Parcerias Público-Privadas
Equilíbrio econômico-financeiro e a
metodologia de fluxo de caixa
marginal
Sumário
I. O pensamento jurídico tradicional sobre o Equilíbrio Econômico-financeiro (“EEF”)
II. A nova visão sobre equilíbrio econômico-financeiro
III. Critérios para alocação de riscos
Visão tradicional
• Garantia de equilíbrio econômico-financeiro
•Alguns autores têm interpretado – equivocadamente, a nosso ver – a “garantia do equilíbrio econômico-financeiro” como instrumento que implica também uma determinada distribuição de riscos
• Essa linha de raciocínio atribui ao Poder Público, por exemplo, os riscos por quaisquer eventos extraordinários
• Leitura equivocada do art. 65, II, “d”, da Lei 8.666/93 (Lei de Licitações) e do art. 10 da Lei 8.987/95 (Lei de Concessões)
Visão tradicional
• Abrangência e efeitos da garantia do equilíbrio
econômico-financeiro
– Atribuição à Administração Pública dos riscos relativos a fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, que configurem álea econômica extraordinária, limitando o risco do concessionário à, assim chamada, “álea ordinária”
– Funcionalmente, estabiliza-se a relação entre as prerrogativas e encargos resultantes do contrato, contra a ocorrência de
qualquer das situações cujo o risco é atribuído à Administração
Visão tradicional
• Encarte dessa visão no contexto legal
– Art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal garantiria o equilíbrio econômico-financeiro
• Suposição de que existiria núcleo duro do dispositivo que estaria consubstanciado na estabilização dos fluxos contra a ocorrência de eventos que caracterizem “álea econômica extraordinária”
• A existência do núcleo duro, estabeleceria, em princípio, limites ao regime legal do equilíbrio, o que limitaria:
– a capacidade de distribuição de riscos legal/contratual diversa do constante no núcleo duro
– a abrangência da garantia de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro
– eventualmente, os critérios e metodologias para a recomposição do equilíbrio
Visão tradicional
• Encarte dessa visão no contexto legal
– Art. 65, da Lei 8.666/93, estabeleceria os critérios
legais para a realização do equilíbrio
• Implicaria em atribuição de conjunto de riscos à
Administração, tais como de força maior, caso fortuito, álea econômica extraordinária, fato do príncipe, fato da Administração
• A incidência desse sistema ocorreria per legis, independentemente do previsto no contrato • Obrigação de reequilibrar o contrato
Visão tradicional
• Encarte dessa visão no contexto legal
– Inconstitucionalidade parcial do art. 10, da Lei 8.987/95 ou necessidade de interpretação conforme a Constituição
• segundo esse dispositivo, o equilíbrio econômico-financeiro estaria respeitado quando fosse respeitado o contrato
• pela visão tradicional
– deixaria ao alvedrio do contrato a efetividade de uma garantia constitucional
– portanto, o contrato não poderia transpor os limites do núcleo duro da garantia do equilíbrio econômico-financeiro
– Impossibilidade jurídica e ineficácia da atribuição ao concessionário de riscos que a garantia constitucional do equilíbrio econômico-financeiro carrearia à Administração Pública
Sumário
I. O pensamento jurídico tradicional sobre o Equilíbrio Econômico-financeiro (“EEF”)
II. A nova visão sobre equilíbrio econômico-financeiro
III. Critérios para alocação de riscos
Mas o que diz, de fato,
a Constituição e a
Distribuição de riscos e Constituição
• A Constituição Federal não impõe uma configuração específica para distribuição de riscos
• Art. 37, inc. XXI – “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” (grifo nosso).
Garantia do equilíbrio econômico-financeiro
• Lei de Licitações
• Art. 65, inc. II, d: “Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II – por acordo das partes: (...) d) para restabelecer a relação que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobreviverem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual” (grifo nosso).
• Lei de Concessões
• Art. 10. “Sempre que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro” (grifo nosso).
Garantia do equilíbrio econômico-financeiro
• Lei de PPP
• Diretrizes: Art. 4º, inc. VI – repartição objetiva de riscos entre as partes; • Cláusula obrigatória dos contratos de PPP:
• Art. 5º, inc. III – “a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;”.
• A garantia do equilíbrio econômico-financeiro não implica, pois, ao menos no âmbito das PPP, qualquer sistema específico de distribuição de riscos
Garantia do equilíbrio econômico-financeiro
•
Garantia do EEF pensada originalmente como compensação pelo risco relativo aos poderes exorbitantes da Administração• A qualquer momento o Poder Público pode alterar as especificações de serviço, os investimentos, tarifa etc.
• Por outro lado, assegura-se a manutenção do EEF
• Atualmente existe um esvaziamento progressivo das diferenças entre os contratos privados e os contrato administrativos
• Enfraquecimento das cláusulas exorbitantes, dada a percepção de que muitas vezes seus efeitos são negativos sobre o interesse público
Visão proposta – premissa
• Separação clara entre:
– sistema de distribuição de riscos;
– metodologia para manutenção do EEF
– processos de reajuste e revisão contratual
• Garantia do EEF deve ser pensada essencialmente como mecanismo de compensação dos eventos cujo risco tenha sido atribuído total ou parcialmente ao Poder Concedente
Lei 8.666/93: equilíbrio entre encargos do contratado e a retribuição da administração (art. 65) / teoria da imprevisão Lei 8.987/95: sempre
que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro (Art. 10) / influência da teoria das áleas
Lei 11.079/04:
repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária (art. 5º, inc. III)
Processo gradativo de consolidação do contrato como instrumento, por excelência, para alocação de riscos e definição de parâmetros do EEF
CF/88: Art. 37, inc. XXI: “(...) mantidas as condições da proposta (...)”
