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O Software webQDA para análise da proteção socioassistencial dos
residentes fronteiriços: dificuldades e possibilidades
Helenara Silveira Fagundes1, Vera Maria Ribeiro Nogueira2 e Ineiva Terezinha Kreutz3
1 Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina, Brasil. helenarasf@hotmail.com; 2 Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina, Brasil. veramrn@gmail.com;
3 Curso de Serviço Social da Universidade Estadual do Oeste do Paraná, Brasil. ineivakreutz@gmail.com
Resumo. O trabalho aborda a temática da proteção socioassistencial no âmbito Mercosul. Tem como
objetivo identificar as dificuldades e possibilidades na institucionalização e gestão do direito e acesso aos serviços de proteção socioassistencial aos residentes em cidades-gêmeas das fronteiras entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, Estados Parte do Mercosul. A referência para este estudo – corpus de dados – foi o Relatório Final das Atividades de Assessoria “Cidadania em Zonas de Fronteira – O Caso do Mercosul” - Contrato ISM/FOCEM IV, nº 002/2017– Instituto Social do Mercosul. O estudo foi de natureza qualitativa, referenciada na análise documental e de conteúdo, intercedida pela ferramenta tecnológica do software webQDA para a organização e análise dos dados.
Palavras-chave: Proteção Sociassistencial; Dificuldades e possibilidades; Software webQDA; Fronteira
WebQDA software and analysis of social-assistance protections for border residents: difficulties and opportunities
Abstract: This study examines the theme of social-assistance protection in the realm of Mercosur. Its
objective is to identify the difficulties and opportunities in the institutionalization and administration of rights and access to social-assistance protection services for residents in twin-cities on the borders between Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay, which are members of Mercosur. The data that served as a reference for this study came from the Relatório Final das Atividades de Assessoria “Cidadania em Zonas de Fronteira – O Caso do Mercosul” – [Final Report of the Assistance Activities “Citizenship in Border Zones – the Case of Mercosur” project] – Contracto ISM/FOCEM IV, nº 002/2017– Instituto Social do Mercosul. The study was of a qualitative nature, referenced in documentary and content analysis, interceded by the webQDA software technological tool for data organization and analysis.
Keywords: Social-assistance protection; Difficulties and opportunities; Software webQDA; Borders
1 Introdução
O trabalho aborda a temática da proteção sócio-assistencial no âmbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Tem como objetivo norteador identificar as dificuldades e possibilidades na institucionalização e gestão do direito e acesso aos serviços de proteção sócio-assistencial aos residentes em cidades-gêmeas das fronteiras entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, Estados Parte do Mercosul. A referência para este estudo – corpus de dados – foi o Relatório Final das Atividades de Assessoria “Cidadania em Zonas de Fronteira – O Caso do Mercosul” - Contrato
ISM/FOCEM IV, nº 002/2017– Instituto Social do Mercosul1 (Nogueira, 2017). É uma pesquisa
1 O Relatório é resultado de uma consultoria ao Instituto Mercosul, com a participação de pesquisadores de Universidades do Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina (Nogueira, 2017). Foram analisados os setores de educação, saúde, previdência social e proteção social/assistência social por comporem o núcleo duro da cidadania social. São também os setores cujos indicadores impactam com maior rigor as áreas de fronteiras internacionais do Mercosul, espaços geográficos marcados
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exploratória de natureza qualitativa, e utilizou a análise documental e análise de conteúdo. Para tal, se fez uso da ferramenta tecnológica do software webQDA na organização e verificação de informações pretendidas e necessárias para o alcance do objetivo. O artigo está organizado de forma a apresentar uma breve contextualização da dimensão social do Mercosul e as particularidades dos municípios limítrofes da linha de fronteira (cidades gêmeas); uma concisa reflexão sobre o direito à cidadania, proteção social e sua inflexão na política pública de assistência social; os procedimentos metodológicos da pesquisa; a apresentação dos dados e, por fim, as considerações finais e referências.
