12º Encontro da ABCP 19 a 23 de outubro de 2020 Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB) Área temática: Instituições Políticas

12º Encontro da ABCP 19 a 23 de outubro de 2020

Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB) Área temática: Instituições Políticas

PARA ALÉM DAS EMENDAS PARLAMENTARES: PRODUÇÃO LEGISLATIVA E PARTICULARISMO NO BRASIL

Amanda Domingos

Resumo

Qual o efeito da geografia eleitoral na produção legislativa? Meu objetivo é analisar os efeitos da distribuição geográfica dos votos nas proposições particularistas dos Deputados Federais da 51 à 55º legislatura. Eu testo a hipótese de que características e concentração e dominância tornam o Deputado Federal mais propenso à propor projetos particularistas. O mecanismo proposto é de que a proximidade com o eleitor e a consequente possibilidade de credit claiming leve o deputado com maior dominância e concentração a buscar mais benefícios direcionados geograficamente para seus eleitores. Na estratégia empírica, utilizo análise de texto automatizada para propor uma nova operacionalização de particularismo legislativo, através da identificação de palavras-chaves presentes na indexação dos projetos de lei. Além disso, utilizo o índice G para operacionalizar a concentração eleitoral e o Índice de Dominância de Carvalho (2003). Utilizo um modelo de regressão binomial negativo com ajuste de zero inflado para contemplar a natureza de contagem da variável dependente. Os resultados rejeitam a principal hipótese de trabalho. Após um estudo de caso sobre os projetos de lei de deputados concentrados-dominantes, eu concluo que o particularismo no Brasil é um processo sutil e sofisticado, onde os deputados utilizam projetos de lei nacionais para levar benefícios geograficamente delimitados para sua base eleitoral.

Palavras-chave: Produção legislativa; Particularismo; Conexão eleitoral; Geografia eleitoral;

Análise de texto.

Resumo

What is the effect of the geographical pattern of voting on legislative output? My objective is to analyze the effect of the geographical distribution of votes in the particularistic propositions of federal deputies from the 51st to the 54th legislatures. I test the hypothesis that the characteristics of concentration and dominance make the federal deputy more likely to propose particularistic projects. The proposed mechanism is that the proximity to the voter and the consequent possibility of claiming credit means that deputies with high dominance and electoral concentration seek more benefits directed to the electoral bases. In the empirical strategy, I use content analysis, descriptive and multivariate statistics to examine a database elaborated from secondary sources (IBGE, CD and TSE). I propose the use of a new operation for legislative particularism, through the identification of keywords in the indexing of the bill. In addition, I use the G Index to operationalize electoral concentration and the Carvalho Index (2003) to operationalize electoral dominance. I use negative binomial zero inflated model. The results reject the main hypothesis of the paper. After a case study on deputies with large concentration and electoral dominance, I conclude that particularism in Brazil is a subtler and sophisticated process, where the deputies use of national bills to deliver benefits to their geographically delimited constituency.

Palavras-chave: Legislative output; Particularism; Electoral connection; Electoral

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Introdução

Qual o efeito da geografia eleitoral na produção legislativa? Não é incomum se deparar com a imagem de um legislador brasileiro que seja marcado pelo personalismo e pelo particularismo, seja no senso comum (FIGUEREIDO, 2017) ou na literatura pós regime militar (AMES, 2001; MAINWARING, 1991). Neste trabalho tenho o objetivo de identificar se os políticos fazem tudo para conseguir votos ou se a geografia eleitoral importa nesta relação. Em outras palavras, iden-tificar se existe uma lógica de produção legislativa para deputados com distribuição geográfica dos votos distintas.

A alocação geograficamente delimitada de benefícios para o eleitorado custa a aparecer, seja através de emendas orçamentárias (AMES, 2001; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2002; MESQUITA, 2008; PEREIRA; RENNÓ, 2001; SAMUELS, 2000) ou produção legislativa (NETO; SANTOS, 2003; LEMOS, 2001; RICCI, 2003; SOUZA, ). No entanto, sob as mesmas regras institucionais, alguns deputados são particularistas e outros não. Características relacionadas ao partido ao qual pertence é uma variável que influencia diretamente no comportamento dos legisladores (SHEFTER, 1993; POWER, 2000). Por outro lado, a distribuição dos votos também produz incentivos distintos para tais manifestações (CARVALHO, 2003). Neste trabalho, considero que a distribuição do voto é o principal determinante da natureza particularista dos projetos de lei. Dessa forma, minhas hipóteses sustentam que: (I) deputados com distribuição concentrada-dominante são mais propensos à produção particularista e (II) deputados com distribuição geográfica dispersa-compartilhada propõem menos particularismo.

Na estratégia empírica, emprego análise de texto, estatística descritiva e multivariada para examinar um banco de dados elaborado a partir de fontes secundárias (IBGE, CD, PLB e TSE). No que se refere à variável dependente, proponho uma nova operacionalização do particularismo legislativo e construo a variável, através da identificação de palavras-chave na indexação dos projetos de lei. Para operacionalizar concentração e dominância, utilizo o índice G e o índice de (CARVALHO, 2003), respectivamente. Utilizo um modelo de contagem, para abarcar a natureza da variável dependente.

Os resultados não sustentam a principal hipótese do trabalho. Encontro que deputados com altos níveis de concentração e dominância não apresentam mais projetos particularistas. Por outro lado, característica de dominância eleitoral está associada a maior proposição particularista. Após estudo de caso dos deputados concentrados-dominantes, concluo que o particularismo legislativo nos projetos de lei é um processo sutíl e sofisticado, onde os deputados utilizam projetos de lei de alcance nacional para entregar benefícios específicos para sua base eleitoral.

