0 UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
ANDRÉ RICARDO KUNTZE
A ESTRATÉGIA DA REGULAÇÃO E SEU IMPACTO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
Florianópolis - SC 2016
1 UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
ANDRÉ RICARDO KUNTZE
A ESTRATÉGIA DA REGULAÇÃO E SEU IMPACTO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Administração da Universidade do Sul de Santa Catarina como requisito à obtenção do título de Mestre em Administração.
Orientador: Prof. Dr. Nei Antônio Nunes
Florianópolis - SC 2016
2 ANDRÉ RICARDO KUNTZE
A ESTRATÉGIA DA REGULAÇÃO E SEU IMPACTO NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Administração da Universidade do Sul de Santa Catarina como requisito à obtenção do título de Mestre em Administração.
Florianópolis, 30 de junho de 2016.
___________________________________________ Prof. Orientador Dr. Nei Antônio Nunes
___________________________________________ Prof. André Luis da Silva Leite
Banca examinadora
___________________________________________ Prof. Jacir Leonir Casagrande
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Dedico este trabalho a todos os colegas que fazem de seu tempo um instrumento para a mais ampla construção do conhecimento, tornando a Academia um ambiente de profunda transformação psicossocial humana.
4 AGRADECIMENTOS
Agradecer é sinônimo de reconhecimento, de humildade, de consideração...
É preciso sempre agradecer. Agradecer pelo tempo que temos nesse mundo e pela possibilidade de novos encontros, novos aprendizados e de crescimento pessoal e profissional.
É preciso agradecer a Deus, força maior, energia vital e que dá sentido à própria existência humana.
Agradeço a minha família, que sempre esteve ao meu lado, apoiando, estimulando e acreditando no poder da superação.
Agradeço à Sheyla, minha amada esposa, aos meus pequenos Lucas e Beatriz, que se tornaram meu mais longo e precioso projeto.
Agradeço ao meu amigo e orientador Nei Nunes, que sobremaneira contribuiu nessa caminhada e esteve sempre presente nos momentos mais sublimes e difíceis desta construção.
Ao meu querido pai, Ulisses (in memoriam), que foi o grande incentivador nos grandes desafios que se apresentaram no meu caminho.
E por fim, de maneira muitíssimo especial, a minha grande amiga Kássia Linck, que tanto fez em ajudar-me na construção, na revisão e em todo o embasamento técnico para meu plano de dissertação.
Deixo aqui meu muito obrigado a todos que direta ou indiretamente contribuíram para esse momento tão especial de minha vida.
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Você não poderá resolver os problemas que tem hoje pensando da mesma maneira que
você pensava quando os provocou.
6 RESUMO
KUNTZE, André Ricardo. A estratégia da regulação e seu impacto no setor de telecomunicações. 2016. 101f. Dissertação (Mestrado em Administração) – Programa de Pós-Graduação em Administração - Unisul, Florianópolis.
Quando as Agências Reguladoras Independentes – ARIs foram adotadas no Brasil na década de 1990, passou-se a investigar o modelo regulatório no país. O modelo regulatório vigente apresenta três fases principais: a legislação, a implementação e a desregulação, e as atividades regulatórias são centradas na autonomia decisória. Considerando a expertise e a natureza técnica dos órgãos reguladores, a pergunta principal que orienta esta pesquisa é: como a estratégia de adoção do modelo de regulação dos serviços públicos no contexto brasileiro impactou o setor de telecomunicações? A pesquisa tem como objetivo geral analisar a estratégia de adoção do modelo de regulação dos serviços públicos no contexto brasileiro e seu impacto no setor de telecomunicações. Justifica-se a pesquisa através do estímulo ao debate sobre as regras que deveriam reger os serviços públicos, para que seja cada vez mais produtivo, tornando a sociedade mais participativa e atuante no planejamento, implementação e controle dos serviços públicos, cobrando ativamente seus direitos. Também se acredita fundamentalmente que o presente estudo tenha a devida contribuição acadêmica, uma vez que amplia o debate acerca dos modelos e ferramentas adotados pela administração pública na implementação de seus processos de gestão e ainda em um tempo de grandes transformações, pretende instigar o intercâmbio de conhecimentos entre a academia, o mercado e a sociedade civil. A pesquisa apresenta abordagem transversal, de caráter qualitativo e fundamenta-se com o paradigma interpretativo (ou explicativo), contemplado pelo subjetivismo e substanciado na hermenêutica, sob a ótica da Teoria Institucional. Foram reunidas informações referentes à estratégia do modelo de regulação dos serviços públicos, relacionadas ao setor de telecomunicações, e através dos Relatórios Anuais da Anatel, do período de 1999-2015, verificando-se a evolução dos serviços após a regulação em todos os segmentos, e percebendo-se a expansão de alguns setores (telefonia móvel) em detrimento de outros (telefonia fixa). Parte dos dados foi obtida por meio de pesquisa no diretamente no site da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, em documentos de acesso público.
7 ABSTRACT
KUNTZE, André Ricardo. The strategy of regulation and its impact on the telecommunications sector. 2016. 101f. Dissertation (Master in Management) – Administration Graduate Program - Unisul, Florianópolis.
When the Independent Regulatory Agencies - ARIs were adopted in Brazil in the 1990s, it started to investigate the regulatory model in the country. The current regulatory framework has three main phases: the law, implementation and deregulation, and regulatory activities are focused on decision-making autonomy. Considering the expertise and the technical nature of the regulatory agencies, the main question that guides this research is how the adoption of the strategy model of regulation of public services in the Brazilian context impacted the telecommunications sector? The research has as main objective to analyze the strategy of adoption of the regulation of public services model in the Brazilian context and its impact on the telecommunications industry. It is appropriate to research by encouraging debate on the rules that should govern public services, to be increasingly productive, making more participatory and active society in the planning, implementation and control of public services, actively demanding their rights. It is also fundamentally believe that the present study has the proper academic contribution, since it broadens the debate about the models and tools adopted by the government in the implementation of its management processes and even in a time of great change, intends to instigate the exchange of knowledge between academia, the market and civil society. The research presents transversal approach of qualitative and is based on the interpretive paradigm (or explanatory), contemplated by subjectivism and substantiated in hermeneutics, from the perspective of institutional theory. They gathered information on the regulatory model of the strategy of public services related to the telecommunications sector, and through Anatel's Annual Reports for the period of 1999-2015, verifying the evolution of services after regulation in all segments, and realizing the expansion of some sectors (mobile telephony) over others (fixed). Part of the data was obtained through research on directly to the National Telecommunications Agency website - ANATEL, on public access to documents.