2 Dimensão Social do Mercosul e as particularidades nos territórios de fronteira
A implementação do Mercosul sofreu diversos reveses desde sua criação, em 1991. No início, seus objetivos restringiam-se ao campo econômico-comercial e aos aspectos aduaneiros. Posteriormente, os Estados Parte decidiram pelo avanço de processos e aperfeiçoamento institucional no sentido de incorporar a dimensão social no contexto do Mercosul (Neto e Penha, 2016). A dimensão social do Mercosul engloba, dentre outras temáticas, os direitos humanos e sociais, a cidadania e a proteção social. Destacam-se algumas iniciativas como a criação do Instituto Social do Mercosul (ISM)2; o
Plano Estratégico de Ação Social do Mercosul (PEAS)3; e o Plano de Ação para Conformação do
Estatuto da Cidadania4 do Mercosul e a aprovação do Acordo Nº 17/99 (Mercosul/RMI/Acordo Nº
17/99) que possibilita aos cidadãos nacionais ou naturalizados, domiciliados em localidades fronteiriças entre os países obter a credencial de Trânsito Vicinal Fronteiriço. São arcabouços normativos importantes que contribuem para o equacionamento de diversas questões que afligem a convivência transfronteiriça. Constituem-se em necessárias orientações na elaboração de pactos, protocolos, ações e políticas públicas institucionalizadas pelos Estados nacionais integrantes do Mercosul. Além das normativas do Mercosul, é nos territórios de fronteira que os acordos bilaterais ou multilaterais entre os países são significativos e tem como finalidade última subsidiar a elaboração de dispositivos jurídicos-administrativos, programas e projetos que incidem sobre a proteção social dos residentes fronteiriços. Podem ser considerados instrumentos poderosos para alterar situações de desigualdades territoriais em regiões onde essa cidadania, inúmeras vezes, é transgredida pela realidade local. Refletem, ainda, o grau de institucionalidade conferido aos processos de integração, entendendo as fronteiras como elementos fortemente vinculadores entre os países (Ramos e Castillo, 2010).
Os espaços fronteiriços são abordados como zonas de alta porosidade e fluxo contínuo de bens, serviços e pessoas, levando a concepção de um espaço comum diverso do nacional. São territórios
por altas taxas de desigualdade, carência de recursos de infraestrutura e dificuldade de acesso aos bens e serviços que compões a cidadania social (Nogueira, 2017).
2 O ISM é a instância técnica de pesquisa no campo das políticas sociais e na implementação de linhas estratégicas que objetivam a consolidação da dimensão social como um eixo central no processo de integração do Mercosul. (Mercosul, 2018).
3 O PEAS consta de nove eixos fundamentais: I) Erradicar a fome, a pobreza e combater as desigualdades sociais; II) Garantir os direitos humanos, a assistência humanitária e a igualdade étnica, racial e de gênero; III) Universalizar a Saúde Pública; IV) Universalizar a educação e erradicar o analfabetismo; V) Valorizar e promover a diversidade cultural; VI) Garantir a inclusão produtiva; VII) Assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos previdenciários; VIII) Promover a Sustentabilidade Ambiental; e IX) Assegurar o Diálogo Social (Mercosul, 2010).
4 O Estatuto da Cidadania do Mercosul estrutura-se em torno de três objetivos gerais: I) implementação de política de livre circulação de pessoas na região; II) igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas para os nacionais dos Estados Partes do Mercosul e; III) igualdade de condições para acesso ao trabalho, à saúde e à educação (Mercosul, 2016).
