia; nos anos 1990, o movimento pelo impeachment do ex-presidente Collor de Melo. Contemporaneamente os movimentos de junho de 2013, desencadeados em São Paulo por coletivos organizados, com o pre-domínio de uma demanda pontual do Movimento Passe Livre, e recentemente em 2016 o movimento dicotômico que tomou conta do país, iniciado pelo impeachment da então Presidenta Dilma Rousseff e posse do vice Michel Temer (Gohn, 2014).
Mesmo com características e dinâmicas pró-prias, cada um desses movimentos sociais, princi-palmente os da contemporaneidade são resultado do desalento perante a vida política e do descrédito crescente na democracia e nas suas instituições (Cardoso; Lamy, 2011). O que é percebido ao longo desses anos, é que os movimentos sociais mudaram
internet, potencializam os sentimentos que dão origem aos grandes movimentos sociais contem-porâneos: medo, indignação e esperança (Cardoso; Di Fátima, 2013).
Mas será que “o gigante” realmente “acordou”? O que orienta a participação e mobilização nos dias de hoje são as demandas sociais por melhor quali-dade dos serviços públicos, como saúde, educação, meio ambiente saudável e segurança pública? Esses movimentos culminam na publicação de políticas públicas participativas onde os governantes sen-tam-se à mesa com os populares(Valla, 1998)? Será que “sentar à mesa” e tentar atingir o consenso é o desejado na organicidade das mobilizações sociais da contemporaneidade (Cardoso; Di Fátima, 2013)?
Essas relexões são ponto de partida deste artigo,
que tem como objetivo apresentar um panorama da participação social nas políticas públicas em contextos de saúde coletiva, no campo da saúde, do saneamento e da educação. A perspectiva analítica se desdobrará no entendimento da participação ao longo dos anos, e serão estabelecidas relações com o Programa de Educação Ambiental e Mobilização Social em Saneamento (PEAMSS) (Brasil, 2009).
Os marcos regulatórios, objetos deste artigo, são a Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), a Lei nº 8.080/1990 (Brasil, 1990a), a Política Nacional de Saneamento Básico, Lei nº 11.445/2007 (Brasil, 2007), e o Plano Nacional de Educação, Lei nº 13.005/2014 (Brasil, 2014). Os desdobra-mentos da análise serão estabelecidos a partir da Lei nº 8.142/1990 (Brasil, 1990b), a Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei nº 12.305/2010 (Brasil, 2010), e a Política Nacional de Educação Ambiental, Lei nº 9.795/1999 (Brasil, 1999), traçando um para-lelo com o PEAMSS (Brasil, 2009).
Apresenta-se no item a seguir a metodologia utilizada para o estudo das normativas. Por con-seguinte o conceito “Participação social” e suas leituras e reinterpretações, assim como as
termi-nologias relacionadas e o modo pelo qual se modii -caram em seus contextos histórico-político-sociais. Segue-se com a apresentação da perspectiva da participação social no PEAMSS. Nos resultados
obtidos e na discussão são estabelecidas relações entre o PEAMSS e os resultados das análises e
depois as considerações inais.
Metodologia
Estudo orientado pelo método qualitativo do tipo
bibliográico documental, por meio da busca siste -mática de termos relacionados à participação social em diferentes contextos temporais e políticos, utili-zando como ferramenta o programa MAXQDA 121 e
realizada análise de conteúdo. Busca-se analisar até que ponto essas políticas incorporam a participação social por meio da mobilização e se efetivamente potencializam o controle social.
Foram utilizados na análise a Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), a Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde (SUS) (Brasil, 1990a), a Política Nacional de Saneamento Básico (Brasil, 2007) e a Política Nacional de Educação (Brasil, 2014), por serem os eixos estruturantes na saúde, saneamento e educação, respectivamente.
Além das políticas, de modo a aprofundar a
análise e traçar um peril comparativo referente
aos avanços e aprofundamentos relativos à
partici-pação social, outras políticas e leis mais especíicas
também foram utilizadas. Esses desdobramentos da análise foram estabelecidas a partir da Lei nº 8.142/1990 (Brasil, 1990b), que dispõe sobre a parti-cipação da comunidade na gestão do SUS, a Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei nº 12.305/2010 (Brasil, 2010), e a Política Nacional de Educação Ambiental, Lei nº 9.795/1999 (Brasil, 1999), traçan-do um paralelo com o PEAMSS (Brasil, 2009).
Foi realizada uma busca sistematizada em cada legislação, pela ferramenta de busca [análise] e [pesquisa lexical]. Foram pesquisados os termos (1) “Participação social”, (2) “Participação da co-munidade”, (3) “Mobilização social”, (4) “Controle social”, (5) “Sociedade organizada” e (6) “Conselho”.
