Governança metropolitana e gestão de grandes cidades
O governo nas grandes cidades latino- americanas: desafios para a governança
descentralizada
Eduardo José Grin
Fundação Getulio Vargas
Introdução
• Grandes e megacidades e os desafios da governança urbana.
• Mudanças sociais e políticas: cidadãos que exigem direitos e políticas públicas.
• Maior envolvimento dos cidadãos e o surgimento da noção de
"governo por proximidade".
• O novo papel dos territórios: bases de proximidade em arranjos desconcentrados/descentralizados.
• Desafio: vincular proximidade com articulação - intra e
intergovernamental – como maneira de organizar a cidade.
Desconcentração e descentralização nas cidades
• Governança democrática: o governo local e suas capacidades para "orientar" e liderar as mudanças feitas pela sociedade.
• “Governo por proximidade": o arranjo territorial por meio do qual são estabelecidos objetivos comuns, bem como um instrumento para alcançá-los através da participação dos diferentes atores sociais relevantes nos territórios das cidades:
– Dimensão política: permitir uma intervenção mais direta dos cidadãos na tomada de decisões em nível sublocal;
– Dimensão econômica: políticas públicas destinadas a reduzir as desigualdades ao mesmo tempo que diminuem os custos de produção de serviços locais;
– Dimensão gerencial: aumentar a capacidade estatal com mais recursos administrativos e técnicos para responder demandas de territórios contribui para o fortalecimento institucional em toda a cidade.
Os diferentes modelos nas grandes e mega cidades latino- americanas
Tabela 1 - Comparação de grandes cidades na América Latina. Casos selecionados.
Cidade País Nivel de
Governo Subdivisão territorial Área Metropolitana Modelo de gestão Cidade do
México México Especial - Intermédio
16 Delegaciones Territoriales com autoridades eleitas
popularmente
59 municipios do Estado de México e
1 do Estado de Hidalgo
Descentralizado Prefeitura de
Sao Paulo Brasil Municipal
31 Subprefeituras designadas pelo Prefeito Municipal
39 municipios do Estado de São
Paulo
Desconcentrado Cidade
Autônoma de Buenos Aires
Argentina Especial - Intermdio
15 comunas com governos colegiados eleitos popularmente
35 municipalidades da Provincia de
Buenos Aires
Descentralizado Prefeitura de
Rio de Janeiro Brasil Municipal
19 Subprefeituras designadas pelo Prefecto Municipal
19 municípios do Estado de Rio de
Janeiro
Desconcentrado Municipalidad
Metropolitana de Lima
Perú Especial - Intermedio
43 distritos (municipios)
43 municipalidades da Provincia de
Lima e 6 da Provincia de Callao
Descentralizado Alcaldía
Mayor de Bogotá, D.C.
Colômbia Especial - Intermedio
20 localidades com alcaldes designados pelo Alcalde Mayor
17 municipios do departamento de
Cundinamarca
Desconcentrado
Santiago de
Chile Chile Nacional - Regional
Conurbado de 37 municipalidades com
autoridades eleitas popularmente
37 municipalidades da Região Metropolitana
Descentralizado Alcaldía de
Medellín Colômbia Municipal
16 comunas urbanas e 5 corregimientos
rurales
10 municipios do departamento de
Antioquia
Desconcentrado Distrito
Metropolitano de Quito
Equador Especial - Intermedio
8 administrações zonais/administrador
local designado pelo Alcalde
Metropolitano
El Distrito envolve toda área metropolitana
Desconcentrado
Fuente: Elaboração própria
Desconcentração e descentralização nas cidades
• O principal critério para distinguir entre ambos os modelos é político:
– a maneira pela qual os cidadãos podem exercer o seu direito político de votação para operadores históricos sublocais;
– O nível de autonomia administrativa sublocal nos territórios.
• Dividimos as nove experiências em dois grupos: estruturas territoriais descentralizadas e estruturas territoriais desconcentradas.
• Descrição de dois tipos de governos locais também se deve ao
contexto político e institucional nacional e estadual que
influencia diferentemente em países federais ou unitários.
Os diferentes modelos nas grandes e megas cidades latino-americanas
Modelos de governança e gestão territorial dos casos estudados
Nivel de governo Casos
Desconcentradas
Municipal
São Paulo Rio de Janeiro
Medellín
Especial – Intermédio Bogotá
Quito Descentralizadas
Especial – Intermédio Ciudad de México Buenos Aires
Fragmentado Lima
Santiago de Chile
!
