3º SEMINÁRIO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS – ABRI
28 e 29 de Setembro de 2016 Florianópolis, Brasil
Área Temática: Análise de Política Externa
A POLÍTICA EXTERNA DOS GOVERNOS LULA (2003-2010) PARA COM A UNIÃO EUROPEIA: SEMELHANÇAS DE PRINCÍPIOS, DIVERGÊNCIA DE INTERESSES?
Yasmin Sande Renni
Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
RESUMO
A política externa brasileira é caracterizada por uma tendência de continuidade. Contudo, nos governos de Lula da Silva (2003-2010) pode-se dizer que houve uma mudança de ênfases em diversas questões de política externa e uma busca por formas diferentes de inserção do país (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007). Este artigo visa analisar a política externa dos governos Lula da Silva no que concerne as relações com a União Europeia (UE), tendo em vista a tentativa de aproximação das partes nesse período inclusive com a assinatura de uma parceria estratégica. A primeira parte deste trabalho apresenta em linhas gerais as características da política externa do governo Lula. Já a segunda seção visa analisar como esta política externa se desdobrou em uma aproximação com a UE, examinando suas razões estratégicas. Por sua vez, a última seção busca delinear as diferenças que levaram aos poucos avanços nas ações conjuntas do Brasil com a UE, identificando aspectos de divergência de interesses e estratégias entre as partes. Infere-se que, apesar da congruência de princípios e de iniciativas para uma maior cooperação com a assinatura de uma parceria estratégica em 2007, as diferenças de interesses e estratégias entre os dois atores no âmbito do sistema internacional levaram a entraves na concretização de ações no âmbito da parceria. Isso porque as concepções do Brasil e da UE sobre um mesmo objetivo, parecem apresentar significados diferentes, tendo em vista a posição que a UE se encontra no atual status quo e a postura mais revisionista do Brasil sobretudo nas últimas décadas. Por fim, algumas considerações são feitas como forma de balanço do que se alcançou até o final do governo Lula, sinalizando de modo sintético prosseguimentos dados no governo seguinte.
PALAVRAS-CHAVE: Política Externa Brasileira; Relações Brasil-União Europeia; Governo Lula da Silva
ABSTRACT
Brazilian foreign policy is marked by a tendency towards continuity. However, one can say there was a change of tone and emphasis in a variety of foreign policy matters and a search for new ways for the country to position itself internationally in the Lula da Silva’s government (2003-2010) (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007). This work aims to analyze the Lula da Silva’s government foreign policy concerning its relations with the European Union (EU), given the attempt from both parties to tighten their relationship in this period, even with the signature of a strategic partnership. The first section of this work presents the characteristics of the Lula da Silva’s government foreign policy in an overall way. The following section aims to analyze how this foreign policy evolved to a rapprochement with the EU, highlighting its strategic reasons. Section three tries to point out the differences that got the two parties to have very little progress in their joint actions, identifying aspects of interests and strategies divergence among parties. One presumes that in spite of the congruency of principles and initiatives towards more cooperation with the signature of a strategic partnership in 2007, the two parties’ divergence of interests and strategies in the sphere of the international system led to obstacles in the achievement of developments in the context of the partnership. This because the perception Brazil and the EU have on a same objective seem to have different meanings, given EU’s position in the status quo and Brazil’s revisionist posture, especially in the last decades. Lastly, some considerations are made as to assess what was achieved until the end of Lula’s government, briefly signing a few follow ups from the next government.
KEYWORDS: Brazilian Foreign Policy; Brazil-European Union Relations; Lula da Silva Government
INTRODUÇÃO
De maneira geral, a noção de continuidade permeia a política externa brasileira ao longo do tempo. Esta tendência é mantida pelo discurso político e pela tradição do Itamaraty. Contudo, os governos de Lula da Silva (2003-2010) e sua busca por novas formas de inserção do país no âmbito internacional podem ser entendidos a partir da apresentação do que Vigevani e Cepaluni (2007) caracterizam como mudanças de ênfase, em direção a mudanças de programa, usando a classificação de Hermann (1990)1.
