UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE- UFRN CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ - CERES DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS - DCSH CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O CONTROLE INTERNO COMO APOIO À GESTÃO PÚBLICA: UM ESTUDO DE CASO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TENENTE LAURENTINO CRUZ/RN.
Currais Novos/RN 2017
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE- UFRN CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ- CERES DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS- DCSH CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FRANCISCA VANUZA DA COSTA
O CONTROLE INTERNO COMO APOIO À GESTÃO PÚBLICA: UM ESTUDO DE CASO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TENENTE LAURENTINO CRUZ/RN.
Currais Novos/RN 2017
FRANCISCA VANUZA DA COSTA
O CONTROLE INTERNO COMO APOIO À GESTÃO PÚBLICA: UM ESTUDO DE CASO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TENENTE LAURENTINO CRUZ/RN.
Projeto de Intervenção apresentado ao Curso de Especialização em
Administração Pública da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Campus Currais Novos, para obtenção do Título de Especialista.
Orientador: Profa. Drª Andréa Cristina Santos de Jesus.
Currais Novos/RN 2017
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do CCSA
Costa, Francisca Vanuza da.
O controle interno como apoio à gestão pública: um estudo de caso da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN/ Francisca Vanuza da Costa. - 2017.
40f.: il.
Projeto (Especialização em Administração Pública) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de Ciências Administrativas. Currais Novos, RN, 2017.
Orientador: Profa. Drª Andréa Cristina Santos de Jesus.
1. Administração Pública – Projeto. 2. Controle Interno – Projeto. 3. Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN - Projeto. I. Jesus, Andréa Cristina Santos de. II. Título.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de Direito e que se fizerem necessários, que assumo total responsabilidade pelo material aqui apresentado, isentando a Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN, a Coordenação do Curso, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do aporte ideológico empregado ao mesmo.
Conforme estabelece o Código Penal Brasileiro, concernente aos crimes contra a propriedade intelectual o artigo n.º 184 – afirma que: Violar direito autoral: Pena – detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, ou multa. E os seus parágrafos 1º e 2º, consignam, respectivamente:
§1º Se a violação consistir em reprodução, por qualquer meio, no todo ou em parte, sem autorização expressa do autor ou de quem o represente, (...): Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa, (...).
§ 2º Na mesma pena do parágrafo anterior incorre quem vende, expõe à venda, aluga, introduz no país, adquire, oculta, empresta, troca ou tem em depósito, com intuito de lucro, original ou cópia de obra intelectual, (...), produzidos ou reproduzidos com violação de direito autoral.
Diante do que apresenta o artigo n.º 184 do Código Penal Brasileiro, estou ciente que poderei responder civil, criminalmente e/ou administrativamente, caso seja comprovado plágio integral ou parcial do trabalho.
Currais Novos-RN, de de 2017.
--- Francisca Vanuza da Costa
RESUMO
Dentro da perspectiva de uma gestão pública eficiente, partimos do entendimento de que Controle Interno é uma ferramenta de gestão que possibilita assegurar o cumprimento das normais legais com a finalidade de gerar confiabilidade à gestão pública. O Projeto de Intervenção proposto tem como objetivo avaliar a atuação do Controle Interno como apoio a gestão pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN. Para tanto, serão realizadas pesquisas bibliográficas e documentais, sendo a metodologia utilizada uma análise descritiva e sob a forma de um estudo de caso de natureza qualitativa. A coleta de dados ocorreu através da aplicação de questionários com os gestores da instituição, aferindo inclusive a percepção destes quanto à atuação do controle citado. Como resultado buscou-se identificar as possíveis dificuldades encontradas para a efetiva atuação do controle interno, e enfim, espera-se com este estudo subsidiar futuras pesquisas de aprofundamento sobre o tema proposto, e contribuir para sua efetiva atuação.
Palavras chaves: Controle Interno; Administração Pública; Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO...8
2 - PROJETO DE INTERVENÇÃO - UMA PROPOSTA...10
3 - OBJETIVOS ... 111 OBJETIVO GERAL ... 11 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 11 4 - METODOLOGIA... 111 5 - PERFIL DA INSTITUIÇÃO ... 133 5.1- DENOMINAÇÃO ... 13
5.2 - NATUREZA JURÍDICA / FORMA DE ATUAÇÃO ... 13
5.3 - HISTÓRICO DA INSTITUIÇÃO...14
5.5 - FORÇA DE TRABALHO...16
5.6 - MISSÃO / VISÃO / VALORES ... 17
5.7 - PRODUTOS / SERVIÇOS ... 17
5.8 - CLIENTES / USUÁRIOS ... 18
5.9 - ESTRUTURA ORGANIZACIONAL ... 19
6 - ELEMENTOS DO PLANO DE INTERVENÇÃO ... 21
6.1 - POPULAÇÃO ... 21 6.2 - INSTRUMENTOS DE COLETA ... 21 7 - FRAGILIDADES E OPORTUNIDADES ... 21 8 - PROCESSO DE AVALIAÇÃO ... 22 9 - RESULTADOS ESPERADOS ... 233 10 - REFERÊNCIAL TEÓRICO ... 233 10.1- DEFINIÇÃO DE CONTROLE ... 255
10.2 - TIPOS E FORMAS DE CONTROLE ... 288
10.3 - CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ... 300
10.4 - CONTROLE INTERNO ... 311
10.5 - AS CÂMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNÇÕES ... 333
10.6 - A FUNÇÃO DE CONTROLE EXERCIDO PELAS CÂMARAS MUNICIPAIS 344 10.7 - O CONTROLE INTERNO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TENENTE LAURENTINO CRUZ ... 366
11 - CONSIDERAÇÕES FINAIS... 378
REFERÊNCIAS ... 399
1 - INTRODUÇÃO
A Administração Pública brasileira é regida pelos princípios da legalidade1, impessoalidade2, moralidade3, publicidade4, eficiência5 e eficácia6, os quais estabelecem que todas as ações do Estado devem estar respaldadas na lei, ancoradas em texto constitucional, onde os seus agentes precisam manter um comportamento moral, como a probidade e a honestidade, e todos os atos emanados do poder público, sejam de interesse público, realizados com eficiência, eficácia e efetividade.
A fim de garantir a aplicabilidade desses princípios são elaboradas leis, que expressam, de forma detalhada, como deve ser efetivada a aplicação dos recursos públicos e sua respectiva prestação de contas, a exemplo temos a Lei Federal n. 8.666, de 21 de março de 1993, que instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública e a Lei Complementar nº 101 de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal7 que estabeleceu parâmetros para os gastos com o dinheiro público.