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vinculados à identidade nacional que se dilui, associadas às manifestas situações de dubiedade, de diferença versus integração, nas quais, além de contrastes de língua e de cultura, dá-se a convivência cotidiana entre sistemas políticos, monetários, de segurança e de proteção social distintos. As fronteiras, para serem entendidas em suas complexas determinações, exigem uma visão de totalidade, superando a visão tradicional, de limite territorial e área de segmentação política e social. Como espaços limites no âmbito jurídico formal e espaço de vivências integrativas no âmbito cotidiano, distanciam-se de outros espaços nacionais. A realidade social transfronteiriça incide nas estruturas relacionais entre Estados nacionais, instituições, grupos sociais. Por conseguinte, na institucionalização de políticas públicas que conferem possibilidades locais para a inclusão dos residentes fronteiriços nos sistemas de proteção social. É nos municípios situados na linha de fronteira internacional (cidades gêmeas) onde são evidenciadas particularidades que reverberam na institucionalização (ou não) do direito a proteção social da população residente fronteiriça, considerando que os acessos aos serviços de proteção social nem sempre são acessíveis aos não nacionais residentes nesta área, embora, muitas vezes, o município vizinho da fronteira internacional consta de uma rede de serviços instalada.
2.1 Cidadania e proteção social no âmbito das políticas públicas
A discussão sobre o direito a cidadania e proteção social é relevante e necessária na medida em que o debate se insere em uma nova ordem societária mundial com implicações para as nações do mundo capitalista, independentemente de sua localização no espectro da geopolítica atual. Para os cidadãos a importância do debate se refere a sua situação de vida, ao padrão de satisfação de necessidades sociais que lhe é e será oferecido hoje e no futuro próximo. Num mundo globalizado, a cidadania, em alguns casos específicos ultrapassou fronteiras e nacionalidades e, aparentemente se globalizou. Aparentemente porque a globalização tem incidido sobre as relações econômicas favorecendo o capital, enquanto a cidadania social permanece como responsabilidade de cada
Estado nacional (Fagundes, Nogueira e Kreutz, 2018). O direito a proteção social está vinculada à
ideia de uma cidadania ativa, ou no dizer de Oliveira (1988), na garantia de uma autonomia em situações cotidianas e reais. Recusa-se, portanto, um ideal de direito social que não se identifique no plano concreto, garantindo a universalidade e integralidade da proteção social. Para Sposati (2013), a proteção social é política pública de forte calibre humano que a torna distinta de outras políticas sociais. No que tange à proteção social de responsabilidade da política de assistência social (proteção socioassistencial), destaca-se:
A assistência social, política pública de proteção social, desenvolve sua ação por meio de serviços e benefícios para o acesso de pessoas e famílias demandantes de proteção social face a agravos de fragilidades próprias do ciclo de vida humano, pela presença de deficiências, decorrentes de vitimizações, por violência, por desastres ambientais, pela presença de discriminação, pela defesa da sobrevivência e de direitos humanos violados. Seu processo de trabalho tem centralidade relacional, e opera com escuta qualificada, construção de referências, acolhida, convívio, relações familiares, relações sociais de âmbito coletivo com abrangência territorial, opera oferta de seguranças sociais. O escopo de suas atenções envolve situações humanas complexas que incluem abandono, violências em variadas faixas etárias, com incidência de gênero e de formas de ocorrência dentro e fora da família, restauração de padrões de dignidade, resgate de vida social de pessoas de diferentes faixas etárias vivendo nas ruas, adolescentes em medidas socioeducativas (Spozati, 2013, p. 664).
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Para a efetivação dos direitos de cidadania e proteção social são necessárias condições objetivas, condições materiais prévias para o exercício efetivo do direito. Situam-se em uma arena política onde a convergência ou divergência dos interesses dos sujeitos define o nível de proteção social cidadã (Fagundes, Nogueira e Kreutz, 2018). A dimensão da institucionalidade das políticas públicas produzem relações e posições de poder que revelam, contraditoriamente, tanto acabar com possibilidades de ação como contribuir para a criação de oportunidades de liberdade, ou ainda, produzir barreiras para a liberdade (O’Donnell, 1991). O Estado em ação, através das políticas públicas, contém dimensões tais como a capacidade de planificação e gestão do setor público, do ponto de vista técnico e político; certa estruturação republicana da ordem política vigente (independência de poderes e vigência de direitos de cidadania) e alguma capacidade coletiva de formulação de agendas públicas - o exercício pleno da cidadania e uma cultura política compatível. As estratégias e instrumentos de gestão adotados para a institucionalização e operacionalização da política pública podem se configurar com distintos conteúdos políticos e abrem a possibilidade de abordar o Estado em ação interferindo, por meio de seus agentes, em uma dada realidade social com determinada dimensão ético-política, especialmente em territórios de fronteira internacional. São fronteiras marcadas por altas taxas de desigualdade – que se somam as desigualdades nacionais persistentes na América Latina –, por carências de recursos de infraestrutura e dificuldades de acesso aos bens e serviços de proteção social que compõe a cidadania social. Ademais, existem diferenças relacionadas à concepção, institucionalização e operacionalização da proteção social no âmbito da Assistência Social, com impactos nos territórios de fronteiras internacionais, como é o caso da Argentina5, Brasil6, Paraguai7 e Uruguai8.
