PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE SECRETARIA MUNICIPAL DE DIREITOS HUMANOS
E SEGURANÇA URBANA
AVALIAÇÃO DO PROGRAMA MUNICIPAL DE EXECUÇÃO DE MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS
EM MEIO ABERTO DE PORTO ALEGRE
PESQUISA REALIZADA COM RECURSOS DO CONVÊNIO 037/2006-FNCA/SPDCA/SEDH/PR
PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE
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José Alberto Reus Fortunati
TÉCNICA RESPONSÁVEL Beatriz Morem da Costa e-mail:beatriz@sdhsu.prefpoa.com.br;
beatrizmorem@gmail.com
É permitida a reprodução do trabalho e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
P853 Porto Alegre. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana. Avaliação do programa municipal de execução de medidas Socioeducativas em meio aberto (PEMSE). Porto Alegre : Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 2010.
110 p. Il. Graf., tab.
Documento em recurso eletrônico:
www2.portoalegre.rs.gov.br/smdhsu/default.php?p_secao=167
1. Administração pública - Prefeitura Municipal de Porto Alegre 2. Gestão pública – Prefeitura Municipal de Porto Alegre 3. Direitos Humanos - Prefeitura Municipal
de Porto Alegre 4. Programa municipal de execução de medidas sócio educativa em meio aberto (PEMSE) – Porto Alegre
I. Autor II. Título III. Costa, Beatriz Morem da
CDU 352
Catalogação na publicação elaborada pela Biblioteca da Secretaria Municipal de Educação Bibliotecária Marcia Elisa Gonçalves Lopes Treptow CRB10/1049
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 4
Objetivos 7
Metodologia 8
A VIOLÊNCIA JUVENIL EM PORTO ALEGRE 11
A MUNICIPALIZAÇÃO DAS MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS
EM MEIO ABERTO 18
Histórico da criação do Programa 19
ESTRUTURA DO PEMSE 28
Conselho Gestor 28
Coordenação Geral 29
Coordenações Regionais 30
Coordenação Regional Noroeste – CR1 30
Coordenação Regional Norte – CR2 32
Coordenação Regional Leste – CR3 34
Coordenação Regional Lomba do Pinheiro/Partenon – CR4 35
Coordenação Regional Glória/Cruzeiro/Cristal – CR5 37
Coordenação Regional Centro Sul/Sul – CR6 38
Coordenação Regional Restinga/Extremo Sul – CR7 39
Coordenação Regional Centro – CR8 41
O TRABALHO NO PEMSE 43
Dificuldades 45
A rede de proteção social 48
Relação com o Judiciário 50
Insegurança no trabalho 53
Orientação de adolescentes em Liberdade Assistida 57
Avaliação das Unidades Executoras da PSC 59
A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS À COMUNIDADE 63
Unidades executoras do PEMSE 64
Referências Socioeducativos 70
Orientadores socioeducativos 75
A execução da medida socioeducativa
de prestação de serviços à comunidade 78
Avaliação do PEMSE 90
CONCLUSÃO 101
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 102
APÊNDICE A – POPULAÇÃO ADOLESCENTE EM PORTO ALEGRE 105
APÊNDICE B - QUADRO SÍNTESE COORDENAÇÕES REGIONAIS DO PEMSE
UNIDADES EXECUTORAS DO PEMSE QUE PARTICIPARAM DA PESQUISA
106 113
INTRODUÇÃO
A avaliação de programas sociais surgiu nos anos de 1960 como resultado da tentativa de encontrar formas mais eficazes de combater a pobreza. Os métodos e técnicas de avaliação foram desenvolvidos com o objetivo de analisar se os objetivos e metas dos programas sociais estavam sendo atingidos na redução da privação, discriminação e outros problemas sociais identificados nas sociedades contemporâneas (MARSHALL, 1998).