Dentro da perspectiva de uma gestão pública eficiente e que garanta os anseios dos cidadãos, surge a nomenclatura de Controle Interno, uma ferramenta de gestão que possibilita assegurar o cumprimento das normais legais com a finalidade de gerar confiabilidade aos registros contábeis, organizar o funcionamento dos processos e buscar melhores resultados na aplicação dos recursos públicos. Sendo um mecanismo que norteia a tomada de decisão dos gestores, agindo dentro dos princípios constitucionais, servindo
1Legalidade – “Na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, ou seja, não há
vontade pessoal”. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
2Impessoalidade – A este principio o que deve prevalecer não é a vontade nem a figura de uma só
pessoa, e sim da administração pública como um todo. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991.
3Moralidade – Este principio consiste ao Administrador público agir com ética no trato com a coisa
pública, a fim de se evitar abusos e desvios de recursos públicos. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. 24ª Ed. São Paulo: Atlas. 2011.
4
Publicidade – Todos os atos do administrador público devem ser divulgados, dando publicidade, a fim
de evitar fraudes. (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23ª Ed. – São Paulo: Atlas, 2008).
5Eficiência – Seguindo este principio o administrador público deve ser eficiente, ou seja, ele deve agir de
modo a obter o resultado prático no menor tempo e com a maior qualidade possível. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23ª Ed. – São Paulo: Atlas, 2008.
6
Eficácia – Para Moraes, o principio da Eficácia “se traduz no adimplemento de suas competências
ordinárias e na execução e cumprimento dos entes administrativos, dos objetivos que lhes são próprios”.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23ª Ed. – São Paulo: Atlas, 2008, p. 330.
7
Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Disponível no site eletrônico: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.
de apoio ao Controle Externo8, zelando pelo patrimônio público, com o intuito de evitar possíveis erros ou fraudes na Gestão.
O Controle Interno tem como base legal a Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, a qual foi a responsável pela introdução do tema, apresentando a definição para as competências do exercício desta atividade, e a própria Constituição de 1988, que no caput. do art. 31, e mais precisamente no art. 70, tratam da formalização legal do Controle Interno.
Entre outras finalidades o controle deve: avaliar, comprovar, e apoiar a gestão púbica na execução das atividades inerentes as suas atividades.
Em respeito ao princípio constitucional da independência entre os poderes, as normas e as decisões de Controle Interno serão programadas e tomadas no âmbito da competência de cada “Poder”. Sendo o Sistema de Controle interno da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz, órgão apoiador tanto do Poder Legislativo quanto do Tribunal de Contas no exercício de suas funções. Seja de exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da entidade, quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções, renúncia de receita, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, efetividade e equidade.
A partir das premissas sobre as definições do Controle Interno e sua importância para gestão pública, mais precisamente no Poder Legislativo, surgiu à necessidade de estudar mais sobre esta temática, direcionando o Projeto de Intervenção com o tema: O Controle Interno como apoio à gestão pública municipal: Um estudo de caso da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Seguindo o tema proposto, é conveniente identificarmos o objeto de estudo do projeto, ou seja, o viés central a ser estudado, assim definido como Problema: A atuação do Controle Interno no apoio a Gestão Pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Não obstante ao problema, cabe ao pesquisador definir em seu modelo de estudo a Questão Problema do projeto, de modo a direcionar a sua pesquisa, sendo assim apresentada: Como analisar a atuação do Controle
8Art. 71. “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União”. Fonte: CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988, p. 56.
Interno, e seus efeitos para Gestão Pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN?
Entendendo que o tema proposto é de relevância para o momento atual vivenciado em nosso País, da busca incessante para melhorar o desempenho da Administração Pública, no tocante a sua eficiência, centrada na atuação do Controle Interno como apoio a gestão.
2 - PROJETO DE INTEVENÇÃO - UMA PROPOSTA
O presente trabalho aborda a temática da atuação do Controle Interno, na perspectiva de um estudo de caso na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, com o propósito de aprofundar as questões inerentes a atuação do controle, a eficiência, e a visão dos gestores quanto a importância do Controle para o exercício de uma gestão mais eficiente.
A razão da escolha da presente Instituição para consecução desse projeto deve-se ao fato de que o tema proposto tornar-se-ia muito amplo para ser estudado em instituições maiores, o que demandaria um maior tempo, consonante a ausência de trabalhos sobre o tema no âmbito municipal, tanto no Poder Legislativo, quanto no Poder Executivo. O primeiro apresenta uma estrutura de controle formalizada institucionalmente e devidamente em funcionamento, conforme consta em seu organograma funcional, o que possibilita uma melhor compreensão sobre o tema.
Ao utilizar uma abordagem qualitativa9, o pesquisador pretende avaliar a atuação do Controle Interno e confrontar o olhar dos gestores da instituição, quanto a esta atuação, a fim de identificar quais características de controle podem contribuir para uma gestão administrativa mais eficiente.
Nesse contexto, justifica-se o estudo proposto, como relevante não apenas para a instituição pública apresentada, mais ainda, para futuros estudos sobre o tema, por tratar-se de uma discussão atual e cada vez mais presente no contexto politico-administrativo, tanto a nível local quanto nacional.
9A pesquisa qualitativa observa o fato no meio natural, por isso é também denominada pesquisa
“naturalística”. Fonte: ANDRÉ, M. E. D. A. Estudo de caso em Pesquisa e Avaliação Educacional. Brasília: Líber Livro, 2005, p.17.
A partir deste ponto, tendo exposto o problema de pesquisa, apresentamos os objetivos que se deseja alcançar com este Projeto de Intervenção. Neste direcionamento foram definidos os objetivos, tanto de natureza geral da pesquisa, quanto os específicos, os quais serão postos adiante.
3 - OBJETIVOS
Geral:
Avaliar a funcionalidade do Controle Interno, no âmbito da Gestão Pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Específicos:
Para avaliar a funcionalidade do Controle Interno, no âmbito da Gestão Pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, foram estabelecidos os seguintes objetivos específicos:
Diagnosticar a atuação do Controle Interno da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN;
Descrever a importância do Controle Interno para Gestão Pública da Câmara Municipal;
Identificar a percepção dos gestores, e se esta contribui para a melhor atuação do Controle Interno no âmbito da Instituição estudada.