3 Metodologia
O estudo foi de natureza qualitativa e utilizou a análise documental e análise de conteúdo, mediada pelo software webQDA como ferramenta de apoio da análise da pesquisa. No processo de
qualificação inserimos no software Webqda o documento denominado Relatório Finaldas Atividades
de Assessoria “Cidadania em Zonas de Fronteira – O Caso do Mercosul” - Contrato ISM/FOCEM IV, nº 002/2017– Instituto Social do Mercosul (Nogueira, 2017). O referido Relatório é resultado de análise de documentos e pesquisa empírica, com o objetivo de construir um diagnóstico sobre os sistemas
5 Na Argentina, sob a responsabilidade do Ministerio de Desarrollo Social, os serviços de proteção social de assistência social se concentram em três grandes linhas: economia social, política alimentares e famílias de maior vulnerabilidade, ainda que vários serviços e direitos estejam distribuídos entre outros ministérios.
6 No Brasil, a assistência social é política de Seguridade Social, junto com a Saúde e Previdência Social. Com a instituição do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), sob responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Social, a proteção social está organizada em: I) Proteção Social Básica, que busca prevenir riscos sociais e pessoais de indivíduos e famílias em situação social vulnerável; II) Proteção Social Especial (subdividida de média e alta complexidade),que objetiva atender as famílias ou indivíduos com seus direitos violados por ocorrência de abandono, maus tratos físicos ou psíquicos, abuso sexual, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil. 7 No Paraguai, a assistência social consiste na provisão focalizada de serviços e renda para pessoas em situação vulnerável,
sobretudo indígenas, sob responsabilidade da Secretaria de Acción Social e da Dirección de Pensiones no Contributivas do Ministério da Fazenda. são dois os principais programas de proteção social no Paraguai: I) os programas de transferência de renda para combater a pobreza no curto e médio-prazo, e II) as pensões não contributivas para a população idosa de 65 anos ou mais.
8 No Uruguai, o Ministério del Desarrollo Social é responsável pela coordenação da assistência social. Os principais programas de proteção social são a Tarjeta Uruguay Social com o objetivo de favorecer o acesso a bens básicos, o
Programa de Asignación Familiar com transferência monetária condicional focada nas famílias de baixa renda e; as
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de proteção social (Saúde, Educação, Assistência Social e Previdência Social) nas cidades-gêmeas situadas nas fronteiras da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai (Linha de Fronteira Arco Sul). Para o presente estudo foram analisadas cinco cidades gêmeas fronteiriças: Posadas-Argentina e Encarnación-Paraguai; Concordia-Argentina e Salto-Uruguai; Puerto Iguazu-Argentina e Ciudad del Este-Paraguai e Foz do Iguaçu-Brasil; Guaíra-Brasil e Salto do Guairá-Paraguai; Santana do Livramento-Brasil e Rivera-Uruguai, com recorte na proteção social de responsabilidade da Política de Assistência Social. Articulado ao referencial teórico se construiu a questão de investigação: “quais as dificuldades e possibilidades na institucionalização e operacionalização da proteção socioassistencial dos residentes fronteiriços nos países do Mercosul?”, para a qual foi definido o objetivo: “Analisar as dificuldades e as possibilidades de incorporação das demandas de proteção socioassistencial dos residentes fronteiriços”.