Foi na busca por diversificação na política externa dos governos Lula (2003-2010) que se deu a aproximação do Brasil com a União Europeia (UE) – e da UE com o Brasil – a partir da noção de convergência de princípios e compartilhamento de valores, como, por exemplo, sustentabilidade, desenvolvimento, democracia, paz internacional e na defesa do multilateralismo na política internacional (GRATIUS, 2011; ANDRIOLLI, 2011). Esta aproximação culminou na assinatura em 2007 de uma parceria estratégica, forma de relacionamento bilateral singularizado, de característica privilegiada que a UE costuma estabelecer com países terceiros que entende como dotados de papel importante no cenário internacional (ANDRIOLLI, 2011).
Contudo, ao final dos governos Lula os resultados concretos da parceria estratégica eram poucos, com alguns avanços podendo ser percebidos na área de ciência e tecnologia, em que novos acordos de cooperação entre instituições científicas brasileiras e europeias se concretizavam (SARAIVA, 2016). Nota-se que um apoio mútuo mais concreto em temas como direitos humanos e defesa do multilateralismo, por exemplo, não se concretizou em função de divergências de interesses e estratégias apesar do compartilhamento de princípios e valores.
O presente artigo objetiva apresentar o contexto que levou ao acordo de parceria estratégica do Brasil com a União Europeia em 2007 para então contrastar as visões de mundo e estratégias das duas partes. Questiona-se se não seria em função dessas divergências, fruto da posição em que a UE se encontra no atual status quo e da postura mais revisionista do Brasil – sobretudo nas últimas décadas –, que a parceria tenha alcançado resultados limitados até o final da administração Lula da Silva. Este trabalho busca fazer esta análise com base nos acontecimentos ocorridos e na literatura existente sobre o tema.
1 Charles Hermann (1990) elaborou um modelo para analisar mudanças na política externa com quatro níveis, a saber: mudança de ajuste ou ênfase, mudança de programa, mudança de objetivo e mudança de orientação internacional, sendo a primeira a mais sutil (sem mudar objetivo e direcionamento) e a última a mais radical.
Desse modo, este trabalho encontra-se organizado em três seções, além desta introdução e das considerações finais. Primeiramente, é feita uma breve resenha sobre as características gerais da política externa do governo Lula da Silva (2003-2010), mostrando como sua linha de “autonomia pela diversificação” (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007) abriu espaço para uma maior aproximação com a UE. A segunda seção examina como se deu esta aproximação entre as duas partes, pautada por um discurso de semelhança de princípios e valores. Por sua vez, a terceira seção busca questionar os fracos resultados alcançados pela parceria até o final dos governos Lula, relacionando-os com a divergência de estratégias, muito ligada às posições que ocupam no atual sistema internacional. Por fim, são feitas algumas considerações como forma de balanço do que se alcançou até o final do governo Lula, sinalizando sinteticamente prosseguimentos dados no início do governo seguinte.
1. CARACTERÍSTICAS DA POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA (2003-2010)
A ideia de continuidade permeia a política externa brasileira ao longo do tempo. Essa tendência a continuidade é nutrida pelo discurso político, pelo Ministério de Relações Exteriores, assim como por certas crenças que tiveram um papel importante no desenvolvimento da política externa do país nos últimos cem anos, a saber: autonomia, universalismo e a ideia de que ao Brasil pertence um destino grandioso no que tange a política internacional. Essas crenças perpassam a sociedade em termos gerais, assim como podem ser identificadas na corporação diplomática, tendo em vista a forte presença do Itamaraty no arranjo institucional de política exterior.
De maneira geral, a defesa da ideia de continuidade tem um peso muito forte no Ministério de Relações Exteriores (SARAIVA, 2013). Entretanto, em uma análise comparativa entre o governo de Lula e o de seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso (FHC), é possível identificar diferenças, mudanças em termos de estilo, ênfase e estratégia (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007; SARAIVA, 2013).
Com a ascensão de Lula da Silva à presidência, a corrente mais nacionalista da diplomacia brasileira, os autonomistas, ganhou mais espaço no Itamaraty. Ligados às crenças de autonomia, universalismo e fortalecimento da presença brasileira na política internacional, na esfera econômica eram próximos da perspectiva desenvolvimentista, enquanto na esfera político-estratégica buscavam a associação com outros países considerados emergentes e com características similares ao Brasil (SARAIVA, 2010).
Em paralelo à corrente autonomista na elaboração da política externa, desenvolveu-se um grupo de caráter mais ideológico e com poucos vínculos históricos com a diplomacia. Este consistia de intelectuais do Partido dos Trabalhadores (PT) e do meio acadêmico, que durante o governo de Lula estabeleceram um diálogo importante com o Itamaraty. Este grupo contava com uma visão mais difusa, originalmente voltada para o processo de integração sul-americana.