4 - METODOLOGIA
A pesquisa proposta será de natureza qualitativa, já que busca avaliar a atuação do Controle Interno, aferindo inclusive a percepção dos gestores quanto a esta atuação. Também terá um caráter descritivo, e exploratório. Descritivo por apresentar análise documental, e exploratória por
basear-se em levantamento bibliográfico no tocante as legislações sobre o tema.
Para a execução do projeto será necessário fazer um levantamento da atuação do controle, junto à gestão da Câmara Municipal, no tocante a realização de Auditorias, pareceres e/ou outros meios, elencando as fragilidades quanto a esta atuação e apontando as possíveis soluções pertinentes ao tema.
Para Minayo (2001), a pesquisa qualitativa trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis.
Segundo a compreensão de Gil (2007), a pesquisa exploratória tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses.
A maioria das pesquisas envolvem: levantamento bibliográfico; entrevistas com pessoas que tiveram experiências práticas com o problema pesquisado; e análise de exemplos que estimulem a compreensão. Essas pesquisas podem ser classificadas como: pesquisa bibliográfica, estudo de caso e análise documental.
De inicio será feito um levantamento das legislações pertinentes ao tema, tanto a nível nacional, estadual e na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, a fim de identificar como ocorre a estruturação organizacional do Controle Interno nestas instâncias, e na instituição de estudo.
Dando continuidade a pesquisa, será realizado um mapeamento da atuação do Controle Interno junto ao Poder Legislativo local, analisando as formas de atuação, desde a natureza documental e outras formas que se encontrem apresentadas, inclusive aferindo os efeitos desta para a gestão pública, a partir da percepção dos gestores da instituição.
Ainda serão apresentadas as principais dificuldades enfrentadas por este órgão de controle, no tocante a melhoria da gestão pública municipal.
Deste ponto em diante como intuito de discorrer sobre o projeto de intervenção proposto, será apresentada a instituição pública a ser estudada, o seu perfil, suas características relevantes, seus atores, etc.
5 - PERFIL DA INSTITUIÇÃO
5.1 - Denominação
Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN
5. 2 - Natureza jurídica / forma de atuação:
A Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, tem sua sede no Palácio Francisco Edivan da Costa, situado na Av. Aírton Laurentino, 175 com CNPJ: 01.623.787/0001-00 de 03/11/200510. É um órgão público, pertencente ao Poder Legislativo, da esfera governamental do âmbito municipal.
5.3 - Histórico da Instituição:
A Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, teve sua fundação em 01/01/1997. Sendo a primeira mesa diretora composta da seguinte forma:
Assis Francisco Alves - Presidente José Valério da Silva - 1° Secretário
Joarimar Tavares de Medeiros - 2° Secretário Mesa Diretora:
Daniele Miranda de Medeiros Gifoni Francisco Pereira de Souza
Francisco Teodoro Cruz João Gonçalo dos Santos Osmar Rodrigues de Araújo Silvério Giliarde da Costa
As demais presidências a partir de então até os dias atuais foram: Assis Francisco Alves (1997-1998)
Osmar Rodrigues Araújo (1998-1999)
Silvério Giliarde da Costa (1999-2002) Joarimar Tavares de Medeiros (2003-2004) Silvério Giliarde da Costa (2005-2008) Tomaz Araújo Cruz (2009-2012)
Maria Aparecida de Souza Fernandes (2013-2014) Francisco Assis de Morais Araújo (2014-2015) Francisco Claudimar da Silva Ferreira (2015-2016) João Gonçalo dos Santos – Atualmente (2017-2018)
Composição Atual da Câmara
João Gonçalo dos Santos – Presidente Francisco Claudimar da Silva Ferreira Tomaz Araújo Cruz
Eliodelson Bezerra da Silva José Ricardo de Morais Ana Paula Galdino
Aurélio Roberto do Nascimento Rosenilda Lucia Tomaz
Assis Francisco ALves
5.4 - Descrição da natureza atual e as atividades da Instituição:
A Câmara Municipal de Tenente Laurentino tem a finalidade de legislar sobre as leis pertinentes ao município e seus munícipes.
Segundo a Lei Orgânica são competências da Câmara Municipal11: Art. 44 - A Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, cabe dispor sobre as matérias de competência do Município e, especialmente sobre:
I tributos municipais, arrecadação e aplicação de suas rendas;
II plano plurianual, diretrizes orçamentarias e orçamento anual, bem como abertura de créditos suplementares e especiais;
III concessão de serviços públicos municipais;
IV concessão de empréstimo, auxílios e subvenções; V administração, utilização e alienação de seus bens;
VI diretrizes gerais de desenvolvimento urbano;
VII normas urbanísticas, em especial as relativas a zoneamento e loteamento e delimitar as áreas urbana e de expansão urbana;
VIII código de obras e edificações;
IX organização municipal, criação, alteração ou extinção de Distritos, observada a legislação estadual;
X denominação de próprios, vias e logradouros públicos;
XI criação e extinção de cargos, funções e empregos públicos e fixação dos respectivos vencimentos, exceto os dos servidores da Câmara Municipal;
XII regime jurídico único e plano de carreira de servidores da administração direta, autárquica e de fundações.
Art. 45 - É da competência exclusiva da Câmara Municipal as seguintes atribuições, dentre outras:
I elaborar o Regimento Interno; II eleger sua Mesa Diretora;
III dispor sobre sua organização, o funcionamento e funções de seus serviços, criação, transformação ou extinção de cargos e vínculos de empregos ou funções, além da remuneração dos seus servidores e o estabelecimento de verba indenizatória de atividades parlamentares aos Vereadores (redação dada pela Emenda n° 001/2002).
IV dar posse ao Prefeito e ao Vice-Prefeito;
V conceder licença ao Prefeito, Vice-Prefeito e aos Vereadores, nas hipóteses previstas nesta lei;
VI conhecer da renúncia do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores; VII autorizar o Prefeito a ausentar-se do município por mais de 30 (trinta) dias, sem necessidade de transmissão de cargo;
VIII julgar as contas do prefeito e deliberar sobre o parecer do Tribunal de Contas do Estado, no prazo máximo de 30 (trinta) dias de seu recebimento;
IX decorrido o prazo de 30 (trinta) dias sem deliberação pela Câmara, as contas serão consideradas aprovadas ou rejeitadas, de acordo coma conclusão do parecer do Tribunal de Contas;
X decretar a perda de mandato do Prefeito e dos Vereadores, nos casos indicados na Constituição Federal e nesta Lei Orgânica;
XI julgar o Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores, nos casos previstos em lei;
XII aprovar convénios onerosos com entidades públicas ou particulares; XIII convocar o Prefeito e demais servidores para prestarem esclarecimentos sobre assuntos administrativos;
XIV fixar os subsídios dos Vereadores, do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, inclusive reajustar anualmente, observado os dispostos no Artigo 29-A, seus incisos e parágrafos, ambos da Constituição Federal (redação dada pela Emenda n° 001/2002).
