UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
REINALDO SANTOS OLIVEIRA JÚNIOR
GESTÃO DE CUSTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE CUSTOS DO GOVERNO FEDERAL (SIC) NO INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE SERGIPE
(IFS)
NATAL 2020
REINALDO SANTOS OLIVEIRA JÚNIOR
GESTÃO DE CUSTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE CUSTOS DO GOVERNO FEDERAL (SIC) NO INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE SERGIPE
(IFS)
Projeto de Intervenção apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre na Área de Gestão e Políticas Públicas.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo
NATAL-RN 2020
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Elaborado por Shirley Carvalho - CRB-15/404 Oliveira Júnior, Reinaldo Santos.
Gestão de custos na administração pública: implementação do Sistema de Informações de Custos do Governo Federal (SIC) no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (IFS) / Reinaldo Santos Oliveira Júnior. - 2020.
121f.: il.
Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, Natal, RN, 2020.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo.
1. Gestão de custos - Dissertação. 2. Tomada de decisão - Dissertação. 3. Administração pública - Dissertação. 4. Controle de custos - Dissertação. 5. Sistema de informação - Dissertação. I. Araújo, Fábio Resende de. II. Título.
REINALDO SANTOS OLIVEIRA JÚNIOR
GESTÃO DE CUSTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE CUSTOS DO GOVERNO FEDERAL (SIC) NO INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE SERGIPE
(IFS)
Projeto de Intervenção apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre na Área de Gestão e Políticas Públicas.
Aprovada em: / /
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________ Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo
(Orientador – Presidente da Banca) Universidade Federal do Rio Grande do Norte
______________________________________________ Prof. Dr. Richard Medeiros de Araújo
(Examinador Interno)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
______________________________________________ Profa. Dra. Anna Cecília Chaves Gomes
(Examinadora Externa)
RESUMO
Instrumentos capazes de proporcionar à gestão pública subsídio para a tomada de decisão são inseridos no âmbito da administração pública para a busca da realização de gastos com eficiência. Nesse contexto, o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão TCU nº 1.078/2004, determina providências para a adoção de sistema de custos nas instituições públicas federais. O objetivo deste trabalho é propor a implementação do SIC no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe. A metodologia adotada para a proposta de intervenção fez uso de questionário como instrumento de coleta de dados para fins de diagnóstico e aferição da percepção dos gestores sobre os reflexos de informações de custos no processo de tomada de decisão. Buscando elaborar coletivamente uma proposta de implementação do SIC no IFS, foi realizado um grupo focal. Por meio do questionário, ficou evidenciado que as unidades do IFS não geram informação de custos e que os gestores dessas unidades percebem os benefícios gerados por essa informação na tomada decisão. Na reunião do grupo focal, várias discussões realizadas culminaram na elaboração de um plano estratégico para a implementação do SIC no IFS, tendo como unidade piloto a Reitoria. O plano estratégico decorre do confronto entre os cenários atuais e propostos. A proposta foi conclusiva no tocante aos reflexos das informações de custos na tomada de decisão dos gestores do IFS. Com a implementação do SIC, espera-se proporcionar aos gestores subsídio para as decisões referentes à política de redução de custos e de orçamento anual das unidades (instrumento de planejamento); viabilizar o fornecimento de um novo curso; facilitar a solicitação e a alocação de recursos e a manutenção de gestores.
ABSTRACT
Instruments capable of providing public management with a subsidy for decision-making are inserted within the scope of public administration in order to achieve efficient spending. In this context, the Federal Court of Accounts (TCU), through the TCU Judgment No. 1,078 / 2004, determines measures for the adoption of a cost system in federal public institutions. The objective of this work is to propose the implementation of the SIC at the Federal Institute of Education, Science and Technology of Sergipe. The methodology adopted for the intervention proposal made use of a questionnaire as an instrument of data collection for the purpose of diagnosis and gauging the perception of managers about the reflexes of cost information in the decision-making process. Seeking to collectively elaborate a proposal for the implementation of the SIC in the IFS, a focus group was held. Through the questionnaire, it was evidenced that the IFS units do not generate cost information and that the managers of these units perceive the benefits generated by this information in decision-making. At the focus group meeting, several discussions culminated in the development of a strategic plan for the implementation of SIC in IFS, with the Rector as the pilot unit. The strategic plan results from the confrontation between the current and proposed scenarios. The proposal was conclusive with regard to the reflections of cost information in the decision making of IFS managers. With the implementation of the SIC, it is expected to provide managers with subsidies for decisions regarding the cost reduction policy and annual budget of the units (planning instrument); enable the provision of a new course; facilitate the request and allocation of resources and the maintenance of managers.
Keywords: Costs in public administration. Decision-making. Cost control.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Distribuição dos campi no Estado de Sergipe... 14
Figura 2 - Estrutura organizacional do IFS... 15
Figura 3 - Linha do tempo da gestão de custos ... 29
Figura 4 - Níveis de tomada de decisão em uma organização ... 32
Figura 5 - Modelo sugerido de tomada de decisão com base em informações gerenciais de custo ... 33
Figura 6 - Aba Centro de Custo - CPR ... 35
Figura 7 - Acesso ao Tesouro Gerencial ... 36
Figura 8 - Modelo operacional de um sistema de informações contábeis ... 39
Figura 9 - Sistema de gestão de custos integrado ... 40
Figura 10 - Relacionamento: políticas públicas, recursos, atividades e objetos de custo ... 41
Figura 11 - Métodos de atribuição de custos ... 44
Figura 12 - Envolvimento dos atores ... 49
Figura 13 - Modelo de convergência ... 53
Figura 14 - Mecanismo para apuração do custo ideal ... 54
Figura 15 - Modelo Conceitual do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal ... 56
Figura 16 - Fases do trabalho... 58
Figura 17 - Estratégia para implementação do SIC ... 73
Figura 18 - Objetos de custeio e centro de custos ... 77
Figura 19 - Funcionalidade da aba DetaCusto ... 78
Figura 20 - Situações de inclusão de documentos no SIAFI Web ... 79
Figura 21 - Acesso ao SIC através do Tesouro Gerencial ... 80
Figura 22 - Detalhamento do relatório... 81
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Elementos que contribuem para o Custeio Variável (direto) ... 47
Quadro 2 - Principais usuários do SIC ... 50
Quadro 3 - Principais finalidades do SIC ... 52
Quadro 4 - Escala de avaliação... 60
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Ferramenta de geração de informação de custos ... 64
Gráfico 2 - Influência das informações de custos nas organizações ... 65
Gráfico 3 - Custos como instrumento para eficiência, eficácia e efetividade ... 66
Gráfico 4 - Custos como instrumento para redução de custos ... 67
Gráfico 5 - Custos como instrumento para análise de custo x benefícios ... 68
Gráfico 6 - Informação de custos na tomada de decisão ... 69
Gráfico 7 - Custos como instrumento de análise do desempenho dos gestores ... 70
LISTA DE SIGLAS
ABC Custeio Baseado em Atividade
CAAE Certificado de Apresentação para Apreciação Ética
CCOM Coordenadoria de Comunicação e Eventos