Foi com o apoio desses dois grupos, e com participação ativa do presidente da república, que se desenvolveu a política externa do Brasil nos governos de Lula, com uma visão de mundo e da posição do Brasil diferente. Assim, buscou-se mudar a inserção do país no âmbito internacional, embora as metas permanecessem as mesmas: crescimento econômico e desenvolvimento do país.
Contudo, as mudanças na abordagem da política externa do Brasil com o novo governo não se deram de uma vez, mas sim de maneira gradual e progressiva ao longo dos dois mandatos (SARAIVA, 2013). Como sugerem Vigevani e Cepaluni (2007), houve durante o governo Lula mudanças de ajuste na política externa brasileira, sem alterar os objetivos e direcionamento desta com relação ao governo anterior, mas realizando ajustes de escopo e de ênfase para maximizar a autonomia do país. Os autores colocam que, na classificação de Hermann (1990), ocorreram “mudanças de ênfases e de tonalidade em sua [Lula] política externa (ajustes), buscando novas formas de inserção internacional para o país (mudanças de programa)” (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007, p.282).
Assim, a diplomacia do governo Lula pode ser caracterizada pelo reforço das crenças de autonomia e universalismo, enquanto a liderança regional e a ascensão a uma posição de potência global foram objetivos prioritários do governo (SARAIVA, 2013). A preferência pelo multilateralismo para lidar com questões de interesse global, uma tradição da diplomacia brasileira, foi um ponto fundamental da política externa deste governo. Desse modo, como coloca Velasco Junior (2011), o país assume “uma identidade ao mesmo tempo reivindicatória e reformista”, o que é de extrema importância para gerar avanços em temas estimados pelos países em desenvolvimento e para reduzir as assimetrias internacionais (VELASCO JUNIOR, 2011, p.121). Vale ressaltar que o governo Lula encontrava um cenário internacional favorável, de ordem global fragmentada e marcado pelo pluralismo de ideias e comportamentos – diferentemente do início dos anos 1990 (SARAIVA, 2013).
Destaca-se nesse sentido o fortalecimento da prioridade da candidatura a uma cadeira no Conselho de Segurança das Nações Unidas, baseado em argumentos de defesa de uma ordem mais justa e menos assimétrica, de uma melhor distribuição de benefícios advindos do
comércio internacional e de combate à fome e à pobreza – problemas que afetariam a estabilidade internacional. A proeminência do Brasil nas negociações da Rodada de Doha e em conjunto com outros países em desenvolvimento também foi significativa. A criação do G-20 comercial, pouco antes das negociações de Cancún, assim como a negociação para a ampliação das cotas dos países emergentes no FMI são fruto do empenho da diplomacia brasileira na busca pela democratização dos foros internacionais (VELASCO JUNIOR, 2011).
No âmbito regional, demonstrou-se uma preocupação com as relações com os vizinhos e iniciativas de maior integração. No Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) visava a ampliação do bloco, com a assinatura de acordos de associação com os países da Comunidade Andina e o processo de entrada da Venezuela como membro pleno, e uma maior integração política e social, com a criação do Parlamento do Mercosul e do Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (Focem) e a entrada em vigor do Tribunal Permanente de Revisão (SARAIVA, 2013). O Brasil investiu na construção de uma liderança regional também com a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), que em 2008 se transformou em União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) e se tornou o principal canal de ação multilateral da diplomacia brasileira, assim como o espaço para cooperação entre vizinhos.
No continente africano, o Brasil buscou estabelecer vínculos nas áreas política, comercial, de cooperação técnica e cultural. Nesse sentido, a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) atuou como um importante mecanismo, assim como investimentos e financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) no continente2 e projetos de cooperação como o ProSavana.
Ainda como forma de maximizar sua autonomia e universalismo, os formuladores brasileiros buscaram se aproximar de países com características similares às do Brasil: “‘dimensões continentais’, ‘reconhecida importância regional’, ‘população’, ‘produto interno bruto’, ‘recursos naturais’ – e com interesse no reordenamento do sistema internacional” (SARAIVA, 2013, p.71). Além das ações no marco do G-20 comercial, destaca-se também a criação do Fórum de Diálogo IBSA (Índia, Brasil e África do Sul), com o intuito de debater questões relacionadas à ordem internacional, às Nações Unidas e ao intercâmbio tecnológico.