Após quantiicação dos termos, cada trecho foi re -cortado e analisado. Para a análise qualitativa das
normativas, cada termo encontrado foi identiicado
no corpo da lei. As principais categorias de análise
foram (1) se incorporam a perspectiva da organiza-ção e mobilizaorganiza-ção da sociedade orientando a parti-cipação social; (2) se a lei apresenta mecanismos ou instrumentos para a efetivação do controle social.
Participação social: subsídios para
o debate
A participação social pode ser deinida como as
múltiplas ações que diferentes forças sociais
desen-volvem para inluenciar a formulação, execução, iscalização e avaliação das políticas públicas e /
ou serviços básicos na área social. Essa participa-ção, segundo o autor, pode se caracterizar: (1) Pelo trabalho popular com o mutirão e apoio mútuo de solidariedade; (2) Pela mobilização de cidadãos para negociar com os governantes; (3) Pela ocupação de espaços públicos por representarem uma negocia-ção de fato (Valla, 1998).
Pode-se fazer uma forte crítica às políticas de cidadania no Brasil (Dagnino, 2004). Regidas pelo antagonismo entre projeto político democratizante e participativo, e a lógica neoliberal, seguindo dire-ções opostas seria necessária uma sociedade civil ativa e propositiva. Se, por um lado, a constituição dos espaços públicos de participação da sociedade civil na gestão representa o saldo positivo das décadas de luta pela democratização, expresso es-pecialmente pela Constituição de 1988, por outro, o processo de encolhimento do Estado e da
progressi-va transferência de suas responsabilidades sociais
para a sociedade civil, que tem caracterizado os últimos anos, estaria conferindo uma dimensão
perversa a essas jovens experiências (Dagnino,
2004). O risco real que se percebe é a participa-ção da sociedade civil nas instâncias decisórias, defendida pelas forças que sustentam o projeto participativo democratizante, servindo aos objeti-vos do projeto neoliberal. Essa dimensão perversa é caracterizada pela antítese entre a ampliação dos espaços democráticos e a participação da so-ciedade civil nos processos decisórios por meio de fóruns de debate e conselhos, que contrasta com a
emergência de um Estado mínimo que encolhe suas
responsabilidades e as transfere para a sociedade civil. Ao atuar com o Estado, a mobilização para o controle social efetivo democrático tendo em vista
a redução da exclusão se dissolve, e fortalece então os projetos neoliberais (Dagnino, 2004).
A participação social deve possuir caráter de
construção coletiva, deinindo-se e redeinindo --se como papel político. De modo que a partici-pação social seja orientada pela mobilização por meio de ações exercidas pelas diferentes forças sociais (Valla, 1998). É essencial um processo de empowerment. No sentido de que pessoas e grupos empoderam a si mesmos e são impulsionados na melhoria de suas condições de vida aumentando sua autonomia na tomada de decisões para que possam exercer o controle social de maneira efetiva (Kleba; Wendausen, 2009). A questão central é saber como fazer, como possibilitar o empowerment, nesse sentido, fortalecendo os sujeitos nos espaços e/ou setores onde o controle social se faz urgente e necessário.
Infelizmente a realidade ainda encontra-se muito aquém. As mudanças são marcadas pela co-optação entre relações simbólicas e benesses, em que o aparelhamento político impera, rege e gover-na em nome próprio, num círculo impermeável de comando, mas sem representar os reais interesses da Nação (Faoro, 2006).
Muito ainda há de se caminhar em termos de go-vernança, controle e participação social. Não basta criar políticas e legislações que trazem em seu escopo o controle social sem trazer à baila este de-bate. Nem mesmo basta mobilizar especialistas ex-clusivamente para elaborar programas, como se os sujeitos fossem incapazes de resolver seus próprios
problemas. É necessário buscar convergências e es -timular atores sociais a interagir de forma articula-da e propositiva com o poder público (Brasil, 2009). Instituições educativas, meios de comunicação de massa, empresas, entidades de classe, instituições públicas e privadas e à sociedade como um todo, tendo o compromisso de inserir nas suas pautas cotidianas a mobilização como processo (Brasil, 2009). Pensar juntos, construir saberes coletivos
sempre, reletir para a tomada de decisões, sem acei -tar passivamente as concepções pré-estabelecidas em todos os âmbitos da vida social.
Vale salientar que a crise de interpretação é nossa (Valla, 1996). A superação dos desaios é para
satisfeitas. A população trabalhadora de uma socie-dade caracterizada por desigualsocie-dades regionais e sociais profundas, uma sociedade nacional chamada Brasil (Stotz, 2004).
Marcos legais e relações temporais:
participação social na saúde, no
saneamento e na educação
Até a década de 1950, era mínima a preocupação com os marcos legais no campo ambiental, eram tomadas somente algumas medidas relacionadas ao saneamento, à conservação e à preservação do patrimônio natural, histórico e artístico. As posi-ções políticas em saúde pública associavam saúde e doença aos problemas do desenvolvimento e da pobreza e sua importância para a transformação social e política do país (Lima; Fonseca; Hochman, 2005). Este período é denominado como “sanitaris-mo desenvolvimentista”.