Esse artigo está divido como segue. No tópico seguinte, analiso os incentivos institucionais que podem levar ao distributivismo no Congresso Nacional. Em seguida, pontuo em que medida as características individuais afetam o comportamento do legislador – com ênfase na distribuição eleitoral do voto e mecanismos explicativos. Na quarta seção, apresento os dados e métodos utilizados no teste empírico deste trabalho, seguidos dos resultados e das principais conclusões.

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Instituições e incentivos individuais: particularismo legislativo e

dis-tributivismo no Congresso Nacional.

Os deputados possuem a prerrogativa de “promover os interesses públicos ou reivindi-cações coletivas de âmbito nacional ou das comunidades representadas” (art. 226, RICD). Nesse sentido, o texto constitucional permite que os legisladores decidam de que forma será alocado e distribuído os resultados da produção de bens públicos, a partir de suas atividades parlamentares (sejam projetos de leis, proposição de emendas orçamentárias, etc.).

Apesar disso, a literatura argumenta que o arcabouço institucional brasileiro (representação proporcional de lista aberta com alta magnitude distrital) gera incentivos para que as reivindica-ções das comunidades prevaleçam às nacionais (MAINWARING, 1991; CAREY; SHUGART, 1995). Mesmo trinta anos após o processo de democratização, a percepção sobre a democracia brasileira parece não ter mudado: continua sendo caracterizada pelo alto grau de individualismo dos representantes no Congresso Nacional (LEMOS; RICCI, 2011).

Em termos institucionais, o papel do Congresso Nacional é dual: possui (I) o ofício de aprovação e formalização de normas que regulamentam as relações jurídicas da sociedade e (II) o de representação das demandas desta sociedade (CERDEIRA et al., 2018). Dada sua importância, é compreensível que a análise das preferências dos parlamentares sempre tenha estado na agenda dos estudos legislativos no país (INÁCIO, 2011). Os assuntos para os quais os legisladores alocam suas atenções importam e, ainda, geram implicações sobre os tipos de bens que o sistema político cria, sejam públicos ou privados (BAGASHKA; CLARK, 2016).

A produção desses bens surge como produto das estratégias dos legisladores, uma vez que seu objetivo último é construir e manter apoio político durante o mandado (MAYHEW, 2004). No entanto, dada a assimetria de informação que os impede de saber exatamente quais ações geram melhores retornos, acabam desempenhando diversas tarefas: empenho de emendas orçamentárias, produção de leis e decretos, assumem cargos de trabalho interno na Câmara dos Deputados, etc. Dados da Pesquisa Legislativa Brasileira sustentem essa argumentação: 69% dos legisladores acreditam que as emendas orçamentárias são uma ferramenta potente para seu sucesso eleitoral enquanto 40% e 90% veem importância do atendimento de pedidos do eleitorado e na visita às bases, respectivamente. Na contramão disso, as percepções dos cidadãos sobre os legisladores não são as melhores: 97% acreditam que os representantes não governam por interesses que não sejam pauta da demanda da sociedade; 80,4% não se sentem representados no Congresso Nacional, enquanto apenas 12,8% sentem-se representados.

Embora o eleitor brasileiro desacredite da possibilidade de o seu representante agir pelo bem comum (Barômetro das Américas, 2017), há quem argumente que a representação pode existir através de outros mecanismos que não a mera criação de políticas públicas, mas que a lógica distributiva (que visa a reeleição) pode ser uma espécie de política pública. Nesse sentido, pork pode ser considerado policy (AMES; BAKER; RENNO, 2008).

2.1 Presidencialismo de coalizão: distributivismo no congresso nacional

No presidencialismo de coalizão brasileiro, a relação entre o executivo e o legislativo é, há muito tempo, analisada através da troca de benefícios por apoio parlamentar. Se, por um lado,

o executivo precisa do apoio dos legisladores para conseguir aprovação de pautas enviadas ao Congresso Nacional, por outro lado os legisladores precisam de benefícios que aumentem suas chances de reeleição. Esta troca assume diversas formas.

Há três bons exemplos de políticas que alocam benefícios para grupos individualizados (LOWI, 1963; LOWI, 1972): emendas orçamentárias, distribuição de pastas ministeriais e produção legislativa. Emendas orçamentárias são a forma mais clássica e permitem incorporar a arena eleitoral e legislativa na mesma análise (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005). A construção de gabinete presidencial distribui ministérios em busca de apoio no Congresso Nacional e, assim, permite que seus detentores empreguem recursos de forma particularista. Por fim, a produção legislativa permite que se analise o comportamento do legislador através do nível de agregação de suas propostas. Através de análises destes outputs legislativos é possível testar hipóteses enraizadas no imaginário do cidadão brasileiro, como o comportamento particularista dos legisladores (SILVA, 2011) – meu objeto de estudo neste trabalho.

Apesar disso, as pesquisas empíricas têm falhado em identificar um comportamento ma-joritariamente particularista nos legisladores. Os resultados seguem mistos ou nulos, seja operacionalizado em termos de emendas orçamentárias (AMES, 2001; FIGUEIREDO; LI-MONGI, 2002; MESQUITA, 2008; PEREIRA; RENNÓ, 2001; SAMUELS, 2000) ou por produção legislativa localmente direcionada (NETO; SANTOS, 2003; RICCI, 2003; RICCI; LEMOS, 2004; SOUZA, ). Neste trabalho, só analisarei os projetos de lei. Uma limitação das pesquisas sobre o comportamento legislativo é assumir que todos os parlamentares recebem e respondem incentivos de forma parecida. Os legisladores não são iguais. Têm backgrounds diferentes, foram eleitos por unidades da federação distintas, respondem a eleitorados diversos. Nesse sentido, recebem incentivos que variam de acordo com suas características individuais.

Para exemplificar essa situação, consideraremos duas deputadas fictícias: Maria e Antônia. Maria foi eleita com votação expressiva, por uma unidade da federação da região Sudeste do Brasil e seus representados vivem, majoritariamente, na região metropolitana da capital do estado. Antônia, por sua vez, representa um estado do Nordeste e a maior parte de seus eleitores mora no interior do estado. Além disso, Antônia foi eleita em uma das últimas vagas de sua legenda. É possível considerar que Maria e Antônia possuem incentivos e reagem a eles de forma similar? Muito provavelmente, não.