A aproximação com semelhantes se deu no engajamento da cooperação Sul-Sul em oposição às relações Norte-Sul. A cooperação Sul-Sul com países emergentes, assim como as regionais, pode ser entendida como uma forma de revisão das relações externas do país,
2 “É crescente a presença de empresas brasileiras, tanto as de capital privado quanto as estatais naquele continente. Através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o governo brasileiro financia também uma série de obras de engenharia que facilitam a celebração de contratos de obras das mais diversas modalidades.” (SCHLESINGER, 2013, p.9)
buscando uma aproximação com seus pares como forma de reduzir as assimetrias nas negociações com países do Norte e aumentar a capacidade negociadora nacional. As alianças Sul-Sul e os acordos com parceiros não tradicionais, como África, Oriente Médio, Ásia-Pacífico e Europa Oriental, fariam parte da estratégia que Vigevani e Cepaluni (2007) chamam de “autonomia pela diversificação”, que se desenvolveu ao longo dos dois mandatos de Lula.
A postura revisionista da política externa de Lula, com a ideia de contrabalancear o poder tradicional das potências do Norte através da união e melhor posicionamento dos países do Sul global gerava potenciais fricções com a diplomacia norte-americana. Contudo, o Brasil sabia o peso daquele país e ambos procuraram manter relações cordiais. Como coloca Saraiva (2012a), qualquer eventual desavença sobre a postura mais autônoma do Brasil foi superada longe dos olhares públicos (SARAIVA, 2012a, p.52).
Assim, a análise dos objetivos e direcionamentos da política externa no período Lula mostra uma mistura de ideologia com pragmatismo, sem o qual não seria possível um país intermediário como o Brasil alcançar maior centralidade na cena internacional, pró-atividade, criatividade e altivez (VELASCO JUNIOR, 2011, p.123). Estas características marcaram de tal forma a gestão de Lula que ficaram consagradas.
2. A APROXIMAÇÃO COM A UNIÃO EUROPEIA
A UE e o Brasil mantêm relações diplomáticas desde a década de 1960, quando o bloco ainda era a Comunidade Europeia. No início da década de 1980 os dois firmaram seu primeiro acordo de cooperação econômica e comercial (MINISTÉRIO DE RELAÇÕES EXTERIORES; FERREIRA-PEREIRA, 2015). Desde então, o relacionamento bilateral entre os dois passou por diversas mudanças, transbordando apenas questões de cunho comercial.
Ainda no governo FHC a UE já era vista como um parceiro em potencial para o Brasil. Nesse período, a visão brasileira sobre a UE e os países europeus estava relacionada à convergência com os valores da ordem internacional, e à necessidade do país de colocar os Estados Unidos em uma situação de compartilhamento de sua posição com relação ao Brasil com outras potências menores. Desse modo, uma aproximação com a UE poderia beneficiar o Brasil em termos de projeção internacional e em uma eventual mudança da ordem internacional (SARAIVA, 2014). Os avanços no relacionamento do Brasil com a UE durante o governo FHC se deram no âmbito do MERCOSUL, com a assinatura do Acordo-Quadro
Inter-Regional de Cooperação em 1995 e início das negociações em 1999, e na forma de interações do presidente brasileiro com alguns líderes europeus.
O governo Lula, com uma diplomacia presidencial mais ativa, teve sua política externa caracterizada pela “autonomia pela diversificação”. Com a ênfase na diversificação de parceiros como forma de garantir sua autonomia e uma melhor inserção no cenário internacional, os formuladores não esqueceram o histórico de relacionamento com a UE e o peso que os países do bloco europeu possuíam na balança comercial e nos investimentos no Brasil. Como mostra o Gráfico I a seguir, as exportações brasileiras para a UE representaram cerca de 25% no período de 1997 a 2007, com as importações oscilando de forma similar no período.
Gráfico I: Balança Comercial Brasileira – UE 1997-2007 (% Soma de FOB)
Fonte: MDIC. Elaborado pela autora.