XV conceder títulos e honrarias, mediante proposta de dois terços dos membros da Câmara;
XVI autorizar a contratação de empréstimo, ou qualquer outra modalidade de financiamento;
XVII aprovar contrato de concessão de serviços públicos, de concessão administrativas ou de direto real de uso de bens municipais;
XVIII solicitar a intervenção do Estado no Município, nos termos da Constituição Federal.
De forma breve, podemos dizer que a atuação da Câmara Municipal consiste na formulação das leis, na aprovação ou veto das contas municipais e fiscalização das receitas e despesas do município, e recursos públicos geridos pelo Poder Executivo. Tendo a função similar à Assembleia Legislativa em âmbito estadual e ao Congresso Nacional na esfera federal.
5.5 - Força de trabalho:
O quadro funcional da Instituição é formado pelo corpo legislativo composto de 9 (nove) vereadores, 5 (cinco) funcionários efetivos e ainda apresenta 1 (um) funcionário terceirizado que atua na área de Controladoria o “Controlador”. Demonstramos na tabela a seguir a distribuição dos cargos:
Categoria Funcional Quantitativo %
Assessoria Jurídica / Advogado 01 16,666
Assessoria Contábil / Contador 01 16,666
Tesouraria / Tesoureiro 01 16,666
Secretaria Geral 01 16,666
Assistente de Serviços Gerais 01 16,666
Controlador 01 16,666
Total 06 100,0
Fonte: Elaborado a partir das informações levantadas pela autora, na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
5.6 - Missão / visão / valores:
A Instituição pesquisada não possui descriminada a sua missão, visão e valores, assim estas foram sugeridas pela autora, a partir da observação do ambiente organizacional e encontram-se abaixo apresentadas.
Quadro 1 – Missão, Visão e Valores da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Missão Visão Valores
Satisfazer as necessidades da população através dos princípios constitucionais, éticos, de responsabilidade social e cidadania, com a
criação de leis, e
fiscalização do Poder
Executivo na melhor
utilização dos recursos públicos. A Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, visa o desenvolvimento econômico e social, do município, através de criação de leis e
fiscalização de sua
aplicabilidade para uma melhor qualidade de vida dos seus munícipes.
Responsabilidade social; Transparência pública; Eficiência e eficácia; Solidariedade e respeito mútuo.
Fonte: Elaborado a partir das informações levantadas pela autora, na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Os produtos e serviços desenvolvidos pela Câmara Municipal fazem parte do leque de atribuições aferidas a esta Instituição, de acordo com o seu Regimento Interno e normas Constitucionais. Como demonstrado no quadro a seguir, temos os principais:
Quadro 2- Principais produtos ou serviços gerados pela Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Partes interessadas nos serviços da Câmara
Produtos e serviços oferecidos pela Câmara
Cidadão-usuário Atendimento diário - pesquisas, sugestões e reclamações, além do espaço da “Tribuna Livre” 12
; Sociedade Laurentinense em
geral
Elaboração de leis e fiscalização em suas aplicações;
Órgãos Financeiros de apoio a Câmara
Prefeitura Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, com os repasses constitucionais. Fonte: Elaborado a partir das informações levantadas pela autora, na Câmara Municipal de
Tenente Laurentino Cruz/RN.
5.8 - Clientes / usuários:
Quanto aos clientes e/ou usuários da Instituição, a presidência da casa informou de que forma estes se apresentam, sejam na procura de informações por parte dos cidadãos, no atendimento das demandas da própria Instituição, no caso dos fornecedores, e mesmo a atuação do Poder Executivo nos repasse financeiros realizados com base na Constituição Federal. Adiante apresentamos com mais detalhes:
Quadro 3 – Usuários da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz-RN
12
Tribuna Livre - Espaço dedicado a todo e qualquer cidadão apresentar reivindicações e sugestões ao Poder Legislativo. Fonte: Acervo da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz-RN.
Principais usuários Descrição
Cidadão-usuário População de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Fornecedores/Parceiros Empresa de combustível, material de consumo, COSERN, CAERN, Internet, etc. Órgãos Financiadores da
Instituição
Repasses constitucionais, realizados pela Prefeitura Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Fonte: Elaborado a partir das informações levantadas pela autora, na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
5.9 - Estrutura Organizacional
O presente Projeto de Intervenção é de suma importância à compreensão da organização administrativa desta Casa, tendo em vista a proposição da pesquisa que tem objetiva a avaliação da funcionalidade do Controle Interno, no âmbito da Gestão Pública da Câmara Municipal, identificando sua eficiência e sua importância perante os gestores da instituição.
O organograma da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, apresenta uma estrutura funcional, seguindo uma ordem hierárquica com características semelhantes às diversas instituições legislativas presentes em nossa sociedade. Os cargos e as funções presentes na instituição dão forma a regulamentação e fiscalização dos Projetos de Leis encaminhados à casa legislativa.
Fonte: Elaborado a partir das informações levantadas pela autora, na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
6 - ELEMENTOS DO PLANO DE INTERVENÇÃO
Após apresentação do perfil da instituição a ser pesquisada, segue a sugestão de um espaço temporal a ser realizado o Projeto de intervenção, sendo este em forma de cronograma com possíveis datas e ações, a saber:
Cronograma
Projeto de Intervenção - Ano 2017
Mês Atividades
Julho Elaboração do referencial teórico, seleção do material de pesquisa Julho Coleta de dados e acompanhamento do orientador
Agosto Revisão final do Projeto Setembro Correções e Conclusão Outubro Entrega do trabalho final
6.1-POPULAÇÃO
O público alvo deste Projeto de Intervenção é o Poder Legislativo do município de Tenente Laurentino Cruz/RN. Constitucionalmente os representantes dos munícipes Laurentinenses, que apresentam 09 (nove) vereadores eleitos para tal cargo a ser exercido no período de 04 (quatro) anos consecutivos13.