Maria e Antônia, embora ambas sejas mulheres, brasileiras e deputadas federais, diferenciam-se em diversas características. Há todo um conjunto de incentivos advindos de atributos individuais e filiações do político, que podem surtir efeito em seu comportamento na Casa legislativa. Tomando como correta a possibilidade de explicação do comportamento legislativo não ser exclusiva de um único modelo – seja do modelo de duas arenas ou do modelo partidário (SANTOS, 2008; PEREIRA; RENNO, 2003) – é possível identificar incentivos advindos da arena legislativa e da arena eleitoral para os deputados. Tais incentivos variam de acordo com as características individuais dos parlamentares. A próxima seção trata sobre isso.

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Características individuais: o que afeta o comportamento

particula-rista dos legisladores?

É quase impossível considerar que um fenômeno político-social seja uni-causal. Da mesma forma, é quase impossível achar que o comportamento dos legisladores é conduzido por uma única causa. Em termos de particularismo, a literatura pós-regime militar apostou todas as fichas no efeito do arranjo institucional na estratégia dos parlamentares. Apesar disso, houve um avanço significativo na agenda de pesquisa, possibilitando a identificação de fatores que constrangem e limitam as escolhas dos legisladores (ENTMAN, 1983). Nesse sentido, tais fatores podem gerar limitações ou constrangimentos (incentivos negativos) ou estímulos (incentivos positivos). O comportamento legislativo é fruto de diversos processos políticos (JR, 2009).

Para avaliar as relações de representação no país, é necessário considerar que o poder político é exercido em todo o território nacional (CARVALHO, 2009) e, ainda, que os incentivos ao particularismo legislativo não se dão de modo uniforme na classe política (POWER, 2000). Sob as mesmas regras institucionais, alguns legisladores estão mais propensos do que outros a agir de maneira particularista.

No que diz respeito ao comportamento particularista dos deputados, alguns destes fatores podem ser estruturais: características do estado representado, como a magnitude distrital, podem fazer com que sejam eleitos por uma pequena população e aumentar a probabilidade de achar que os problemas do seu eleitorado são maiores que o da nação (ANDRÉ e DEPAW, 2016; MYERSON, 1993, SHUGART et al, 2005; TAVARES, 2018). Deputados eleitos por distritos com baixos níveis educacionais podem receber maiores demandas pela construção de estruturas (como escolas ou posto de saúde), ao invés de uma modificação na política educacional do país (KITSCHELT, 2000; AMES, 2001; AMES, 1995; DESPOSATO, 2001). Deputados que fazem parte da coalizão ou do mesmo partido do presidente delegam ao executivo a produção de bens públicos (NETO; SANTOS, 2003; CRISP et al., 2004).

É quase consenso na literatura que uma característica que importa para o comportamento do legislador é a ideologia (KAU; RUBIN, 1993). No que diz respeito à produção de políticas e bens públicos, não é difícil imaginar que os legisladores têm como objetivo a aprovação daqueles que estejam mais alinhados com seu posicionamento ideológico (STRØM; MÜLLER, 1999). Seguindo essa lógica, portanto, não é difícil encontrar trabalhos que associem o comportamento mais universalista aos partidos de esquerda e particularistas aos partidos de direita. Há estudos que relacionam, principalmente na América Latina, as políticas particularistas aos partidos de direita (BRUSCO et al, 2004), enquanto outros relacionam partidos de esquerda com problemas que atingem a população como um todo e temas pós-materialistas (SHEFTER, 1993; POWER, 2000).

No caso específico do Brasil, a relação entre ideologia e comportamento legislativo tem sido estudada, nas diversas operacionalizações de comportamento do parlamentar. Mas, os resultados continuem mistos. Na Câmara dos Deputados, o posicionamento do partido no espectro ideológico consegue prever 85% dos votos nominais dos deputados (LEONI, 2002). Já nos discursos, deputados de esquerda enfatizavam em temas sociais, enquanto seus pares de direita focavam em economia (MOREIRA, 2016). A produção legislativa dos parlamentares

também sustenta resultados mistos: identificou-se a não-relação entre a produção de leis locais (LEMOS, 2001; SOBRINHO, 2015) e um padrão de proposição particularista entre os deputados de direita (CARVALHO, 2003).

Uma outra característica individual que pode gerar importantes incentivos ao comportamento do legislador, e principal preditor desse trabalho, é a distribuição de seus votos no distrito eleitoral. Os deputados recebem de maneiras distintas os incentivos da arena eleitoral e, nesse sentido, a geografia do voto importa – uma vez que gera incentivos específicos para os legisladores que, quando somado às características do sistema eleitoral, constroem incentivos para uma carreira política baseada no particularismo (AMES, 2003; AMES, 1995). Desconsiderá-la é perder uma característica importante do legisDesconsiderá-lador na análise.

Os Deputados Federais, podem ter dois tipos de perfis eleitorais: (I) votos concentrados em alguns municípios, conhecido como localismo, e que é associado ao coronelismo e à “velha política” e (II) votos dispersos por todo o estado, associado com votos mais ideológicos (LAMOUNIER, 1983; MARTINS, 1983). Candidatos com votação concentrada-dominante seriam o equivalente funcional do deputado americano que busca reeleição através de pork-barrel (MAYHEW, 2004; AMES, 2003). A proximidade com o eleitorado, somada à possibilidade de ser pressionado por maior quantidade de benefícios e a probabilidade de credit claiming, poderia levar a direcionamento por ações particularistas. Considerando que a argumentação de que a arena eleitoral produz incentivos na arena legislativa (MAYHEW, 2004), é possível identificar o localismo na arena eleitoral e o particularismo na arena legislativa (CARVALHO, 2003). Dessa forma, os níveis de concentração e dominância dos deputados influenciariam sua estratégia de ação do Congresso Nacional. Assim, portanto, surgem as hipóteses de trabalho: • H1: Quanto maiores os níveis de concentração e dominância eleitoral, maior a

quanti-dade de projetos particularistas propostos.