8 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AMPS Advanced Mobile Phone System
ANA Agência Nacional de Águas
ANAC Agência Nacional de Aviação Civil ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações ANCINE Agência Nacional do Cinema
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANS Agência Nacional de Saúde Suplementar
ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários ANTT Agência Nacional dos Transportes Terrestres ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária ARI Agência Reguladora Independente
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CONTEL Conselho Nacional de Telecomunicações
CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações CTBC Companhia Telefônica do Brasil Central
D.O.U. Diário Oficial da União
DENTEL Departamento Nacional de Telecomunicações
DTH Direct to Home
EMBRATEL Empresa Brasileira de Telecomunicações FHC Fernando Henrique Cardoso
FNT Fundo Nacional de Telecomunicações
GSM Global Systems for Mobile
ICC Interstate Commerce Commission
IDA Índice de Desempenho de Atendimento
IGP-DI Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo IST Índice de Serviços de Telecomunicações
9 LDI Longa Distância Internacional
LDN Longa Distância Nacional LGT Lei Geral de Telecomunicações
MMDS Multichanel Multipoint Distribution System
MP Medida Provisória
NMT Nordic Mobile Telephone
P&D Pesquisa e desenvolvimento
Pados Procedimentos para Apuração de Descumprimento de Obrigações PCPSMC Protocolo de Compromisso para Prestação de Serviço Móvel Celular PGCN Plano Geral de Códigos Nacionais
PGMQ Plano Geral de Metas de Qualidade PGO Plano Geral de Outorgas
PNAMPSMP Plano Nacional de Ação de Melhoria da Prestação do Serviço Móvel Pessoal
RGC Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços Telecomunicações
RIQ Regulamento de Indicadores de Qualidade Senacon Secretaria Nacional do Consumidor SMC Serviço Móvel Celular
SMP Serviço Móvel Pessoal
STFC Serviço Telefônico Fixo Comutado TACS Total Access Communications System
TI Teoria Institucional TUP Telefone de Uso Público
10 LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: As forças competitivas... 34
Figura 2: Etapas a serem seguidas no procedimento regulatório... 40
Figura 3: Organograma da Anatel... 61
Figura 4: Mapa da densidade do STFC (acessos por 100 habitantes)... 90
Figura 5: Móveis x fixos (por estado)... 100
Figura 6: Regiões para prestação do SMP... 101
11 LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Divergências teóricas em institucionalismo... 27
Quadro 2: Pressões dos ambientes técnico e institucional... 28
Quadro 3: Instituições resultantes da Reforma do Estado... 38
Quadro 4: Características dos setores regulados... 45
Quadro 5: Estrutura das agências... 46
Quadro 6: Fiscalização e monitoramento... 47
Quadro 7: Incapacidade de investimento no setor de telecomunicações... 52
Quadro 8: Marco legal e características da Anatel... 63
Quadro 9: Telefonia fixa - Incumbents e regiões de atuação... 66
Quadro 10: Estrutura de mercado de telefonia fixa – período de transição... 67
Quadro 11: Total de acessos e densidade do serviço por região e unidade da federação... 68 Quadro 12: Evolução das linhas ativas das concessionárias por grupo econômico.. 69
Quadro 13: Evolução das linhas ativas das autorizadas por grupo econômico... 70
Quadro 14: Acessos em serviço... 71
Quadro 15: Acessos em operação – telefonia móvel... 74
12 LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Distribuição dos acessos do STC – Concessionárias X Autorizadas... 71
Gráfico 2: Acessos em serviço – telefonia móvel... 73
Gráfico 3: Acessos fixos instalados... 85
Gráfico 4: Variação do custo de habilitação do telefone fixo (em reais)... 86
Gráfico 5: Lares com telefone – Região I... 87
Gráfico 6: Lares com telefone – Região II... 87
Gráfico 7: Lares com telefone – Região III... 88
Gráfico 8: Densidade telefônica STFC... 89
Gráfico 9: Cumprimento do Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ)... 92
Gráfico 10: Demanda das entidades de defesa do consumidor, em 2001... 95
Gráfico 11: Evolução dos Pados... 98
Gráfico 12: Acesso móvel celular X acesso móvel pessoal... 101
Gráfico 13: Evolução do pré e pós-pago (em %)... 103
Gráfico 14: Distribuição dos acessos... 104
Gráfico 15: Multas aplicadas-publicadas X multas arrecadadas... 106
Gráfico 16: Telefones de uso público... 110
Gráfico 17: Telefones de Uso Público adaptados para pessoas com deficiência (em mil)... 112
Gráfico 18: Evolução da cesta de serviços – em reais... 120
Gráfico 19: Competição no mercado – LDN/Minutos tarifados nacionais... 122
Gráfico 20: Balança comercial de produtos de telecomunicações (em US$ milhões)... 123
Gráfico 21: Comparativo Inflação X Reajuste – ano base: 2005... 125
13 SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 16
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA... 16
1.2 OBJETIVOS... 18 1.2.1 Objetivo geral... 18 1.2.2 Objetivos específicos... 18 1.3 JUSTIFICATIVA... 18 2 REFERENCIAL TEÓRICO... 23 2.1 TEORIA INSTITUCIONAL... 23 2.2 MOVIMENTOS ESTRATÉGICOS... 28
2.3 O PAPEL EMPREENDEDOR DO ESTADO... 31
2.4 A CONCORRÊNCIA E SUA ESTRUTURA ... 33
2.5 A ORIGEM DO MODELO DE REGULAÇÃO... 34
2.6 OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE REGULAÇÃO NO BRASIL... 40
2.7 TELECOMUNICAÇÕES... 48
2.7.1 As telecomunicações nos serviços públicos brasileiros... 50
2.7.2 A agência nacional de telecomunicações... 59
2.7.2.1 Setor de telefonia fixa... 66
2.7.2.2 Setor de telefonia móvel... 71
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS... 75
3.1 PARADIGMA DA PESQUISA... 75
14 3.2 ESTRATÉGIA DE PESQUISA... 78 3.2.1 Abordagem da pesquisa... 78 3.2.2 Tipo da pesquisa... 79 3.3 OBJETO DO ESTUDO... 81 3.4 COLETA DE DADOS... 81
3.5 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS... 82
4 A EVOLUÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES VISTA ATRAVÉS DOS RELATÓRIOS ANUAIS DA ANATEL: 1999-2015... 84
4.1 SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO... 85
4.1.1 Densidade... 89
4.1.2 Qualidade... 91
4.1.3 Reclamações... 94
4.2 SERVIÇO MÓVEL CELULAR (SMC) e SERVIÇO MÓVEL PESSOAL (SMP) 98 4.2.1 Pré e pós-pago... 102
4.2.2 Densidade... 105
4.2.3 Cobertura... 105
4.2.4 Qualidade... 106
4.3 TELEFONES DE USO PÚBLICO (TUP)... 109
4.3.1 Acessos adaptados... 111
4.3.2 Qualidade... 113
5 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS... 115
15 7 REFERÊNCIAS... 130 ANEXO... 142
16 1 INTRODUÇÃO
Neste capítulo, apresentam-se a contextualização do tema e sua problematização, a definição do problema da pesquisa, bem como o objetivo geral e objetivos específicos e a justificativa da pesquisa.
Como aporte teórico, foi utilizada a Teoria Institucional, uma vez que o sucesso da organização está bem mais à frente da eficiência em coordenar e controlar as atividades de produção – a legitimidade das organizações é adquirida quando se igualam nos ambientes, garantindo sua sobrevivência (TOLBERT e ZUCKER, 1999). Carvalho, Vieira e Lopes (1999) reforçam essa ideia, enunciando que a realidade organizacional, legitimidade e isomorfismos são tidos como condições indispensáveis à continuidade, e estando cultura em um lugar decisivo no contexto das organizações.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA
As Agências Reguladoras Independentes – ARIs, utilizadas como instrumentos de regulação de concessionárias de serviços públicos e de setores econômicos, foram adotadas no Brasil na década de 1990, sendo este motivo suficiente para que o modelo regulatório brasileiro suscitasse investigação, decisão ou solução (KERLINGER, 2009). As primeiras agências têm sua criação datadas de 1995, 1996 e 1997. Durante esse tempo, algumas questões se mostram importantes, necessitando que novas discussões sejam levantadas. Segundo Viscusi, Vernon e Harrington (2000), o modelo regulatório é baseado em três fases principais: a legislação, a implementação e a desregulação. A fase de legislação ocorre nos regimes democráticos, na esfera do poder Legislativo, tendo como principais atuantes os legisladores. A segunda, a implementação, destaca as agências reguladoras ou outros órgãos com poder normativo, e onde atuam os reguladores. Já a desregulação, que é a terceira fase, pode ser realizada através da atuação da própria agência, do Legislativo ou do poder Judiciário.