No Brasil, é somente na década de 1990 que surgem iniciativas sistemáticas de monitoramento e avaliação de políticas e programas sociais que, via de regra, são desarticulados, fragmentados e erráticos. De modo geral, o clientelismo e populismo recorrentes na cultura política brasileira afetam e contaminam a ação pública em todos os níveis, impedindo o desenvolvimento de práticas de gestão social mais avançadas e eficazes. Conforme assinalam Jobert e Müller (1987 apud
ARRETCHE, 2001),
A formulação de políticas é com muita frequência marcada pelo fato de que os decisores não sabem exatamente o que eles querem, nem o resultado possível das políticas formuladas, bem como pelo fato de que as políticas adotadas são o resultado de um processo de negociação no qual o desenho original de um programa é substancialmente modificado.
Monitoramento e avaliação, ainda que muitas vezes sejam termos utilizados como intercambiáveis, devem ser distinguidos. O monitoramento, assim como a avaliação, envolve análise do que realmente foi obtido com um programa ou projeto em contraste com os objetivos estabelecidos em sua formulação original. A diferença entre ambos é o fator tempo. O monitoramento é um processo de
acompanhamento contínuo de que se está ou não atingindo os objetivos de um projeto, ao passo que a avaliação mede se esses estão se concretizando, ou se concretizaram, em um ponto bem definido do tempo (FERNLEY et al., 2002).
A utilização de metodologias quantitativas na avaliação de políticas sociais, principalmente na área da educação, foi predominante até meados dos anos de 1980, analisando-se por meio delas a estrutura, o processo de implementação e os resultados obtidos pelos programas e projetos. A partir de então, a dominância do paradigma quantitativista foi sendo questionada pelas abordagens qualitativas1,
que incorporaram à análise o sentido atribuído pelos atores às suas ações, as relações de poder intra e inter-institucionais e a reflexividade dos agentes. A corrente qualitativa, no entanto, ainda não produziu
corpus teórico-metodológico consolidado como aquele constituído pelos
enfoques quantitativos2. Entre os instrumentos utilizados pela avaliação
qualitativa destacam-se as técnicas de entrevista, observação, observação participante, estudo de caso, entre outros (MINAYO, 2005).
Estudos combinando métodos quantitativos e qualitativos vêm se difundindo no país em anos recentes. O objetivo dessa combinação é o aprofundamento na investigação de temáticas relacionadas a direitos humanos e violências que atingem grupos específicos3, bem como na
avaliação de políticas sociais, identificando as relações estabelecidas no contexto da intervenção e a percepção dos atores envolvidos.
Avaliar implica a formulação de um juízo de valor sobre um dado programa ou projeto social com a finalidade de fornecer subsídios à tomada de decisão aos gestores, técnicos e outros atores relevantes. Por isso, a avaliação tem a intenção de contribuir para o aperfeiçoamento do programa sob análise.
A Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana (SMDHSU) desenvolve suas atividades com foco na promoção e defesa de direitos de grupos populacionais específicos – indígenas, mulheres
1 A abordagem qualitativa origina-se da corrente compreensivista da sociologia. Procura compreender os
fenômenos sociais através da investigação de como os atores definem as situações e acontecimentos nos quais estão envolvidos e o significado que atribuem às suas ações (MINAYO, ASSIS e SOUZA, 1985; MINAYO e SANCHES, 1993).
2 A avaliação quantitativa utiliza-se de modelos experimentais e quase-experimentais, realizando análises,
por exemplo, de custo-benefício e custo-efetividade dos programas sociais (Vide COHEN e FRANCO, 1993; CANO, 2002). O objetivo é investigar regularidades, padrões e tendências observáveis, na identificação dos quais faz-se amplo uso de inferência estatística. De acordo com Minayo e Sanches (op. cit.), é recomendável a adoção de metodologia quantitativa nas ciências sociais quando se trata de um objeto de estudo que requer o manuseio de aglomerados de dados e grandes conjuntos demográficos, que podem ser tornados inteligíveis por meio da construção de variáveis.
das camadas populares, vítimas de violência, idosos vulneráveis, moradores de rua, grupos LGBTT – que há pouco tempo passaram a ser beneficiados pelas políticas públicas do Estado brasileiro. De outro lado, foi um dos primeiros órgãos municipais a aderir ao acolhimento de adolescentes em conflito com a lei a partir da implantação do Programa Municipal de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto (PEMSE) em 2000.