• H2: Quanto menores os níveis de concentração e dominância eleitoral, menor a quanti-dade de projetos particularistas propostos

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Dados e métodos

Qual o efeito da geografia eleitoral na produção legislativa? Nesta seção, busco respon-der estes questionamentos com foco no comportamento dos Deputados Ferespon-derais de cinco legislaturas (51ª a 55ª) e cinco eleições para o Congresso Nacional (1998, 2002, 2006, 2010 e 2014).

Aqui, analiso o período que compreende o governo de quatro diferentes Presidentes da República: o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), os dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2009), Dilma Rousseff (2010-2016) e Michel Temer (2016-2018). A escolha deste horizonte temporal justifica-se de duas formas: (I) disponibilidade de informações, uma vez que dados eleitorais não estão disponíveis para antes de 19981e (II) visa avançar em relação a trabalhos precedentes na área de produção legislativa e distributivismo, 1

Os dados de eleições serão obtidos pelo pacote ElectionsBR. Nele, só estão disponíveis eleições pós 1998. Para maiores informações, ver:<https://cran.r-project.org/web/packages/electionsBR/electionsBR.pdf>. Acesso em 06 nov. 2019.

que se limitaram à análise de horizonte temporal menor ou apenas uma legislatura (NETO; SANTOS, 2003; RICCI; LEMOS, 2004; RICCI, 2003; SOUZA, ).

4.1 Variável dependente: Lowi e a mensuração de particularismo legislativo

Na literatura, houve diversas formas de tentar mensurar particularismo legislativo. Seja através de criação de índices (CAREY e SHUGART, 1995; SEDDON et al, 2012), surveys (CASTRO; ANASTASIA; NUNES, 2009; INÁCIO, 2011; LEMOS; RICCI, 2011; MELO, 2011; MELO, 2015) ou, ainda, na utilização das emendas orçamentárias como proxy (BAIÃO; COUTO, 2017; LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005; VASSELAI; MIGNOZZETTI, 2014), no caso do Brasil. Dentre os que, assim como eu, buscam explicar o particularismo legislativo através da produção legislativa, diversas foram as maneiras de identificar uma proposta de lei – ou, ainda, decreto legislativo – como particularista. A forma mais clássica e usual é a utilização de uma tipologia para classificar tais projetos, geralmente abarcando o nível de abrangência: local, nacional ou setorial (TAYLOR-ROBINSON; DIAZ, 1999; LEMOS, 2001; NETO; SANTOS, 2003; RICCI, 2003). Entre elas, podendo haver diferença quanto à quantidade e especificação das categorias. Apesar de esta ser uma abordagem clássica e já razoavelmente consolidada nos estudos da área, geralmente a classificação por meio de tipologia é um processo realizado manualmente e com ajuda de assistentes de pesquisa. Nesse sentido, levando em consideração (1) a baixa capacidade humana de processar grandes quantidades de textos (ALVES et al, 2015) e a (2) possibilidade de que a classificação pode variar de acordo com o background informacional do assistente de pesquisa, os resultados podem se tornar fortemente vulneráveis e não confiáveis (SLAPIN; PROKSCH, 2014).

Nesse sentido, proponho uma nova operacionalização de particularismo legislativo, através de análise automatizada de texto - que é a principal contribuição desse trabalho. Para tanto, utilizo o número de projetos de leis classificados como particularistas que foram propostos pelos deputados federais das 51 a 55 legislaturas da Câmara dos Deputados. Utilizo análise de texto automatizada – tomando as indexações dos projetos como parâmetro para classifica-los como particularistas ou não-particularistas2

Opto pela utilização das indexações dos projetos de lei como parâmetro de classificação, ao invés das ementas dos projetos como realizam estudos precedentes. As indexações trazem palavras-chave que expõem os principais objetivos do texto proposto, enquanto a ementa traz um resumo da proposição – por vezes seu objeto e seu objetivo3. Embora bastante utilizadas na área, as ementas podem apresentar o conteúdo de forma vaga, enquanto as indexações podem expor a característica local do projeto4

Nesta análise, um projeto de lei é considerado particularista sempre que apresentar o nome de um município brasileiro em sua indexação5. Essa abordagem retoma a clássica 2

Classificar o perfil dos projetos de lei propostos pelos deputados federais ou criar uma tipologia de classificação foge ao escopo deste trabalho. Para uma abordagem mais específica neste tema, ver: Lemos (2001), Amorim neto e Santos (2003), Ricci (2003); Lemos e Ricci (2004).

3

Para maiores informações, ver:<https://projetodelei.wordpress.com/estrutura_pl/>. Acesso em: 18 jan. 2020

4

Um exemplo são os projetos de lei que adicionam trechos de rodovias no Plano Nacional de Viação. Suas ementas apenas mencionam a inclusão de anexos na lei que discorre sobre o Plano Nacional, enquanto nas indexações é possível identificar a característica essencialmente local do projeto de lei. Ver: <https: //www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=586569>. Acesso em: 06 nov. 2019.

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dimensão de política distributiva proposta por Lowi (1964, p. 179)6_{. De forma prática, crio} uma variável dicotômica que assume valor 1 quando o projeto é particularista e 0 quando não. No entanto, a unidade de análise é deputado federal ao longo do tempo (1998-2018), e a variável necessita ser agrupada de modo a identificar a quantidade de projetos particularistas propostos pelo deputado federal no ano de referência. Assim, é possível mensurar a intenção de entregar benefícios geograficamente direcionados em detrimento de apresentação de leis mais universalistas.