De acordo com Mueller e Pereira (2000), diversos estudos demonstram que, em vários países, o poder Executivo possui uma influência muito grande na agenda legislativa.
17 Entretanto, é nos congressos nacionais, assembleias estaduais e câmaras municipais que são definidas as regras que normatizam a estrutura e os processos de um sistema de regulação.
Quando o poder Legislativo estabelece este tipo de regulamento sobre o funcionamento de um setor econômico ou de uma indústria privada, há consequências para o resultado financeiro das firmas e para o bem-estar da população. Visto isso, é procedente que eles se mobilizem para tentar influenciar o conjunto dos legisladores que, individualmente, podem representar produtores, consumidores, uma região do país ou um determinado segmento da sociedade. Após a aprovação das normas, o próximo passo no sistema de regulação é implementar esta legislação. Neste momento, os reguladores fazem com que os legisladores passem a se tornar os responsáveis pela execução do processo (VISCUSI; VERNON; HARRINGTON, 2000).
Diversas finalidades determinam a incumbência das atividades regulatórias de um governo para uma agência reguladora desta natureza. Uma das principais está centrada em sua autonomia decisória, que nada mais é que a percepção externa de duas premissas: a suposição de que os reguladores são independentes e isentos e a de que possuem
expertise e conhecimento técnico para dirigir com competência o processo de decisão
regulatória (VIEIRA, 2015).
Segundo Vieira (2015), a primeira premissa sugere que a direção destas instituições se daria por profissionais autônomos e que não tivessem relação com pressões externas e possíveis influências político-partidárias, assegurando assim maior credibilidade e estabilidade em contratos firmados pelo governo com o setor privado, pois se tratam de negociações que podem acarretar altos custos de transação para os investidores. A segunda premissa propõe que as agências sejam apolíticas, deixando claro que não só a regulação está nas mãos de profissionais capacitados, mas também sem se comprometer com nenhum grupo de interesse específico.
A partir da análise das ARIs, a premissa da autonomia é interpelada a partir de teorias que consideram as agências reguladoras como instituições que podem ser retidas por grupos de interesse, como políticos, setor privado, consumidores, ambientalistas e até a
18 burocracia das próprias agências - sendo este um problema, pois pode afastar a agência da segunda premissa, gerando desequilíbrio no setor (VIEIRA, 2015).
Considerando a expertise e a natureza técnica dos órgãos reguladores, a pergunta principal que orienta esta pesquisa é: como a estratégia de adoção do modelo de regulação dos serviços públicos no contexto brasileiro impactou o setor de telecomunicações?
1.2 OBJETIVOS 1.2.1 Objetivo geral
A pesquisa tem como objetivo geral analisar a estratégia da regulação e seu impacto no setor de telecomunicações.
1.2.2 Objetivos específicos
a) Apresentar a estratégia da regulação dos serviços públicos e seu impacto no setor de telecomunicações no contexto brasileiro;
b) Analisar à luz da literatura especializada o processo de regulação dos serviços públicos brasileiros;
c) Analisar os impactos da estratégia da regulação e seu impacto nos serviços públicos no setor de telecomunicações.
1.3 JUSTIFICATIVA
O serviço de regulação de telecomunicações brasileiro se deu com base em um modelo financiado pelo Estado, responsável pelo provimento de serviços e atividades econômicas de infraestrutura básica. Após a Reforma de Estado, grandes transformações acometeram o setor de telecomunicações; a Lei de Telecomunicações (Lei 9.472/97) possibilitou a segmentação dos serviços regulados de acordo com parâmetros avançados de classificação dos serviços públicos e com a formação da agência reguladora (SUNDFELD, 2006).
19 A primeira agência reguladora no Brasil foi a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), com a missão de favorecer o progresso das telecomunicações e com o objetivo de supervisionar a atuação das empresas prestadoras de serviços dessa área, garantindo qualidade e remuneração adequada.
A partir de sua criação, passou-se a perceber a importância da regulação no contexto social, apontando para o claro estabelecimento e definição da estratégia adotada pelo Estado Brasileiro para a prestação de serviços públicos direcionados à sociedade. Neste sentido, é preciso ampliar o debate sobre a questão da qualidade dos serviços públicos, mais especificamente na área de telecomunicações. O que é levantado pela sociedade em geral, jornais e até mesmo órgãos de defesa do consumidor fomenta a dúvida sobre a efetividade do tratamento das demandas pelo modelo vigente de regulação dos serviços públicos de telecomunicações.
A regulação trouxe benefícios para os consumidores, pois a atuação da agência reguladora ocorre por meio do marco regulatório e também pela correção e punição das condutas irregulares por parte dos entes envolvidos.
Ainda, a regulação ganha destaque na medida em que tem como pressupostos básicos as metas de universalização dos serviços e a prestação dos mesmos segundo um critério de qualidade (BRASIL, 1997). A partir desta afirmação, o presente estudo visa verificar em quais aspectos o modelo das agências reguladoras atingiu os objetivos esperados com a sua implantação, durante o período de privatização, e em quais aspectos se faz necessária a implantação de melhorias, contribuindo para o aprimoramento do modelo, sob o prisma de um novo tratamento.
A Lei de Telecomunicações também lançou as seguintes proposições, ao suprimir o Estado como provedor dos serviços de telecomunicações e adotar o modelo regulador: a) a definição do princípio geral que rege os serviços de telecomunicações; b) a criação da Agência Nacional de Telecomunicações; c) a organização dos serviços de telecomunicações; e d) a reestruturação e privatização do Sistema Telebrás (NOVAES, 2000).
20 O que se espera é que o debate sobre as regras que deveriam reger os serviços públicos seja cada vez mais produtivo, tornando a sociedade mais participativa e atuante no planejamento, implementação e controle dos serviços públicos, cobrando ativamente seus direitos.
Perduram-se também os desafios primordiais manifestados à regulação das telecomunicações desde os primórdios da implementação do modelo regulador: a efetivação da competição, assim como a globalização propriamente dita, e não potencial, dos serviços básicos de telecomunicação delimitados pela legislação à telefonia fixa. Importa destacar a relevância científica da pesquisa, onde o estudo do tema e o aprofundamento em seu âmbito acadêmico traz à tona relevantes informações e conhecimentos acerca do ambiente regulatório brasileiro e do seu compromisso com os anseios da sociedade civil.
Para a Administração, enquanto ciência – muitos dos modelos e ferramentas estudados preveem mecanismos de controle e acompanhamento, os quais, em grande parte, são apoiados nos mecanismos de regulação adotados pelas Agências Reguladoras Independentes.
Não menos importante é o escrutínio de nosso objeto investigativo à luz do constructo institucional, pois permite o aprofundamento epistemológico ao perspectivar os fenômenos Agências reguladoras e Estratégia, bem como as suas relações/conexões. E mais, a relevância do problema pode ser observada uma vez que tem correlação e interconexão direta entre o papel do mercado, o papel do governo e os serviços prestados ao cidadão. E neste ponto é relevante observar que, em um momento histórico onde as pessoas estão cada vez mais conectadas tecnologicamente umas às outras, o papel da regulação ganha enorme importância no intuito de equilibrar a relação entre os diferentes atores envolvidos no processo de regulação.