A década de 1970 foi marcada pelo agravamen-to dos problemas ambientais e maior visibilidade dessas questões em todo o mundo (Burstztyn; Persegona, 2008). A Conferência de Estocolmo em
1972 insere na agenda pela primeira vez, a educação ambiental reconhecida como elemento crítico para o combate à crise ambiental no mundo e enfatizando a
premência de o homem reordenar suas prioridades.
Paralelamente no campo da educação, com o país predominantemente rural, em 1958, Paulo Freire
irmava-se como educador progressista e apresen -tava o relatório “A educação de adultos e as popu-lações marginais: os problemas dos mocambos” no segundo Congresso Nacional de Jovens e Adultos. Esse foi o ponto de partida para a Educação Popular e o Programa Nacional de Alfabetização de 1961 a 1964, culminando com o golpe militar (Freire, 1996).
No campo do saneamento, por sua vez, a criação do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) em 1971
foi o marco mais signiicativo tendo em vista que
caracterizou como serviço público de saneamento o abastecimento de água e esgotamento sanitário. Seu principal objetivo era corresponsabilizar o Estado
na prestação de serviços, eliminar o déicit entre
demanda e oferta ampliando a cobertura em áreas urbanizadas (Rezende; Heller, 2008).
Em síntese, o im da década de 1970 foi marcado por uma inlexão política do regime militar inician -do o processo de abertura -do governo, a partir -do ressurgimento do movimento estudantil, e o movi-mento pela anistia e do novo sindicalismo, e tam-bém pelo início do Movimento Sanitário (Escorel; Nascimento; Edler, 2005).
Consecutivamente a década de 1980 foi mar-cada por um movimento mar-cada vez mais forte de contestação aos sistemas de saúde e educação, com a explosão da sociedade civil em múltiplas formas de organização. Em cada setor, atores po-líticos se mobilizaram para formular suas pautas de demandas e reivindicar uma institucionalida-de institucionalida-democrática que inserisse seus interesses na esfera pública, em torno da luta pela democracia, indicando o fim do regime autoritário (Fleury, 2006). O clamor social era no sentido de se insti-tuir um novo arcabouço legal, suscitando a par-ticipação de novos sujeitos sociais na discussão das condições de vida da população brasileira e das propostas governamentais apresentadas para os setores da saúde, educação e meio ambiente, contribuindo para um amplo debate que permeou a sociedade civil, assumindo uma dimensão polí-tica, e vinculada à democracia (Bravo, 2006). A
oitava Conferência Nacional de Saúde em 1986 foi
um grande marco, pois introduziu a sociedade no cenário da discussão da saúde.
O processo constituinte e a promulgação da Constituição de 1988, após a ruptura que o
auto-ritarismo representou, signiicaram o momento
fundador da reconstrução democrática no Brasil (Fischmann, 2009). Incorpora o caráter do direito
social e sua correspondência ao dever do Estado de
desenvolver as políticas para garantia desse direito. A Constituição representou, no plano jurídico,
a promessa de airmação e extensão dos direitos
e chamou a responsabilidade para a renovação da legislação brasileira.
Mas a década de 1990 iniciava com um grande
de-saio: a consolidação da democracia. As leis orgâni -cas publicadas da saúde, Lei nº 8.080/1990 (Brasil, 1990a) e Lei nº 8.142/1990 (Brasil, 1990b), foram os produtos desse embate ocorrido na década de 1980. De um lado pelo Movimento da Reforma Sanitária,
pela oitava Conferência Nacional de Saúde, pelo pro -cesso de regulamentação da Constituição Federal; por outro, os setores conservadores de direita e o setor privado lucrativo (Arretche, 2005).
No campo da educação, foi apresentado na
Câmera Federal um projeto ixando as diretrizes e
bases nacionais diante da nova realidade da educa-ção e da sociedade brasileira. Muitas entidades e instituições foram ouvidas e deram início a negocia-ções formando a defesa pela escola pública em um modelo democrático (Saviani, 1999), prevendo uma
maior abrangência ao sistema público de educação,
à regulamentação da educação infantil e avanços curriculares ao ensino médio, culminando com a publicação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394/1996 (Brasil, 1996), abrindo o caminho para o Plano Nacional de Educação, Lei nº 13.005/2014 (Brasil, 2014), dezoito anos depois.
Em relação aos marcos legais referentes ao saneamento, o caminho foi um pouco mais moroso
como deinição de política se comparado às políticas
ambientais brasileiras que começaram a ser
publica-das, na maioria, na década de 1980. Essa diiculdade
se deu devido a programas desarticulados no
senti-do da expansão da cobertura senti-dos serviços, carência de tomada contínua de investimentos e ineiciência
operacional (Moraes; Borja, 2005).