6.2-INSTRUMENTOSDECOLETA
O instrumento de pesquisa a ser utilizado será a aplicação de questionário com perguntas abertas e/ou semiabertas, junto aos gestores da instituição pesquisada.
As principais fontes de pesquisas utilizadas foram: sites da internet, artigos científicos, monografias, informações em documentos oficiais - legislação federal (estadual/municipal), além de acervos bibliográficos.
7 - FRAGILIDADES E OPORTUNIDADES
A partir do levantamento realizado no ambiente de estudo, bem como o conhecimento empírico de vivência particular em ambiente da Administração Pública, passamos a apontar as principais fragilidades
encontradas na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz, bem como, as oportunidades a serem aproveitadas, objetivando vencer essas fraquezas.
Assim será colocada em forma de quadro, a Análise SWOT da Instituição, em relação à aplicação do Projeto de Intervenção proposto.
Quadro 4 – Análise SWOT da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
Pontos Fortes Pontos Fracos
Capital humano disposto a aprender e colocar em prática;
Alguns Parlamentares
comprometidos e atuantes.
Corpo técnico reduzido;
Subordinação do Cargo de Controle, comprometendo a autonomia que o desempenho deste exige.
Oportunidades Ameaças
Capacitação gratuita através do TCE e Escola de Governo;
Tema colocado em pauta na atual conjuntura política.
Atuação de uma política
partidária voltado aos próprios interesses;
Resistência dos próprios
gestores a atuação do Controle Interno.
Fonte: Elaborado a partir das informações levantadas pela autora, na Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
8 - PROCESSO DE AVALIAÇÃO
Com o intuito de responder a Questão Problema: como analisar a atuação do Controle Interno, e seus efeitos para Gestão Pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN? Foi elaborado o presente Projeto de Intervenção, com o intuito de avaliar a funcionalidade do Controle Interno, no âmbito da Gestão Pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN.
documental, de toda a estrutura sobre o Controle Interno da instituição apresentada. Em seguida será analisado a atuação deste controle, suas formas e procedimentos adotados, seja documental e de outra natureza. E por fim será apresentado um relato desta atuação, contando com as observações cabíveis e possíveis sugestões.
9 - RESULTADOS ESPERADOS
Como resultados objetiva-se que o projeto proposto, possibilite ao investigador a avaliação da atuação Controle Interno, na instituição “Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN”, revelando sua eficiência e a percepção de seus gestores, quanto a esta atuação.
Mais ainda, espera-se que o mesmo seja relevante para futuras pesquisas sobre o tema, e que possa contribuir com o efetivo desempenho da função estudada.
10 - REFERÊNCIAL TEÓRICO
A administração pública brasileira é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e eficácia, os quais estabelecem que todas as ações estatais devem estar respaldadas em lei, ancoradas em texto constitucional, onde os seus agentes devem manter um comportamento moral, como a probidade e a honestidade, e todos os atos emanados do poder público, sejam de interesse público, realizados com eficiência, eficácia e efetividade.
A fim de garantir a aplicabilidade desses princípios são elaboradas leis, que expressam, de forma detalhada, como deve ser efetivada a aplicação dos recursos públicos e sua respectiva prestação de contas, a exemplo temos a Lei Federal nº 8.666, de 21 de março de 1993, que instituiu normas para licitações e contratos na Administração Pública e a Lei complementar ou Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101 de 2000, que estabeleceu parâmetros para os gastos com o dinheiro público.
Dento da perspectiva de uma gestão pública eficiente e que garanta os anseios dos cidadãos, surge à nomenclatura de Controle Interno, uma ferramenta de gestão que possibilita assegurar o cumprimento às normais legais com a finalidade de gerar confiabilidade aos registros contábeis, organizar o funcionamento dos processos e buscar melhores resultados na aplicação dos recursos públicos. Sendo um mecanismo que norteia a tomada de decisão dos gestores, agindo dentro dos princípios constitucionais, servindo de apoio ao Controle Externo, zelando pelo patrimônio público e com o intuito de evitar possíveis erros e/ou fraudes na Gestão.
O Controle Interno tem como base legal a Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, a qual foi a responsável pela introdução desta, apresentando a definição para as competências do exercício da atividade, e a própria Constituição Federal de 1988, que trata da formalização do Controle Interno. Vejamos:
A este respeito, apresenta ainda a referida Constituição, em seu Art. 74, que:
Art. 74 - Os Poderes Legislativos, Executivo e Judiciário manterão de forma integrada, sistema de Controle Interno, e em seus incisos: I, II, III e IV, garantem de forma integrada, que o sistema de Controle Interno tem a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988, p. 58).
Ainda a este respeito, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, através da Resolução nº 13, Art. 4º, descreve:
Controle Interno é atividade inerente à função administrativa, sendo, portanto, de responsabilidade de todo e qualquer servidor ou gestor público no desempenho de suas funções legais, sendo que a fiscalização dos atos da Administração Pública deve ser exercida com base num Sistema de Controle Interno, concebido a partir de uma estrutura organizada e articulada, envolvendo todas as unidades administrativas no desempenho de suas atribuições. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RN, RESOLUÇÃO Nº 13, DE 05 DE SETEMBRO DE 2013).
Continuando no mesmo documento o Tribunal de Contas do Estado do RN, acrescenta:
Em respeito ao princípio constitucional da independência entre os Poderes, as normas e as decisões de Controle Interno serão programadas e tomadas no âmbito da competência de cada Poder. Sendo o Sistema de Controle Interno órgão apoiador tanto do Poder Legislativo quanto do Tribunal de Contas no exercício de suas funções, seja de exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade, quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções, renúncia de receita, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, efetividade e equidade. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RN, RESOLUÇÃO Nº 13, DE 05 DE SETEMBRO DE 2013).
Adiante versaremos sobre as principais definições do Controle, e sua relevância ao serviço público.
10.1-DEFINIÇÃODECONTROLE
Em qualquer trabalho científico, faz-se necessário evidenciar as razões teóricas e os motivos que tornam necessárias a sua realização.
Podemos definir controle, como a atividade pela qual são fornecidas as informações sobre a execução de determinados processos, seja em sua fase inicial, durante a sua execução, ou ao término destes.