Os investimentos do bloco europeu antes da assinatura da parceria estratégica giravam em torno de €6bi3. O Brasil tinha a expectativa de aumentar esses investimentos com a realização
da parceria, assim como se aproximar dos membros europeus de maior relevância na perspectiva brasileira. Além disso, identificava-se que uma parceria com a UE poderia ser um instrumento para fortalecer o prestígio e reconhecimento internacional do país, que vinha buscando uma melhor inserção e mudanças na ordem internacional liderada pelos Estados Unidos; e também significar cooperação tecnológica e transferência de tecnologias para áreas estratégicas brasileiras (SARAIVA, 2013; FERREIRA-PEREIRA, 2015; SARAIVA, 2014).
Já do ponto de vista da UE, o interesse na aproximação se deu por diversos motivos. Primeiramente, porque a UE tem fortes laços históricos e culturais com o Brasil,
3 Ingresso de IED de €5,7bi em 2004, €8,4bi em 2005, €5,4bi em 2006, aumentando para €14,6bi em 2007. Dados do Eurostat. 10% 15% 20% 25% 30% 35% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Exportação Importação
compreendidos a partir do passado em comum de ambos (ANDRIOLLI, 2011). Também entrava na equação a ideia de compartilhamento de valores e interesses fundamentais entre os dois lados, como a defesa do multilateralismo na política internacional, o respeito pelo Estado de Direito e direitos humanos, a preocupação com questões climáticas e desenvolvimento (SARAIVA, 2012a; FERREIRA-PEREIRA,2015).
Somado a isso encontrava-se o fato de o Brasil ser um país emergente – a UE vinha buscando ampliar relações com países emergentes –, que para alguns despontava cada vez mais como uma potência média, com presença ativa em temas internacionais, como a Rodada de Doha. O Brasil também despontava no âmbito regional, incorporando cada vez mais um papel de paymaster na integração regional. Além disso, como coloca Saraiva (2014), o diálogo político entre a UE e o MERCOSUL se encontrava estagnado desde a entrada da Venezuela no bloco, outro fator que parece ter fomentado o interesse por parte da UE em uma aproximação de forma mais bilateral com o Brasil. Segundo Ayllón Pino–Saraiva (2011), a UE também contava com um interesse não-declarado de fortalecer a posição do Brasil na América Latina para contrapor o socialismo bolivariano na região.
Como aponta Ferreira-Pereira (2015), após 2004, com os impasses no relacionamento UE-MERCOSUL e o status em ascensão do Brasil na cena internacional, havia a percepção por parte da UE da necessidade de encontrar uma nova forma de interação com o Brasil.
A combinação dos fatores supracitados tornava o Brasil um visível candidato para a realização de uma parceria estratégica, modelo de relacionamento de característica privilegiada comumente utilizado pela UE com países terceiros, definidos em função da relevância do papel que desempenham no cenário internacional (ANDRIOLLI, 2011). De acordo com Ferreira-Pereira (2015), a UE procura criar parcerias estratégicas formais apenas quando há uma percepção de ganhos mútuos – “jogos de soma positiva”. Os debates internos na União Europeia sobre as possibilidades de uma parceria bilateral com o Brasil tiveram início em 2005 (SARAIVA, 2016).
A relação entre os dois tradicionais parceiros comerciais se reforçara com a assinatura do Acordo de Cooperação Científica e Tecnológica em 2004. Mas foi na ocasião da Primeira Cúpula Brasil – União Europeia, em julho de 2007, que as duas partes firmaram o compromisso inicial com a parceria estratégica. Ferreira-Pereira (2015) ressalta que a parceria estratégica assinada consistia em um acordo de conteúdo global, tendo em vista que incluía uma ampla variedade de temas, dos quais a autora destaca “a defesa do multilateralismo, a promoção dos direitos humanos e a cooperação na luta contra desafios globais como os mais proeminentes” (FERREIRA-PEREIRA, 2015, p.6).
Em 2008 foi assinado o primeiro Plano de Ação Conjunta e iniciaram-se os encontros anuais visando a estreitar as relações diplomáticas entre os parceiros. O Plano de Ação Conjunta previa a criação de diálogos setoriais nas áreas de questões macroeconômicas, investimento, comércio, agricultura, tecnologia da informação e comunicação (TIC), propriedade intelectual, ciência, tecnologia e inovação – áreas de especial interesse do Brasil –, transporte, educação, questões sociais, energia nuclear, entre outros (EUROPEAN COMISSION; SARAIVA, 2016). O plano também previa cooperação triangular em países de baixa renda, prática que o Brasil já vinha realizando em conjunto com outros países do Ocidente e o Japão.