CEFET/SE Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe
CF Constituição Federal
CFC Conselho Federal de Contabilidade
CGPA Coordenadoria Geral de Protocolo e Arquivo
CGU Controladoria Geral da União
CPF Cadastro de Pessoa Física
CPR Contas a Pagar e a Receber
DCF Diretoria de Contabilidade e Finanças DETACUSTO Detalhamento de Custos
DG Diretoria Gerais dos Campi
DGB Diretoria Geral de Bibliotecas
DIAE Diretoria Assistência Estudantil
DIPOP Diretoria Planejamento de Obras e Projetos
DTI Diretoria Tecnologia da Informação
DVP Demonstração do Desempenho Financeiro
EAFSC Escola Agrotécnica Federal de São Cristóvão
FEA Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
GT Grupo de Trabalho
HUOL Hospital Universitário Onofre Lopes
IFS Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe INFRA SIGs Sistemas estruturantes do Governo Federal
IPSAS Normas Internacionais de Contabilidade Pública aplicadas ao Setor Público
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MEC Ministério da Educação
MIC Manual de Informação de Custos do Governo Federal NBC T Norma Brasileira de Contabilidade de natureza técnica
NBCASP Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público
ONGs Organizações não Governamentais
PDI Plano de Desenvolvimento Institucional
PPA Plano Plurianual
PROAD Pró-Reitoria de Administração
PRODIN Pró-Reitorias (Pró-Reitoria de Desenvolvimento Institucional
PROEN Pró-Reitoria de Ensino
PROGEP Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas PROPEX Pró-Reitoria de Pesquisa e Extensão
RT Reitor
SCDP Sistema de Concessão de Diárias e Passagens
SECEX Secretarias-Executivas
SERPRO Serviço Federal de Processamento de Dados
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SIAPE Sistema Integrado de Administração de Pessoal
SIC Sistema de Informação de Custos do Governo Federal SICSP Sistema de Informação de Custos do Setor Público SIDOR Sistema Integrado de Dados Orçamentários
SIGPLAN Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Governo Federal SIOP Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento
SIORG Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal SIPAC Sistema de Controle de Almoxarifado
SOF/MF Secretaria de Orçamento Federal
SPI/MF Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos SPOAS Subsecretarias de Planejamento, Orçamento e Administração
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da União
TG Tesouro Gerencial
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 12
1.1 Instituto Federal de Sergipe ... 13
1.2 Contexto e problema ... 16
1.3 Objetivos... 18
1.4 Justificativa ... 19
2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 20
2.1 Informações de custos no bojo da reforma gerencial da administração pública ... 20
2.2 Custos na administração pública brasileira e sua utilização como subsídio para a tomada de decisão ... 24
2.2.1 Custos na administração pública brasileira ... 25
2.2.2 Utilização de custos como subsídio paraa a tomada de decisão na gestão pública .... 30
2.3 Sistema Integrado de Administração Financeiro do Governo Federal (SIAFI) ... 34
2.4 Gestão de custos ... 37
2.4.1 Abordagem conceitual de gestão de custos com foco na estrutura sistêmica ... 38
2.4.2 Apropriação de custos no setor público ... 41
2.4.3 Métodos de custeio ... 44
2.4.3.1 Custeio baseado em atividade (ABC) ... 44
2.4.3.2 Custeio por absorção ... 46
2.4.3.3 Custeio variável (direto) ... 46
2.4.3.4 Custo padrão ... 48
2.5 Sistema de Informação de Custos do Governo Federal - SIC ... 48
2.5.1 Da concepção do sistema à sua implementação e finalidade ... 49
2.5.2 Estratégia geral de implementação do sistema ... 52
3 METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO DA PROPOSTA DE INTERVENÇÃO ... 57
3.1 Planejamento da pesquisa e método de execução do projeto de intervenção ... 57
3.2 Elaboração do diagnóstico sobre geração de informação de custos nas unidades dos IFS e análise das percepções dos gestores no tocante a informação de custo no processo de tomada de decisão ... 59
4 MODELO ATUAL ... 63
4.1 Dados do diagnóstico ... 63
4.2 Percepção dos gestores ... 66
5 MODELO PROPOSTO ... 73
5.1 Composição da equipe para implementação da proposta ... 74
5.2 Definição dos objetos de custos ... 75
5.3 Definição dos centros de custos e suas funcionalidades ... 76
5.4 Procedimento de acesso ao sic ... 80
5.5 Geração de relatórios no SIC ... 81
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 83
REFERÊNCIAS ... 85
APÊNDICE A - ROTEIRO DE PESQUISA ... 91
APÊNDICE B - QUESTIONÁRIO ... 104
APÊNDICE C - PLANO ESTRATÉGICO ... 107
APÊNDICE D - NOTAS TÉCNICAS ... 109
12 1 INTRODUÇÃO
Caracterizada pela rigidez de seus processos burocráticos, a administração pública necessita de uma maior agilidade no atendimento às demandas que lhe são impostas pela lei. Nesse sentido, é preciso esforços para modernizar e agilizar a máquina pública administrativa. Seu modelo burocrático deve, assim, ser substituído, aos poucos, por um modelo gerencial, que se traduza numa visão mais econômica para o setor público.
A mensuração de custos na administração pública tem papel essencial na transformação de paradigmas atualmente existentes sobre o papel e importância do setor público como agente propulsor de geração de eficiência no uso de recursos públicos (MACHADO; HOLANDA, 2010).
A introdução da nova administração pública no cenário brasileiro ocorreu em 1995 com o Plano Diretor da Reforma do Estado de Bresser Pereira. Bresser Pereira foi ministro da fazenda e preconizava na reforma a adaptação e a transferência dos conhecimentos gerenciais desenvolvidos no setor privado para o setor público com o objetivo de aperfeiçoar técnicas de gestão buscando reduzir o custo da máquina pública, tornando o Estado, assim, mais eficiente. Os ideais constantes na reforma do Estado são imperiosos, tendo em vista a necessidade de uma gestão pública voltada para a eficiência, a eficácia e a efetividade num cenário em que os recursos estão escassos e a população clama por um serviço público de qualidade. Machado e Holanda (2010, p. 792) defendem que “os administradores do setor público necessitam de um conjunto de informações gerenciais para cumprir com eficiência, eficácia e efetividade as políticas públicas”.
Nesse contexto, destacamos o sistema de informações de custos. O sistema de custos é um gerador de informações referentes às atividades de uma organização relacionadas aos seus departamentos, que subsidiam a administração no controle e no processo de tomada de decisão (SILVA et al., 2007).
Dispositivos legais foram criados na perspectiva de a Administração Pública realizar a apuração de custos com o intuito de produzir informações aos gestores visando a auxiliá-los na tomada de decisão, bem como de desenvolver ferramenta de controle para a sociedade através da transparência dos gastos públicos.
A primeira tentativa de implementação da apuração de custos na administração pública ocorreu com a promulgação da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que estabelece que os serviços de contabilidade devem determinar os custos dos serviços industriais e a análise e interpretação do resultado econômico no setor público (BRASIL, 1964). Essa tentativa foi
13 reforçada pelo Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, conforme artigo 79: “a contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão” (BRASIL, 1967, não paginado).
Apesar da publicação dos instrumentos legais supracitados, não houve avanço no processo de apuração de custos na administração pública, no entanto, com o surgimento da Lei Complementar nº 101/2000 e publicação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP), em especial a Norma Brasileira de Contabilidade de Natureza Técnica (NBC T) 16.11, aprovada pela Resolução do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) nº 1.366/11, houve o reforço da necessidade de um sistema de apuração de custos. A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), evidencia isso no art. 50, § 3°: “[...] a administração manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial” (BRASIL, 2000, não paginado).