Segundo Chiavenato (2000, pág. 208), “a ação corretiva visa fazer com que aquilo que é feito seja feito exatamente com o que se pretendia fazer”.
Temos assim que a ideia de “Controle” está vinculada a de poder, que, no transcurso da história da humanidade, foi e continua a ser objeto de busca por vários líderes. Atrelada ao poder, encontra-se a necessidade de controlá-lo.
No exercício de suas atividades, cada um desses Poderes exerce uma função típica, embora não exclusiva. Enquanto ao Legislativo cabe elaborar as leis que integram o ordenamento jurídico, ao Executivo compete executar a lei no caso concreto, compreendendo tanto as atividades que estabelecem as diretrizes governamentais quanto as que se vinculam ao exercício da atuação administrativa. Ao Judiciário, por sua vez, cabe à função precípua de dirimir litígios e aplicar a lei aos litigantes.
A função administrativa, embora típica do Executivo, também é exercida pelo Legislativo e pelo Judiciário, quando estes organizam o exercício de suas atividades típicas.
O controle da atuação administrativa, no âmbito de qualquer dos Poderes, tem por finalidade atender ao interesse público, impondo a necessidade de verificar a eficiência do serviço prestado, bem como a utilidade dos seus atos em prol da coletividade.
A priori, o controle visa à fiscalização da atuação administrativa com o intuito de averiguar o cumprimento do que foi estabelecido e evidenciar eventuais desvios para buscar a reparação deles. Desse modo, a atuação do controle procura assegurar a melhor execução dos serviços e a correta gestão dos recursos disponíveis através de uma avaliação da atuação administrativa, consoante as normas preestabelecidas.
A integração entre o controle e o planejamento é fundamental na execução, no andamento e no alcance dos resultados preestabelecidos, ou seja, o planejamento configura-se em um instrumento para nortear as atividades do controle.
No que se refere ao âmbito municipal, a Constituição Federal de 1988, assegura em seu Art. 31, parágrafo primeiro que:
Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida mediante o controle externo, por meio do Poder Legislativo Municipal e pelo Controle Interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988, p. 34).
Embora a institucionalização do sistema de Controle Interno não seja algo novo, sua importância como instrumento de gestão passou a ter maior destaque com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal. As alterações impostas por essa lei exigiram da atuação administrativa uma gestão orientada para a prevenção de riscos, a correção de desvios e a garantia do equilíbrio das contas públicas, resgatando dois importantes instrumentos de gerenciamento, o planejamento e o controle, bem como fomentando a transparência e a responsabilização na gestão dos recursos públicos atreladas ao dever de prestar contas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF nº 101/2000, também ressaltou a exclusividade do Controle Interno, atribuída a cada poder, assim estabelecendo no seu Art. 59, e seus incisos I, II, III, IV e V, a saber:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de Controle Interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos Arts. 22 e 23;
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Nº 101/2000 – LRF).
Mais que uma função administrativa e uma exigência legal, a implantação de um sistema de Controle Interno é importante também por questões econômicas, pois possibilita o ajustamento ou a correção dos rumos das atividades administrativas para o alcance das metas e dos programas aprovados, de forma a evitar o desperdício ou o mau uso dos recursos públicos.
Se, por um lado, a sociedade, ciente de que custeia a manutenção das atividades da Administração Pública por meio do pagamento de tributos, tem exigido do Estado melhoria na prestação de serviços públicos, por outro lado, o Estado, no exercício de sua atuação administrativa, deve zelar pela utilização adequada dos recursos públicos, de forma a coibir os erros, as fraudes e a corrupção, com o intuito de sanear e equilibrar as contas públicas, bem como de buscar garantir mais qualidade e mais eficiência em seu propósito de atender aos interesses coletivos.
Dessa forma, seja na esfera federal, estadual ou municipal, não só por razões legais, mas também por motivos econômicos e práticos, a atuação da Administração Pública deve ser organizada, planejada e controlada a fim de buscar a eficiência, a eficácia e a efetividade na aplicação dos recursos e na consecução dos serviços destinados à sociedade.
10.2-TIPOSEFORMASDECONTROLE
Até este ponto definimos Controle, como o Poder de fiscalização e correção da atividade administrativa exercida pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário em qualquer das esferas de Poder.
Basicamente, o controle pode ser interno ou externo, administrativo, legislativo e judiciário, conforme seja realizado ou não pela própria Administração ou pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
Seguindo a Doutrina de (MEIRELES, 2012), este consagra alguns tipos de controle, a saber: o controle em razão da legalidade que é exercido pela própria Administração ou pelo Judiciário, impondo-se na eventual ilegalidade a anulação do ato administrativo.
O controle hierárquico, próprio do escalonamento dos Curso de aperfeiçoamento em Licitação e Contratação Pública. Controle finalístico, que
não se baseia no poder hierárquico, mas permite a constante fiscalização de uma entidade controladora, e o controle externo popular que obriga o Executivo e o legislativo, nos Municípios, a transmitirem informações sobre suas contas, colocando-as à disposição do contribuinte por sessenta dias.
Podemos ainda citar o controle administrativo que decorre da aplicação do princípio do autocontrole, ou autotutela, do qual emerge o poder com idêntica designação (poder de autotutela). A Administração tem o dever de anular seus próprios atos, quando eivados de nulidade, podendo revogá-los ou alterá-los, por conveniência e oportunidade, respeitados, nessa hipótese, os direitos adquiridos.
Controle Interno - Aquele exercido no âmbito de um mesmo Poder. Controle externo - Aquele que um Poder exerce sobre atos praticados por outro Poder. Conforme o Art. 71 da Constituição Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988, p. 56).
Controle Legislativo - É o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos praticados pelo Poder Executivo quando do exercício da função administrativa, sendo exercido nas hipóteses previstas na Constituição Federal. Controle judiciário - É o controle realizado pelo Poder Judiciário, no desempenho de sua função típica, sobre os atos praticados pelos demais Poderes e por ele próprio no exercício da função administrativa. É controle exclusivamente de legalidade.
Controle prévio - É aquele exercido antes do ato ser praticado. Controle concomitante - É aquele realizado durante a prática do ato. Ou seja, enquanto este ocorre.
Controle posterior - É aquele exercido após a conclusão do ato.