É importante ressaltar que analiso todos os projetos de lei propostos, e não apenas aqueles que foram aprovados. Essa escolha é uma tentativa de identificar o real comportamento dos legisladores e não a sua capacidade de realizar coalizões a fim de aprovar projetos de lei no Congresso Nacional. Dessa forma, busco capturar a atitude manifesta dos legisladores quanto à entrega de benefícios particularistas (CARVALHO, 2003). Além disso, ressalvo que mantenho na análise os projetos classificados como “homenagens” pela Câmara dos Deputados – ou seja, aqueles que propõem nomeação de ruas ou entregas de títulos a cidades. Essa escolha está embasada no fato de estes projetos também carregarem o objetivo de beneficiar uma localidade específica, mesmo que não seja por meio de benefício pecuniário ou regulatório. 4.2 Variáveis independentes

Como mencionado anteriormente, as ações dos legisladores sofrem constrangimentos e incentivos de diversas configurações. Para testar minha hipótese neste trabalho, de que existe efeito da ideologia moderado pela geografia eleitoral, lanço mão de três variáveis: ideologia partidária, dominância e concentração eleitoral.

Concentração eleitoral: Para mensurar a concentração dos votos do deputado, ou seja, a proximidade dos municípios onde o candidato teve maior apoio eleitoral, utilizo o Índice G (AVELINO; BIDERMAN; SILVA, 2011). Sua escolha para operacionalizar a concentração dos votos se justifica pela possibilidade de obter uma avaliação mais clara da distribuição da votação dentro do distrito eleitoral (AVELINO; BIDERMAN; SILVA, 2011; AVELINO; BIDERMAN; SILVA, 2016).

Sua construção leva em consideração a votação do deputado e dos seus concorrentes tanto no município quanto no estado. A equação 1 apresenta sua operacionalização:

G_d =X m (V dm V d − V m V ) 2 ₍₁₎

Onde: Vdm - Votos do deputado d no município m;

V - Total de votos recebidos pelo deputado em todo estado; Vd =P

mV dm- total de votos do deputado d (somatório de votos do deputado d em cada

um dos municípios do estado); Vm =P

dV dm- Total de votos dos deputados no município m (somatório de votos de cada

um dos deputados no município m);

à cateogira "microssectional de impacto restrito", da tipologia de Ricci (2003), minha classificaçaõ apresenta uma correlação de 0.8. Em outras palavras, elas mensuram basicamente a mesma coisa: particularismo, localismo, paroquialismo - como queria chamar.

6 _{“Characterized by the ease with which they can be disaggregated and dispensed unit by small unit, each unit}

V =P_{Vdm – Total de votos de todos os deputados no estão (somatório dos votos de cada}

um dos deputados em cada um dos municípios do estado).

Dominância Eleitoral: Para operacionalizar a dominância eleitoral – o total de votos obtidos pelo candidato, considerando todos os seus concorrentes – utilizo o índice proposto por Carvalho (2003). Nele, o autor utiliza as quinze primeiras cidades onde o candidato foi o mais votado na Unidade da Federação pela qual concorre a um assento. A argumentação do autor é de que, em geral, 85% da votação obtida pelo candidato está concentrada nessas quinze maiores cidades. Ou seja, não há perda de informação significante para o índice. A equação 2 apresenta sua operacionalização. X i1 (V dm V m . V dm V d ) (2)

Onde: Vdm - Votos do deputado d no município m;

V - Total de votos recebidos pelo deputado em todo estado; Vm =P

dV dm- Total de votos dos deputados no município m (somatório de votos de cada

um dos deputados no município m); Vd =P

mV dm- Total de votos do deputado d (somatório de votos do deputado d em cada

um dos municípios do estado) 4.3 Variáveis de controle

Pelo comportamento do legislador, e sua consequente produção legislativa, ser um fenô-meno complexo e de difícil explicação, é necessário frisar que as tentativas de traçar esta relação são, de certa maneira, limitadas. Para considerar características que podem influenciar a produção legislativa, que não sejam a ideologia e a geografia eleitoral, foram adicionadas ao modelo variáveis de controle, tanto a nível do candidato quanto a de partido ao qual está filiado e, ainda, ao distrito eleitoral que representa.

Considerando que as características do distrito eleitoral formal podem gerar motivações particularistas para o legislador, controlo pela magnitude do distrito que ele representa. Uma magnitude distrital pequena faz com que o legislador entenda os problemas de sua população como mais importantes do que os demais (ANDRÉ; DEPAUW; MARTIN, 2016; MYERSON, 1993; SHUGART; VALDINI; SUOMINEN, 2005; TAVARES, 2018). Por este motivo, é importante controlar pela quantidade de vagas. No entanto, por problemas de multicolinariedade, a variável de quantidade de vagas precisou ser retirada7. No seu lugar, optei por a unidade da federação que deputado representa.

Nesse mesmo sentido, deputados que representam distritos que possuem baixos níveis de renda e educação formal também tem maiores incentivos aos benefícios restritos, uma vez que a população tende a demandar escolas e postos de saúde nos municípios, por exemplo, ao invés de uma modificação nas políticas de educação e saúde (KITSCHELT, 2000; AMES, 1995; DESPOSATO, 2001). Esse é o caso das regiões norte e nordeste, destacadas por Ames 7

A variável de quantidade de vagas apresentava uma correlação de cerca de 0.80 com o Produto interno bruto dos municípios.

(2003). Por este motivo, incluo o logaritmo do PIB, deflacionado para 2010, e variáveis binárias para as regiões do país.