Pode-se concluir que o que dominou grande par-te da política pública brasileira foi o racionalismo
administrativo, unindo competência burocrática e maestria cientíica. Desenvolveu, sobretudo, como uma abordagem tecnocêntrica, vertical, adotando
práticas paternalistas e até autoritárias, as quais, com raras exceções, foram predominantemente ocultadas do exame dos cidadãos e do controle social democrático (Dryzek, 2012). Com a abertura demo-crática e a Constituição Federal de 1988 esperava-se
a deinição de um novo arcabouço para as políticas
no país. Mas o que se observou foi a perspectiva
neoliberal nos governos de Fernando Collor de Mello a Fernando Henrique Cardoso levar a uma série de reformas em que a privatização e a focalização da ação e do investimento governamental teriam função central (Salles, 2008), preservando um dos mais elevados padrões de desigualdade e exclusão social do mundo (Fleury, 2006).
A partir de 2003, houve várias mudanças que caminharam na linha de uma economia de mercado de cunho mais liberal, a partir do tensionamento entre as esferas públicas e privadas: menos par-ticipação do governo na economia, mais capital estrangeiro, mais empresas usando a bolsa como instrumento de capitalização (Lazzarini, 2011). A principal estratégia político-econômica nesse período seria aumentar o investimento mediante a ampliação de concessões ao capital privado (Sousa; Costa, 2008). Essa característica permeia todos os setores do Meio Ambiente e Saneamento, Saúde e Educação, tensionando o setor público por meio das “parcerias” privadas.
A criação do Ministério das Cidades em 2003 foi o principal movimento de integração das políticas urbanas no sentido de superar a desarticulação dos
anos pós-Planasa e tendo como principal referência
desse período a publicação da Política Nacional de Saneamento Básico, Lei nº 11.445/2007 (Brasil, 2007). A Lei nº 11.445/2007 amplia os elementos constituintes do Saneamento como conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sa-nitário, drenagem e manejo de águas pluviais urba-nas e limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Além de trazer novas concepções como o incentivo à gestão consorciada dos serviços de saneamento
através de convênios de cooperação e consórcios
públicos, insere neste cenário a obrigatoriedade da participação e do controle social nestes processos (Sousa; Costa, 2008).
resíduos apontando condições de acesso a fontes de
recursos federais e deinindo as diretrizes gerais
a serem seguidas por todos os entes federativos na busca pela melhoria do panorama nacional e
trazendo novos desaios.
Também o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com o PAC-Saneamento, reforça o investimento orçamentário para o setor, quando se propôs a investir cerca de R$ 40 bilhões entre 2007 e 2010, incluindo contrapar-tidas de estados e municípios. O PAC ampliou os in-vestimentos para o setor, introduziu novos critérios setoriais e regionais no processo de contratação dos recursos, incluindo mudanças no modelo de coorde-nação e nas formas de integração interinstitucional existentes no âmbito do Governo Federal, inclusive quanto ao processo de monitoramento e avaliação das inversões realizadas (Salles, 2008).
No âmbito da saúde, a concepção original do Movimento da Reforma Sanitária, que na década de 1990 foi totalmente abandonada, foi retomada no primeiro mandato do governo Lula. A inserção de
proissionais do movimento de Reforma Sanitária
nos Ministérios; a realização da décima segunda
Conferência Nacional de Saúde em 2003; a participa -ção do ministro da saúde nas reuniões do Conselho Nacional de Saúde e a escolha do representante da Central Única dos Trabalhadores para assumir a Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Saúde são os principais pontos nesse sentido (Bravo,
2006). Essa participação social contrasta com a ên -fase do governo na focalização, na precarização, na
terceirização dos recursos humanos, no desinancia -mento e a falta de vontade política para viabilizar a concepção de seguridade social (Bravo, 2006).
Na educação, as mesmas questões também são apresentadas. Ações esparsas e focalização, com uma grande diversidade de programas especiais, em um público mais vulnerável; a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), como o principal mecanismo
de inanciamento da educação básica – políticas
ambivalentes que apresentam avanços e retroces-sos em relação às políticas anteriores (Oliveira, 2009). Ao mesmo tempo que se assiste à tentativa de resgate de direitos e garantias estabelecidos na
Constituição Federal de 1988, adotam-se políticas que estabelecem nexo entre a elevação dos padrões de desempenho educativo e a crescente competi-tividade internacional; vinculam as capacidades de escolha e ação individual à transformação ins-titucional, traduzida na ideia do estabelecimento do compromisso de todos pela educação, como se os baixos níveis de desempenho fossem resultado
da falta de compromisso e não de outras carên -cias, atribuindo ainda à educação certo volunta-rismo que é contrário à noção de direito público
assegurado. A utilização de técnicas de ixação de
objetivos e de medição de desempenho, orientados pela meritocracia, permite descentralizar ações e comprometer os atores locais, mas desresponsabi-liza o Estado (Oliveira, 2009).