Após a inserção do documento no software webQDA, procedemos a categorização dos dados, tendo como critério a consistência e a frequência dos fragmentos de textos e núcleos de sentido. O software permitiu a organização do documento a ser analisado e a codificação das categorias, e se construiu a primeira árvore de categorias e subcategorias pela aproximação e leitura exaustiva do documento. A inserção do conteúdo do documento no software viabilizou confirmar ou excluir determinadas categorias, pois a ferramenta nos possibilitou um olhar criterioso sobre o material selecionado. Todo esse processo qualificou a fase de categorização dos dados. Com base na fundamentação teórica e metodológica houve a necessidade de se reestruturar algumas categorias já elaboradas pela falta de densidade de conteúdo que as sustentasse. Foi necessário rever alguns códigos de árvore – que representam os tópicos aglutinadores de idéias e permitem a hierarquização na profundidade desejada a partir da definição de categorias e subcategorias – e foram construídos novos quais sejam: fronteira, assistência social, gestão e execução da assistência social e direitos, direcionando para duas categorias de análise: 1) Assistência Social e; 2) Gestão e Execução da Política de Assistência Social. Em conseqüência, delimitou-se outras duas subcategorias denominadas Dificuldades e Possibilidades (na Gestão e Execução da Política Social).
A pesquisa se baseou em análise documental que buscou compreender, por meio da análise do relatório final, a institucionalidade das políticas de proteção social e elucidar o conteúdo para dar conta do objeto de estudo (problema e objetivos). Os documentos, como produtos de uma sociedade, são fontes históricas e exprimem as relações sociais e de poder da sociedade do “passado-presente e do presente-passado” (Ianni, 2012), que devem ser examinados no percurso da reflexão dialética. E o passado, como diz Ianni, “[...] não é o passado que está na cronologia. É o passado que é responsável pela constituição deste presente e este presente não é cronologia.
O acesso a este documento e posterior análise do conteúdo exigiu alguns cuidados metodológicos e éticos em relação a “garimpagem” das fontes relevantes que tem relação direta com o objeto da pesquisa e objetivos pretendidos. Esta fase não deu conta da necessária interpretação documental, o que veio exigir a análise mais elaborada sobre o conteúdo que se encontra implícito no documento, que foi a segunda fase denominada de análise do conteúdo.
Em relação à análise de conteúdo, entende-se que é um processo pelo qual se pode compreender a realidade através da interpretação de textos ou discursos que tenham vínculo com essa realidade. Como técnica de abordagem documental e enquanto técnica de análise da comunicação expressa nos documentos visa “[...] por meio de procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção dessas mensagens” (Bardin, 1979, p.42). Nogueira e Fagundes argumentam que a análise de conteúdo trabalha “[...] com procedimentos de classificação, codificação e categorização dos conceitos [...]” (2013, p. 1071). É um procedimento técnico e sistemático da investigação e apresenta determinadas fases articuladas entre si. Depois de selecionada a amostra documental “[...] segue-se o trabalho com a determinação
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de unidades de análises, a eleição das categorias [conceitos] e a organização do quadro de dados” (Silva et. alli, 2009, p. 4560). Esse foi o movimento que norteou a elaboração desse trabalho, com a contribuição da ferramenta tecnológica webQDA. Ressalta-se que durante este percurso as etapas foram se constituindo concomitantemente e articuladas.