O CFC, órgão que normatiza a contabilidade no Brasil, publicou, em 2008, as NBCASP, as quais também ressaltam a necessidade de implantação de um sistema de custos na administração pública.
Contudo, através da manifestação do órgão responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e à fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão TCU nº 1.078/2004, obriga a administração pública federal a dispor de um sistema de custos (BRASIL, 2004).
Considerando a edição de um marco regulatório determinando a adoção de medidas visando à otimização do gasto público, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), juntamente com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), desenvolveu o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal (SIC) para atender de forma uniforme todos os órgãos e entidades da estrutura federal.
1.1 Instituto Federal de Sergipe
Com a promulgação Lei nº 11.892, de 29 de dezembro de 2008, instituiu-se a Rede Federal de Educação Profissional Científica e Tecnológica vinculada ao Ministério da Educação (MEC) (BRASIL, 2008). Com a instituição, criaram-se os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia.
14 O art. 2º da citada Lei define os institutos federais como
[...] instituições de educação superior, básica e profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados na oferta de educação profissional e tecnológica nas diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação de conhecimentos técnicos e tecnológicos com as suas práticas pedagógicas [...]. (BRASIL, 2008, não paginado). Algumas entidades autárquicas de ensino foram fundidas para formar os institutos. No caso de Sergipe, ocorreu a fusão do Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe (Cefet/SE) com a Escola Agrotécnica Federal de São Cristóvão (EAFSC), formando o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (IFS) (INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE SERGIPE, 2017a).
No Cenário atual, o IFS é composto pela Reitoria (localizada em Aracaju) e dez
campi, sendo que nove estão em funcionamento e um em fase de implantação no Município de
Poço Redondo. A Figura 1 demonstra a distribuição dos campi no território sergipano.
Figura 1 - Distribuição dos campi no Estado de Sergipe
Fonte: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (2019b)
O IFS tem como missão “promover a educação profissional, científica, técnica e tecnológica de qualidade através da articulação entre ensino, extensão, pesquisa aplicada e
15 inovação para formação integral dos cidadãos”. Tem como visão “Ser um dos cinco melhores Institutos Federais do país contribuindo para o desenvolvimento científico, tecnológico, socioeconômico e cultural” (INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE SERGIPE, 2017a, p. 4 e 24).
A estrutura organizacional do IFS foi implementada em conformidade com o seu Estatuto e seus Regimentos gerais, bem como com os de seus campi. A Figura 2 evidencia o esquema da estrutura.
Figura 2 - Estrutura organizacional do IFS
Fonte: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (2018)
O Departamento de Contabilidade e Finanças (DCF), setor chave para colhimento das informações para o desenvolvimento deste trabalho, está vinculado à Pró-Reitoria de Administração. O DFC é composto pela Coordenadoria de Contabilidade, Coordenadoria de Execução Financeira, Coordenadoria de Execução Orçamentária e Coordenadoria de Conformidade de Registro de Gestão.
16 É importante frisar que, entre os anos de 2003 e 2016, a Rede Federal da educação vivenciou a expansão dos institutos federais. Em Sergipe, houve incremento de sete unidades (Estância, Itabaiana, Glória, Propriá, Nossa Senhora do Socorro, Tobias Barreto e Poço Redondo), provocando maior fluxo de recursos para a manutenção dessas unidades no atingimento de sua missão. A Tabela 1 ilustra a dotação orçamentária dos três últimos anos do IFS.
Tabela 1 - Dotação orçamentária (2017 a 2019)
Ação Governo
Ano Lançamento 2019 2018 2017
Grupo Despesa DOTACAO ATUALIZADA
20RG Reestruturação e Modernização 4 Investimentos - - 2.926.829,00 20RL Funcionamento de Instituições Federais de Educação Profissional 4 Investimentos 4.766.963,00 4.200.000,00 4.266.934,00 3 Outras Despesas Correntes 28.069.092,00 27.273.285,00 26.949.474,00 2994 Assistência aos Estudantes das Instituições Federais de Educação 3 Outras Despesas Correntes 7.050.376,00 5.692.538,00 5.949.080,00 4572 Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação 3 Outras Despesas Correntes 280.819,00 219.552,00 268.737,00 Total 40.167.250,00 37.385.375,00 40.361.054,00 Fonte: Brasil (2019b)
Os valores constantes na Tabela 1 estão detalhados conforme ação do governo. Nela não consta dotação orçamentaria de pessoal e encargos sociais, visto que esses recursos são controlados pela Secretaria de Orçamento e Finanças do Ministério da Educação. Reestruturação refere-se a obras de reformas e expansão; funcionamento é a dotação para manter a instituição para atingimento da sua missão, sendo subdividido em despesas correntes (fornecimento de água, energia, segurança, limpeza etc.) e investimentos (equipamentos, mobiliários etc.). Assistência aos estudantes e capacitação são dotações para fomentar a pesquisa e a extensão e para subsidiar os servidores em cursos de formação e aperfeiçoamento de suas funções, respectivamente.
17 É oportuno citar o Decreto nº 9.741, de 29 de março de 2019, expedido pela Presidência da República, que dispõe sobre a programação orçamentária e financeira . Ele estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo federal para o exercício de 2019. Esse instrumento legal trata, entre outros, do bloqueio de recursos para a educação. Conforme dados fornecidos pela assessoria de planejamento e orçamento do IFS, em decorrência do decreto supracitado, a dotação orçamentária prevista para funcionamento (investimento) foi reduzida em R$ 597.276,00, que representa 11,13%, funcionamento (despesas correntes) sofreu redução de R$ 10.535.889,00 e capacitação foi deduzida R$ 84.245,00, representadas percentualmente em 27,29 e 23,08, respectivamente (BRASIL, 2019a).
O impacto dessas medidas demanda uma série de ações dos gestores das instituições federais de ensino do Brasil no intuito de adequar o orçamento atual às despesas de programas para o funcionamento dessas instituições. Os gestores públicos carecem de informações que permitam identificar ineficiências e desperdícios na reali zação dos gastos públicos. Conforme esclarecem Rezende, Cunha e Bevilacqua (2010), em cenário de escassez de recursos, medidas para a redução dos gastos são necessárias para não comprometer ações indispensáveis à melhoria das condições sociais e ao desenvolvimento do país.
Nesse contexto, o TCU, órgão que auxilia o Congresso Nacional no controle externo, também responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e à fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas, através do Acórdão TCU nº 1.078/2004, determina que a administração pública federal disponha de um sistema de custos com maior brevidade possível (BRASIL, 2004).
Em 2011, a STN, por meio da Portaria STN nº 157, criou o SIC (BRASIL, 2011), “com o objetivo de proporcionar melhor conteúdo informacional que subsidie as decisões governamentais na alocação eficiente dos recursos e gerar condições apropriadas à promoção da qualidade do gasto público” (FERNANDES, 2011, p. 15).
Em decorrência da Instrução Normativa TCU nº 63, de 01 de setembro de 2010, os órgãos e entidades da administração púbica federal direta e indireta são obrigados a elaborar o relatório de gestão e apresentá-lo anualmente ao TCU a título de prestação de contas dos gestores públicos.
