Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás PRESIDENTE
Conselheiro Joaquim Alves de Castro Neto VICE-PRESIDENTE
Conselheiro Daniel Augusto Goulart CORREGEDOR
Conselheiro Francisco José Ramos OUVIDOR
Conselheiro Valcenôr Braz de Queiroz CONSELHEIROS
Nilo Sérgio de Resende Neto Sérgio Antônio Cardoso de Queiroz
Fabrício Macedo Motta CONSELHEIROS-SUBSTITUTOS
Irany de Carvalho Júnior Maurício Oliveira Azevedo Vasco Cícero Azevedo Jambo Flávio Monteiro de Andrada Luna MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS PROCURADOR-GERAL DE CONTAS
José Gustavo Athayde PROCURADORES DE CONTAS
Régis Gonçalves Leite Henrique Pandim Barbosa Machado
ESTUDO SOBRE O IMPOSTO
SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA - ISSQN
Goiânia Setembro de 2020
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás Responsabilidade Editorial
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás
Este Relatório foi elaborado pelos auditores de Controle Externo do TCMGO: Luana Cristina Assunção Miranda Oliveira
Célio Roberto de Almeida (Secretário de Contas Mensais de Gestão) Colaboração
Assessoria de Comunicação Social do TCMGO Revisão: José Mendes da Silva Neto
APRESENTAÇÃO... 1 - INTRODUÇÃO... 2 - OBJETIVO... 3 - LEGISLAÇÃO DE REFERÊNCIA... 4 - METODOLOGIA... 5 - RESULTADOS... a) Evolução da arrecadação do ISSQN no período... b) Arrecadação per capita (exercício de 2019)... c) Participação do ISSQN na arrecadação total dos municípios... 6 - CONCLUSÃO... 7 - ENCAMINHAMENTO... APÊNDICE A... APÊNDICE B... APÊNDICE C... APÊNDICE D... 07 08 11 12 12 13 13 19 20 23 25 26 26 26 26
SUMÁRIO
LISTA DE TABELAS
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
Tabela 1 - Classificação de Receitas Orçamentárias – Anexo VII da IN nº 009/2015-TCMGO... Tabela 2 - Evolução da arrecadação do ISSQN... Tabela 3 - Municípios que mais arrecadam ISSQN... Tabela 4 - Participação de Goiânia em relação aos demais municípios demais municípios... Tabela 5 - Participação dos 5 maiores arrecadadores em relação aos demais municípios... Tabela 6 - Municípios que menos arrecadam ISSQN... Tabela 7 - ISSQN arrecadado (atualizado pelo IPCA)... Tabela 8 - Municípios com maior aumento proporcional de arrecadação... Tabela 9 - Municípios com maior perda proporcional de arrecadação... Tabela 10 - Municípios com maior arrecadação per capita/ano... Tabela 11 - Municípios com menor arrecadação per capita/ano... Tabela 12 - Municípios com maior dependência do ISSQN... Tabela 13 - Municípios com menor participação ISSQN na receita total... Tabela 14 - Municípios com relevante arrecadação de ISSQN ((igual ou maior que 5% e entre 3% e 5% da receita total). Tabela 15 - Municípios com relevante arrecadação de ISSQN (< ou > 5% da receita total)...
Gráfico 1 - Evolução da arrecadação do ISSQN... Gráfico 2 - Municípios que mais arrecadam ISSQN... Gráfico 3 - Participação de Goiânia em relação aos demais municípios demais municípios... Gráfico 4 - Participação dos 5 maiores arrecadadores em relação aos demais municípios... Gráfico 5 - Municípios que menos arrecadam ISSQN... Gráfico 6 - ISSQN arrecadado (atualizado pelo IPCA)... Gráfico 7 - Municípios com maior aumento proporcional de arrecadação... Gráfico 8 - Municípios com maior perda proporcional de arrecadação... Gráfico 9 - Municípios com maior arrecadação per capita/ano... Gráfico 10 - Municípios com menor arrecadação per capita/ano... Gráfico 11 - Municípios com maior dependência do ISSQN... Gráfico 12 - Municípios com menor participação ISSQN na receita total... Gráfico 13 - Participação do ISSQN na receita total... Gráfico 14 - Municípios com relevante arrecadação de ISSQN (< ou > 5% da receita total)...
13 13 14 15 15 16 17 17 18 19 19 20 21 22 23 14 14 15 16 16 17 18 18 19 20 21 21 22 23
Banco Central do Brasil
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a comercialização e importação de combustíveis
Constituição da República Federativa do Brasil Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística
Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação
Instrução Normativa
Imposto Sobre Operações Financeiras
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Imposto sobre Produtos Industrializados
Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza
Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação, de quaisquer bens ou direitos Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual Plano Plurianual
Sistema de Controle de Contas Municipais Secretaria do Tesouro Nacional
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás BCB CIDE-combustíveis CRFB IBGE ICMS IN IOF IPCA IPI IPVA ISSQN ITCMD LDO LOA PPA SICOM STN TCMGO
APRESENTAÇÃO
Uma possível reforma no sistema tributário nacional tem tomado as páginas dos noticiários nos últimos meses.