O marco regulatório possui também um forte papel no contexto de responsabilidade social, visando atender em última instância os interesses da sociedade e do cidadão propriamente dito. Ele deve existir para o equilíbrio entre empresas, governo e sociedade, o tripé da regulação.
21 Por fim, espera-se que o presente estudo possa contribuir com o debate científico e social acerca dos modelos e ferramentas adotados pela administração pública na implementação de seus processos e estratégias de gestão, instigando, assim, ainda mais, o intercâmbio de conhecimentos entre a academia, o Estado, o mercado e a sociedade civil.
Para tanto, será discutido como foi elaborado o desenho institucional das agências brasileiras e como a teoria institucional dialoga com o processo e características de sua estrutura.
O primeiro capítulo introduz e contextualiza o tema, explicita o problema de pesquisa, os objetivos geral e específicos e a justificativa da pesquisa.
O segundo capítulo traz a discussão dos fundamentos teóricos e alguns dos principais estudos da área que foram utilizados como condutores nesta pesquisa. Também será revista a adoção do modelo de agências no Brasil como instrumentos de regulação – ou de desenvolvimento, conforme literatura especializada, observado o contexto histórico em que este modelo foi implantado – e apresentadas as principais características institucionais de cada uma das agências. Articula-se sobre o papel empreendedor do Estado, a estrutura da concorrência e origem do modelo de regulação. Ainda neste capítulo, será exposta a evolução das telecomunicações no Brasil e no mundo, as agências reguladoras e uma breve exposição sobre o setor de telefonia fixa e móvel.
No terceiro capítulo, serão exibidos os procedimentos metodológicos, detalhando-se o paradigma e estratégia da pesquisa, assim como a abordagem, tipo da pesquisa e análise e interpretação dos dados.
Conseguinte, o quarto capítulo discorre, através dos relatórios anuais da Anatel, sobre a evolução das telecomunicações, do período de 1999 a 2015. São revisados dados relevantes do Serviço Telefônico Fixo Comutado, Serviço Móvel Celular e Serviço Móvel Pessoal e Telefones de Uso Público, assim como indicadores de qualidade, densidade, cobertura, dentre outros pontos que interferem diretamente nos serviços prestados aos usuários.
No quinto capítulo, serão interpretados os dados da pesquisa e, em conformidade com o marco teórico, apresentados os resultados.
22 O sexto capítulo finaliza a parte textual com as considerações finais acerca da pesquisa, seguido de sugestões de estudos futuros e referências.
23 2 REFERENCIAL TEÓRICO
Os conceitos de instituição e institucionalização são apresentados através de vários prismas, segundo Scott (1987) – alguns muito bem desenhados e outros com definições menos óbvias.
Neste capítulo, optou-se pelo uso da Teoria Institucional (TI), sendo um importante eixo de investigação do presente estudo, uma vez que está focada à representação de estruturas organizacionais, atividades e rotinas, e sendo uma resposta tanto às perspectivas profissionais e pressão do Estado quanto às normas coletivas do ambiente institucional. A TI concede numerosas alternativas que reagem às pressões e orientam o impacto causal de pressões culturais, sociais e estatais, estando os resultados obtidos pelas organizações de acordo com a pressão institucional exercida para correspondência com o meio (OLIVER, 1991).
A teoria institucional foi levantada como alternativa às abordagens tradicionais que destacavam somente concepções racionais, relacionadas à eficiência e eficácia da organização. Simon (1979) sustenta que através desta teoria, pode-se demonstrar que as interações simbólicas também influenciam no processo de tomada de decisão, de maneira que valores e crenças compartilhados alcancem peculiar importância em detrimento da
expertise em um processo decisório.
2.1 TEORIA INSTITUCIONAL
De acordo com Wood Jr (1992), no que diz respeito às mudanças organizacionais, diversas vezes estas ocorrem como resposta a momentos de crise, considerando como principais componentes o comportamento social, a tecnologia e as estruturas. Todavia, em outras, essa mudança se dá de forma continuada, como um princípio de melhoria. Diante disso, julga-se imprescindível essa transformação, sendo até uma questão de sobrevivência. Tanto Dimaggio e Powell (1991) quanto Caldas e Fachin (2005) consideram que os motivos de modificações estruturais nas empresas ocorrem visando um aumento da homogeneidade – o que não as torna necessariamente mais eficientes.
24 Quando há a institucionalização de uma organização, segundo Selznick (1996), a tendência é que seja assumido um caráter especial, alcançando competência diferenciada. Ainda, que essa institucionalização seja uma ideia neutra, podendo ser estabelecida como o aparecimento sistemático e constante de normas de integração social além das atividades técnicas ou instáveis e frouxamente organizadas (SELZNICK, 1996). Para Carvalho, Vieira e Lopes (1999), são fatores primordiais para a sobrevivência e elevação da cultura a realidade organizacional, legitimidade e isomorfismos. Os autores também defendem que são três os pilares sustentadores desta teoria: regulador, normativo e cognitivo.
O primeiro pilar - regulador - abrange costumes informais, leis, normas, sanções, coerção e controle dentro de um raciocínio utilitarista de custo-benefício. O normativo é constituído de valores e normas como elementos institucionais, advindos de opções estruturais, que por sua vez são decorrentes da pressão exercida pelas normas e valores, definindo meios legítimos para a obtenção do fim desejado. O cognitivo tem sua representação através de símbolos e significados, diante de uma subjetiva divisão da realidade social, afirmando que os elementos formadores de uma organização abrangem: culturas (normas, leis, tipificações, expectativas), estruturas sociais (autoridade, poder, isomorfismo estrutural), padrões de conformidade e procedimentos (CARVALHO, VIEIRA E LOPES, 1999).
Assim como Meyer e Rowan (1977), Carvalho, Vieira e Lopes (1999) também consideram que o novo institucionalismo desponta através do conceito de instituição que destaca as normas culturais e o amplo papel do contexto institucional - normas profissionais ou organismos de Estado - sendo fundamental para o entendimento das estruturas e processos organizacionais. Passa-se também a evidenciar a presença de elementos culturais, símbolos, valores, crenças e mitos.
Organizações são conduzidas a agregar práticas e procedimentos definidos pelos conceitos racionalizados dominantes por meio do trabalho organizacional e institucionalizado na sociedade. Organizações que adotam esta conduta aumentam sua legitimidade e suas análises de sobrevivência, independente de uma eficácia imediata pela obtenção das práticas e procedimentos (MEYER; ROWAN, 1977, p. 41, tradução nossa).
25 Para Carvalho, Vieira e Lopes (1999), na abordagem institucional, a prioridade no ambiente tem um papel de gerador cultural para a gestão das organizações. O papel do Estado é de impor práticas às organizações, e as comunidades profissionais são investidas de autoridade cultural, a fim de impor determinadas normas e práticas aos seus membros (CARVALHO, VIEIRA e LOPES, 1999; HALL e TAYLOR, 2003).
Além das três vertentes que norteiam a teoria institucional, destaca-se que diversas alterações foram sofridas no decorrer do tempo por essa teoria, partindo do velho para o novo institucionalismo. Para Carvalho, Vieira e Lopes (1999), os textos mais tradicionais que tratam dessa abordagem idealizaram uma ruptura com o velho institucionalismo, abrindo espaço para uma teoria com poder maior para explicar a realidade organizacional – o neoinstitucionalismo.