Desconcentração e descentralização nas cidades
• Quatro categorias de grandes cidades em relação à gestão local:
– Mantêm estrutura política e administrativa desconcentrada: todo poder decisório é controlado pelo prefeito ou pelo conselho da cidade;
– Configuração especial em comparação com o resto dos municípios:
tendem a ter distritos especiais com relevância no contexto nacional;
– Organizados como distritos descentralizados com autonomia política, mas ainda dependentes de decisões do governo municipal nas questões orçamentárias e administrativas;
– Maior nível de descentralização e autonomia em sua divisão territorial diante das estruturas supramunicipais (governos metropolitanos ou níveis superiores de governo) ou cujo modelo gerencial governamental está fragmentado. Em ambos convergem diferentes níveis de governo nem sempre coordenadas como uma entidade política no território.
Autonomia política e administrativa nas grandes cidades
• Autonomia política: procura avaliar se o nível local tem autonomia total, parcial ou inexistente para decidir e o grau de dependência dos governos superiores.
• Autonomia administrativa: avaliar se a estrutura territorial é capaz de executar serviços e gerenciar suas unidades sem necessidade de pedir autorização de níveis superiores. Os níveis de autonomia podem ser plenos, parciais ou nulos.
• Formas e funções de estruturas urbanas de gestão
territorial: comparação de como é organizada a coordenação
por níveis superiores de governo (municipal, supramunicipal
ou nacional).
Autonomia política nas grandes cidades:
modelo desconcentrado
•
O núcleo do poder decisional é concentrado pelo prefeito (ou alcalde mayor) e seu corpo administrativo de diretores.
•
O prefeito tem recursos políticos, legais, financeiros e gerenciais além da autonomia política e administrativa sobre as formas de organizar territórios locais.
•
Existem dois tipos de desconcentração:
–
Estruturas municipais desconcentradas: com poder decisional no prefeito (ou alcalde) e câmaras de vereadores/conselho municipal. Casos: São Paulo, Rio de Janeiro and Medellin.
–
Estruturas especiais desconcentradas: semelhante ao primeiro
modelo, mas com regimes especiais por serem capitais e sedes
político-administrativos nacionais. Casos: Quito y Bogotá.
Autonomia administrativa nas grandes cidades: o modelo desconcentrado
•
A comparação entre os cinco casos mostra:
–
Diferenças entre os casos: países unitários autonomia local é menor que municípios brasileiros (federalismo de três níveis).
–
São Paulo e Rio de Janeiro: Subprefeituras com certa autonomia administrativa: no primeiro limitado aos serviços urbanos e o segundo pela liberdade de ação para articular e coordenar os órgãos municipais nos distritos.
–
Este tipo de organização territorial afasta-se da organização do
"poder local". Especialmente em Bogotá, Quito e Medellín, a centralização na prestação de serviços coloca alcaldías locais, parroquias urbanas e parroquias rurales em uma situação de autonomia administrativa quase nula.
–
A diferença entre países unitários e federais é notória.
Formas e funções de estruturas urbanas de gestão territorial nas grandes cidades: modelo desconcentrado
• A comparação entre os cinco casos mostra:
– São Paulo e Quito: mais organizados porque há normas legais e administrativas que definem tarefas de gestão territorial, mas com limites de autoridade decisional na hierarquia do poder municipal.
– Rio de Janeiro, Bogotá e Medellín são menos definidos sobre funções e unidades administrativas locais por razões similares: centralização decisória nas estruturas políticas ligadas ao prefeito ou Alcalde Mayor.
– Municipalidades colombianas esta é a forma de relacionamento entre o Distrito Metropolitano (Bogotá) e a Alcaldia Mayor (Medellín) e as alcaldias locales que concentram a provisão de serviços. Esta situação influencia estas alcaldias locals, pois detêm maior organização formal.
– No Rio de Janeiro, além da mesma situação, as Subprefeituras são concebidas mais como corpos de "articulação" e "coordenação", mas não como estruturas executivas prestadoras de serviços.
O modelo decentralizado nas grandes cidades
• Sob esta tipologia: cidades que diretamente elegem representantes locais.
• Presidentes de "Comunas"/Buenos Aires; Jefes Delegacionales/Cidade do México; Alcaldes Distritales/Lima e Alcaldes Municipales/Santiago): ainda que possam ser estruturas de governos metropolitanos.
• Principal diferença do modelo anterior. Além do procedimento similar que permite eleger diretamente representantes locais há diferentes níveis de autonomia gerencial, orçamentária e política para implementar políticas.
• Há ligações entre esferas territoriais e níveis superiores de governo abrangendo a gestão local: temas orçamentárias, legais e administrativas.
• Níveis superiores de governo (municípios, metropolitanos, estaduais ou mesmo nacionais): recursos legais para intervir sobre a gestão local.
O modelo decentralizado nas grandes cidades
•
Nesta tipologia existem dois subtipos:
–
Estrutura especial descentralizada: modelo desconcentrado de cidades com regime especial por serem capitais nacionais, mas organizadas de forma descentralizada e com alguma dependência do governo central ou distrital. Casos: Cidade do México e Buenos Aires.