Desse modo, a parceria firmada reforçava um compromisso de diálogo em temas que já vinham sendo desenvolvidos com a UE ou parte de seus países-membros, como em ciência, tecnologia e inovação, cooperação triangular e meio ambiente, e abriu espaço para a criação de outros.
3. SEMELHANÇAS DE PRINCÍPIOS, DIVERGÊNCIAS DE INTERESSES?
Com a parceria firmada em 2007 entre a UE e o Brasil, a expectativa era de que tal acordo gerasse frutos no sentido de cooperação tecnológica e em educação, convergência de posições em fóruns multilaterais e apoio ao Brasil como liderança regional. A ideia era que as duas partes se fortalecessem mutuamente no cenário internacional, a partir de posicionamentos similares em questões nas quais seus princípios e valores convergissem.
Contudo, ao final do governo Lula, os resultados concretos da parceria foram limitados. Apesar dos laços históricos, compartilhamento de valores, princípios e interesses fundamentais, na prática as estratégias almejadas e o detalhamento dos interesses da UE divergiam dos brasileiros.
Na esfera do multilateralismo, apesar de inicialmente identificados como aliados na revisão das instituições internacionais, houve divergência de posturas em temas importantes. Gratius (2011) destaca alguns exemplos-chave de posicionamentos diferentes em organismos internacionais. Primeiramente, a votação brasileira contrária às sanções ao Irã em junho de 2010 nas Nações Unidas, enquanto os membros da UE votaram a favor. O segundo exemplo diz respeito à ampliação do Conselho de Segurança da ONU, em que tanto o Brasil quanto a Alemanha almejam um assento. Por último, no debate sobre a redistribuição de poder no FMI, situação na qual o Brasil se posicionou junto aos BRICS pela ampliação de quotas, enquanto a UE era sobre representada – e cedeu quotas.
Com relação ao processo de desarmamento nuclear, a postura brasileira divergiu da posição adotada pela França e o Reino Unido, membros da UE com capacidade nuclear (SARAIVA, 2014). E, no que tange as agendas sobre temas sul-americanos em fóruns multilaterais e ações conjuntas, também não houve convergência, como conclui Saraiva (2014).
Tais dificuldades de aproximação em temas importantes no âmbito multilateral se devem em muito à ordem política fragmentada em que o mundo se encontra. Ao mesmo tempo em que a UE diz buscar uma revisão da ordem global, ela faz parte do Norte global e não tem como se desvincular dos EUA em diversos posicionamentos. A UE defende uma ordem internacional similar a seu modelo político e econômico liberal, enquanto o Brasil é adepto de uma visão mais pluralista e equilibrada.
No que diz respeito ao entorno regional do Brasil, embora houvesse convergência de expectativas e a Parceria Estratégica deixasse claro o interesse de dar continuidade às negociações do Acordo de Associação MERCOSUL-UE com o apoio brasileiro, logo surgiram divergências estratégicas (FERREIRA-PEREIRA, 2015; SARAIVA, 2014). Saraiva (2014) assinala que a interação do Brasil com seus vizinhos basear-se-ia na autonomia brasileira. Era necessária e desejada a manutenção desta autonomia no governo de Lula para o bom relacionamento os vizinhos e a articulação da agenda regional, como a ampliação do MERCOSUL e a criação da UNASUL.
Ademais, a aproximação bilateral da UE com o Brasil fundada em argumentos implícitos e explícitos de grandeza e protagonismo regional e global do país sul-americano não agradou à Argentina, gerando um “mal-estar entre Brasília e Buenos Aires” (FERREIRA-PEREIRA, 2015, p.7). O bom relacionamento entre Brasil e Argentina fora alcançado na década de 1980, com a superação da ideia de rivalidade e o reconhecimento da importância de bons laços entre os dois vizinhos, entendidos como em pé de igualdade na América do Sul (SARAIVA, 2012b). Nesse sentido, o reforço da autonomia brasileira tinha mais um motivo importante.
Outro ponto de desarmonia na esfera regional tocava a simpatia do governo Lula e da corrente de intelectuais vinculados ao PT – que exercia influência sobre a política externa brasileira, principalmente no âmbito regional – aos governos de esquerda na região (SARAIVA, 2014). De acordo com Saraiva (2014), para o Brasil alguns aspectos de caráter participativo dessas novas democracias eram bem vistos, enquanto que para a UE revelavam-se pouco interessantes.