Por outro lado, o comportamento na arena legislativa também pode ser moldado através do tipo de relação estabelecida entre o representante e o poder executivo. Nesse sentido, deputa-dos que sejam filiadeputa-dos ao partido do presidente ou pertencentes a coalizão governamental, tem maiores chances de apresentar projetos de lei de cunho particularista. Os legisladores permitem que o poder executivo se preocupe com políticas que beneficiem a população como um todo e podem, dessa maneira, alocar tempo para entregar bens específicos para seus eleitores (NETO; SANTOS, 2003; CRISP et al., 2004). Em termos de operacionalização, as variáveis coalizão e partido do presente são dicotômicas, assumindo valor 1 quando participando e 0 quando o contrário. E, consequentemente, a quantidade da produção particularista também tende a ser maior nesse período.

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O efeito da geografia eleitoral na produção legislativa particularista

Como apresentado anteriormente, busco identificar os incentivos à atitude particularista dos deputados federais. Dessa maneira, a variável dependente consiste no número de projetos de lei particularistas propostos pelos deputados federais ao longo de quatro legislaturas. O gráfico 1 apresenta a distribuição desta variável.

Nele, possível identificar que a variável dependente tem estrutura de contagem, apresen-tando apenas valores inteiros e positivos, conforme apresentado pela figura 1. Além disso, apresenta uma distribuição não-normal. Dessa maneira, não é possível utilizar um modelo de regressão de mínimos quadrados ordinários (MQO). Por isso, para lidar com a natureza da variável dependente, aplico um modelo de contagem. A presença de sobredispersão (overdis-persion)8e uma grande quantidade de zeros (cerca de 80%) fez com que o modelo adotado fosse o binomial negativo com ajuste de zero inflado9.

8 _{A sobredispersão dos dados é identificada quando a variância é maior do que a média. No caso do particularismo,}

a média é de 0.288 enquanto a variância foi de 0.517.

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Figura 1 – Distribuição da variável particularismo

Foram estimados três modelos, cada um para cada grupo de hipóteses apresentadas na terceira seção deste trabalho. Os erros robustos padronizados por cluster são indicados entre parêntesis (CAMERON; TRIVEDI et al., 2009), para levar em consideração a presença de diversos municípios que pertencem ao mesmo estado e deputados que representam a mesma unidade da federação. Nos modelos, busco identificar a influência da geografia eleitoral e ideologia partidária na proposição de projetos de lei particularistas pelos deputados federais, entre os anos de 1999 e 2015. A tabela 1 apresenta os resultados.

Tabela 1 – Geografia eleitoral e particularismo legislativo Variável dependente: Particularismo (1) (2) (3) (4) Índice G −0.404 1.054∗ (0.463) (0.584) Dominância (C) 1.860∗∗∗ 3.153∗∗∗ (0.685) (0.762) Concentração (A) 0.731 2.108∗ (0.505) (1.119) Dominância (A) 0.157∗∗∗ 0.164∗∗∗ (0.044) (0.044) PIB 2010 (log) 0.341∗∗∗ 0.341∗∗∗ 0.342∗∗∗ 0.342∗∗∗ (0.025) (0.025) (0.025) (0.025) Partido presidente −0.107∗∗∗ −0.106∗∗∗ −0.106∗∗∗ −0.106∗∗∗ (0.010) (0.010) (0.010) (0.010) Coalizão 0.018∗∗ 0.018∗∗ 0.017∗∗ 0.017∗∗ (0.008) (0.008) (0.008) (0.008) Ideologia −0.022∗∗∗ _−0.022∗∗∗ _−0.022∗∗∗ _−0.023∗∗∗ (0.008) (0.008) (0.008) (0.008) UF −0.020∗∗∗ _−0.020∗∗∗ _−0.020∗∗∗ _−0.020∗∗∗ (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Magnitude −0.012∗∗∗ _−0.012∗∗∗ _−0.012∗∗∗ _−0.012∗∗∗ (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) Total de propostas 0.053∗∗∗ 0.053∗∗∗ 0.053∗∗∗ 0.053∗∗∗ (0.0004) (0.0004) (0.0004) (0.0004) Índice G * Domi (C) −13.371∗∗∗ (3.355)

Conc * Domi (A) −3.323

(2.395) Constante −2.696∗∗∗ _−2.701∗∗∗ _−2.709∗∗∗ _−2.712∗∗∗ (0.177) (0.177) (0.178) (0.178) Observações 609,878 609,878 609,878 609,878 Log Likelihood −364,162.700 −364,154.400 −364,116.200 −364,114.500 Nota: ∗p<0.1;∗∗p<0.05;∗∗∗p<0.01

Nela, apresento quatro modelos que diferenciam pelas especificações das variáveis inde-pendentes. Todos os modelos são regressões binomiais negativas com ajuste de zero inflado, como mencionado anteriormente, para abarcar a natureza da variável dependente. Os dois primeiros modelos trazem, como variáveis independentes, índice G e o índice de dominância eleitoral proposto por Carvalho (2003). Os modelos 3 e 4, por sua vez, apresentam os índices propostos por Ames (2003) como possíveis testes de robustez dos modelos.

O modelo 1 apresenta os efeitos da concentração e da dominância na produção particularista dos deputados federais. No que diz respeito à concentração eleitoral, operacionalizada através do Índice G, não apresentou o sentido esperado da relação (B = +). No entanto, a concentração eleitoral apresenta efeito positivo e estatisticamente significante. Em outras palavras, os resultados do modelo 1 corroboram os achados de Carvalho (2003) de que configurações embasadas em dominância eleitoral levam a maiores níveis de particularismo legislativo. Para testar o efeito conjunto dos índices de concentração e dominância, o modelo 2 apresenta uma interação entre o índice G e o índice de concentração eleitoral de Carvalho (2003). Os resultados apresentam o efeito da concentração na produção legislativa particularista, condicionada pelo nível de dominância eleitoral do deputado. O efeito é negativo e fortemente significante).