–
Cidades fragmentadas: há governos locais autônomos e
fortalecidos ante governos metropolitanos mais fracos e/ou
estrutura complexa de governança envolvendo muitos níveis de
governo e forte papel do governo central-nacional. Casos: Lima e
Santiago.
Autonomia política nas grandes cidades:
modelo descentralizado
• Em Buenos Aires, Lima e Cidade do México são eleitos líderes municipais, mas em Santiago não há governo metropolitano.
• Santiago: mais de 40 comunas, cada uma governada por um município.
• Lima: governo local formado por alcaldías distritales autônomas (com seu alcalde e município), mas no município há o Alcalde Metropolitano.
• Responde pela articulação territorial, mas não têm recursos políticos e administrativos suficientes porque é mais fraco em comparação com as alcaldias distritales que, por essa razão, são mais autônomos.
• Buenos Aires e Cidade de México: dependência de suas estruturas territoriais do governo metropolitano (segundo caso) ou do governo da cidade (primeiro caso) é maior mesmo quando seus líderes são eleitos diretamente no nível sub-local (comunas ou Delegaciones).
Autonomia administrativa nas grandes cidades: o modelo descentralizado
• Em ambos sub-tipos, as estruturas territoriais possuem atributos e orçamento com autonomia para planejar e executar políticas públicas.
• Nos quatro casos, a administração territorial responde de alguma forma por regulação, controle e gestão de serviços públicos.
• Cidades fragmentadas: autoridades locais (distritos em Lima/municípios-comunas/Santiago) com maior autonomia antes dos níveis superiores do governo metropolitano, mas há mais interferências do nível nacional.
• Buenos Aires e Cidade do México: estrutura territorial com grande autonomia política, na dimensão administrativa há atividades centralizadas/compartilhadas com o governo municipal (primeiro caso) ou geridas pelo governo metropolitano (segundo caso).
Autonomia administrativa nas grandes cidades: o modelo descentralizado
• Caso mexicano: Delegaciones prestam serviços (isolados ou governo distrital).
• Delegaciones propõem aos projetos executivos do chefe distrital e seu orçamento. Participam também, conjuntamente com o governo distrital, em segurança pública e nomeiam funcionários públicos, por exemplo.
• Buenos Aires: comunas promovem descentralização e maior desconcentração das atribuições do governo municipal, mas mantendo a integridade territorial.
• Santiago: atividades privativas são escassas (por exemplo, limpeza das ruas).
Mesmo com maior autonomia do que outros municípios, as comunas da capital subordinam-se a políticas nacionais para funções compartilhadas.
• Lima: distritos não têm atribuições bem definidas, há sobreposições e duplicidades entre níveis de governo: alcaldias e governos metropolitanos.
• Modelos de estruturas especiais descentralizadas são mais bem organizadas do que as cidades fragmentadas.
Notas finais: cinco questões
1. Descentralização e democratização a nível local: desafio para expandir arenas de participação e responsabilidade, bem como produzir resultados concretos na melhoria da qualidade de vida para os cidadãos.
2. Descentralização/desconcentração intramunicipal: a) não há um só projeto padrão; b) desafio da coordenação horizontal/ intergovernamental para evitar problemas da "descentralização fragmentada”.
3. Criar instituições novas e democráticas é essencial para legitimar este processo que, ao mesmo tempo, é atravessado por outras instituições políticas (partidos políticos, sistema eleitoral e órgãos judiciais, por exemplo).
4. Construir capacidade estatal local para melhorar a qualidade das políticas públicas.
5. Sucesso deste aggionarmento depende de obter apoio da sociedade, sem o qual é difícil conectar a descentralização e modernização da gestão local.
6. Escolha dos representantes do poder público no terrritório.
Submunicipal governance na Europa
• Jurisdição territorial submunicipal: Têm competência territorialmente definida sobre uma subárea específica do território municipal.
• Polivalentes: têm responsabilidades em diferentes campos políticos; não são organizações de propósito único.
• Não é totalmente independente do governo local e sem jurisdição territorial exclusiva sobre os assuntos locais e os cidadãos.
• Funcionam como partes territoriais de um município. Isso significa que, mesmo que tenham personalidade jurídica própria e mesmo que alcancem uma espécie de semi-autonomia, seu território é parte integrante do município,
• Legitimidade/responsabilidade democrática: governados por órgãos eleitos democraticamente (direta ou indiretamente), ou mesmo por assembléias populares.
Submunicipal governance na Europa
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Razão cívica: aumentar a participação dos cidadãos na governança local e revitalizar a cultura cívica e a comunidade local
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Razão social: facilita abordagem centrada no cidadão elevando o conhecimento local e fornecendo feedback aos líderes da cidade.
Comunicar informações sobre preferências residenciais e condições de nível de rua para administradores e funcionários eleitos.
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Base política: melhoria da democracia local, pois os cidadãos podem acessar a governança submunicipal mais facilmente e responsabilizar os políticos diretamente por suas ações e omissões
•