Apesar da recente atenção da mídia, a necessidade de uma ampla revisão na forma de financiamento estatal não é uma discussão nova. Ao contrário, é resultando de longa demanda pelo equilíbrio entre os entes federativos.
As políticas públicas correlacionadas às inovações sociais trazidas pela Constituição de 1988 (CRFB) demandam grande investimento, exigindo uma visão mais ampla sobre a distribuição dos recursos que possuíam os constituintes da época.
Durante esse processo de evolução natural, aquilo que foi projetado se mostrou incompatível com o que se observou de fato, e os municípios, grandes responsáveis pela materialização desses direitos, estão sendo prejudicados por um sistema que prevê poucas fontes de custeio direto.
Portanto, uma reformulação dessa repartição de competências urge, com o fim não apenas de modernizar e simplificar o sistema tributário para o contribuinte, mas também com a intenção de renovar o pacto federativo.
As discussões sobre o tema se mostram extremamente necessárias e, neste sentido, este trabalho enriquece o debate, fornecendo uma visão do comportamento da receita de um importante tributo, nos municípios goianos, no período que vai de 2016 a 2019.
8
-1 - INTRODUÇÃO
O Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN – é um tributo de competência municipal, cuja base constitucional, com a Emenda Constitucional nº 3, de 1993, passou a ser estabelecida nos termos do inciso III, do art. 156, da Carta Magna:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: [...]
III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. (grifo nosso).
Dessa forma, com a atuação do constituinte reformador, o texto conferiu à lei complementar a tarefa de definir sobre quais serviços deveriam incidir o imposto municipal (ISSQN), evitando, assim, a possibilidade de dupla tributação com relação ao Imposto sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestações de Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS – previsto no inciso II do art. 155, CRFB.
Por sua vez, a Emenda Constitucional nº 37, de 2002, ao alterar a redação do inciso I, § 3º, do art. 156, atribuiu também à lei complementar a fixação de alíquotas mínimas. Logo, a reformulação impôs novo limite a ser observado pela legislação municipal, que passou a ficar condicionada tanto ao limite máximo da alíquota (como já dispunha a CRFB, a partir da EC nº 3/1993), como ao valor de alíquota mínima (introduzido pela reforma de 2002), ambos determinados por norma federal.
Com a edição da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, essa regulamentação foi finalmente estabelecida. A referida legislação passou a apresentar a lista dos serviços sujeitos à tributação, além de enaltecer o caráter não cumulativo do ISSQN e do ICMS, nos moldes do § 2º de seu art. 1º:
Art. 1º O Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência dos Municípios e do Distrito Federal, tem como fato gerador a prestação de serviços constantes da lista anexa, ainda que esses não se constituam como atividade preponderante do prestador.
[...]
§ 2º Ressalvadas as exceções expressas na lista anexa, os serviços nela mencionados não ficam sujeitos ao Imposto Sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS, ainda que sua prestação envolva fornecimento de mercadorias.
Os limites para as alíquotas do ISSQN, por seu turno, foram determinados pela LC nº 116/2003 em seus arts. 8º e 8º-A, que fixaram a alíquota máxima e mínima de 5% (cinco por cento) e 2% (dois por cento), respectivamente, atendendo, assim, à determinação constitucional.
Posteriormente, a Lei Complementar nº 157, de 29 de dezembro de 2016, alterou a LC nº 116/2003, ampliando o rol de serviços nos quais o imposto é devido não no local do estabelecimento do prestador, passando a ser exigível no local do domicílio do tomador. Dessa forma, a regra geral, prevista no caput do art. 3º, foi excepcionada com a instituição de novas hipóteses de inversão do local de incidência do tributo.
Tal alteração visou atender a demanda por melhor redistribuição dos recursos, evitando a aglutinação da receita nos municípios sede de grandes empresas, como, por exemplo, no caso dos serviços prestados por planos de saúde e pelas administradoras de cartão de crédito ou débito.
Não obstante, após a edição da lei, a constitucionalidade dessa inovação legislativa foi questionada por meio da ADI nº 5835, sob a relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.
No curso da ação, o exmo. Ministro concedeu liminar para suspender a execução da eficácia do artigo 1º da Lei Complementar 157/2016, na parte que modificou o art. 3º, XXIII, XXIV e XXV, e os parágrafos 3º e 4º do art. 6º da Lei Complementar nº 116/2003 e, por arrastamento, a suspensão de toda legislação local editada para sua direta complementação.
Na decisão, ponderou que a alteração da lei complementar implicava em risco à aplicabilidade da norma tributária, uma vez que não definiria com exatidão o conceito de “tomador de serviços”, possibilitando a ocorrência de dupla tributação ou a inocorrência da correta incidência do tributo. Ademais, argumentou que a dificuldade na aplicação da lei poderia gerar conflito de competência entre as unidades federadas, implicando em insegurança jurídica, conforme consignado:
Diferentemente do modelo anterior, que estipulava, para os serviços em análise, a incidência tributária no local do estabelecimento prestador do serviço, a nova sistemática legislativa prevê a incidência do tributo no domicílio do tomador de serviços.
Essa alteração exigiria que a nova disciplina normativa apontasse com clareza o conceito de “tomador de serviços”, sob pena de grave insegurança jurídica e eventual possibilidade de dupla tributação, ou mesmo inocorrência de correta incidência tributária.