O velho institucionalismo manifestou-se na perspectiva de uma abordagem racional funcionalista como modelo, tendo colaboração apenas dos enfoques estrutural e comportamental para análise organizacional, e sendo o ambiente técnico de foco singular, considerando-se a eficiência das organizações como única forma de sobrevivência. Com base no questionamento desse paradigma, mostraram-se relevantes as colaborações de Durkheim acerca do papel dos sistemas simbólicos, e de Weber sobre a atuação das normas culturais no desenvolvimento das estruturas econômicas e sociais, enfatizando-se os aspectos cognitivos, políticos, culturais e simbólicos, anteriormente desprezados pela abordagem racional funcionalista (LEÃO JR. et al, 2001).
A largada do novo institucionalismo se deu em 1977, com a publicação de dois artigos que estabeleciam muitos dos seus fundamentos: “The effects of education as an
institution”, de John W. Meyer e “Institutionalized organizations: formal structure as
myth and ceremony”, de John W. Meyer e Brian Rowan. Estes estudos possibilitaram a constatação do destaque nos elementos culturais, passando a análise a ser mais que um item do mercado, mas também adquirindo o caráter de “mitos institucionalizados”, criando e mantendo diversas formas de organizações (CARVALHO; VIEIRA; LOPES, 1999).
26 A melhor definição da homogeneização é o isomorfismo, constituído pelo processo de controle, que faz com que determinada unidade de uma população corresponda a outras unidades que enfrentam o mesmo conjunto de fatores ambientais. Considera-se uma ferramenta útil para a compreensão da política e cerimonial que transpassa grande parte da vida organizacional moderna (DIMAGGIO, POWELL, 2005, p. 77). Diversas características da organização passaram a ser determinadas pelo ambiente externo. Contudo, é importante refletir se é o ambiente que controla as organizações ou as organizações que controlam o ambiente. Cultura e cognitivo são incluídos como variáveis econômicas, sociais e culturais do ambiente em contraposição à visão anterior de recursos materiais, tecnologia e capital. A homogeneidade das estruturas e ações organizacionais se legitima através do isomorfismo, influenciado por questões como pressões normativas do Estado (DUTRA e NASCIMENTO, 2005) e (SACOMANO NETO e TRUZZI, 2002). O isomorfismo acima citado pode ser classificado como coercitivo, mimético ou normativo. O primeiro origina-se de pressões formais ou informais, interpretadas como persuasão, opressão e até mesmo como um chamado à participação em tramas, compreendendo-se muitas vezes a mudança organizacional como uma resposta direta às ordens governamentais, como afirma Hoffman (1999), e posteriormente constatado também por Dimaggio e Powell (2005). Sendo assim, pode-se representar o isomorfismo coercitivo através da conformidade de padrões e regulamentos.
Já o isomorfismo mimético pode ser visto em situações de incertezas, quando, de maneira figurada, as empresas que passam dificuldades se espelham em instituições que tiveram situações semelhantes, a fim de adotar as melhores práticas.
O reconhecimento governamental de empresas ou organizações não governamentais por meio de processos com subsídios ou contratos pode dar legitimidade e visibilidade às organizações e leva então as empresas concorrentes a imitar os aspectos de suas estruturas ou procedimentos operacionais na esperança de obterem reconhecimentos semelhantes. (DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 81).
Ou seja, pode-se dizer que o isomorfismo mimético é resultado de empréstimo e imitação, pois as empresas tendem a copiar as ações de sucesso, assim demonstrando também que estão à frente das melhores práticas.
27 Conforme apresentado por Carvalho, Vieira e Lopes (1999), o isomorfismo normativo diz respeito às formas comuns de interpretação e de ação diante aos problemas de gerenciamento frequentes à vida das organizações. É uma possibilidade das categorias profissionais o compartilhamento de normas e conhecimento dos indivíduos, estando estes suscetíveis às mesmas pressões coercitivas e miméticas as quais estão expostas as organizações. Ou seja, o isomorfismo é resultado da influência da competência profissional, tendendo à uniformidade profissional, muitas vezes por meio da integração das normas profissionais à tomada de decisões (DIMAGGIO E POWELL, 2005). Os aspectos teóricos da Teoria Institucional foram condensados por Zucher (1987) em duas vertentes: a abordagem do ambiente como instituição e abordagem da organização como instituição. Em ambas vertentes foram observados o mimetismo e a transmissão normativa de fatos sociais como elementos similares, conforme a autora, verificando-se, contudo, quatro elementos discordantes entre si: motivação, fonte, local e resultado da institucionalização. A vertente que sustenta o ambiente como instituição interpreta que a conformidade das organizações com a ordem coletiva aumenta a fluência social de recursos, entendendo que os elementos institucionais, por regra, vêm de fora da organização. A vertente da organização como instituição emprega como ponto central a geração – com foco na criação de novos elementos culturais, enxergando a reprodução como consequência – e não a causa – da institucionalização (ZUCHER, 1987). Os pontos discordantes são exemplificados no quadro 1:
Quadro 1: Divergências teóricas em institucionalismo
ABORDAGEM
TEÓRICA AMBIENTE ORGANIZAÇÃO
Motivação Reprodução Geração
Fonte Crescimento pelo Estado Pequenos grupos e limitação de outras organizações
Local Fora da organização Processos internos ou organizações similares
Resultados Dissociação do corpo técnico
Ineficiência
Estabilidade
Contingente de eficiência sobre alternativas
28 Em muitos casos, algumas organizações têm sua regulação voltada de acordo com o retorno dado ao ambiente quanto à efetividade, enquanto outras necessitam da legitimidade do ambiente para a realização de suas atividades. Neste contexto, cita-se como exemplo as universidades e igrejas, nas quais o reconhecimento vem através dos valores em que estão inseridos (SCOTT E MEYER, 2001).
Através de seu trabalho, Scott e Meyer (2001) relatam o grau de influência dos dois tipos de ambientes dentro das organizações, e exemplificam como a pressão é exercida, de acordo com o tipo e o setor, conforme mostra o quadro 2:
Quadro 2: Pressões dos ambientes técnico e institucional
AMBIENTES INSTITUCIONAIS
Mais forte Mais fraco
AMBIENTES TÉCNICOS Mais forte Serviços públicos Bancos Hospitais Manufatura em geral Mais fraco
Clínicas de saúde mental; Escolas
Agências legais Igreja
Restaurantes Clubes desportivos
Fonte: Scott e Meyer (2001).
Destaca-se que o quadro 2 apresentado acima representa a circunstância encontrada diante das variáveis ambientais que influenciavam o objeto de estudo de Scott e Meyer (2001), deixando claro que outra estruturação das organizações pode ser obtida, de acordo com as pressões ambientais.
2.2 MOVIMENTOS ESTRATÉGICOS
A gama de estratégias regulatórias é ampla, e de acordo com Aragão et al (2004), as estratégias mais utilizadas pelo Estado são: (a) empresa pública; (b) monopólio privado regulamentado; (c) monopólio competitivamente concedido e (d) desregulamentação. As empresas públicas são definidas como pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas pela lei para a exploração de atividades econômicas. A partir dessa definição, a empresa
29 pública se equipara às empresas privadas, estando sujeita a sua operação nos mesmos moldes e perdendo o direito aos privilégios de poder público (SOUTO, 2005).
Nesta situação, o poder público passa a ser, simultaneamente, titular e prestador de serviços, sendo este um caminho que leva à perda de liberdade econômica. Diante disso, a adoção de estratégias regulatórias se fez necessária, a fim de garantir padrões mínimos de qualidade e relativa abertura ao mercado (ARAGÃO et al, 2004).