Whitman e Rodt (2012) indicam que o Brasil e a UE tinham concepções diferentes acerca do modelo de regionalismo mais indicado para a região. A UE estaria interessada em exportar o
seu modelo de integração, já o Brasil parecia se empenhar no desenvolvimento político e econômico (WHITMAN E RODT, 2012; SARAIVA, 2014).
Com relação às questões de direitos humanos, Saraiva (2014) aponta que estas teriam sido preteridas durante o governo Lula em função de outras prioridades de associação com parceiros emergentes. Além disso, o governo brasileiro buscou articular temas de direitos humanos com desenvolvimento, enquanto a abordagem dos países da UE era mais normativa, voltando-se para a condenação de países específicos que desrespeitassem os direitos políticos e civis (SARAIVA, 2014).
Ao final dos governos de Lula, poucos avanços haviam sido alcançados em temas-chave da política internacional. Saraiva (2016) destaca que algum progresso pôde ser percebido na área de ciência e tecnologia, com a criação de novos acordos de cooperação entre instituições científicas brasileiras e europeias.
As diferenças de interesses e estratégias, visíveis nos primeiros anos da Parceria Estratégica, demonstraram que, por vezes, as mesmas razões que haviam levado a expectativas positivas sobre o acordo se transformaram em impasses para uma ação conjunta. Gratius (2012) aponta um certo afastamento mútuo dos parceiros, cujas razões seriam o fracasso das negociações MERCOSUL-UE e a consequente reorientação da política externa do Brasil para o Sul, as estratégias de balancear a posição dos EUA por parte do Brasil e de bandwagoning por parte da UE, e uma política pouco coerente da UE para com o Brasil4.
Para Gratius (2012), a paralização das negociações do acordo MERCOSUL-UE, em 2004, e o fim do projeto da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), em 2005, acarretaram um distanciamento dos tradicionais parceiros do Brasil, Estados Unidos e UE. Na mesma época, durante os mandatos de Lula, o Brasil entrara para o grupo dos BRICS, optando por uma inserção Sul-Sul. Todavia vale ressaltar que a política externa no governo Lula, com o apoio dos autonomistas e de intelectuais oriundos de fora do Itamaraty, desde o início buscava seguir as crenças de autonomia e universalismo através da diversificação de parceiros (VIGEVANI E CEPALUNI, 2007). Em todo caso, é possível que tenha havido uma causalidade mútua entre os eventos.
Com relação à diferença de estratégias no relacionamento com os EUA, as divergências eram mais visíveis. De acordo com Saraiva (2014), Brasil e UE contrastam em termos de estratégias
4 “¿Entonces, por qué Brasil no es un aliado global de la UE? Cabe aludir tres razones principales que explican el alejamiento mutuo: el fracaso de las negociaciones MERCOSUR-UE y la consecuente reorientación de la política exterior de Brasil hacia el Sur, las estrategias de balancear la posición de EE.UU. (Brasil) y bandwagoning (UE) y una política poco coherente de la UE hacia Brasil.” (GRATIUS, 2012, p.9)
de poder no relacionamento com a potência norte-americana muito em função das diferentes posições que ocupam no status quo. A UE e os EUA são parceiros tradicionais5. Como
integrantes do Norte global, tendem a assumir uma postura similar, tendo em vista que também a UE defende uma ordem global liberal e normativa. As diferenças se dão em questões mais pontuais (GRATIUS, 2012). Por sua vez, o Brasil tem preferências por uma ordem mais homogênea e pluralista de Estados soberanos. O país se posicionou junto aos BRICS e procurou diversificar parceiros como forma de mitigar a influência norte-americana.
A política oscilante e pouco coerente da UE para com o Brasil também não corroborou para a criação de laços estratégicos mais fortes. O Brasil por vezes é tratado como apenas um dos países-membro do MERCOSUL, um país com potenciais relações bilaterais com a UE, uma nação latino-americana, parte do Ocidente ou integrante dos BRICS (GRATIUS, 2012). São tantas as identidades assumidas pelo Brasil para a UE e seus membros que isto pode ser considerado um dos fatores que prejudicaram a parceria estratégica.