10.3-CONTROLEINTERNOESISTEMADECONTROLEINTERNO
A Resolução nº 13 de 2013, do Tribunal de Contas do Estado do RN, em seu Art. 2º, incisos I e II, descreve de forma sucinta o que seria Controle Interno e Sistema de Controle Interno, diferenciando assim seus conceitos e atuação:
I – Controle Interno – é a atividade responsável por garantir o correto funcionamento dos processos internos de uma entidade pública, processos estes que consistem no modo de operação da organização, balizado por princípios, regulamentos e normas legais; II – Sistema de Controle Interno – o mecanismo de autocontrole da administração, formado por um conjunto de normas, regras, princípios, planos, métodos e procedimentos que, exercido pelas
pessoas e unidades administrativas, e coordenado por um órgão central, têm por objetivo o desempenho da atividade de Controle Interno no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo municipais;
(TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RN, RESOLUÇÃO Nº 13, DE 05 DE SETEMBRO DE 2013).
Ainda no aporte teórico citado anteriormente, existem outras definições que orientam os gestores na implantação de controles, como forma de apoio a atividade administrativa colocando inclusive que poderá ser criada Unidade de Controle Interno, pra descentralizar as atividades e ter maior êxito nas funções correlacionadas. A saber, continuando no Art. 2º, incisos III e IV:
III – Unidade Central de Controle Interno – a unidade organizacional responsável pela coordenação, orientação e acompanhamento do sistema de Controle Interno no âmbito do órgão representativo de cada Poder municipal; e IV – Unidade Setorial de Controle Interno – setor, comissão ou servidor responsável pela coordenação das atividades de Controle Interno no âmbito de órgãos da administração direta e entidades da administração indireta nos municípios. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988, p. 11).
Vale destacar a importância dos vários instrumentos utilizados para esta pesquisa, sejam legislações, bibliografias etc., e que mostra o caráter legal deste órgão de Controle, desde sua implantação e formas de atuação.
10.4-CONTROLEINTERNO
Seguindo o entendimento da Constituição Federal de 1988, que no art. 70, trata da formalização legal do Controle Interno, temos:
Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de Controle Interno de cada Poder. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988, p.155).
A fim de subsidiar o nosso estudo, temos como definição do Controle Interno, o pensamento de Meirelles que o define como:
Toda atividade que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo quê é um controle de legalidade e de mérito.(MEIRELLES, 2003, p.641).
Em respeito ao princípio constitucional da independência entre os poderes, as normas e as decisões de Controle Interno serão programadas e tomadas no âmbito da competência de cada Poder. Sendo o Controle Interno órgão apoiador tanto do Poder Legislativo quanto do Tribunal de Contas no exercício de suas funções, seja de exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da entidade, quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções, renúncia de receita, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, efetividade e equidade.
O controle é a instancia que se relaciona com todas as demais funções, constituindo-se em um instrumento indispensável para que sejam atingidos os objetivos previstos por qualquer organização. Com relação à função de planejamento, este deve sempre andar de mãos dadas ao controle, sendo fundamental para o seu êxito.
Portanto, o controle não deve ser tratado apenas como mais um órgão administrativo. Mais sim, entendido como um órgão apoiador da gestão pública, de maneira a interagir com os demais órgãos e contribuir para a eficiência dos serviços oferecidos.
Segundo Chiavenato, na Teoria Clássica da Administração, o controle definido como função administrativa:
[..] consiste na verificação para certificar se todas as coisas ocorrem em conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os princípios estabelecidos. O objetivo é localizar as fraquezas e erros no intuito de retificá-las e prevenir a recorrência. (CHIAVENATO, 2001, p. 93).
A palavra controle pode adotar vários e diferentes significados. Quando se fala de controle, pensa-se em: frear, regular, conferir ou verificar, exercer autoridade sobre alguém, comparar com um padrão ou um critério. No fundo, todas essas definições constituem meias verdades a respeito do que realmente venha a ser “controle”.
Importa ainda destacar o pensamento de (Megginson, 1986, p. 493), que descreve controle como o processo que visa garantir que os objetivos organizacionais e gerenciais estejam sendo cumpridos; a maneira de fazer com que as coisas aconteçam do modo planejado.
Ainda podemos apresentar o controle como função administrativa, que é o controle como parte do processo administrativo, seja no planejamento, na organização e/ou na direção dos processos.
O controle é a função administrativa que monitora e avalia as atividades e resultados alcançados para assegurar que o planejamento da organização e a direção sejam bem sucedidos, em todos os níveis organizacionais da instituição.
10.5-ASCÂMARASMUNICIPAIS:ESPECIFICIDADESEFUNÇÕES
Os poderes exercem funções diferentes de modo a não haver uma concentração entre eles, porém sem exclusividade absoluta, são as chamadas funções típicas e atípicas.
A Constituição Federal de 1988 descreve em seu Art. 2º - São poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
E em seu Artigo 44 - O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. E em seu Art. 33 - A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.
O mesmo dispositivo, em seu Artigo 30, descreve:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988, p. 144).
A separação dos poderes, cuja razão fundamental de existência é frear o abuso do poder por um único chefe, consiste em mandar e obedecer a seus iguais, na medida em que se separam as funções e atribuem-se poderes independentes e harmônicos, de forma que mesmo independentes exerçam suas funções com o intento de administrar e controlar o todo.
10.6 - A FUNÇÃO DE CONTROLE EXERCIDO PELAS CÂMARAS MUNICIPAIS
A Câmara Municipal, no regime democrático brasileiro, é um órgão colegiado e independente, que decide as questões de sua competência, respeitando os princípios constitucionais.
Todavia, se por um lado tem sua independência, por outro, tem sua subordinação ao Executivo por ser uma unidade orçamentária deste.
Apesar de possuir autonomia administrativa, não tem arrecadação própria. Para fazer frente às suas despesas ela conta com o repasse do Poder Executivo chamado de “duodécimo”, calculado de acordo com o previsto no Art. 29-A da Constituição Federal. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988).
O controle que a Câmara exerce sobre o executivo tem caráter político-administrativo e se expressa em decretos legislativos e/ou resoluções do plenário, alcançando unicamente os atos e agentes que a Constituição Federal traz em seus arts. 70 e 71, por simetria, o que a Lei Orgânica municipal submeter à sua apreciação.
As funções constitucionais das Câmaras são: legislar e fiscalizar, sendo a legislação sobre matérias administrativas, tributárias e financeiras, de âmbito local, expressamente definidas no Art. 30 da Constituição Federal. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988).