A ausência dessa definição e a existência de diversas leis, decretos e atos normativos municipais antagônicos já vigentes ou prestes a entrar em vigência acabarão por gerar dificuldade na aplicação da Lei Complementar Federal, ampliando os conflitos de competência entre unidades federadas e gerando forte abalo no princípio constitucional da segurança jurídica, comprometendo, inclusive, a regularidade da atividade econômica, com consequente desrespeito à própria razão de existência do artigo 146 da Constituição Federal.
Agregando novo capítulo a essa controvérsia, foi recentemente aprovado pelo congresso o Projeto de Lei Complementar nº 170, de 20201, que dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) incidente sobre os serviços previstos nos subitens 4.22, 4.23, 5.09, 15.01 e 15.09 da lista de serviços anexa à Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. O projeto altera a Lei Complementar nº 116/2003, inserindo nesta os §§ 5º a 12, que definem o termo “tomador do serviço”, adotado pela referida legislação, nos seguintes moldes:
§ 5º Ressalvadas as exceções e especificações estabelecidas nos §§ 6º a 12 deste artigo, considera-se tomador dos serviços referidos nos incisos XXIII, XXIV e XXV do caput deste artigo o contratante do serviço e, no caso de negócio jurídico que envolva estipulação em favor de unidade da pessoa jurídica contratante, a unidade em favor da qual o serviço foi estipulado, sendo irrelevantes para caracterizá-la as denominações de sede, filial, agência, posto de atendimento, sucursal, escritório de representação ou contato ou quaisquer outras que venham a ser utilizadas.
§ 6º No caso dos serviços de planos de saúde ou de medicina e congêneres, referidos nos subitens 4.22 e 4.23 da lista de serviços anexa a esta Lei Complementar, o tomador do serviço é a pessoa física beneficiária vinculada à operadora por meio de convênio ou contrato de plano de saúde individual, familiar, coletivo empresarial ou coletivo por adesão.
§ 7º Nos casos em que houver dependentes vinculados ao titular do plano, será considerado apenas o domicílio do titular para fins do disposto no § 6º deste artigo.
§ 8º No caso dos serviços de administração de cartão de crédito ou débito e congêneres, de que trata o subitem 15.01 da lista de serviços anexa a esta Lei Complementar, prestados diretamente aos portadores de cartões de crédito ou débito e congêneres, o tomador é o primeiro titular do cartão.
§ 9º O local do estabelecimento credenciado é considerado o domicílio do tomador dos demais serviços previstos no subitem 15.01 da lista de serviços anexa a esta Lei Complementar relativos às transferências 1 Disponível em https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/142693, acesso em 03 de set. de 2020.
10
-realizadas por meio de cartão de crédito ou débito, ou a eles conexos, que sejam prestados ao tomador, direta ou indiretamente, por:
I – bandeiras;
II – credenciadoras; ou
III – emissoras de cartões de crédito e débito.
§ 10. No caso dos serviços de administração de carteira de valores mobiliários e dos serviços de administração e gestão de fundos e clubes de investimento, referidos no subitem 15.01 da lista de serviços anexa a esta Lei Complementar, o tomador é o cotista.
§ 11. No caso dos serviços de administração de consórcios, o tomador de serviço é o consorciado. § 12. No caso dos serviços de arrendamento mercantil, o tomador do serviço é o arrendatário, pessoa física ou a unidade beneficiária da pessoa jurídica, domiciliado no País, e, no caso de arrendatário não domiciliado no País, o tomador é o beneficiário do serviço no País. (Grifo nosso).
A iniciativa do Poder Legislativo teve, evidentemente, a finalidade de aclarar a Lei Complementar nº 116/2003, permitindo o desenvolvimento de mecanismos que possibilitem a arrecadação do tributo de acordo com a hipótese de incidência legal, dissolvendo, assim, as dúvidas suscitadas na mencionada decisão precária quanto à conceituação de “tomador do serviço”.
Além disso, o texto aprovado prevê a criação do Comitê Gestor das Obrigações Acessórias do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (CGOA), e estabelece prazo de transição para que o produto da arrecadação do ISSQN sobre os serviços de que trata seja, gradativamente, transferido do local do estabelecimento prestador para o local do tomador do serviço. Para isso, prevê que, no período compreendido entre a publicação da Lei Complementar e o final do exercício de 2022, o tributo seja partilhado entre os municípios interessados, evitando uma súbita perda de receita pelos municípios que concentram as sedes dos estabelecimentos comerciais referenciados pela norma.
Todas as mutações legislativas pelas quais passou o ISSQN após a promulgação da Constituição tornam manifesto o intento de consolidá-lo como uma das principais fontes de arrecadação própria dos municípios. A evolução normativa aqui esboçada, no entanto, também revela os vários obstáculos enfrentados para atingir esse objetivo.
Vale observar que a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação do ISSQN são questões de suma relevância no contexto de responsabilidade na gestão fiscal dos municípios, sendo assim concebido pela Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) que, nos termos do art. 11, define consequência para os entes que não promovem adequadamente esse múnus público, limitando as transferências voluntárias:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Neste cenário, cabe aos municípios, no exercício de sua autorregulação, observar as disposições constitucionais e infraconstitucionais já apontadas, e garantir a eficiência de seu sistema de arrecadação, promovendo, desse modo, seu próprio financiamento.