Com essa lógica desenvolvimentista entre 1990 e 2005, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu a
taxas médias anuais próximas de 2,5%. No triênio
2006-2008, esse patamar saltou para cerca de 5%; retrocedeu (-0,2%) em 2009 (crise global); e avançou para 7%, em 2010. As contas públicas melhoraram, a arrecadação cresceu e a relação dívida líquida do setor público/PIB declinou de 60% (2002) para 40% (2010), abrindo espaço para a ampliação do gasto social, conjugando estabilidade econômica, crescimento, distribuição de renda, inclusão social e promoção da cidadania (Fagnani, 2011).
É nesse cenário que em 2011 iniciava-se o governo
Dilma, com a necessidade de equacionar três pro -blemas consequentes da política macroeconômica social-desenvolvimentista do governo Lula: taxas de juros altas, câmbio e impostos altos (Bresser-Pereira, 2013). Problemas do país como a corrupção, a difícil relação do capitalismo com a democracia, a merito-cracia e o particularismo estruturante na sociedade acompanharam a falta de preparo dos governos para
lidarem com os novos conlitos sociais de uma socie -dade capitalista (Oliveira apud Nader; Brito, 2014).
com o impeachment da presidenta Dilma e a posse de Temer, entre delações e prisões. Mesmo com
medidas provisórias, privatizações e tendência ao
Estado mínimo, os movimentos sociais estão cada vez mais presentes.
Movimentos orgânicos, por vezes apartidários, articulados pelas redes sociais e fortalecidos pelas mídias alternativas em um crescente enfrentamento (Gohn, 2014). Deixam seu legado nos movimentos de 2016 perante o cenário imposto de antidemo-cracia e exceção, materializados pela Reforma do Ensino Médio, Reforma Trabalhista, Reforma
da Previdência, privatizações e tantas outras
“reformas”. Mudanças em todas as dimensões,
prescindindo de uma demonstração de resistência
dos movimentos sociais que continuam em 2017, dentre outros que ainda virão (Silva; Dickmann; Bernartt, 2017).
Programa de Educação Ambiental
e Mobilização Social em Saneamento:
instrumento de mobilização social
para efetivação das políticas públicas
Em 2005 o Ministério das Cidades iniciou o pro-cesso de elaboração do PEAMSS (Brasil, 2009), pu-blicado por meio de um caderno metodológico em 2009, fruto do trabalho compartilhado de ministé-rios, instituições, atores sociais, sociedade
organi-zada e proissionais da área de saneamento, saúde
e educação. O ponto de partida foi a organização de um Grupo de Trabalho pelo Ministério das Cidades com representantes de cada um dos ministérios e instituições: Ministério das Cidades, Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Educação, Ministério da Integração Nacional, Ministério da Saúde por meio da Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e Caixa Econômica Federal como fomentadora (Brasil, 2009).
Foram realizadas cinco oficinas regionais os “Observatórios de Educação Ambiental e Mobilização Social para o Saneamento com vistas à construção coletiva das diretrizes do PEAMSS”. Ao término, foi iniciada uma articulação em fóruns pre-senciais e virtuais para consolidação, disseminação
e validação dos documentos elaborados nos debates
e discussões do grupo nas oicinas, sendo estru -turado como produto um documento preliminar, no Seminário Nacional em Brasília, com vistas à elaboração das diretrizes do PEAMSS (Brasil, 2006; Piccoli et al., 2016).
O programa entre suas diretrizes apresenta aspectos determinantes para que as demandas co-munitárias em saneamento sejam atendidas, esti-mulando os atores sociais a contribuir ativamente (Brasil, 2009). Uma participação comunitária atu-ante, defensora e propositora de demandas, para
que de forma articulada – atores sociais, órgãos pú
-blicos, iniciativas locais – exerçam controle social.
Orientadas pelas dimensões da sustentabilidade, as ações devem ser planejadas com diálogo entre os saberes histórico-sociais-culturais locais,
buscan-do alternativas tecnológicas eicientes e eicazes
diante das realidades dos territórios. O PEAMSS também apresenta como diretriz a mobilização para o controle social por meio do acompanhamen-to das ações, desde o diagnóstico até a avaliação das ações (Brasil, 2009; Piccoli et al., 2016). Dessa forma, possibilita o empoderamento e fortalece a participação social de fato, estimulando a adesão de novas pessoas e grupos mobilizados no decorrer do processo (Brasil, 2009).
A participação social no PEAMSS é apresentada em uma perspectiva crítica, transformadora, eman-cipatória, propositiva e continuada para a tomada de decisões (Freire, 2000; Piccoli et al., 2016) referentes ao saneamento de um território. Os atores sociais
articulados atuariam em fóruns qualiicados de
participação social, construindo coletivamente em grupos de trabalho, empoderando o coletivo ao criar sinergia para o enfrentamento de questões relativas ao saneamento nos territórios.