Com relação às principais variáveis de controle, é necessário enfatizar o efeito do perten-cimento ao partido do presidente, que apresenta resultado negativo e robusto em todos os modelos. Em outras palavras, deputados que pertencem ao partido do presidente tendem a produzir menos projetos de lei particularistas. Enquanto isso, os resultado de pertencimento à coalizão governamental apresenta resultados positivos e robustos em todos os modelos. Aqui, por sua vez, parece haver maior delegação ao executivo para produção de bens públicos, con-forme indicado por Neto e Santos (2003). Os resultados de ideologia demonstram resultados ao contrário do esperado. Deputados filiados a partidos de direita parecem propor menos projetos de lei particularistas do que seus pares filiados a partidos de esquerda.

Em relação às variáveis contextuais, foram adotados o Produto Interno Bruto dos muní-cipios (valores de 2010 em logaritmo), que estão associadas a maiores níveis de produção particularista. A unidade da federação representada pelo deputado federal. A magnitude do distrito representado pelo deputado está associado a menores níveis de produção legislativa particularista. Aqui, parece existir uma relação como apresentada por Ames (2003) - em distitos maiores, diminuem os níveis de particularismo. Por fim, também controlo pelo número total de propostas do deputado, que tem efeito positivo como esperado.

Os modelos 3 e 4 apresentam os mesmos testes dos dois modelos anteriores, mas utilizando as operacionalizações de concentração e dominância eleitoral propostas por Ames (2003). Para o índice de concentração, os resultados encontrados são similares, diferenciando-se apenas na magnitude do efeito, mas em consonância com o nível de significância das variáveis e o direcionamento dos efeitos. No entanto, o índice de dominância eleitoral apresenta um efeito positivo, embora não significativo - diferentemente da operacionalização do Índice G.

5.1 Deputados concentrados e dominantes: se não particularismo, o que eles produ-zem?

Embora os resultados anteriores demonstrem a existência de uma relação entre a caracterís-tica de dominâncial eleitoral e a produção de projetos particularistas na Câmara dos Deputados, não há evidência que corrobore a hipótese clássica proposta por Ames (2003) de que deputados concentrados e dominantes sejam mais localistas. Com isso, surge o questionamento: se não particularismo, o que eles produzem? Nessa subseção, apresento um estudo de caso sobre os deputados com essa característica de geografia eleitoral e apresento alguns dados sobre os deputados com maiores índices de concentração e dominância dentro do universo da análise. Os casos foram escolhidos dentre aqueles que pertenciam ao primeiro quadrante na distribuição das variáveis10, ou seja, os que apresentaram maiores índices de concentração e dominância eleitoral. Esses seriam, portanto, os mostly likely cases a corroborar as hipóteses do trabalho. Logo, surgem as questões: quem são e o que propõem?

Carlos Nader, deputado federal eleito pelo estado do Rio de Janeiro na eleição de 1998 é um dos deputados que se encontra no primeiro quadrante do gráfico 8. Apesar disso, durante a 51ª legislatura, apresentou cinquenta projetos de lei, dos quais somente um apresenta características particularistas. Dentre seus projetos apresentados, estão a instituição de entrada gratuita para idosos em espetáculos artísticos culturais (PL 5767/2001), a isenção do IPI na aquisição de equipamentos para obras rodoviárias ou de infraestrutura operadas pelas prefeituras (PL 5781/2001), proibição de venda de cola de sapateiro a menores de 18 anos (PL 5860/2001), a utilização do FGTS para o pagamento de crédito estudantil (PL 6215/2002) ou, ainda, autorização de porte de arma de fogo por guardas municipais (PL 6116/2002). No projeto de lei 3068/2004, o deputado propõe a isenção do pagamento de pedágio para idosos – coincidentemente, diversas vias de acesso a capital ou cidades próximas são vias pedagiadas, nos municípios próximos a Volta Redonda, onde o deputado obteve 2.430 votos, Barra mansa (5.684) e Barra do Piraí (4.205).

O deputado Paulo Lima, eleito pelo estado de São Paulo, também foi um daqueles que obteve altos índices de concentração e dominância nas eleições de 2002. Na legislatura 52ª legislatura, apresentou oito projetos, dentre os quais quatro foram considerados particularistas. No período utilizado para análise (1998 a 2014), o deputado apresentou um total de 104 projetos, dos quais dezesseis foram particularistas – em sua maioria, propostas de criação de escolas ou institutos agro técnicos em municípios próximos no estado de São Paulo (PL 3088/1997, 3089/1997, 6747/2006) e a renomeação do aeroporto de Guarulhos/SP (PL 4824/1998) e Congonhas (PL 3109/1997).

No âmbito dos não particularistas, o deputado propôs obrigatoriedade de exame toxicológico periódicos para policiais civis, militares e federais (PL 4443/2008), diferenciação de tarifa para consumidores atendidos pela rede de baixa tensão (PL 4746/2001) – que abarca alguns dos municípios da região de presidente prudente, onde o deputado deteve parte do eleitorado11. Além disso, apresentou um projeto de lei que institui medidas compensatórias para municípios 10

Aqui, foi utilizada a principal operacionalização adotada no trabalho: Índice G e o Índice de Concentração de Carvalho (2003).

11 _{Para maiores informações, ver: <http://grupoenergisa.com.br/paginas/inovacao-e-sustentabilidade/} sustentabilidade/desenvolvimento-regional/universalizacao.aspx>

que fossem sedes de unidades prisionais (PL 6111/2005) – considerando que há, pelo menos, cinco penitenciárias na área próximo ao município de presidente prudente, onde está concen-trada a força política de Lima. Nas eleições de 2002, por exemplo, o município de Martinópolis, sede da penitenciária Tacyan Menezes de Lucena, contribuiu com 3.789 votos, já Presidente Venceslau, sede da penitenciária Maurício Henrique Guimarães Pereira gerou um total de 4.078 votos.