De acordo com Possas et al (1998), o monopólio natural é considerado pela literatura econômica o único tipo de estrutura de mercado que permite uma regulação pública como suporte teórico, sendo que sua presença é presumida frente ao tamanho do mercado. Contudo, a mudança de um monopólio natural em uma estrutura competitiva se deve, principalmente, a uma alta taxa de crescimento da demanda, levando a um mercado grande o suficiente para tornar sustentável. O progresso técnico mostra-se a variável mais relevante, considerando-se também a importância do preço de insumos. A decomposição de uma natural posição monopolista pode resultar de três tipos de mudanças tecnológicas: diminuição das economias de escala; inovação radical do processo, utilizando novas tecnologias com redução de custos e surgimento de novos produtos substitutos, juntamente com as mudanças resultantes de limites no mercado (POSSAS et al, 1998). De qualquer modo, Possas et al (1998) acreditam que para a transição de um setor de utilidade pública, saindo de um monopólio natural, três possibilidades para a política surgem: manter a regulação inalterada; a “desregulamentação” parcial, permitindo a entrada livre ou parcial ou a “desregulamentação" total. Também é citada como possibilidade o estabelecimento de limites mínimos e máximos de preços, permitindo a variação dentro dessa delimitação. Esta é a postura usual diante de situações reais, quando por qualquer razão política ou econômica ocorre a transição para a concorrência, ou a desregulamentação é priorizada. Toda essa situação culmina não em uma estrutura de mercado concorrencial, mas em um oligopólio1.
1 O oligopólio é o regime de mercado em que um pequeno número de vendedores detém a totalidade da
oferta de mercado e oferece determinado serviço a um grande número de compradores. É um grupo formado por poucas empresas de grande porte que são os únicos fornecedores de um produto, serviço ou
matéria-30 A interdependência entre as empresas no que diz respeito aos movimentos umas das outras é um grande marcador dos oligopólios. Nesse regime, muitas vezes a empresa deve escolher um caminho: buscar os interesses ou a rentabilidade da indústria em sua totalidade, sem estimular a competição, ou defender os seus interesses individualmente, correndo o risco de iniciar uma retaliação que pode intensificar a concorrência, até mesmo levando o setor a uma batalha (PINDYCK, 2001).
De acordo com Pindyck (2001), muitas vezes esse impasse surge porque as estratégias cooperativas podem ser interpretadas como desistência de lucros potenciais e de parcela do mercado, podendo futuramente até representar um risco. Um movimento estratégico pode determinar para a empresa um aumento de vantagem no mercado. Entretanto, a escolha correta do movimento envolve, dentre muitos fatores, a descoberta de um movimento certeiro para os interesses da empresa, evitando assim a desestabilização e um confronto oneroso, que ao final não traria grandes resultados a nenhum dos oponentes. Comumente, utiliza-se a abordagem da força bruta, que é quando se usa recursos e capacidades superiores a fim de forçar um resultado em seu favor, superando a retaliação. Todavia, esta abordagem só é viável quando a empresa possui superioridades e pode mantê-las (PINDYCK, 2001).
Um ponto de vista importante destacado por Possas et al (1998) é a capacidade de um comportamento estabelecido pela empresa ter efeito permanente sobre a estrutura do mercado. Nesse contexto, tais comportamentos podem ter um carácter divergente, pois retratam um obstáculo para a construção de um ambiente competitivo, onde grandes pressões podem ameaçar empresas dominantes. Com base nisso, as agências reguladoras, por sua vez, parecem justificar seus esforços para desencorajar a sua proliferação.
prima. É uma estrutura de mercado caracterizada por poucos produtores, que percebem que agir de forma interdependente significa maior lucratividade do que a ação independente. Neste modelo, não existe incentivo para competição nos preços. Uma empresa tende a seguir o comportamento da outra (ARAÚJO, 2001).
31 2.3 O PAPEL EMPREENDEDOR DO ESTADO
O empreendedorismo, na maioria das vezes, é relacionado à inovação. Um deve evoluir junto ao outro, ainda que a solução para o problema pareça simples: este é um fator que ocasiona maior produtividade e competividade entre as empresas. Contudo, três condições são necessárias no processo de inovação: pesquisa e desenvolvimento; profissionais capacitados para transformar conhecimento novo em aumento de produtividade e empresários audazes para assumir riscos de transformar projetos em empresas (CASTELLS, 2003).
Para Schumpeter (1982), o auxílio dos empreendedores na formação de riqueza pode ser descrito como um processo de “destruição criativa”. Esse processo se daria com a formação de novos mercados, que reduzem significativamente a procura de bens e serviços já existentes, agregando outras alternativas aos usuários. Nesse encadeamento, o empreendedor é protagonista de permanentes mudanças no capitalismo, tendo a inovação uma grande contribuição para o progresso econômico. Contudo, dado o movimento da “destruição criativa”, Schumpeter (1982) aventa que toda vantagem competitiva é temporária: os empreendedores devem ser uma espécie de descobridores de oportunidades de negócios - indivíduos que correm riscos e que criam empresas (SCHUMPETER, 1982).
Acerca da inovação enquanto papel do Estado, Mazzucato (2014) discute que este não é um debate novo, citando Adam Smith, que - há mais de 250 anos - acreditava na autorregulação do mercado e limitação do Estado à criação de infraestrutura básica. Polanyi (2011) apud Mazzucato (2014), por sua vez, apresentava ideias opostas e sustentava que a concepção de economia baseada em mercado só foi possível através da intervenção do Estado (MAZZUCATO, 2014).
As ideias de Keynes também são expostas por Mazzucato (2014), defendendo que os investimentos privados devem ser equilibrados pelos gastos do governo. Seus seguidores também teorizavam fortemente que o estímulo do governo traria benefícios quanto à economia. Os apoiadores do trabalho de Schumpeter acrescentavam que estes investimentos deveriam ser priorizados às áreas que possibilitassem o aumento da capacidade de inovação de um país (MAZZUCATO, 2014).
32 No Brasil, os bancos estatais desempenharam uma função importante como financiadores do plano de desenvolvimento, suprindo dentre outras coisas, a carência de investidores (relacionada ao risco e imprecisão do mercado quanto ao crescimento de novas indústrias), baixa concorrência e fraquezas institucionais. Através desse financiamento, setores estratégicos passaram a receber o incentivo que não conseguiram com o setor privado (SCHAPIRO, 2012).
Contudo, apesar do financiamento de importantes políticas nos anos 1950 e 1990 pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o investimento na área de tecnologia e inovação não era encorajado, por representar uma aplicação a longo prazo, que avançava um ciclo eleitoral, e principalmente, por serem setores pouco desenvolvidos e com retorno incerto (SCHAPIRO, 2012).
Ainda assim, Mazzucato (2014) propõe que o debate vá além do papel do Estado no incentivo à demanda, uma vez que se tem um Estado empreendedor, que faz uso do melhor do setor privado para melhorias a nível nacional a médio e longo prazo; que age como investidor e criador, e não como intermediário da economia do conhecimento. Na visão de Fiani (2011), o desenvolvimento econômico envolve em seu processo a oferta de bens públicos, que tem como uma de suas especificidades a disponibilidade para toda e qualquer pessoa que deseje fazer uso, mesmo que não tenha participado em sua elaboração. Um exemplo claro é o conhecimento de natureza científica, que após ser publicizado, fica acessível a qualquer pessoa – diferente de um livro, que fica indisponível quando os exemplares se esgotam (FIANI, 2011).