Resultados e discussão
Tabela 1 – Pesquisa de termos: políticas estruturantes
TERMOS Constituição (Brasil, 1988)
Lei nº 8.080/1990 (Brasil, 1990a)
Lei nº 11.445/2007 (Brasil, 2007)
Lei nº 13.005/2014 (Brasil, 2014)
Participação social - - -
-Participação da comunidade 1 1 - 2
Mobilização social - - -
-Controle social - - 6 4
Sociedade organizada - - -
-Conselho 66 13 - 13
TOTAL 67 14 6 19
É possível observar na Tabela 1 que os termos “participação social”, “mobilização social” e “socie-dade organizada” não aparecem nenhuma vez nas políticas nacionais. O termo “participação da co-munidade” aparece uma única vez na Constituição, na Seção II da Saúde como uma das diretrizes para ações e serviços públicos de saúde. Assim como na Lei nº 8.080/1990 (Brasil, 1990a), lei orgânica do SUS, que a caracteriza como princípio doutrinário. A “participação da comunidade” na saúde é
exerci-da por meio dos Conselhos e exerci-das Conferências de
Saúde (Brasil, 1990b), como espaços de construção coletiva sobre as decisões que devem orientar os caminhos do SUS.
Pode ser observado que o termo “conselho” aparece 66 vezes na Constituição Federal, mesmo
que na maioria delas com caráter de iscalização
de ordem econômica e orçamentária (Brasil, 1988). Evidencia-se, neste sentido, que a gestão compar-tilhada era estimulada, visto o processo de
efer-vescência democrática desse período histórico. Na
Lei nº 8.080/1990 (Brasil, 1990a), o termo aparece 13 vezes, sendo o único termo que aparece no sentido de instrumentalizar a participação social.
Essa representação nos conselhos permite a
iscalização de ações operacionais, administra
-tivas e inanceiras e participação do âmbito deci -sório e pactuações em escala Nacional, Estadual, Municipal e local, como descreve o artigo 14. Mas
na prática ainda existem desaios para a efetivação
da participação social por meio dos conselhos. Sua viabilização de efetiva ainda não materializam as conquistas almejadas (Martins et al., 2008),sendo os conselhos apenas um endosso para as decisões dos gestores. Mesmo assim, campo da saúde é
onde a participação social tem sua experiência
consolidada mais antiga, por meio dos conselhos gestores, o que é um inquestionável avanço.
Pode-se sugerir que a experiência desPode-ses conPode-selhos foi
o ponto de partida para a institucionalização da participação social também nos campos do sane-amento e da educação.
O único termo que aparece na Política Nacional de Saneamento Básico (PNSB) (Brasil, 2007) como princípio é “controle social”, nenhum outro.
É deinido no artigo 3º inciso IV como o conjunto
de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políti-cas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico. A gestão dos serviços abrange atividades de planejamento,
prestação, regulação e iscalização, acompanhadas
e submetidas à participação e ao controle social (Brasil, 2007).
O Plano de Saneamento Básico (PSB) é o meca-nismo que a PNSB estabelece para que esse controle social seja estruturado e efetivado. Exige que se estabeleçam mecanismos inseridos nos planos de saneamento para garantir participação e controle social. O artigo 51 estabelece que tanto no processo de elaboração quanto na revisão, os planos devem prever sua divulgação, receber sugestões e críticas
por meio de consulta ou audiência pública além de
análise e opinião por órgão colegiado (Brasil, 2007). O que chama atenção nos resultados obtidos na Tabela 1 é que nenhum outro termo pesquisado além de “controle social” é evidenciado. O que pode
ser um indicativo de que mesmo com a exigência do
O P l a n o N a c i o n a l d e E d u c a ç ã o ( P N E ) Lei nº 13.005/2014 (Brasil, 2014) tem como objeti-vo central o estabelecimento de diretrizes, metas e estratégias para a política educacional brasileira nos próximos dez anos, é a política na qual os ter-mos referentes à “participação social” aparecem em maior quantidade. Para que sejam alcançadas essas metas é necessário o envolvimento da população. A educação é para o povo. As metas 2 e 7 da lei (Brasil, 2014) apresentam estratégias bem marcadas de participação social, termos como “em articulação”, “colaboração”, “consulta pública”, “apoiar técnica
e inanceiramente”, “garantindo a participação es -colar” aparecem na letra da lei. Essa característica pode demonstrar a incorporação dos pressupostos demandados nos movimentos de junho de 2013 e um grande avanço se comparada às outras normativas.