18 [...] relatório de gestão: documentos, informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, organizado para permitir a visão sistêmica do desempenho e da conformidade da gestão dos responsáveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas durante um exercício financeiro. (BRASIL, 2010, p. 1-2).
Gestão de custo está no rol de informações que deverão compor o relatório de gestão, especificamente no tópico alocação de recursos e áreas específicas. O relatório de gestão elaborado pelo IFS referente ao exercício de 2018, finalizado em abril/2019, evidencia que aguarda manifestação do Ministério da Educação para sistematizar informação de custos (INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE SERGIPE, 2019a).
O Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe não possui sistema de informação de custos, provocando desconformidade com a determinação do TCU no tocante ao Acórdão TCU nº 1.078/2004, por conseguinte ao relatório de gestão, visto que atende parcialmente às recomendações de informações necessárias ao relatório, bem como não possui ferramenta que subsidie os gestores de informações que permitam identificar ineficiências e desperdícios na realização dos gastos públicos.
Com base no exposto, o problema de pesquisa que irá nortear a proposta de intervenção reveste-se no seguinte questionamento: de que forma a implementação do SIC subsidiará os gestores do IFS na tomada de decisão?
Saliento que o foco do trabalho será na Reitoria (unidade piloto), visto que é a unidade que contempla o Sistema Integrado de Administração de Pessoal (Siape), sendo necessária a extração de dados de despesas com pessoal para o tratamento de custos.
1.3 Objetivos
O objetivo geral do trabalho é propor a implementação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe.
Para realizar o objetivo proposto, definem-se os objetivos específicos:
a) Elaborar diagnóstico sobre geração de informação de custos nas unidades do IFS;
b) Analisar as percepções dos gestores no tocante a informação de custos como ferramenta que possa subsidiar no processo de tomada de decisão.
19
1.4 Justificativa
Diversos atos normativos foram criados visando a que a administração pública gere informações de custos. Desde 1964, com a promulgação da Lei 4.320, o legislativo brasileiro demandou uma série de esforços para a concretização dessa prática na gestão pública (ver seção 2.2). No rol desses atos, destaco a LRF, que gerou manifestação do TCU por meio do Acórdão. No entanto, para que gerar informações de custos?
Para Rezende, Cunha e Bevilacqua (2010), é importante adotar um sistema de informação sobre custos na administração pública porque, para saber se o dinheiro do contribuinte está sendo bem utilizado, é necessário conhecer os custos das políticas e programas executados pelo setor público, possibilitando, assim, que os custos sejam comparados aos resultados das ações de governo. Essas informações podem subsidiar o gestor na tomada de decisão para o melhoramento dos gastos públicos, podendo reduzir desperdícios. Ainda salientam os citados autores que, com a divulgação dessas informações, a população terá maior participação no controle das ações dos gestores públicos e possibilitará a redução de impostos sem comprometer os serviços sociais e os programas sociais, em virtude da redução de desperdícios.
A STN, por meio da Portaria STN nº 157, criou o SIC (BRASIL, 2011). Considerando que o IFS não possui sistema de informação de custos, o presente trabalho torna-se relevante porque busca proporcionar melhor conteúdo informacional que subsidie as decisões dos gestores na alocação eficiente dos recursos e gerar condições apropriadas à promoção da qualidade do gasto público.
No que concerne à viabilidade da pesquisa, é importante frisar que o pesquisador é servidor do quadro de efetivos da equipe de contadores do IFS, lotado na Reitoria. Essa posição, além de facilitar o desenvolvimento da pesquisa, é um dos elementos motivadores do pesquisador. É importante destacar ainda que a viabilidade de esta pesquisa estar sendo desenvolvida decorreu de o IFS ter firmado convênio com a Universidade Federal do Rio Grande do Norte de modo a proporcionar aos servidores do quadro de pessoal permanente a participação no Programa de Pós-graduação em Gestão Pública, curso Mestrado Profissional em Gestão Pública. Dessa forma, evidencia-se o interesse da instituição em fomentar a pesquisa com o propósito de introduzir melhorias em seus processos.
20 2 REFERENCIAL TEÓRICO
Este capítulo trata da literatura pesquisada buscando melhor compreensão da utilização de informações de custos para a resolução do problema contextualizado. Inicialmente, discorreremos sobre a Reforma Gerencial na Administração pública, evidenciando que informação de custos é reflexo dessa reforma. No segundo momento, trataremos de custos no âmbito da administração pública brasileira, enfocando os marcos legislativos que tratam dessa matéria. Trataremos também, nesse momento, de como as informações de custos subsidiam a gestão na tomada de decisão. No terceiro momento, abordaremos o principal banco de dados da administração pública federal (Siafi) no tocante a orçamento, finanças, patrimônio e contábil, sendo o principal fornecedor de informações para o SIC. No quarto momento, focaremos na gestão de custos, detalhando a convergência sistêmica para geração de informação de custos, apropriação de custos e métodos de custeio. Por último, veremos a concepção e implementação do SIC.
2.1 Informações de custos no bojo da reforma gerencial da administração pública
Em decorrência da crise econômica que se instalou no mundo nos anos 70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, tendo seu efeito mais perverso nos anos 80, o Estado ensaia realizações de reformas objetivando superá-la. A primeira tentativa de reforma ocorreu na década de 1980 tendo como premissa medidas de ajuste fiscal, liberalização comercial e de liberalização de preços, culminando com a diminuição do Estado por meio dos programas de privatização. No entanto, essa reforma não obteve o resultado esperado na economia e no cenário político, tendo em vista que não obteve êxito no desenvolvimento da economia, além de ter havido descrédito da população para essas medidas. Nesse contexto, emerge uma segunda reforma que preconiza alterar a administração pública desencadeando uma nova gestão pública: Reforma Gerencial (PEREIRA, 1998).
Antes de adentrarmos nesse modelo de administração pública, visando a demonstrar a necessidade do advento de um novo modelo que superasse os limites existentes na gestão pública, teceremos alguns comentários sobre os modelos que o antecedem: patrimonialista e
burocrático.
O modelo patrimonialista, característico de regimes autoritários, fundamenta-se no patrimônio público confundindo-se com o patrimônio privado. Por essa concepção, o Estado era visto como propriedade dos detentores de poder. Práticas nepotistas, empreguismos através
21 do clientelismo e corrupção eram comuns, os servidores públicos eram desprovidos de capacidade técnica para o desempenho de suas funções, ocasionando grandes entraves na prestação dos serviços públicos.
Nesse quadro, o nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção eram norma. O que não impedia que os altos burocratas – os quais, associados com a aristocracia, detinham grande poder político que usavam para enriquecer – se dedicassem à prática da autoglorificação e à arrogância de portadores da racionalidade técnica. (PEREIRA, 1998, p. 47).
A sustentação desse modelo tinha como premissa usurpar o Estado para promover riqueza aos detentores de poder. Não era objetivo da gestão pública oferecer serviços públicos que atendessem aos anseios do povo: a regra era subtrair do Estado privilégios para os detentores de poder, tornando-os mais providos de bens em detrimento da população, que carecia de um Estado mais atuante no tocante à resolução dos problemas públicos.