Citando Stiglitz, Fiani (2011) acrescenta que um dos mais importantes fatores para o ritmo de crescimento é a obtenção de conhecimento tecnológico, exigindo grande empenho para que seja mantido atualizado por parte dos países em desenvolvimento. Os países em desenvolvimento ainda apresentam uma diferença em relação aos desenvolvidos: a existência de elites relacionadas entre si que nem sempre visam a concorrência, e sim o aumento de seu próprio patrimônio através da ajuda do Estado. Neste sentido, Fiani (2011) considera inseguro apostar nessas elites para o desenvolvimento econômico do país.
33 Uma observação realizada por Mazzucato (2014) se refere aos investimentos na indústria biofarmacêutica (mas que pode ser facilmente constatada em outras áreas): nos últimos anos, os investimentos por parte das empresas em pesquisa e desenvolvimento (P&D) têm sido inversamente proporcional aos investimentos realizados pelo Estado, tornando esse um ecossistema de inovação parasitário, ao invés de colaborativo. Essa prática beneficia altos executivos, administradores e executivos, e o Estado acaba ocupando o lugar de facilitador para essas empresas (MAZZUCATO, 2014).
Mazzucato (2014) considera que o governo se torna presa fácil de críticas em relação à inovação e empreendedorismo, por se mostrar inseguro quanto ao seu próprio papel. Os maiores subsidiários de P&D não são reconhecidos, e o governo passa a ocupar um lugar de “intrometido”, ao invés de financiador.
[...] quanto mais depreciamos o papel do Estado na economia, menos condições teremos de elevar seu nível de jogo e de transformá-lo em um player importante, e assim ele terá menos condições de atrair os melhores talentos. Será coincidência o fato de o Departamento de Energia dos Estados Unidos, que é o que mais gasta em P&D no governo americano e um dos que mais gasta (per capita) em pesquisa com energia da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ter conseguido atrair um físico ganhador de um Prêmio Nobel para dirigi-lo? Ou que esses países com planos muito menos ambiciosos para as organizações governamentais sejam mais suscetíveis às promoções baseadas no compadrio e pouco conhecimento de seus ministérios? É claro que o problema não é apenas de “conhecimento”, mas a capacidade de atraí-lo é um indicador da importância dada às agências públicas em determinado país (MAZZUCATO, 2014, p.45).
Como já foi dito, o grande problema é que não se legitima quem de fato assume os riscos no processo de inovação, e as empresas não abrem mão de seus lucros quando a evolução acontece. A inovação deve ser coletiva, sob todos os aspectos. Uma vez que o Estado concede o investimento de alto risco, dever-se-ia ter um retorno pelo risco assumido – ao menos para fomentar o próximo financiamento. Entretanto, nesta parceria entre o setor público e privado, os esforços são coletivos e os lucros continuam privados (MAZZUCATO, 2014).
34 2.4 A CONCORRÊNCIA E SUA ESTRUTURA
A essência da formulação de uma estratégia competitiva, de acordo com Porter (1980), é fazer a relação de uma empresa com o seu meio ambiente, pois há a existência de forças (ou pressões) que dirigem a concorrência na indústria em questão. O autor também define o que chama de forças competitivas em seu modelo de análise: novos entrantes, ameaça de substitutos, poder de negociação dos compradores ou clientes, poder de negociação dos fornecedores e a rivalidade entre os concorrentes. A seguir, ilustração do autor sobre as forças competitivas:
Figura 1: As forças competitivas
Fonte: Porter (1980).
Uma empresa que utiliza a estratégia competitiva busca encontrar uma posição em que seja possível estabelecer melhor defesa contra as forças competitivas que a cercam ou até mesmo utilizá-las a seu favor. Contudo, uma vez que essa estratégia pode ser utilizada também pelos concorrentes, é de suma importância que se tenha o conhecimento aprofundado, para que se trace os pontos fracos e fortes dos oponentes e da própria empresa, e direcionando as áreas que necessitam de mais atenção. A partir desse entendimento, ficam mais fáceis as considerações para diversificação da oferta de serviços ou produtos (PORTER, 1980).
35 2.5 A ORIGEM DO MODELO DE REGULAÇÃO
Para que ocorra a intervenção Estatal nas relações econômicas é preciso que haja competição entre empresas que ofereçam o mesmo serviço, e que essa competição seja pretendida. Nessa situação, a interferência do Estado se limita ao estabelecimento de parâmetros mínimos de segurança e qualidade, entretanto sem o controle de preços e quantidade do serviço ofertado. Contudo, mesmo quando há a pretensão de competitividade, mas dificuldades para que esta se realize sejam apresentadas, o Estado interfere de maneira mais incisiva, calcado na ideia de bem-estar da coletividade (RUS; CAMPOS; e NOMBELA, 2003).
A relação entre regulação e administração pública é multifacetada e dinâmica, assim como a própria natureza desses conceitos. O ponto em comum, que reúne ou afasta os dois conceitos de acordo com as diversas trajetórias histórico-contextuais, é o próprio processo de transformação do Estado e do papel que este desempenha na vida econômica e social, sendo importante destacar as dimensões da intrínseca relação entre regulação e administração pública (BREYER, 1982).
Conforme Pinto Jr (2001), o resultado das reformas verificadas em um grande número de países, a cooperação do Estado como operador e proprietário de ativos no setor produtivo tem sido reduzida de maneira drástica, rompendo com o modelo de organização industrial que conduziu sua expansão durante anos.
A partir de uma visão histórica do surgimento dos conceitos de regulação e administração pública, no período de final do século XIX ao início do século XX no contexto norte-americano, trata-se do debate sobre a “demarcação política versus administração”. A importância deste contexto reside na crítica ao próprio modelo de agência independente que se difunde massivamente quase um século depois em outros contextos nacionais, negligenciando as contribuições de autores clássicos da área de administração pública, conforme propõe Breyer (1982).
Botelho (2002) considera importante precisar que a regulação consiste na aplicação de um conjunto de instrumentos públicos para correção ou compensação de carências de
36 funcionamento involuntário do mercado, com o objetivo de proteger o usuário e consumidor da sociedade e do meio ambiente.
Pressupondo que a regulação tem como base a manutenção de relações estáveis entre governo, usuários e prestadores de serviços públicos, Figueiredo (1999) fez o seguinte relato:
[...] a captura governamental é nociva por tender a confundir o órgão regulador com um mero cumpridor de vontades de planos de governo; que a captura pelos concessionários ou prestadores de serviço é nefasta por tender a afastar-se da modicidade tarifária e a trazer beneplácitos excessivos na aplicação de penalidades decorrentes da inexecução contratual; e que a captura pelos usuários tende a desprezar o necessário equilíbrio econômico e financeiro dos concessionários, indispensável à adequada prestação dos serviços (FIGUEIREDO, 1999).
Em um momento mais recente, Breyer (1982) relata sobre o surgimento da análise dos processos de difusão de modelos e de instrumentos regulatórios em diversos conceitos nacionais, destacando não apenas o racional para adoção mimética de estruturas organizacionais ou instrumentos regulatórios, mas também as resistências e transformações que surgem localmente, no contexto da adoção. Faz-se importante identificar os condicionantes políticos, institucionais e culturais que possibilitam ou dificultam a adoção desses modelos e instrumentos em diferentes contextos locais. A agência independente se inspira no modelo norte-americano. Entretanto, a discussão conceitual dissociou-se de uma análise histórica da regulação norte-americana, que revela especificidades importantes, seja quanto à própria concepção da “regulação” enquanto instrumento de intervenção estatal, seja no que diz respeito ao papel das agências reguladoras (BREYER, 1982).