4 Apresentação dos dados: Dificuldades e possibilidades da Proteção socioassistencial nas
cidades gemeas fronteriças do Arco Sul/Mercosul
A partir das matrizes construídas no Software WebQDA, tendo como corpus de dados o Relatório Final das Atividades de Assessoria “Cidadania em zonas de fronteira – O caso do Mercosul” (2017), foi possível identificar e extrair, textualmente, a manifestação de 68 referências correlatas a situações de dificuldades e possibilidades em relação à institucionalização e gestão das ações de proteção socioassistencial para residentes fronteiriços (Figura 1), conforme apontados pelos entrevistados das cidades-gêmeas da fronteira Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Deste total, 32 referências estão relacionadas às possibilidades – o que infere pensar em potenciais pautados pelos entrevistados quanto à elaboração de programas e oferta de serviços transfronteiriços de proteção socioassistencial – e 36 referências constitutivas da realidade social expressas como dificuldades, com impacto na institucionalização e gestão da política de assistência social e seus programas, projetos e ações de proteção social aos residentes fronteiriços.
Fig. 1 – Dificuldades e possibilidades na gestão e execução da assistência social: Número de Referências
Nas cidades gêmeas fronteiriças de Concordia (Argentina) e Salto (Uruguai), das 04 (19,4%) referências sobre as dificuldades identificadas na institucionalização e gestão das ações de proteção socioassistencial para residentes fronteiriços estão relacionadas, principalmente, à insuficiente capacidade de atenção as demandas provenientes; recursos financeiros limitados com prioridade de atenções pontuais; problemáticas relacionadas à infância: famílias com 5 e 7 crianças, sem acesso à educação de forma continua, crianças que trabalham com seus pais nas regiões rurais; problemáticas vinculadas à moradia/habitação, trabalho e alimentação; no Uruguai, o perfil dos usuários residentes
4 10 9 9 4 2 9 9 7 5 0 2 4 6 8 10 12 Paraguai-Argentina Brasil-Uruguai Brasil-Paraguai Brasil-Paraguai-Argentina Argentina-Uruguai
Proteção socioassistencial: possibilidades e dificuldades
Possibilidades
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são de trabalhadores de baixa renda, inseridos no mercado informal de trabalho, com períodos intermitentes de emprego/desemprego. Quanto às possibilidades de institucionalização e gestão da Assistência Social, das 05 (31,33%) referências extraídas no Relatório, as principais menções são: coordenação de ações em rede com outras áreas e políticas públicas; - articulação de recursos financeiros e trabalhos em parceria, a fim de garantir o acesso às políticas nacionais; diretrizes de atuação norteadas pela assistência, participação, descentralização e acesso a recursos; intervenção e oferta de serviços socioassistenciais em lugares e ou comunidades afastadas.
Nas cidades gêmeas da tríplice fronteira Foz do Iguaçu (Brasil), Ciudad del Este (Paraguai) e Puerto
Iguazu (Argentina), foram identificadas 09 (29,2%) referências que tratam das dificuldades na gestão
e execução dos serviços de proteção social. As principais referem-se a diferentes concepções acerca da política de Assistência Social entre o Brasil, Argentina e Paraguai, sendo que na Argentina e Paraguai a assistência social é complementaridade da política de saúde e não no sentido de proteção integral a família e/ou de enfrentamento as situações de vulnerabilidade e risco social e pessoal aos residentes, não residentes e estrangeiros a que estão submetidos. As ações e serviços de proteção social destinados aos segmentos vulneráveis – pessoa com deficiência, crianças e adolescentes, mulheres, pessoas idosas – se alternam entre o financiamento e/ou pagamento de cirurgias, órteses, próteses e compra de medicamentos, o que difere do Brasil. Dado o intenso movimento pendular transfronteiriço e migrações internacionais (sazonais ou não), em especial na fronteira Brasil e Paraguai, também foi manifesta a problemática que envolve a providencia de documentação civil para os não nacionais que não a possuem (indocumentados ou apátridas). Quanto ao perfil do público que acessa os serviços socioassistenciais nas três cidades gêmeas da fronteira internacional, foram identificadas como trabalhadores em situação de pobreza e ou abaixo da linha da pobreza, moradores em situação de rua, indocumentados, todos com direitos violados, isso se tratando dos residentes. Quanto aos não nacionais, tanto no Paraguai quanto no Brasil apresentam a mesma característica; já na Argentina o perfil dos não nacionais que procuram esses serviços se difere e, em raros casos há procura de serviços na área da proteção social. Em relação as possibilidade de gestão da proteção social na tríplice fronteira, foram identificadas 07 (16, 39%) referências textuais, sendo a maioria relacionada à predisposição dos gestores e profissionais em relação à integração e atendimento aos não nacionais e cidadãos transfronteiriços. Igualmente, constatou-se que todos os gestores manifestam um grande interesse em estabelecer relações com os países vizinhos para planejar ações conjuntas no campo da proteção social. Também existe uma infraestrutura da Proteção Social Básica e Proteção Social Especial instalada na fronteira brasileira, que atende os residentes fronteiriços.