Deve-se observar que os termos “participação so-cial”, “mobilização social” e “sociedade organizada” não aparecem nenhuma vez nos conteúdos das polí-ticas estruturantes estudadas. É possível observar também que o termo “controle social” só aparece no conteúdo das leis publicadas no século XXI, o que
pode ser um indicativo de mudança nos peris de
participação social na esfera pública, que se expressa na letra das leis. Nas legislações publicadas na década
de 1990, após o período de abertura democrática, os termos que aparecem em seus conteúdos são apenas “participação da comunidade” e “conselhos”. Embora seja um período onde os movimentos sociais eram vultosos, ainda não se tinha uma concepção desenvol-vida no que tange à articulação social. Uma questão de terminologia e contexto histórico.
Pesquisa de termos: desdobramentos
Foi necessário ampliar o escopo de leis
pesquisa-das, a im de aprofundar a análise porque os termos
referentes à participação social por meio da mobili-zação não foram encontrados no estudo das políticas estruturantes. Além disso, no campo da saúde a Lei nº 8.142/1990 (Brasil, 1990b) estabelece as modali-dades de participação social no SUS, sendo funda-mental para o estudo. A Lei nº 12.305/1990 (Brasil, 2010) que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) também não pôde ser suprimida por
ser muito signiicativa no campo do saneamento.
A Lei nº 9.795/1999 (Brasil, 1999) que estabelece a Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA) também é necessária para que possam ser estabe-lecidas relações com o PEAMSS. Essas normativas são apresentadas como desdobramentos na Tabela 2.
Tabela 2 – Pesquisa de termos: desdobramentos
TERMOS Lei nº 8.142/1990
(Brasil, 1990b)
Lei nº 12.305/2010 (Brasil, 2010)
Lei nº 9.795/1999 (Brasil, 1999)
Participação social - 1
-Participação da comunidade 1 -
-Mobilização social - 1
-Controle social - 7
-Sociedade organizada - -
-Conselho 10 1 2
TOTAL 11 10 2
A Lei nº 8.142/1990 (Brasil, 1990b) estabelece a maneira pela qual ocorre a participação da comuni-dade na gestão do SUS e com a Lei nº 8.080/1990 (Brasil, 1990a) compõem as leis orgânicas do SUS. Logo no artigo 1º as instâncias colegiadas de parti-cipação da comunidade são descritas. Vale chamar
atenção que a Conferência de Saúde também é
fundante para a representação social no SUS, vide
a importância da oitava Conferência de Saúde, mas ocorre a cada quatro anos. Os conselhos têm caráter
permanente, deliberativo e colegiado, composto por representantes do governo, prestadores de serviço,
proissionais de saúde e usuários paritários a todos
nem sempre demonstra realmente a demanda da população. A ocupação nos conselhos é política e orientada por quem aparece e tem visibilidade na militância. Pode ser um mero endosso que o Estado precisa para as intervenções nos territórios (Martins et al., 2008).
Na PNEA (Brasil, 1999)nenhum dos termos pesquisados é contabilizado, apenas “conselho”
que aparece duas vezes nas disposições inais da
legislação que somente será publicada quando os conselhos de meio ambiente e educação forem ouvidos. Esse fato é bastante relevante, pela edu-cação ambiental ser um tema transversal de todos os campos, de importância social econômica e po-lítica. O fato de não ser contabilizado nenhum dos termos pesquisados na PNEA pode ser um indicativo de que a política tem um enfoque orientado pelas pedagogias tradicionais de ensino. Não leva em con-sideração as perspectivas libertadoras, nas quais o foco está nas relações dialógicas e transformação da sociedade (Piccoli et al., 2016).
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (Brasil, 2010) é a única legislação dos desdobramentos em que o termo “controle social” aparece. No artigo 6º inciso X é caracterizado como princípio da política como direito da sociedade à informação e ao controle social. Também traz os “conselhos” e órgãos colegia-dos como instrumentos para sua consolidação. Além disso, descreve a obrigatoriedade do controle social na formação, implementação e operacionalização dos planos de resíduos sólidos, como também da obrigatoriedade de constar nos próprios planos os meios para assegurar esse controle pela sociedade. Essa política é a única normativa estudada na qual o processo de mobilização social é apresentado como mecanismo de efetivação da participação social.
É importante chamar atenção que em todas as políticas estudadas, a Lei nº 11.445/2007, a Lei nº 12.305/2010 e o PNE foram as que publicaram o termo “controle social” depois de 2007. Como duas são políticas do saneamento, pode ser um indicativo do campo ser o que mais incorpora a “participação social” por mecanismos ou instrumentos para a efetivação do controle social. Estabelecendo uma re-lação temporal, esse fato indica que a “participação social” toma um caráter de efetivação pelo controle social no arcabouço legal apenas no século XXI.
Mas o termo “sociedade organizada” não foi evidenciado em nenhuma normativa estudada. Assim como “mobilização social” somente uma vez na PNRS (Brasil, 2010). Esse fato fortalece a hipó-tese de que mesmo a “participação social” sendo uma prerrogativa legal, o Estado não espera que
essa participação se dê realmente com a população
empoderada e mobilizada, por meio da organização. É nesse sentido que o PEAMSS pode ser o ponto de partida para esse processo de efetivação, como um forte instrumento para orientar a mobilização social nos territórios.