Apesar do movimento recente para a lapidação da legislação já existente, paradoxalmente, sob o prisma constitucional, as propostas federais para a adequação do sistema de repartição tributária ambicionam a unificação dos impostos, dentre eles o ISSQN. Com isso, almeja-se tornar o sistema mais simples e eficiente, racionalizando a atividade tributária estatal para adaptá-la a um mundo cada vez mais informatizado, globalizado e competitivo.
Com esse escopo, tramita na Câmara do Deputados a Proposta de Emenda Constitucional nº 45, de 2019, cujo cerne inclui a revogação do art. 156, III, da CRFB, extinguindo o ISSQN, e a respectiva criação de Imposto sobre Bens e Serviços – IBS – uniforme em todo o território nacional, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exercerem sua competência exclusivamente por meio da alteração de suas alíquotas. Além do ISSQN, o imposto ainda incorporaria os impostos sobre produtos industrializados (IPI); o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS); a contribuição para o financiamento da seguridade social (Cofins), e a contribuição para o Programa de Integração Social (PIS).
De acordo com a proposta, o imposto seria instituído por meio de lei complementar e a sua alíquota aplicável a cada operação seria fruto da soma das alíquotas fixadas pela União, pelos Estados ou Distrito Federal e pelos Municípios, sendo que a competência para sua alteração seria exercida por lei do respectivo ente.
Em paralelo à nova estrutura preconizada pela Câmara dos Deputados, tramita no Senado Federal a Proposta de Emenda Constitucional nº 110, de 2019. Assim como na formulação elaborada pela Câmara, a PEC que se originou no Senado tem como premissa a extinção de impostos.
Dessa forma, de acordo com a justificativa apresentada para a proposta, além do ISSQN, de competência municipal, seriam extintos o imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), e os impostos federais sobre produtos industrializados (IPI), sobre operações financeiras (IOF), além das contribuições: PIS/Pasep, Cofins, Salário-Educação e CIDE-Combustíveis. Em substituição a esses tributos, seria criado um imposto sobre o valor agregado, de competência estadual, chamado de Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS), e um imposto sobre bens e serviços específicos (Imposto Seletivo), de competência federal.
Para compensar a extinção do imposto municipal, a proposta do Senado ainda prevê que, dos recursos arrecadados com o novo Imposto sobre Operações com Bens e Serviços – IBS –, o percentual de 22,91% (vinte e dois inteiros e noventa e um centésimos por cento) seria destinado aos municípios. Também seriam direcionados aos municípios, pelo sistema de repartição tributária, o produto da arrecadação do imposto do estado sobre a propriedade de veículos automotores terrestres licenciados em seus territórios (IPVA), e o produto da arrecadação do imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD) que, com a alteração proposta, passaria a ser um imposto federal.
Por essas razões, o debate acerca do desempenho dos municípios goianos na arrecadação do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza se apresenta relevante. A reforma tributária e as considerações sobre a remodelação do sistema atual demandam a transparência dos registros efetuados pelos gestores responsáveis e a rediscussão de um tema que é, ao mesmo tempo, tão sensível quanto importante.
2 - OBJETIVO
Este trabalho teve por objetivo primordial efetuar o levantamento dos valores arrecadados a título de ISSQN pelos municípios goianos nos exercícios de 2016 a 2019.
12
-e apr-es-entar a séri-e histórica do p-eríodo, forn-ec-endo a bas-e n-ec-essária para -evid-enciar, -em -ex-ercícios futuros, o possível ganho arrecadatório diante de eventual sanção ao PLP nº 170/2020.
3 - LEGISLAÇÃO DE REFERÊNCIA
Para realização deste trabalho, foi efetuada consulta à seguinte legislação, além de projetos de emendas constitucionais:
a) Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988; b) Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003;
c) Lei Complementar nº 157, de 29 de dezembro de 2016;
d) Projeto de Lei Complementar nº 170, de 2020 (Senado Federal); e) Proposta de Emenda Constitucional nº 110, de 2019 (Senado Federal); e f) Proposta de Emenda Constitucional nº 45, de 2019 (Câmara dos Deputados).
4 - METODOLOGIA
O presente estudo utilizou como fonte os dados captados por meio do Analisador Web deste Tribunal. Os dados foram coletados a partir do conjunto de informações referentes ao Movimento Contábil Mensal da Execução Orçamentária e Financeira, enviado eletronicamente pelos gestores jurisdicionados em razão das determinações da Instrução Normativa (IN) nº 0009/2015-TCMGO, que dispõe sobre o envio eletrônico dos instrumentos de planejamento governamental – PPA, LDO e LOA, dos procedimentos licitatórios, contratos e outros instrumentos, dos atos de pessoal e do Movimento Contábil da Execução Orçamentária e Financeira Mensal das unidades dos Poderes Municipais e das entidades da administração indireta, inclusive das fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal, referentes ao exercício de 2016 e seguintes.