Em relação aos municípios de Guaíra (Brasil) e Salto del Guairá (Paraguai), com 09 (26,81%) referências que apontam as dificuldades que tensionam a gestão da proteção social, as principais apresentadas estão na organização diferenciada da estruturação e operacionalização da Assistência Social entre as cidades gêmeas. Em Salto del Guairá existe um único equipamento público da política de Ação Social, o Departamento de Ação Social, responsável pela prestação dos serviços de acompanhamento dos programas de transferência de renda direta por meio de benefícios destinados a terceira idade, as pessoas com deficiência e mulheres com até quatro filhos, bem como assistência funeral, órteses próteses, agendamento de ambulância para tratamento, fornecimento de medicamentos e hortas comunitárias. Diferencia-se de Guaíra, com a política em conformidade ao SUAS, oferta serviços de proteção social básica e especial de média e alta complexidade, através do Centro de Referência de Assistência Social e Centro Especializado de Assistência Social. Contudo, os dois equipamentos de assistência social, não atendem a demanda instalada, que inclui oito aldeias indígenas, uma comunidade quilombola, as comunidades ribeirinhas, ilhéus, os fluxos migratórios oriundos do Paraguai e todas as demais especificidades do território. Também é abordada a inexistência de uma predisposição para integração entre Guaíra e Salto Del Guairá, via acordos
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formais ou informais. Quanto às possibilidades ou potenciais para a institucionalização e operacionalização da assistência social, foram identificadas 09(20,53%) referências. As mais evidenciadas estão no atendimento, sem distinção, de brasileiros e não nacionais – principalmente paraguaios – em Guaíra e, em Salto Del Guairá, as demandas estrangeiras são de brasiguaios, muito embora não reconheçam os brasileiros residentes no município como estrangeiros; a agilização na regulamentação da documentação.
Nas cidades gêmeas da fronteira Brasil e Uruguai – Santana do Livramento (Brasil) e Rivera (Uruguai) – foram identificadas 09 (28,55%) referências delimitadas como dificuldades, dentre as quais se destacam: a falta de recursos para a confecção Carteira de Trânsito Vicinal Fronteiriço; a capacidade insuficiente (de infraestrutura, recursos humanos e fontes orçamentárias) para o atendimento nas unidades de serviços da Proteção Social Básica (PSB); a falta de estudos específicos para atender a demanda na PSB; os cidadãos fronteiriços, mesmo estando com sua situação regularizada, correm o risco do não atendimento pela falta de uma infraestrutura adequada à demanda; sob a perspectiva de integração entre as equipes dos serviços ofertados pela política de assistência social das cidades de Santana do Livramento e Rivera, os entrevistados ressaltaram a inexistência de acordos ou pactos formais que garantam o atendimento aos cidadãos fronteiriços dos dois países; as ações entre instituições e prestadores de serviços entre os dois países são realizadas de maneira informal para atender situações particularizadas; a continuidade dos projetos de integração fronteiriça entre Brasil e Uruguai foi interrompida em 2016 em função do golpe/impeachment da Presidenta Dilma Rousseff; a barreira burocrática da documentação; a gestão da política de assistência social é centralizada em âmbito nacional no Uruguai e, no Brasil, é descentralizada. Das 10 (32,95%) referências relacionadas às possibilidades (potenciais) para a institucionalização e operacionalização da proteção socioassistencial aos residentes fronteiriços, as principais se concentram no reconhecimento da Carteira de Transito Vicinal Fronteiriço que possibilita o acesso aos serviços de proteção social dos não cidadãos ao país vizinho; o esforço nas ações de integração adotadas pelos trabalhadores da política de assistência social do Uruguai e do Brasil para o atendimento das demandas; o empenho conjunto Brasil e Uruguai para atendimento conjunto em casos de violação de direitos de crianças e adolescentes, mulheres, idosos, adolescentes, pessoas em situação de rua e indocumentados; a percepção da importância de acordos binacionais para o desenvolvimento de uma atuação conjunta dos serviços prestados pelas políticas públicas; as semelhanças entre as duas cidades no que tange ao atendimento prestado pela política de assistência social.