Sumário
I. O pensamento jurídico tradicional sobre o Equilíbrio Econômico-financeiro (“EEF”)
II. A nova visão sobre equilíbrio econômico-financeiro
III. Critérios para alocação de riscos
Visão proposta
• Sistema de distribuição de riscos
– Objetivo: busca da matriz de riscos mais eficiente para implementação de cada projeto
– Diretriz principal: atribuir à parte que tem melhores condições de gerenciar cada um dos riscos, de modo a maximizar a eficiência social do contrato
Critérios para a distribuição de riscos
• A Lei de PPP não apontou critérios específicos
• Liberdade para disposição contratual
• Preocupações genéricas da Lei não mantém esse conceito
• Obrigatoriedade de compartilhamento do risco de crédito • Limites para o financiamento pelo setor público
• Tentativa de buscar na teoria econômica critérios orientadores da distribuição eficiente de riscos
1º Critério
•
Quem pode, a um custo mais baixo, reduzir as chances de
que o prejuízo venha a se materializar ou, não sendo isso
possível, mitigar os prejuízos resultantes?
•
Normalmente, essa parte é aquela que tem maior
controle sobre os riscos em questão ou sobre suas
consequências
2º Critério
•
Não se deve atribuir riscos para agentes econômicos que
podem externalizar suas perdas
•
O Estado pode transferir todos os seus custos para os
contribuintes
•
Perdas sofridas pelo Erário não induzem a uma
administração mais eficiente de custos
3º Critério
• É mais eficiente que o Estado assuma o risco quando
• os riscos não encontrarem cobertura no mercado
• os prêmios forem proibitivos
• Necessidade de evitar a seleção adversa no âmbito da
licitação
Sumário
I. O pensamento jurídico tradicional sobre o Equilíbrio Econômico-financeiro (“EEF”)
II. A nova visão sobre equilíbrio econômico-financeiro
III. Critérios para alocação de riscos
Tipos teóricos... Na prática, conjugação de aspectos de cada tipo
•
Sistemas de compensação
• compensação com base nos parâmetro da proposta
• compensação pela metodologia de Fluxo de Caixa Marginal
• Sistemas regulatórios
•
price cap• custo do serviço
Procedimento para reequilíbrio por TIR, com base no Plano de Negócios
• Premissa: ocorrência de evento gravoso a uma das partes, que é risco da outra
• Análise do evento gravoso e enquadramento como risco da outra parte
• Cálculo do impacto, no fluxo de caixa, do evento gravoso à parte atingida
• Se for por aumento/redução de tarifa:
• Cálculo da tarifa que colocaria a parte credora do reequilíbrio na
situação anterior à ocorrência do evento em relação à
Procedimento por reequilíbrio por fluxo de caixa marginal
• Premissa: decisão do Governo de realizar novo investimento na concessão, não previsto no contrato originário
• Realização da modelagem econômico-financeira do novo investimento
• Custos de investimento: valores de mercado (?) • Custos operacionais: valores de mercado(?)
• Receitas: projeção seguindo melhores práticas(?) a partir da receita real
• TIR de referência pode ser produto de: • Negociação
• Fórmula paramétrica contratual
• Fórmula contratual definindo o cálculo do WACC a ser utilizado
Faz sentido utilizar o plano de negócios como parâmetro para reequilíbrio econômico-financeiro?
• Historicamente, o plano de negócios acabou utilizado como referencial para o reequilíbrio econômico-financeiro:
• Compensação financeira pela ocorrência de eventos que são riscos de uma das partes, mas que afete negativamente a
outra
• Compensação financeira para inclusão de novos negócios ou alteração do escopo do contrato
• Por ocasião da modelagem do Projeto BR 116/324, criou-se a nova metodologia do Fluxo de Caixa Marginal para os novos investimentos (alteração de escopo)
• Objetivo era enfrentar distorções da metodologia de reequilíbrio que vinha sendo aplicada no setor rodoviário
Críticas à utilização do Plano de Negócios como parâmetro para EEF
• A partir do uso tradicional de Plano de Negócios como parâmetro para o reequilíbrio pela ANTT e pela ARTESP:
• Distorções que o Plano de Negócios gera na matriz de distribuição de riscos
• Ganhos auferidos pela concessionária em decorrência da
rentabilidade estimada do Plano de Negócios como referência para novos investimentos, cuja decisão de inclusão era
Distorções da matriz de riscos e Plano de Negócios
• Uso do PN como instrumento de manutenção da rentabilidade sem qualquer preocupação com a distribuição de riscos
contratual
• Concessionário não gerindo um risco que lhe fora atribuído,
demonstra a diferença entre a rentabilidade real e a rentabilidade estimada do PN e solicita a recomposição do equilíbrio
• Consequência:
•Concessionário atinge a rentabilidade estimada
independente do desempenho na prestação dos serviços necessário para obter a mesma rentabilidade
Soluções quanto ao uso de Plano de Negócios
• Desenvolvimento de mecanismos para solucionar o problema da distorção:
• Contratos com matriz de distribuição de riscos detalhada
• Cláusula que autoriza o reequilíbrio com parâmetro no Plano de Negócios somente quando o evento ensejador for risco
atribuído contratualmente ao Poder Concedente
• Com vistas a não utilizar as premissas financeiras do Plano de Negócios para novos investimentos, desenvolveu-se a metodologia de recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro por fluxo de caixa marginal
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Lucas Navarro Prado
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