Para se contrapor a esse modelo, que é incompatível com o capitalismo industrial e com as democracias parlamentares que surgem no século dezenove, torna-se imperativa a realização de reformas. Vejamos o que preceitua Rosenberg (1968, p. 23-24 apud PEREIRA, 1998, p. 47):
Tal atitude estendeu-se até o século dezenove, quando a burocracia prussiana lentamente deixava de ser uma burocracia dinástica para se converter em serviço público civil e os burocratas dinásticos eram substituídos por servidores públicos – ou seja quando ocorria a Reforma Burocrática.
Rosenberg (1968 apud PEREIRA, 1998) evidencia que as práticas patrimonialistas passam a ser combatidas com veemência no século dezenove e enaltece a introdução de um novo modelo de administração pública.
A reforma da administração pública para o modelo burocrático introduzida no cenário europeu no século dezenove tem em seu bojo diversos valores preconizados por Max Weber (pensador clássico e um dos responsáveis pela fundação da sociologia) que deverão estar intrínsecos na estrutura administrativa do Estado: administração burocrática moderna, racional, legal; centralização das decisões; hierarquia; unidade de comando; estrutura piramidal de poder; rotinas rígidas para os procedimentos administrativos; processos de contratação de pessoal, de compras e de atendimento às demandas dos cidadãos; neutralidade da administração em relação à política de empreguismos através do recrutamento e treinamento de administradores profissionais com carreiras (PEREIRA, 1998).
22 Busca-se racionalizar a atuação do Estado, tendo em vista possuir uma estrutura complexa, através da coordenação de ações na busca de anteder aos anseios dos cidadãos, ou seja, fornecer serviços públicos de qualidade e sempre motivados pelo interesse público. A racionalização das ações tem como premissa diminuir as incertezas no processo de tomada de decisão, visto que as rotinas são previamente estabelecidas, proporcionando aumentar a previsibilidade dos comportamentos (SILBERMAN, 1993 apud PEREIRA, 1998).
No entanto, em decorrência de um modelo burocrático ser implementado em um cenário em que o Estado funcionava aos moldes do liberalismo – Estado pequeno, cuja forma de atuação foi alterada no século vinte para ser mais atuante em diversos segmentos da sociedade (educação, saúde, transporte, habitação, previdência e a assistência social, cultura, pesquisa científica) e da economia (regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas internacionais, estabilidade da moeda e do sistema financeiro, provisão de serviços públicos e infraestrutura), constatou-se que a administração burocrática não era adequada para o atendimento das demandas dos cidadãos, conforme afirma Pereira (1998, p. 49):
Na verdade, a administração burocrática, surgida nos quadros do capitalismo liberal – e não da democracia, que só se tornará dominante do século vinte, revelar-se-á lenta, cara, auto-referida, autoritária, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
O caráter da racionalização das ações coordenadas pregada na administração pública burocrática não foi capaz de se adequar às novas atribuições que o Estado passou a desempenhar, tornando-se uma administração ineficiente, em que predominam a rigidez em obediência ao ordenamento jurídico, a ausência de iniciativa dos gestores devido à exacerbada regulamentação e a pouca publicidade dos atos dos agentes públicos, gerando um ambiente de disfunções. “Voltado cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrático tradicional vem caminhando para o lado contrário dos anseios dos cidadãos” (ABRUCIO, 1997, p. 7).
Diante desse cenário, a população pressiona o Estado para adotar uma estrutura administrativa que consiga acompanhar a evolução da sociedade, sendo necessária a realização de reforma na busca de promover gestão pública eficiente que contemple os cidadãos com serviços públicos de qualidade, conforme defendem Petrucci e Schwarz (1999, p. 102):
Diante dos novos desafios impostos aos Estados nacionais, a reforma busca fortalecer a capacidade de governo, colocando para o Estado funções de formulação e de controle das políticas públicas, funções regulatórias onde o mercado não o faz e buscando atender com agilidade às demandas sociais.
23 Petrucci e Schwarz (1999, p. 103) citam que “A administração pública gerencial procura, sem se afastar do Estado de direito, adequar as organizações públicas a essas novas contingências, emprestando-lhe maior agilidade e eficiência, priorizando resultados”.
Para proporcionar ao Estado uma administração púbica que consiga atender ao novo cenário social ainda mais complexo, tendo em vista o aumento da atuação do Estado, nos anos 80, se fortalece a necessidade de reforma, desencadeando a Reforma Gerencial, que tem em alguns países do mundo anglo-saxão e da Europa seus primeiros desdobramentos. Conforme Abrucio (1997), os preceitos da administração pública gerencial tiveram mais vigor inicialmente em alguns países do mundo anglo-saxão (Grã-Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia) e depois, gradualmente, na Europa continental e no Canadá.
A Reforma Gerencial no Brasil, segundo Pereira (1998), passa a ser pensada nos primeiros meses do governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, tendo como marco inicial a proposta de emenda constitucional do capítulo da administração pública e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O responsável pela reforma foi o Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, esse ministério, denominado por sigla de Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), foi criado para realizar as diretrizes do Plano Diretor.
Dentre os projetos que o Mare contempla para realização, voltados para a desburocratização e a descentralização, conforme Plano Diretor, destacamos os seguintes:
[...] reforma da constituição no capítulo da administração pública, a elaboração de projetos de leis complementares a reforma constitucional, programa de reestruturação e qualidade dos ministérios, programa de organizações socias, programa de agências executivas, sistema de contabilidade gerencial, sistema de informações gerenciais da administração pública, fortalecimento do núcleo estratégico por meio da política de carreiras, reformulação do sistema de remuneração dos cargos em comissão do Governo Federal, plano nacional de capacitação, programa de redução de custos de pessoal e eliminação de privilégios, principalmente os contidos na lei do Regime Jurídico Único, revisão e desburocratização da lei de licitações, aperfeiçoamento do sistema de serviços gerais do Governo Federal, estabelecimento da rede do governo (intranet do Governo Federal), integração dos sistemas administrativos informatizados do Governo Federal, projeto de lei sobre processo administrativo, fortalecimento da intenet como canal de comunicação do governo com os cidadãos, reestruturação e qualidade interna do Mare. (PEREIRA, 1998, p. 205-206, grifo nosso).
É importante frisar, conforme podemos evidenciar por meio do rol de diretrizes do Plano Diretor, especificamente no que tange ao sistema de contabilidade, sistema gerencial e sistema de informações gerenciais da administração pública, que podemos extrair desses pilares o sistema de informação de custos na administração pública como ferramenta intrínseca aos
24 ideais da Reforma Gerencial. O sistema de informações de custos tem papel gerencial para a gestão, visto que as informações produzidas subsidiarão a gestão no processo de tomada de decisão. Silva et al. (2007) esclarece que o sistema de custos é um gerador de informações referentes às atividades de uma organização relacionadas aos seus departamentos, que subsidiam a administração no controle e no processo de tomada de decisão.
A governança é um dos pilares da reforma (PETRUCCI; SCHWARZ, 1999), tendo em vista que prisma pelo aumento da capacidade de governo por meio da adoção dos princípios da administração gerencial:
[...] orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; ênfase no controle de resultados por meio dos contratos de gestão; fortalecimento e autonomia da democracia no core das atividades típicas do Estado, em seu papel política e técnica de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão de políticas públicas; separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas e contratualização da relação entra elas, baseada no desempenho de resultados; adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas públicas: controle social direto (por meio da transparência das informações e da participação em conselhos); controle hierárquico-gerencial sobre resultados (por meio do contrato de gestão); controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados. (PEREIRA, 1997, p. 42 apud PETRUCCI; SCHWARZ, 1999, p. 105, grifo nosso).