Nas cidades gêmeas fronteiriças de Encarnación (Paraguai) e Posadas (Argentina) foi possível identificar 03 (10,75%) referências relacionadas às dificuldades na institucionalização e gestão das ações de proteção socioassistencial para residentes fronteiriços: desconhecimento do perfil da população atendida; falta de financiamento público para os serviços; não há integração entre Posadas-Encarnación em termos de proteção social; elevado número de pessoas em situação de pobreza e outras que vivem em assentamentos e a nacionalidade permanece oculta. Em relação às 02 (11,27%) referências sobre as possibilidades de institucionalização e gestão de serviços socioassistenciais de acesso aos residentes fronteiriços, foram identificadas as ações relacionadas a proteção social de pessoas com deficiência, juventude, infância, promoção social e refeitórios populares cujo acesso para as situações de emergências não é considerado nenhum critério de acesso e são garantidos para todas as pessoas.
5 Conclusões
O uso do software como ferramenta de apoio no processo de categorização e análise do material do presente estudo permitiu às pesquisadoras ter uma visão de totalidade e auxiliou a sistematizar de
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forma articulada os dados não numéricos. A categorização de textos é sempre bastante complexa e o software auxilia à organização e possibilita o cruzamento dos dados com mais facilidade. Por outro lado, a utilização do software traz desafios para a formação dos investigadores, ou seja, é necessária uma constante capacitação e qualificação na utilização do software para análise dos dados. Considerando o objetivo da pesquisa, a analise dos dados aponta que as dificuldades identificadas estão relacionadas às barreiras burocráticas (exigências de documentos) como impedimento estrutural para acesso de não nacionais aos serviços e ações de proteção social, além do aspecto de financiamento dos programas de proteção social, sempre aquém da demanda identificada.
Ainda, a inexistência e inconsistência de dados sociais relacionados à população fronteiriça, nacionais e não nacionais, torna-se um complicador a mais para o estabelecimento de planos e programas para esta área. Quanto às possibilidades para a institucionalização e operacionalização de serviços de proteção socioassistencial aos residentes fronteiriços, estas estão relacionadas à necessária articulação institucional transfronteiriça para o atendimento conjunto em casos de desproteção social e violação de direitos humanos; a realização de atividades factíveis de conduzirem a uma cooperação transfronteiriça com participação da população local; a apropriação e aproximação entre o proposto nos acordos e normativas do Mercosul e sua efetivação em nível local e regional, acompanhada de debates que favoreçam sua apropriação pelos atores locais e pela própria população da faixa de fronteira; manter e ampliar as ações exitosas pactuadas entre os atores políticos (gestores e executores da política social) das cidades gêmeas fronteiriças, que contribuem para evitar a redução ou anulação de serviços de proteção socioassistencial transfronteiriços em andamento. Por fim, entende-se ser fundamental a manutenção e ampliação de encontros/seminários para debater, pactuar e implementar ações bilaterais fronteiriças inerentes a oferta e garantia de acesso aos serviços de proteção socioassistencial dos residentes fronteiriços, tendo como base o Plano Estratégico de Ação Social e o Estatuto da Cidadania do Mercosul. Portanto, a utilização do software permitiu uma fluidez na codificação das categorias e subcategorias, qualificando a análise dos dados.
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