Os dados foram transmitidos segundo os layouts definidos no Anexo III (Movimento Contábil Mensal) da referida IN, e disponibilizados por meio do Sistema de Controle de Contas Municipais – SICOM – do TCMGO.
As informações se referem ao movimento contábil nos recortes de 01/01/2016 a 31/12/2019. O levantamento considerou as receitas decorrentes do recolhimento do ISSQN, tanto para a arrecadação ordinária da dívida principal, incluindo o adicional destinado ao Fundo de Combate à Pobreza, como para a recuperação por meio do pagamento de débitos inscritos na dívida ativa.
A aglutinação das receitas ocorreu com base no registro realizado pelo jurisdicionados na codificação por desdobramentos de naturezas de receitas orçamentárias. Para os exercícios de 2016 a 2017 a classificação utilizada foi a apresentada pelo Anexo VII da IN nº 009/2015 – TCMGO. A partir de 2018 a codificação adotada foi a instituída pela Portaria nº 388/2018, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), incorporada pela tabela empregada pelo TCMGO2.
2 - Tabela disponível em: https://www.tcmgo.tc.br/site/fiscalizacao-e-controle/tabelas-de-codificacao/, acesso em jul. de 2020.
Tabela 1 - Classificação de Receitas Orçamentárias – Anexo VII da IN nº 009/2015-TCMGO
Exercício Natureza da receita Especificação
1113.05.01 ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza 1113.05.02 Adicional ISS - Fundo Municipal de Combate à Pobreza 1931.13.00 Dívida Ativa do ISS - Imposto sobre Serviços
1.1.1.8.02.3.1 Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - Principal 1.1.1.8.02.4.1 Adicional ISS - Fundo Municipal de Combate à Pobreza - Principal 1.1..1.8.02.3.3 Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - Dívida Ativa 2016 e
2017 2018 e
2019
A atualização realizada no Apêndice B utilizou a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA – acumulado no período de janeiro a dezembro, nos exercícios de 2017 a 2019, segundo cálculos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – disponibilizados pelo Banco Central do Brasil – BCB – por meio da ferramenta calculadora do cidadão3.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – foi a fonte primária para a obtenção dos dados referentes à população estimada dos municípios goianos no ano de 2019, na avaliação presente no Apêndice C.
5 - RESULTADOS
a) Evolução da arrecadação do ISSQN no período
O somatório da receita registrada a título de ISSQN, de todos os municípios goianos, no período analisado (2016 a 2019), atingiu o valor de R$5.160.423.394,16 (cinco bilhões, cento e sessenta milhões, quatrocentos e vinte e três mil, trezentos e noventa e quatro reais e dezesseis centavos), o que representa, em média, R$1.290.105.848,54 (um bilhão, duzentos e noventa milhões, cento e cinco mil, oitocentos e quarenta e oito reais e cinquenta e quatro centavos) por ano.
Tabela 2 - Evolução da arrecadação do ISSQN
Evolução da arrecadação do ISSQN
Receita total 2016 2017 2018 2019 Total
ISSQN 1.152.825.353,16 1.177.902.261,31 1.319.826.055,03 1.434.055.457,89 5.084.609.127,39 ISSQN adicional 136.425,36 4.403.231,94 818.521,53 915.065,08 6.273.243,91 ISSQN de dívida ativa 3.732.335,22 7.133.731,87 25.032.114,72 33.642.841,05 69.541.022,86
Total 1.156.694.113,74 1.189.439.225,12 1.345.676.691,28 1.468.613.364,02 5.160.423.394,16 média/ano 1.290.105.848,54 1.290.105.848,54 1.290.105.848,54 1.290.105.848,54
3 - Disponível em https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirFormCorre-caoValores, acesso em set. de 2020.
14
-Gráfico 1 - Evolução da arrecadação do ISSQN
A média simples por município atingiu o valor de R$20.977.330,87 (vinte milhões, novecentos e setenta e sete mil, trezentos e trinta reais e oitenta e sete centavos).
Os municípios que registraram as maiores arrecadações, considerando a soma dos valores registrados no período, foram:
Tabela 3 - Municípios que mais arrecadam ISSQN
Municípios que mais arrecadam ISSQN
Município Receita de ISSQN de 2016 a 2019 Receita média
Goiânia 2.408.717.066,22 20.977.330,87 Aparecida de Goiânia 286.184.206,35 20.977.330,87 Anápolis 253.965.523,55 20.977.330,87 Rio Verde 214.341.773,99 20.977.330,87 Catalão 127.837.176,99 20.977.330,87
Portanto, a capital do estado se destaca entre os maiores arrecadadores, registrando, no período, uma receita total de R$2.408.717.066,22 (dois bilhões, quatrocentos e oito milhões, setecentos e dezessete mil, sessenta e seis reais e vinte e dois centavos):
Tabela 4 - Participação de Goiânia em relação aos demais municípios demais municípios
Município que mais arrecadam ISSQN
Goiânia 2.408.717.066,22 47% Demais municípios goianos 2.751.706.327,94 53%
Total 5.160.423.394,16 100,00% Município Receita (ISSQN) de 2016 a 2019 Percentual
Gráfico 3 - Participação de Goiânia em relação aos demais municípios demais municípios
Ao considerar a participação dos 5 (cinco) municípios com maior arrecadação, temos como resultado:
Tabela 5 - Participação dos 5 maiores arrecadadores em relação aos demais municípios
Municípios que mais arrecadam ISSQN
Cinco municípios com maior arrecadação 3.291.045.747,10 64% Demais municípios goianos 1.869.377.647,06 36%
Total 5.160.423.394,16 100,00% Município Receita (ISSQN) de 2016 a 2019 Percentual
16
-Gráfico 4 - Participação dos 5 maiores arrecadadores em relação aos demais municípios
Por conseguinte, a receita do imposto sobre serviços de qualquer natureza se mostrou concentrada nos maiores centros urbanos do estado.