No rol dos princípios da administração gerencial elencados acima, destacamos o controle social direto por meio da transparência das informações, tendo em vista que as informações de custos têm papel relevante para o exercício desse controle. A partir das informações geradas pelo sistema de informações de custos ficará evidente o quanto custam os serviços, as atividades e os produtos prestados pelos executores de políticas públicas. A transparência do gasto público e a possibilidade de um melhor controle democrático sobre as prioridades no uso dos recursos públicos e a qualidade dos serviços prestados são motivos para a adoção de um sistema que gere informações sobre os custos do governo (REZENDE; CUNHA; BEVILACQUA, 2010).
No tópico a seguir trataremos de custos no âmbito da administração pública brasileira, focando os marcos legislativos, em que ficará evidenciado que a matéria custos na gestão pública não é contemporâneo, já que desde 1964 é previsto no ordenamento jurídico. Também abordaremos as informações de custos como subsídio para a tomada de decisão.
2.2 Custos na administração pública brasileira e sua utilização como subsídio para a tomada de decisão
25 A sociedade clama por uma administração púbica voltada para o atendimento das demandas populacionais. A precarização dos serviços públicos e a escassez de recursos desafiam os gestores públicos. Como ofertar à população serviços públicos de qualidade sem recursos suficientes?
O presente tópico trata de informação de custos como subsídio para a tomada de decisão, buscando reduzir os desperdícios de recursos públicos em um cenário cada vez mais escasso, e o tratamento de gestão de custos no ordenamento jurídico brasileiro.
2.2.1 Custos na administração pública brasileira
A Administração Pública passa por mudanças buscando a otimização no processo de realização dos gastos públicos. É imperativo que a gestão passe a elaborar políticas públicas imbuídas de eficiência, efetividade e eficácia.
Para isso, é necessário que os gestores estejam munidos de ferramentas que os auxiliem no processo de elaboração das políticas públicas, ferramentas de cunho gerencial que minuciarão a gestão de informações que os auxiliarão no controle e na tomada de decisão dos gastos públicos. Conforme nos ensina Leone (2000a, p. 25), “[...] custos produz informações gerenciais para que os diversos níveis hierárquicos da administração sejam capazes de planejar, controlar e decidir com maior eficiência e eficácia”.
É necessário que a administração pública estabeleça padrões de eficiência e que esses padrões sejam monitorados, viabilizando a sua manutenção, por meio das informações geradas pelo detalhamento dos custos e das despesas e sua apropriação aos serviços (SILVA, 1997). Evidencia-se, conforme abordam Silva (1997) e Leone (2000a), que custos são um gerador de informações gerencias e que essas informações produzidas serão de grande valia para a administração pública no monitoramento de padrões que buscam a eficiência.
Importante frisar que a busca de uma gestão pública eficiente não gera obstáculos para a universalização das políticas públicas.
O Estado deve priorizar a universalização das políticas públicas. Isso não é, a nosso ver, incompatível com a eficiência da ação governamental. Como exemplo podemos citar o desempenho dos bancos públicos, que, mesmo tendo cumprido funções altamente relevantes na retomada do crédito durante a crise econômica mundial, apresentam lucros e resultados muitas vezes superiores aos do setor privado. (HOLANDA, LATTMAN-WELTMAN E GUIMARÃES, 2010, p. 8).
As informações produzidas pelo sistema de custos proporcionarão à gestão subsídios para tomada de decisão, conforme Holanda, Lattman-Weltman e Guimarães (2010,
26 p. 8): “decisões típicas, tais como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou atividade”.
É oportuno discorrer sobre os marcos legislativos que impulsionaram a apuração de custos no setor público brasileiro buscando evidenciar, dentre outros pontos, que o sistema de informação de custos foi criado tardiamente e que esse tema é pouco discutido no âmbito dos estados e municípios brasileiros. A primeira sinalização de apuração de custos no âmbito da administração pública brasileira ocorre com a promulgação da Lei nº 4.320, de 17 de março 1964, conforme preceitua o art. 99 da citada Lei: “Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escrituração patrimonial e financeira comum” (BRASIL, 1964, não paginado).
Observa-se, conforme texto legal citado, que a determinação de custos se restringe, no primeiro momento, aos serviços públicos industriais. Por meio do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a previsão de apuração dos custos abrange os serviços públicos em geral. Conforme podemos evidenciar no art. 79 do Decreto, “A contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão” (BRASIL, 1967, não paginado).
Corroborando com a ampliação do foco na apuração dos custos, o Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986, visa a evidenciar os resultados das ações da gestão pública por meio das informações produzidas pela apuração dos custos (BRASIL, 1986), conforme está previsto no § 1º do Art. 137:
A apuração do custo dos projetos e atividades terá por base os elementos fornecidos pelos órgãos de orçamento, constantes dos registros do Cadastro Orçamentário de Projeto/Atividade, a utilização dos recursos financeiros e as informações detalhadas sobre a execução física que as unidades administrativas gestoras deverão encaminhar ao respectivo órgão de contabilidade, na periodicidade estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional. (BRASIL, 1986, não paginado).
Outro marco legislativo que preconiza a apuração de custos pelo setor público é a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, comumente denominada de LRF, conforme podemos inferir em seu Art. 50, § 3º: “ A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial” (BRASIL, 2000, não paginado).
O Governo Federal, por meio da Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, organiza a contabilidade federal sob a forma de sistema tendo como “finalidade registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União e
27 evidenciar”, dentre outras finalidades, “os custos dos programas e das unidades da Administração Pública Federal” (BRASIL, 2001, não paginado). Através da regulamentação realizada por meio do Decreto 6.976, de 07 de outubro de 2009, o Sistema de Contabilidade Federal passa a ter também como finalidade “manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial” (BRASIL, 2009, não paginado).
O TCU, que possui, dentre outras, competência de realizar fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país, solicita providencias para que a administração pública federal disponha de sistema de custos, conforme pode ser evidenciado a seguir:
Adote providências para que a administração pública federal possa dispor com a maior brevidade possível de sistema de custos, que permita, entre outros, a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de responsáveis, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000, art. 50, § 3º), na LDO para 2003 (Lei nº 10.524/2002, art. 21) e na LDO para 2004 (Lei 10.707/2003, art. 20, § 2º). (BRASIL, 2004, p. 6).
Em 09 de março de 2011, por meio da Portaria nº 157 da STN, finalmente é criado o Sistema de Custos no âmbito do Governo Federal. Nesse mesmo sentido, o CFC, que tem dentre suas competências editar Normas Brasileiras de Contabilidade de natureza técnica e profissional, aprova a NBC T 16.11, que se refere ao Sistema de Informação de Custos do Setor Público (SICSP), por meio da Resolução CFC nº 1.366/11. Seguem objetivos do SICSP:
(a) mensurar, registrar e evidenciar os custos dos produtos, serviços, programas, projetos, atividades, ações, órgãos e outros objetos de custos da entidade;
(b) apoiar a avaliação de resultados e desempenhos, permitindo a comparação entre os custos da entidade com os custos de outras entidades públicas, estimulando a melhoria do desempenho dessas entidades;
(c) apoiar a tomada de decisão em processos, tais como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado bem ou serviço;
(d) apoiar as funções de planejamento e orçamento, fornecendo informações que permitam projeções mais aderentes à realidade com base em custos incorridos e projetados;
(e) apoiar programas de redução de custos e de melhoria da qualidade do gasto. (f) apoiar programas de controle de custos e de melhoria da qualidade do gasto. (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2011, p. 2-3).