Considerações inais
Com o estudo foi possível observar que as políticas nacionais nos campos da saúde, saneamento e educa-ção incorporaram ao longo do tempo a participaeduca-ção social, mas a efetivação do controle social por meio da mobilização social ainda não foi incorporada nas normativas estudadas. Os termos “participação social”, “mobilização social” e “sociedade organiza-da” não aparecem nenhuma vez nos conteúdos das políticas estruturantes estudadas. Nas publicações da década de 1990, o termo referente à participação social é “participação da comunidade”. O termo “con-trole social” só aparece no conteúdo das leis publica-das no século XXI, o que pode ser um indicativo de
mudança nos peris de participação social na esfera
pública, que se expressa na letra das leis. No período de abertura democrática pós-governo militar, embora os movimentos sociais fossem vultosos, ainda não era registrado na letra da lei. Era o ponto de partida para a história democrática do país. O arcabouço legal brasileiro vem incorporando ao longo dos anos a mobilização social articulada de modo orgânico.
A nova coniguração dos movimentos sociais com a
articulação dos movimentos em redes e a participa-ção de frentes engajadas nos territórios (Gohn, 2014) de alguma forma contribui para essa consolidação nas políticas públicas.
O termo “conselho” é o que mais pôde ser ob-servado nos conteúdos das normativas estudadas, o que pode ser um forte indicativo de que a
experi-ência dos conselhos no campo da saúde foi e ainda
é o ponto de partida para a institucionalização da
O campo da educação ainda precisa avançar muito no que tange à participação social, visto que a PNEA (Brasil, 1999) não contabilizou nenhum termo. A publicação do PEAMSS em 2009 preenche a lacuna deixada pela PNEA (Brasil, 1999) no que se refere à participação social, pois articula educação ambiental com o saneamento, tendo a mobilização social como instrumento. Muito embora a publicação do PNE
(Brasil, 2014) seja bastante signiicativa, estabelece
metas em longo prazo e ainda é muito recente. O campo do saneamento foi o único em que “con-trole social” foi evidenciado. Pode ser um indicativo de o campo ser o que mais incorpora a “participação
social” em suas políticas públicas. Com a exigência
do controle social nos Planos de Saneamento Básico, há a necessidade de instrumentalizar essa partici-pação social o que pode ser feito com o PEAMSS, por ele ser um instrumento para a consolidação da participação por meio da mobilização social. Mesmo sendo uma metodologia que incorpora as
especiicidades do campo do saneamento, pode ser
aprimorado e aplicado a outros contextos.
É possível inferir que todas as políticas estudadas, nas quais foi evidenciado o termo “controle social”, foram publicadas depois de 2007, e duas são políti-cas do campo do saneamento. Isso pode indicar que o movimento de elaboração do PEAMSS inseriu a mobilização social na pauta de todos os ministérios
e de alguma forma inluenciou ideologicamente a for -mulação das políticas. Principalmente a PNRS, única lei em que o termo “mobilização social” é utilizado.
O termo “sociedade organizada” não foi eviden-ciado em nenhuma normativa estudada. Esse dado
é bastante signiicativo, pois não há efetivação da
participação social sem a sociedade organizada e mobilizada.
Muito há que se avançar se essa participação social for considerada como processo, porque para que haja mobilização social o ponto de partida deve ser sempre o território com todas as suas
peculia-ridades, por meio de ações sistêmicas que conside -ram o saber dos atores sociais envolvidos. É nesse sentido que o PEAMSS apresenta uma proposta que incorpora essas concepções.
Não bastam “conselhos”, audiências públicas e
outras formas verticais de “participação social” se a representação e mobilização da sociedade forem
insipientes. As políticas públicas só serão efetivas enquanto participação social se possibilitarem ações de cunho emancipatório com a perspectiva transformadora das realidades, e este deve ser o foco da saúde coletiva.
Mas é necessário continuar na luta em prol de transformar a realidade na saúde, na educação, no saneamento e em todos os campos da vida pública. Se o ponto de partida for a dimensão do território onde se insere, a organização social vai se forjando em escala local até atingir seu máximo. Pois é pelo conflito e pela problematização que emergem a
crítica, a resistência e as possibilidades. É preciso
resistir ao conformismo imobilizador e lutar, sem-pre objetivando a ruptura das condições vigentes e a transformação da realidade.
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Suplemento 2.
Contribuição das autoras
Piccoli foi responsável pela concepção do estudo e interpretação e análise dos dados. Kligerman e Cohen colaboraram com o
deline-amento do plano de trabalho e revisão e aprovação do texto inal
a ser publicado. Todas as autoras contribuíram para a elaboração do artigo.