Em 2011 foi eleita Dilma Rousseff para a presidência da república. Nos primeiros 18 meses de mandato, o governo de Dilma manteve as estratégias de seu antecessor para a política externa, com a postura revisionista com relação às instituições internacionais, a liderança regional e falando em nome dos países do Sul (SARAIVA, 2012a). No que concerne a parceria com a UE, Gratius (2011) via no novo governo a possibilidade de início de uma nova etapa nas relações entre o Brasil e a UE, ressaltando três oportunidades para uma maior aproximação estratégica. No âmbito bilateral, uma maior convergência em energias renováveis, tendo em vista o interesse da presidente por temas energéticos. Já no âmbito regional novas expectativas surgiam sobre um acordo de livre comércio com a retomada das negociações MERCOSUL-UE. À nível global, vislumbrava-se um estreitamento dos laços na cooperação na África e de posicionamentos em temas como direitos humanos e democracia.
No entanto, as expectativas não se confirmaram. O dinamismo e entusiasmo em política externa do governo anterior perderam força ao longo do primeiro mandato de Rousseff, e foi dada mais atenção às questões domésticas (FERREIRA-PEREIRA, 2015). Os formuladores de política externa do Brasil perceberam que, embora houvesse valores e intenções similares, o alinhamento dos interesses das duas partes em uma estratégia de ação comum tinha poucas chances de ocorrer em temas-chave (FERREIRA-PEREIRA, 2015; SARAIVA, 2016).
5 A cooperação entre EUA e UE foi formalizada pela primeira vez em 1990 com a Declaração Transatlântica e, mais recentemente, têm ocorrido as negociações para a integração transatlântica com o TTIP (Transatlantic Trade and Investment Agreement).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em seus primeiros cinco anos a parceria estratégica levou a resultados escassos, sem envolver os pontos mais importantes da associação. Destaca-se a elaboração de um acordo de ciência e tecnologia, acordo sobre o uso de energia nuclear entre o Brasil e o Euratom, a extinção de vistos e ampliação de intercâmbio acadêmico (GRATIUS, 2012). A dificuldade para que o Brasil e a UE adotem posições comuns decorre das diferentes estratégias das duas partes. Como coloca Gratius (2012), o principal obstáculo não está nas diferenças de princípios e fundamentos, mas sim em estratégias opostas de poder.
Por um lado, os posicionamentos divergentes em temas globais podem ser atribuídos a uma crescente simetria de poder. Com a política externa do governo Lula, o Brasil alcançou uma posição de destaque no cenário internacional, como país emergente, de postura revisionista, defensor de iniciativas Sul-Sul em contraste às habituais relações Norte-Sul, integrante dos BRICS, potencial líder na América do Sul. A UE continua sendo o caso de sucesso em integração regional, mas o maior protagonismo de outros atores – dentre eles o Brasil – e a crise na zona do euro aproximaram as posições dos dois. Paradoxalmente, essa maior simetria de poder levou ao esfriamento do relacionamento entre a UE e o Brasil.
Por outro lado, o distanciamento dos parceiros também decorreu em função da diferença de estratégias adotadas na agenda internacional e, sobretudo, em relação aos Estados Unidos. Enquanto o Brasil procura balancear sua relação com os EUA ao diversificar seus parceiros e apresentar posicionamentos de grupo junto aos BRICS, a UE tende a adotar uma estratégia de bandwagoning, aliando-se aos EUA na maioria das questões globais, sobretudo em momentos de crise (SARAIVA, 2014).
Essas divergências de estratégias levam a interpretações distintas do multilateralismo: enquanto os países europeus parecem satisfeitos com o status quo das instituições internacionais, os esforços do Brasil giram em torno da revisão destas instituições internacionais. Isso gera entraves em diferentes âmbitos da agenda internacional (GRATIUS, 2012).
Percebe-se, então, que apesar dos laços históricos e comerciais, o relacionamento entre o Brasil e a União Europeia encontra-se sempre inserido na lógica Norte-Sul. Ferreira-Pereira (2015) ressalta a prevalência de visões divergentes “em termos de implementação de normas e regras internacionais, o enquadramento de debates e a escolha de linguagem”
(FERREIRA-PEREIRA, 2015, p.11)6. As posições diferentes das duas partes na ordem internacional
vigente levam a discordância de interesses e estratégias quando colocados em xeque os temas de maior relevância. Desse modo, embora não esteja fadada ao fracasso, as expectativas quanto a parceria estratégica são menores. Dois temas com melhor prognóstico são cooperação em energias renováveis e cooperação triangular (GRATIUS, 2011, FERREIRA-PEREIRA, 2015).
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