Já entre os municípios que registraram a menor arrecadação, estão: Tabela 6 - Municípios que menos arrecadam ISSQN
Municípios que menos arrecadam ISSQN
Município Receita de ISSQN de 2016 a 2019 Receita média
Anhanguera 112.078,03 20.977.330,87 Uirapuru 121.183,52 20.977.330,87 São Patrício 135.191,02 20.977.330,87 Palmelo 145.645,35 20.977.330,87 Avelinópolis 191.709,16 20.977.330,87
A arrecadação de todos os municípios no período de 2016 a 2019 compõe o Apêndice A deste trabalho.
No Apêndice B são apresentados os valores atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA. Dessa forma, é possível considerar a atuação da inflação no período analisado, com o fim de demonstrar o crescimento real da arrecadação total do imposto, registrada pelo conjunto de municípios jurisdicionados.
Neste caso, observou-se pequeno declínio no registro do ISSQN no exercício de 2017, quando comparado à receita do imposto inscrita em 2016. Por outro lado, houve uma recuperação acentuada da arrecadação em 2018, e um crescimento mais moderado no exercício seguinte (2019):
Tabela 7 - ISSQN arrecadado (atualizado pelo IPCA)
Receita atualizada
(IPCA) 2016 2017 2018 2019
ISSQN 1.288.582.805,61 1.287.125.489,76 1.444.152.100,41 1.468.613.364,02
Gráfico 6 - ISSQN arrecadado (atualizado pelo IPCA)
Ao considerar os exercícios de 2016 e 2019, observa-se maior crescimento percentual do registro individual da receita atualizada de ISSQN, nos seguintes municípios:
Tabela 8 - Municípios com maior aumento proporcional de arrecadação
Municípios que proporcionalmente tiveram maior aumento de arrecadação
Município 2016 2019 % do aumento Sítio d'Abadia 64.335,65 531.415,68 726,00% Mambaí 109.189,00 814.408,19 645,87% Vicentinópolis 208.593,35 1.350.994,48 547,67% Nova Veneza 991.596,49 5.130.324,60 417,38% Alto Horizonte 6.348.817,07 31.739.208,88 399,92%
18
-Gráfico 7 - Municípios com maior aumento proporcional de arrecadação
De outra parte, pelo mesmo parâmetro de comparação, os municípios que experimentaram as maiores quedas no registro da receita atualizada foram:
Tabela 9 – Municípios com maior perda proporcional de arrecadação
Municípios que proporcionalmente tiveram maior perda de arrecadação
Município 2016 2019 % da redução Guarinos 1.240.211,10 62.852,02 94,93% Arenópolis 1.360.417,92 191.025,12 85,96% Guaraíta 219.465,33 32.798,85 85,06% Jaupaci 182.638,21 29.525,23 83,83% Estrela do Norte 457.045,79 90.270,25 80,25%
b) Arrecadação per capita (exercício de 2019)
A avaliação sopesou, ainda, a variação na densidade demográfica dentro do estado e a concentração populacional. Para tanto, apurou-se o valor da arrecadação per capita do imposto no exercício de 2019, considerando o número de habitantes estimado para cada município.
Logo, apresentaram as maiores arrecadações per capita os seguintes municípios: Tabela 10 - Municípios com maior arrecadação per capita/ano
Municípios com maior arrecadação per capita/ano
Município Arrecadação per capita/ano média
Alto Horizonte 4.948,43 209,25 Rio Quente 1.637,22 209,25 Barro Alto 984,00 209,25 Ouvidor 913,85 209,25 Perolândia 670,16 209,25
Gráfico 9 - Municípios com maior arrecadação per capita/ano
No outro extremo, estão os municípios com menor arrecadação per capita de ISSQN de Goiás, apresentando valores inferiores à média do estado:
Tabela 11 - Municípios com menor arrecadação per capita/ano
Municípios com menor arrecadação per capita/ano
Município Arrecadação per capita/ano média
Uirapuru 5,55 209,25 Heitoraí 6,87 209,25 Jaupaci 10,26 209,25 Nova Iguaçu de Goiás 10,43 209,25 Adelândia 11,71 209,25
20
-Gráfico 10 - Municípios com menor arrecadação per capita/ano
c) Participação do ISSQN na arrecadação total dos municípios
Por fim, o estudo se dedicou a avaliar a relação entre as receitas arrecadadas em virtude da ação fiscal do município e o total dos ingressos registrados no exercício de 2019. Assim, comparou-se a produto do ISSQN com o somatório de todas as receitas inscritas no período.