Destacamos a preocupação do órgão responsável pela edição de normas contábeis no Brasil em estabelecer regras que proporcionarão à gestão ferramenta de cunho gerencial que viabilizará melhor tomada de decisão no processo de elaboração das políticas públicas.
28 Conforme atos normativos citados, evidenciamos que a busca da introdução de custos na administração pública brasileira ocorre desde 1964, por meio da Lei 4.320. Ao longo do tempo, uma série de atos foram elaborados na tentativa de provocar os gestores públicos para a necessidade de utilização dessa ferramenta na busca de otimizar os gastos, avaliar os responsáveis pela gestão, auxiliar no processo de tomada de decisão, proporcionar que a sociedade acompanhe os custos de programas e atividade de governo. Contudo, apenas em 2011 o sistema de custos é criado no âmbito do Governo Federal.
Para melhor visualização do esforço do legislativo ao longo do tempo no sentido de introduzir no cenário brasileiro gestão de custos, verificar a Figura 3:
29 Figura 3 - Linha do tempo da gestão de custos
30 Além de extrairmos da Figura 3 que, ao longo do tempo, o legislador buscou introduzir informação de custos no cenário da administração pública brasileira, inferimos também que o Acórdão TCU nº 1.078/2004 passa a obrigar a adoção do sistema de custos na administração pública federal.
Constata-se que, desde 1964, o legislador procura introduzir no cenário da administração pública brasileira a geração de informações de custos como ferramenta de cunho gerencial. Apesar de a primeira sinalização ocorrer com o advento da Lei 4.320 e vários instrumentos normativos serem elaborados no decorrer dos anos, apenas em 2011 é implementado o sistema de informação de custos no âmbito da administração pública federal.
2.2.2 Utilização de custos como subsídio para a tomada de decisão na gestão pública
Antes de abordarmos sobre informações de custos na tomada de decisão, é oportuno discorrer a respeito dos tipos e níveis de tomadas de decisão nas organizações, objetivando evidenciar a necessidade de informações disponíveis para esse fim.
Para Moritz, Pereira e Preve (2010, p. 77), “decisão é um julgamento, uma escolha feita entre alternativas que incluem todos os ‘o que’, ‘quando’, ‘quem’, ‘por que’ e ‘como’ que aparecem nos processos de decisão”. Já Simon (1970) define o processo de tomada decisão como meio de reflexão e ação para a escolha das alternativas disponíveis.
A tomada de decisão está presente no cotidiano das pessoas, sempre estamos decidindo sobre algo, sendo que algumas com maior relevância que outras. Não é diferente nas organizações, onde os gestores deverão tomar decisões buscando alcançar os objetivos das organizações.
[...] tomadas de decisão são constantes no dia a dia organizacional e a todo o momento as pessoas estão sendo colocadas em uma situação em que é necessário analisar, investigar, optar e agir frente às poucas ou às muitas opções que lhes são fornecidas para decidir. (MORITZ; PEREIRA; PREVE, 2010, p. 76).
Para que uma decisão seja tomada, é imprescindível que os gestores estejam munidos de informações que os subsidiem na escolha das alternativas disponibilizadas. O gestor público, durante o processo de elaboração de políticas públicas, está sempre decidindo sobre coleta de dados, identificação de alternativas, negociações e avaliação de alternativas de ação, entre outros. Ao longo de cada um desses processos, o gestor se defronta com tomadas de decisões.
31 Um processo de decisão inicia-se pela identificação das necessidades, do que é possível fazer, da informação que está disponível e da comunicação que precisa ser efetuada. Esperamos que esses elementos, ordenados em uma estrutura lógica, resultem na possibilidade de uma melhor decisão. (MORITZ; PEREIRA; PREVE, 2010, p. 77).
A tomada de decisão sem informações disponíveis para subsidiá-la, conforme nos ensinam Moritz, Pereira e Preve (2010), poderá gerar problemas no futuro, tendo em vista que a decisão tomada poderá ser fadada ao fracasso em decorrência de o planejamento ser realizado sem considerar dados relevantes para alcançar os objetivos das organizações. Para Machado e Holanda (2010, p. 816), “a informação de custos proporciona conteúdo fundamental para subsidiar decisões governamentais de alocação mais eficiente, facilitando a sustentabilidade e o desenvolvimento econômico”.
No que se refere aos tipos de tomada de decisão, conforme Moritz, Pereira e Preve (2010), podem ser decisões programadas (estruturadas) e decisões não programadas (não estruturadas.
As decisões programadas estão presentes no cotidiano da gestão, os problemas são compreendidos, altamente estruturados, rotineiros e repetitivos, por isso já foram submetidos a um diagnóstico da gestão cujas decisões passam a ser operacionalizadas de forma sistêmica, padronizada.
Já as decisões não programadas destinam-se a problemas que não são bem compreendidos, carecem de estruturação e não são rotineiros. Em decorrência de baixa previsibilidade desses problemas, não é possível estabelecer decisões padronizadas, o que exige da gestão habilidade para tomada de decisão, tendo em vista que não é um fato que ocorre no dia a dia das organizações.
As decisões não programas são tomadas pela alta gerência das organizações pelo fato de serem importantes para o rumo das organizações. Elas podem ser utilizadas como meio de avaliação dos gestores, por meio dos resultados decorrentes de sua decisão. É comum as organizações promoverem treinamentos para esses profissionais visando a auxiliá-los no processo de tomada de decisão, tendo em vista a complexidade dessas decisões (MONTANA; CHARNOV, 1999).
Segundo Moritz, Pereira e Preve (2010), as decisões são tomadas nas organizações em três níveis: estratégico, tático e operacional (Figura 4).
32 Figura 4 - Níveis de tomada de decisão em uma organização
Fonte: Moritz, Pereira e Preve (2010, p. 91).
As decisões estratégicas têm grande impacto na continuidade das organizações, são decisões exclusivas da alta administração, tendo em vista que cabe à administração estabelecer os objetivos e metas das organizações. São decisões de natureza generalizante, que abrange toda a organização, bem como determinantes no relacionamento com o ambiente externo.
As decisões táticas estão em um nível abaixo das estratégicas, normalmente são tomadas pela gerência intermediária, como gerentes de divisão ou de departamentos. É característico da gerência intermediária elaborar planos de ação específicos para alcançar as metas estabelecidas pela alta administração.
Já as decisões operacionais têm como pressupostos colocar em prática os planos de ação elaborados por meio das decisões táticas. Está em um nível abaixo das decisões táticas, são geralmente tomadas, no campo da supervisão, está presente no cotidiano das organizações e se referem à maneira mais eficiente e eficaz de realizar as metas estabelecidas no nível médio. Diante do exposto, evidencia-se que as decisões tomadas na alta administração têm relação direta com a área operacional, conforme expõe Simon (1970, p. 1); “Tanto a tarefa decisória como a tarefa executória permeiam integralmente a organização, estando a primeira, na realidade, intimamente ligada a última”.