Deputado por Minas Gerais na 52ª legislatura, Carlos Mota apresentou 22 projetos de lei dentre os quais apenas dois foram considerados particularistas: a autorização da criação da Universidade Federal do Vale do Jequitinhonha (PL 28/19/2003) e a criação da Universidade Federal do Norte de Minas (PL 7162/2006). Entre as demais proposições, estão o projeto para instituir o documento único de pagamento de salário (PL 234/2003), propõe a obrigatoriedade de inclusão de informações metrológicas em laudos médicos (PL 1745/2003).

Além disso, propôs a instituição de um prazo de 2 anos para que o magistrado retorne à magistratura (PL 419/2003), estabelece a fiscalização do compromisso do indivíduo que adota uma criança através o comparecimento perante as autoridades (PL 3513/2004). Já o projeto de lei 5171/2005 sugere o aumento do prazo para que o trabalhador rural vá requerer aposentadoria por idade, por vinte anos. A medida beneficiaria diretamente as cidades em que o deputado obteve maior quantidade de votos, Nova Modica, Ipatinga, Rio do Prado, por exemplo, que tem na agricultura parte importante de sua economia.

O deputado Jorginho Mello, eleito pelo estado de Santa Catarina em 2010, propôs 33 projetos de lei durante a 54ª legislatura, dentre os quais cinco apresentavam características particularistas. Todos estes tinham como objetivo denominar trechos de rodovias nos municí-pios e Lages (PL 7626/2014, PL 7630/2014, PL 7631/2014) e Chapecó (PL 7448/2014 e PL 7507/2014). Dentre as demais propostas, estão a criação de um piso salarial para os conselhei-ros tutelares (PL 7779/2014), a permissão de membconselhei-ros da mesa diretora da Câmara Municipal ao exercício da advocacia (PL 7130/2014), a inclusão de pescadores no seguro-desemprego no período de defeso (PL 6971/2014).

Ainda, propôs a obrigatoriedade de instalação de equipamento de vigilância, a exemplo de câmaras, nos estabelecimentos desportivos como estágio de futebol (PL 2648/2011) e propôs um projeto de lei que dispõe da instalação de bloqueadores de sinal de radiocomunicação nos presídios e penitenciárias (PL 5319/2013). Apesar de beneficiar a sociedade sem restringir geograficamente seus beneficiários, o projeto de lei beneficia diretamente o município de Joçaba – que mantém o Presídio Regional de Joçaba e garantiu a maior votação ao deputado nas eleições de 2010.

Com os exemplos apresentados anteriormente, surge uma questão subjacente ao trabalho e, consequentemente, à literatura precedente: será que estamos buscando a causalidade no local correto? Aparentemente, dada a restrição constitucional de iniciação de legislação orçamentária os deputados federais reagem. Não é que haja uma ausência de entrega de benefícios particularistas, embora seja quase estabelecido que a principal agenda dos legisladores é social (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; AMORIM NETO e SANTOS, 2003) e fato que a maioria da produção legislativa não tem cunho particularista, a estratégia para entrega de tais benefícios pode ser sutil e sofisticada.

contri-buição para a agenda de pesquisa do tema: o particularismo na Câmara dos Deputados é sútil. Em outras palavras, os deputados federais podem estar utilizando proposições de cunho não particularistas para beneficiar seu eleitorado geograficamente delimitado. Aparentemente, isso pode ocorrer através de legislações que abarquem questões que podem ser consideradas em todo o território nacional, mas que sejam latentes para o seu eleitorado específico.

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Concluões

Neste trabalho, em última instância, tenho o objetivo de identificar se os políticos fazem tudo para conseguir votos ou se a geografia eleitoral importa nesta relação. Em outras palavras, identificar a existência de uma lógica de produção legislativa para deputados com distribuição geográfica dos votos distintas. Para tanto, investigo a relação entre produção legislativa e geografia eleitoral através de modelos quantitativos e um estudo de casos dos deputados com alta concentração e dominância.

Minha argumentação parte da variação do comportamento dos deputados federais. Uma vez que, mesmo sob a mesmas regras institucionais, alguns deputados apresentam comportamento mais particularistas, enquanto outros não. Considerando que as características pessoais dos deputados influenciam as decisões sobre produção legislativa. Mais especificamente, diferentes formas de distribuição geográfica dos votos produz incentivos distintos surgindo, portanto, a questão de pesquisa.

Para analisar essa relação, utilizei dados de votação das eleições proporcionais de 1998 a 2014 e de produção legislativa dos deputados federais ao longo de 4 legislaturas. Por conta da natureza de contagem dos dados, de sua sobredispersão implementei um modelo de regressão com ajuste binominal negativo. A maior contribuição desse trabalho fica por conta da operacio-nalização de particularismo. Aqui, proponho uma nova maneira: lançando mão de análise de conteúdo automatizada. Levo em consideração as palavras-chaves presentes na indexação das propostas legislativas apresentadas pelos deputados federais. Minha operacionalização está altamente correlacionada com tipologias já clássicas como as de Neto e Santos (2003) e Ricci (2003). Nesse sentido, apresento uma forma eficiente, mais rápida e mais barata de classificar propostas particularistas.

Os resultados não sustentam as hipóteses do trabalho. Encontro que deputados com altos níveis de concentração e dominâncianão apresentam mais projetos particularistas. Apesar disso, as características associadas à dominância eleitoral são positivos e significantes, em conformidade com os achados de Carvalho (2003).

Após a análise estatística, realizo um estudo de caso com os deputados que apresentam altos níveis de concentração e dominância para compreender qual o tipo de legislação proposta por eles. Meus achados sustentam que o particularismo legislativo no Brasil é um processo sutil e sofisticado, onde os deputados utilizam de proposições de caráter nacional para beneficiar sua base eleitoral com benefícios latentes.

Por fim, com este trabalho, busquei contribuir para o entendimento dos mecanismos que levam ao comportamento particularista dos deputados federais e, em última instância, para a literatura sobre estudos legislativos e conexão eleitoral no Brasil.

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