Os valores obtidos pelo recolhimento do imposto, no exercício de 2019, representaram 6,61% (seis virgula sessenta e um por cento) da receita total registrada pelos municípios goianos, atingindo o montante de R$1.468.613.364,02 (um bilhão, quatrocentos e sessenta e oito milhões, seiscentos e treze mil, trezentos e sessenta e quatro reais e dois centavos).
Os municípios que apresentaram maior dependência em relação ao ISSQN são exibidos na tabela abaixo:
Tabela 12 - Municípios com maior dependência do ISSQN
Municípios com maior dependencia do ISSQN
Município % ISSQN sobre a receita total média
Alto Horizonte 33,23% 6,61%
Rio Quente 20,24% 6,61%
Barro Alto 14,93% 6,61%
Goiânia 13,00% 6,61%
Gráfico 11 - Municípios com maior dependência do ISSQN
Por seu turno, os municípios em que a arrecadação do ISSQN representa a menor parcela de sua receita total, são:
Tabela 13 – Municípios com menor participação ISSQN na receita total
Municípios com menor participação ISSQN na receita total
Município % ISSQN sobre a receita total média
Uirapuru 0,10% 6,61%
Heitoraí 0,16% 6,61%
Anhanguera 0,17% 6,61%
São Patrício 0,22% 6,61%
Jaupaci 0,22% 6,61%
22
-Ao entendermos como “relevante” uma receita de ISSQN que represente, pelo menos, 5% (cinco por cento) da receita total do ente, a distribuição dos municípios segundo a participação da arrecadação do referido tributo no total das receitas angariadas no exercício de 2019 se deu nos seguintes moldes:
Tabela 14 - Municípios com relevante arrecadação de ISSQN [(i) igual ou maior que 5% e (ii) entre 3% e 5% da receita total
Municípios com relevante arrecadação de ISSQN
Mínimo de 5% da receita total Nº de municípios %
Municípios em que o ISSQN representa, no mínimo, 5% de sua receita total 37 15% Municípios em que o ISSQN representa entre 3% e 5% de sua receita total 209 85%
Total 246 100%
Portanto, 37 (trinta e sete) municípios goianos, representando 15% (quinze por cento) dos jurisdicionados do TCMGO, obtêm pelo menos 5% (cinco por cento) de suas receitas anuais por meio da instituição e cobrança do ISSQN.
Gráfico 13 - Participação do ISSQN na receita total
Vale ainda observar que os 37 (trinta e sete) municípios, cuja arrecadação de ISSQN é superior à 5% (cinco por cento) de suas receitas totais, foram responsáveis, no exercício de 2019, pelo recolhimento de R$1.236.408.162,13 (um bilhão, duzentos e trinta e seis milhões, quatrocentos e oito mil, cento e sessenta e dois reais e treze centavos).
Esse recurso equivale a 84,19% (oitenta e quatro vírgula dezenove por cento) das receitas registradas a título de ISSQN pelos municípios goianos no exercício. Ademais, representam 5,56% (cinco vírgula cinquenta e seis por cento) do somatório de todas as receitas registradas pelos municípios jurisdicionados no mesmo período.
Tabela 15 - Municípios com relevante arrecadação de ISSQN (< ou > 5% da receita total)
Municípios com relevante arrecadação de ISSQN
Mínimo de 5% da receita total Receita de ISSQN % Receita arrecadada total % Mais de 5% de sua receita total 1.236.408.162,13 84,19% 22.222.216.894,32 5,56% Menos de 5% de sua receita total 232.205.201,89 15,81% 22.222.216.894,32 1,04%
Total 1.468.613.364,02 100% 6,61%
Gráfico 14 - Municípios com relevante arrecadação de ISSQN (< ou > 5% da receita total)
6 - CONCLUSÃO
A arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, pelos municípios de Goiás, apresentou-se praticamente estável nos exercícios de 2016 e 2017, quando realizada a análise comparativa de seus valores atualizados.
No entanto, a partir de 2018, houve recuperação da arrecadação registrada pelos municípios jurisdicionados, sendo que este exercício exibiu considerável crescimento. A ascensão se manteve em 2019, ainda que de forma mais moderada.
Com esse comportamento, no exercício de 2019 a receita de ISSQN representou o equivalente a 6,61% (seis vírgula sessenta e um por cento) do somatório de todas as receitas registradas, tributárias ou não.
Ao considerar os valores inscritos em 2016, atualizados pelo IPCA, a evolução da receita no exercício de 2019 apresentou maior incremento proporcional nos municípios de Sítio d’Abadia (726,00%), Mambaí (645,87%), Vicentinópolis (547,67%), Nova Veneza (417,38%) e Alto Horizonte (399,92%).
Deste modo, eventual substituição do ISSQN por um novo imposto sobre bens e serviços, nos moldes defendidos pelos projetos legislativos, deve considerar essa tendência de crescimento do conjunto.
24
-Vale ressaltar que, no exercício de 2019, apenas o tributo de competência do município conferiu a eles uma receita de R$1.468.613.364,02 (um bilhão, quatrocentos e sessenta e oito milhões, seiscentos e treze mil, trezentos e sessenta e quatro reais e dois centavos).