Inicialmente, o tema custos foi introduzido no cenário das organizações em decorrência da necessidade de resolver problemas de mensuração monetária de estoque e resultados. Informações sobre custos não eram vistas como ferramenta gerencial para a gestão. Contudo, com o crescimento das organizações, que provocou maior distanciamento entre o
33 gestor, ativos e administrados, custos passa a ter ênfase no ambiente organizacional, conforme nos ensina Martins (2003, p. 15):
Devido ao crescimento das empresas, com o consequente aumento da distância entre administrador e ativos e pessoas administradas, passou a contabilidade de custos a ser encarada como uma eficiente forma de auxílio no desempenho dessa nova missão, a gerencial.
Com essa nova abordagem de custos no cenário das organizações, de ferramenta gerencial passa a ter duas funções relevantes: auxílio no controle e nas tomadas de decisão. No controle, porque fornece dados que subsidiam a avaliação dos gastos das organizações, gerando elementos de comparação para períodos distintos, bem como promovendo o acompanhamento dos gastos. Em relação à tomada de decisão, as informações dos custos alocados na atividade da organização auxiliarão a gestão na elaboração de planejamentos de curto e longo prazo (MARTINS, 2003).
Para Machado e Holanda (2010, p. 816), “a informação de custos proporciona conteúdo fundamental para subsidiar decisões governamentais de alocação mais eficiente, facilitando a sustentabilidade e o desenvolvimento econômico”.
Vejamos na Figura 5 o processo de tomada de decisão na administração pública a partir do sistema de informação de custos.
Figura 5 - Modelo de tomada de decisão sugerido com base em informações gerenciais de custo
Fonte: Poncio (2013, p. 24)
Constata-se, pela Figura 5 exposta, que o sistema de custos gerará informações acera de diversas áreas da administração pública (finanças, orçamento, custos, conjuntura política, técnicas de gestão), sendo que essas informações serão demandadas por diferentes
34 tomadores de decisão, de acordo com sua área de atuação, subsidiando-o no processo de escolha das alternativas viáveis para a tomada de decisão.
2.3 Sistema Integrado de Administração Financeiro do Governo Federal (SIAFI)
O Siafi está no rol dos sistemas estruturantes do governo federal. O SIC extrai informações do Siafi para gerar informação de custos. Tendo em vista que o presente trabalho visa a implementar o SIC no IFS e que os dados para gerar informação de custos deverão ser extraídos do Siafi, abordaremos alguns elementos desse sistema.
O Siafi foi implantado no Brasil em 01/01/1987. Segundo Castro e Garcia (2008), o SIAFI marca a mudança de foco da contabilidade pública para uma visão de resultado e a instituição da base das informações oficiais do Governo. Anteriormente ao Siafi, os métodos de contabilização eram inadequados, considerando o tamanho do país e a diversidade dos órgãos que compõem o sistema público brasileiro. Conforme informações constantes na página da STN, “até o exercício de 1986, o Governo Federal convivia com uma série de problemas de natureza administrativa que dificultavam a adequada gestão dos recursos públicos e a preparação do orçamento unificado, que passaria a vigorar em 1987” (BRASIL, [2020a], não paginado), tais como:
a) Emprego de métodos rudimentares e inadequados de trabalho, onde, na maioria dos casos, os controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras eram exercidos sobre registros manuais;
b) Falta de informações gerenciais em todos os níveis da Administração Pública e utilização da Contabilidade como mero instrumento de registros formais;
c) Defasagem na escrituração contábil de pelo menos, 45 dias entre o encerramento do mês e o levantamento das demonstrações Orçamentárias, Financeiras e Patrimoniais, inviabilizando o uso das informações para fins gerenciais;
d) Inconsistência dos dados utilizados em razão da diversidade de fontes de informações e das várias interpretações sobre cada conceito, comprometendo o processo de tomada de decisões;
e) Despreparo técnico de parte do funcionalismo público, que desconhecia técnicas mais modernas de administração financeira e ainda concebia a contabilidade como mera ferramenta para o atendimento de aspectos formais da gestão dos recursos públicos;
f) Inexistência de mecanismos eficientes que pudessem evitar o desvio de recursos públicos e permitissem a atribuição de responsabilidades aos maus gestores;
g) Estoque ocioso de moeda dificultando a administração de caixa, decorrente da existência de inúmeras contas bancárias, no âmbito do Governo Federal. Em cada Unidade havia uma conta bancária para cada despesa. Exemplo: Conta Bancária para Material Permanente, Conta bancária para Pessoal, conta bancária para Material de Consumo etc. (BRASIL, [2020a], não paginado).
35 Para equacionar essa situação, o governo criou, em 10 de março de 1986, a STN, que, dentre as atribuições, consta o desenvolvimento e a manutenção do Siafi.
A STN, por sua vez, identificou a necessidade de informações que permitissem aos gestores agilizar o processo decisório, tendo sido essas informações qualificadas, à época, de gerenciais. Dessa forma, optou-se pelo desenvolvimento e implantação de um sistema informatizado, que integrasse os sistemas de programação financeira, de execução orçamentária e de controle interno do Poder Executivo e que pudesse fornecer informações gerenciais, confiáveis e precisas para todos os níveis da Administração. (BRASIL, [2020a], não paginado).
Em janeiro de 1987, o governo passa a ter um sistema seguro, baseado em princípios e instrumentos de controle, com regras rígidas de acesso, com toda uma metodologia que permite auditoria no sentido de se identificar quem efetuou o registro de dados, bem como de usuários que tenham efetuado consulta nele. Isso permite a gestão da Conta Única, “de onde todas as saídas de dinheiro ocorrem com o registro de sua aplicação e do servidor público que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta poderosa para executar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização dos recursos da União” (BRASIL, 2020a, não paginado).
Os gastos do governo federal estão armazenados no Siafi. Isso gera um banco de dados de natureza orçamentaria, patrimonial, financeira e contábil do governo, sendo o principal fornecedor de inputs para o SIC.
A STN iniciou processo de modernização do Siafi. Em 2013, foi disponibilizado o Subsistema de Contas a Pagar e a Receber (CPR), arquitetado em ambiente web.
Estamos implantando uma primeira etapa de modernização do Siafi. As equipes da Secretaria do Tesouro Nacional/MF e do Serpro estão mobilizadas para a atualização do [...] Siafi, tornando-o mais flexível e aderente às novas tecnologias. O Novo CPR surge como a nova ferramenta de liquidação e pagamento do Governo Federal. A grande maioria dos conceitos permanecerão inalterados. Conceitos do documento folha foram absorvidos pelo Novo CPR. Vamos passar a trabalhar utilizando “abas” para identificar os grandes conjuntos de procedimentos a serem efetuados. Os campos a serem preenchidos pertencerão a ‘grids’, sendo necessárias confirmações para cada ‘grid’ preenchida. Possibilidades de consulta de saldo de contas e de seleção foram implementadas. O Novo Siafi nos ajudará a gerar uma informação mais completa e tempestiva. (BRASIL, [2020b], não paginado).
A Figura 6 ilustra uma das telas do CPR.