Contudo, Saravia (2003) salienta a importância da prática internacional e das legislações que comandam as instituições públicas, estabelecendo - ou pressupondo – que para as funções de regulação é preciso considerar, também, a defesa do meio ambiente e a proteção da saúde pública. Como exemplo, é citada a legislação britânica, que defende que a regulação se baseie na proteção da concorrência, do usuário cidadão e do meio ambiente.
37 De fato, a regulação no contexto americano acompanha a proliferação das atividades administrativas do Estado, tornando-se difícil distinguir, nas primeiras entidades independentes, a função regulatória de outras funções administrativas. A primeira agência regulatória foi criada em 1887 com o objetivo de regular o comércio promovido via ferrovias americanas – a Interstate Commerce Comission (ICC), respondendo à crescente indignação do público em relação às práticas de tarifas abusivas de transporte ferroviário. Seus poderes de aplicação foram expandidos no decorrer do governo Roosevelt (de 1933-1937). A partir de 1940 seu espectro regulatório incluiu, além das ferrovias, todos os tipos de transporte (com exceção dos aviões). Os poderes regulatórios da comissão foram progressivamente expandidos por meio de novas leis, baseadas em interpretações mais abrangentes da Suprema Corte da Cláusula de Comércio, presente na Constituição (BREYER, 1982).
De forma geral, e se diferenciando substancialmente da reforma de cunho neoliberal do final do século XX, a regulação nos EUA surge como defesa à excessiva competição e assume um caráter intervencionista, potencializado por um ambiente caracterizado por crises profundas do capitalismo e por uma ideologia favorável à maior participação do Estado na vida econômica e social. No entanto, é a partir de 1960 que a regulação cresceu na maioria dos setores, a partir de esforços do governo federal e dos estaduais de controlar preços e barreiras de entrada nos principais setores de serviços públicos. As agências federais passaram a regular rodovias, aviação, telecomunicações, energia elétrica, televisão, gás natural, enquanto os governos estaduais regulavam a parte intraestrutural destes mesmos setores, estabelecendo desta forma um sistema descentralizado e compartilhado de funções regulatórias (BREYER, 1982).
No contexto brasileiro, Pacheco (1999) salienta as quatro áreas abarcadas pela Reforma do Estado executada no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), que foram a delimitação da área de atuação do Estado, a desregulamentação, a governança (aumento da capacidade de governo) e a governabilidade (aumento da democracia e da
accountability).
Sobre a primeira área afetada - a delimitação da área de atuação do Estado - a Reforma preconiza diferenciações básicas para a mudança do Estado, sendo a primeira dessas
38 diferenciações a atribuição de atividades exclusivas do Estado, onde não há exercício de poder estatal, mas envolvem direitos humanos fundamentais ou geram externalidades que não devem ser de posse da iniciativa privada (serviços sociais e científicos). Após um processo de publicização, esses serviços (que não são exclusivamente do Estado, apesar de ter o financiamento público como base) passariam a ser mantidos por entidades públicas não-estatais: as organizações sociais. Outra diferenciação seria a de atividades principais das de apoio, sendo as segundas terceirizadas. A quarta distinção seria o “Estado enquanto pessoal”, reservado às atividades principais do núcleo estratégico, do “Estado enquanto orçamento” - pois o Estado continuará com o financiamento das atividades de apoio do núcleo estratégico, bem como boa parte das atividades principais e de apoio das atividades não exclusivas do Estado. O quadro 3 sintetiza os formatos institucionais propostos pela referida Reforma (PACHECO, 1999).
Quadro 3: Instituições resultantes da Reforma do Estado
INSTITUIÇÕES RESULTANTES DA REFORMA DO ESTADO
Atividades exclusivas do Estado
Serviços sociais e científicos
Produção de bens e serviços para o mercado Atividades principais
(core) Estado enquanto pessoal
Entidades públicas não estatais (publicização)
Empresas privadas (privatização)
Atividades auxiliares Atividades terceirizadas Atividades terceirizadas Atividades terceirizadas
Fonte: Pacheco (1999).
A Reforma também apresentou proposta de redução da regulamentação justamente em pontos onde ela é primordial. Sobre a governança, a proposta foi: 1) orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; 2) ênfase no controle de resultados por meio dos contratos de gestão; 3) fortalecimento e autonomia da burocracia no cerne das atividades típicas de Estado; 4) separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados; e 5) adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas públicas: controle social direto (através da transparência das informações e da participação em conselhos), controle
hierárquico-39 gerencial sobre resultados (através de contratos de gestão) e controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados (PACHECO, 1999).
O curso da Administração Pública Gerencial no Brasil, segundo Matias-Pereira (2008), foi retratado principalmente por duas iniciativas de Reforma do Estado, que ocorreram durante os governos Fernando Collor (1991-1992) e FHC (1995-2002), sendo que o primeiro foi orientado pelos princípios da descentralização e flexibilização e também pelo fato de considerar o Estado como um problema – cujas soluções apresentadas levaram ao enfraquecimento do Estado (MATIAS-PEREIRA, 2008).
No segundo mandato de FHC, cinco medidas orientadoras para fundar suas ações foram estabelecidas. A primeira foi o fato de o Estado ser considerado um problema, apresentando a crise do Estado e da administração burocrática; a segunda foi a construção do Estado regulador; a terceira foi a separação entre planejamento e gestão, através de um plano de adequação do Estado não associado à metas de desenvolvimento; a quarta foi o ajuste fiscal e a última medida resultou nos princípios da desestatização, da flexibilidade, do foco no cliente, da orientação por resultados e do controle social (MATIAS-PEREIRA, 2008).
Matias-Pereira (2008) acrescenta que a Administração Pública Gerencial foi manipulada para solver os problemas da Administração Pública Burocrática, sendo elaborados planos com baixo envolvimento e participação dos atores envolvidos, levando a um baixo grau de efetividade. Em conclusão, Matias-Pereira afirma que as políticas de gestão se desagregam no governo FHC, predominando somente a instrução para o ajuste fiscal. Para que a regulação seja exercida de maneira eficaz, é necessário que o Estado analise cuidadosamente as falhas presentes no mercado, a fim de traçar os objetivos da regulação e posterior escolha das estratégias regulatórias, a fim de sanar tais falhas. Ainda, é fundamental o acompanhamento de tais ações pelo regulador, que vai determinar riscos e possíveis efeitos da estratégia adotada, assim como aventar os custos administrativos (ARAGÃO et al, 2004). Tal processo pode ser representado através da figura 2:
40
Figura 2: Etapas a serem seguidas no procedimento regulatório
Fonte: Aragão et al (2004).
A própria implementação da nova política regulatória altera o mercado, de acordo com Aragão et al (2004), sendo de suma importância o acompanhamento do Estado. As empresas reguladas se adequam aos impedimentos estipulados pela nova regulação, invertendo a situação e transformando-os em armas. Diante disso, cabe ao Estado planejar suas estratégias, buscando responder às expectativas geradas pelo usuário, empresa e regulador.
2.6 OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE REGULAÇÃO NO BRASIL
Esta seção destaca informações acerca do momento de criação de cada agência, a fim de levantar dados sobre o processo de criação destas, bem como seus desenhos institucionais.
Estudos das condições econômicas básicas do mercado
Objetivos e diretrizes básicas da regulamentação
Estratégia e dimensões da intervenção regulatória
Avaliação de custos e benefícios
Processo de implementação e respectiva organização institucional
Transformações das condições de mercado e obsolescência da regulamentação