Portanto, no processo de discussão do tema é preciso levar em conta o equilíbrio da distribuição dos recursos entre os entes federados envolvidos, bem como a necessidade de se evitar a injusta sobrecarga do contribuinte, de modo a garantir com razoabilidade os meios para o desenvolvimento regular das políticas públicas municipais e estaduais.
Apesar do mencionado crescimento na receita total de ISSQN registrado pelo conjunto da amostra, é importante destacar que foi revelada considerável redução da atividade fiscal, com relação ao imposto, em alguns municípios.
Assim, em outro extremo, estão os entes que informaram declínio da receita atualizada do imposto municipal, apresentando, na análise comparativa dos valores reportados em 2016 e 2019, os maiores decréscimos proporcionais os municípios de Guarinos (94,93%), Arenópolis (85,96%), Guaraíta (85,06%), Jaupaci (83,83%) e Estrela do Norte (80,25%).
Logo, a consolidação dos dados também permitiu evidenciar que o maior volume da receita do imposto se concentrou em poucos municípios. Desse modo, verificou-se que, no período de 2016 a 2019, a receita total registrada pelos 5 (cinco) maiores arrecadadores atingiu R$3.291.045.747,10 (três bilhões, duzentos e noventa e um milhões, quarenta e cinco mil, setecentos e quarenta e sete reais e dez centavos), representando, aproximadamente, 64% (sessenta e quatro por cento) das receitas de ISSQN inscritas pelos municípios de Goiás.
Dentre os maiores arrecadadores destaca-se a capital do Estado, Goiânia, reportando uma receita de ISSQN, no período de 2016 a 2019, no valor de R$2.408.717.066,22 (dois bilhões, quatrocentos e oito milhões, setecentos e dezessete mil, sessenta e seis reais e vinte e dois centavos), consumindo 47% (quarenta e sete por cento) das receitas arrecadadas nesse intervalo.
Durante o processo de elaboração deste estudo, quando considerados relevantes os registros de ingressos do ISSQN que representassem, no mínimo, 5% (cinco por cento) da receita total do município, verificou-se que apenas 37 (trinta e sete), dos 246 (duzentos e quarenta e seis) municípios goianos, atendiam ao critério.
Esses 37 (trinta e sete) municípios foram responsáveis por 84,19% (oitenta e quatro vírgula e dezenove por cento) da receita de ISSQN da amostra, no exercício de 2019, totalizando R$1.236.408.162,13 (um bilhão, duzentos e trinta e seis milhões, quatrocentos e oito mil, cento e sessenta e dois reais e treze centavos).
Por conseguinte, apesar da considerável soma de recursos, conclui-se que o ISSQN apresentou grande amplitude entre os municípios goianos.
Em razão dessa enorme variação, foi possível observar que o ISSQN representou 33% da receita de Alto Horizonte no exercício de 2019, conferindo ao município uma arrecadação per capita de R$4.948,43 (quatro mil, novecentos e quarenta e oito reais e quarenta e três centavos) naquele ano. Em direção oposta, o município de Uirapuru registrou uma receita per capita de R$5,55 (cinco reais e cinquenta e cinco centavos) no exercício de 2019, sendo que o ISSQN deste município
representou apenas 0,10% de sua receita total.
Ressalta-se que várias razões legítimas podem explicar a diferença observada, sendo capazes de interferir na arrecadação do tributo, citando, como exemplos, a vocação econômica da localidade e o impacto do setor de serviços na circunscrição do município, a política fiscal e a legislação tributária do ente, bem como a circulação da riqueza na região e o PIB municipal.
Por fim, destaca-se que, quaisquer que sejam os fatores extrínsecos que justificam a diferença observada, o fato é que a arrecadação do tributo em consonância com os preceitos constitucionais é dever de todo município. Os gestores com a missão de materializar essa função devem, portanto, adotar medidas que importem no exercício consciente desse encargo, atuando com eficiência e responsabilidade, e promovendo as ações necessárias para viabilizar os meios de autofinanciamento do ente, na busca pela redução das desigualdades regionais.
7 - ENCAMINHAMENTO
I. A Secretaria de Contas Mensais de Gestão sugere que este Tribunal adote as seguintes providências:
Dê conhecimento a todos os Conselheiros, Conselheiros Substitutos e Procuradores deste Órgão quanto ao presente estudo, mediante:
a) encaminhamento, via e-mail institucional, do inteiro teor do presente documento, bem como dos relatórios gráficos em anexo a todos os membros acima mencionados; e
b) leitura da parte conclusiva deste documento (item 6 acima) em sessão técnica-administrativa; II. Disponibilize o presente estudo, bem como dos relatórios gráficos em anexo no sítio do Tribunal na internet, com o objetivo de promover a transparência dos dados de registro de receita e de fomentar o debate acerca das propostas de reforma do sistema tributário nacional.
SECRETARIA DE CONTAS MENSAIS DE GESTÃO, em Goiânia, 23 de setembro de 2020. Luana Cristina Assunção Miranda Oliveira
Auditora de Controle Externo Célio Roberto de Almeida Secretário de Controle Externo
26 -APÊNDICE A APÊNDICE C APÊNDICE B APÊNDICE D ACESSAR ACESSAR ACESSAR ACESSAR