Quanto à função de controle, por parte das Câmaras municipais este é político-administrativo, o qual compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, através do julgamento das contas do Poder Executivo.
O controle externo que é exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas, em âmbito municipal, é efetuado sobre as contas que o prefeito presta anualmente ao Tribunal de Contas, o qual emitirá parecer favorável ou desfavorável.
Após emissão de parecer, o Tribunal de Contas remete as contas às Câmaras Municipais para julgamento, cuja decisão somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços de seus membros.
Importa ainda referir que Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF atribuiu importante papel ao Poder Legislativo na fiscalização da gestão fiscal, questões que atingem a observância da Lei de Diretrizes Orçamentárias, realização de operações de crédito, limites de despesa com pessoal, etc. Lei Complementar 101 de 2000.14
Apesar de uma série de atribuições delegadas às Câmaras Municipais, pela LRF, a posição do Legislativo na fiscalização do Executivo não se altera. Tendo bem definido o papel do Poder Legislativo, como órgão fiscalizado do Executivo, assim destaca:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e
14
Fonte: Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Disponível no site eletrônico: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.
do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar. [...] (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF, nº 101, 2000, p. 52).
Dessa forma, observa-se que as atribuições do Legislativo não se restringem somente à elaboração de leis, e, sim, à fiscalização de sua aplicabilidade nas mais diversas esferas e, observa-se, contudo, sem ferir os princípios constitucionais, em especial o da independência dos poderes.
A incorporação dos balancetes mensais das Câmaras aos das Prefeituras é obrigatório, tendo em vista essa união de orçamentos.
Na condição de poder autônomo, as Câmaras podem gerir os recursos que lhe são destinados no orçamento geral do Município, prestar suas próprias contas, contudo, o fato de ser um poder independente não lhe retira a condição de unidade orçamentária.
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10.7 - O CONTROLE INTERNO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TENENTE LAURENTINOCRUZ
Em consulta ao acervo da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz, observamos a existência da Lei nº 305/201515, que cria o cargo de Controlador em função comissionada.
Ocorre que o cargo de Controlador é exercido por servidor contratado através de um processo Licitatório na modalidade “Carta Convite” nº 02/2016, que teve por objeto: Prestação de Serviços Técnicos na qualidade de Controlador. Sendo esta contratação de caráter terceirizado.
Atualmente, segundo informações da Assessoria da Câmara Municipal, tramita em fase de elaboração um Projeto de Lei que visa tornar a função de Controlador de caráter efetivo, não mais comissionado ou terceirizado.
Mesmo não sendo este, o objeto de estudo do referido trabalho, vale salientar que o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte TCE/RN, em sua Resolução nº 13 de 2013, seção IV art. 6º, orienta: o Sistema de Controle Interno deverá ser criado por Lei no âmbito de cada poder e por
iniciativa de seu titular, e em seu art. 8º ainda fala da vedação quanto à terceirização, vejamos:
Art. 8º A implantação e manutenção das atividades de Unidade de Controle Interno, central ou setorial, são de exclusiva competência do Poder, órgão ou entidade que a instituiu, vedada, sob qualquer pretexto ou hipótese, à terceirização. (Tribunal de Contas do Estado RN, RESOLUÇÃO Nº 13, DE 05 DE SETEMBRO DE 2013).
Percebe-se neste ponto que a atividade de Controle Interno desenvolvida pela Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, encontra-se estruturada de forma equivocada, ferindo os princípios legais, quanto a sua implantação e manutenção, comprometendo de maneira substancial aos seus resultados de análise, já que não versa sobre sua legitimidade desde sua concepção.
O fato de haver uma estrutura em funcionamento, não garante que haja comprometimento e legalidade desta, uma vez que, apenas isto, não atende aos princípios constitucionais e das normas técnicas aqui apresentadas. Vale ressaltar, pois, que para a atuação de um Controle Interno efetivo e que atenda aos anseios legais, se faz necessário, a criação ou regulamentação de norma especifica que verse sobre a implantação e funcionamento adequado deste Controle.
Ocorre ainda que mediante analise previa a respeita da atuação do Controle Interno da Câmara Municipal de Tenente Laurentino, baseado nas informações dos representantes daquela Instituição, ocorre de forma incipiente, não havendo uma atuação mais detalhada dos processos, resume-se a pareceres efetuados quando solicitados por algum membro da Mesa Diretora, com relação algum Projeto de Lei, ou sobre demais matérias relevantes de natureza urgente. Não há, portanto, atuação do Órgão de Controle Interno em Auditorias ou atividades afins, haja vista, está o referido órgão ainda, em fase de implantação definitiva.
11 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
Modernamente, os órgãos institucionais de Controle e Auditorias Internas, tanto na iniciativa privada quanto na Administração Pública, voltam suas atenções para atuação preventiva e orientadora, de modo a evitar as falhas involuntárias ou deliberadas por parte dos atores dos processos organizacionais.
Os benefícios advindos de um sistema de Controle Interno integrado e atuando com excelência são inumeráveis. Por isso, o Controle Interno deve ser visto como meio de assegurar o melhor emprego dos recursos, prevenir ou reduzir erros ou fraudes, desperdícios ou abusos, contribuindo assim para o cumprimento da missão do órgão público.
Atuando de forma independente e com métodos e técnicas que envolvem procedimentos típicos de ambos os tipos de auditoria, em função de suas atribuições constitucionais e legais, o Órgão de Controle Interno tem papel relevante na Administração Pública, tanto na orientação e vigilância em relação às ações dos administradores, como em relação a arrecadação das receitas e adequado emprego dos recursos públicos.
Para o êxito do Controle Interno no setor governamental é necessário, ainda, superar as dificuldades apontadas e promover os ajustes necessários na estrutura, de modo a favorecer a conscientização e o comprometimento dos administradores públicos quanto ao exercício efetivo da função de controle em suas áreas de competência, estabelecendo-se o elo de integração efetiva entre o órgão central de controle e o organismo público como um todo.
De um modo geral o referido projeto, visa avaliar a atuação do Controle Interno na gestão pública da Câmara Municipal de Tenente Laurentino Cruz/RN, de modo a identificar a sua eficiência e percepção dos gestores quanto a esta atuação. Espera-se com este Projeto, subsidiar futuras pesquisas de aprofundamento sobre o tema proposto, e contribuir para sua efetiva atuação.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2012, 35. ed.
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BRASIL. Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o Art. 37, Inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, p. 8269, 22 jun. 1993.
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