Em suma, o móvel principal da proposição deste estudo de avaliação do Programa Municipal de Execução de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto, foi o fato de a SMDHSU constituir-se em unidade de execução de medidas socioeducativas de Prestação de Serviços à Comunidade, possuir representação no Conselho Gestor do PEMSE, e articular muitas de suas atividades com a Fundação de Assistência Social e Cidadania, órgão gestor do Programa. Além disso, é parte integrante de sua missão institucional o acompanhamento das políticas sociais municipais, zelando para que se concretize a promoção dos direitos humanos em sua integralidade na cidade de Porto Alegre.
A importância do PEMSE para a prevenção terciária da violência4,
à proteção dos direitos dos adolescentes infratores e para a sua reinserção social e comunitária é inegável. No entanto, ao completar-se uma década de implementação, os diversos atores institucionais e os técnicos sociais envolvidos com o Programa apontavam a necessidade de aprofundar as avaliações anuais apresentadas pela Coordenação Geral do PEMSE. As vicissitudes experimentadas pelas equipes do Programa, a falta de adequação da infraestrutura física e de recursos humanos ao crescimento do número de adolescentes usuários, a própria complexidade do atendimento face ao aumento da violência dos jovens pelo uso e dependência do crack, entre outros problemas, tornavam necessário pelo menos dar um primeiro passo, ainda que modesto, para reunir e sistematizar as dificuldades enfrentadas pelo Programa.
4 Estratégia de prevenção focalizada em pessoas que já se envolveram em delitos e violências, buscando
criar condições favoráveis à sua reintegração familiar, social e comunitária com o objetivo de evitar a reincidência nessas práticas.
Portanto, embora não se trate de uma avaliação exaustiva, o trabalho oferece indicações que poderão ser úteis à Fundação de Assistência Social e Cidadania e às instituições que se articulam e mobilizam para a construção de uma proposta de mudanças no funcionamento e na qualidade do Programa. O conhecimento a respeito da estrutura e funcionamento do PEMSE, dos nós críticos na integração institucional, bem como dos aspectos positivos produzidos por uma experiência levada a cabo há um longo tempo, assumem relevância especial tendo em vista a implantação do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE). Deste ponto de vista, identificar o que funciona e o que não está funcionando no PEMSE pode trazer novos dados ao almejado aprimoramento do sistema de atendimento socioeducativo.
Objetivos
Produzir diagnóstico acerca do funcionamento do Programa Municipal de Execução de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto (PEMSE) e das ações implementadas nas unidades de execução de medidas socioeducativas.
Nesta avaliação do PEMSE procurou-se especificamente:
Recuperar o histórico de criação do Programa, descrevendo a sua estrutura e funcionamento.
Identificar os procedimentos adotados pelas unidades executoras em relação às tarefas atribuídas aos adolescentes em cumprimento de medida de Prestação de Serviços à Comunidade (art. 117 do ECA).
Identificar como os profissionais orientadores de adolescentes em cumprimento de medida de Liberdade Assistida avaliam o trabalho que realizam e as dificuldades encontradas no que diz respeito à realização dos encargos atribuídos pelo art. 119 do ECA, especialmente no que se refere à educação, saúde física e mental, profissionalização e inserção no mercado de trabalho, e à reintegração social e comunitária dos adolescentes.
Identificar dificuldades e pontos positivos do Programa do ponto de vista dos referências socioeducativos que trabalham nas unidades de execução.
Avaliar a integração do PEMSE em relação às demais instituições que fazem parte do sistema de proteção à criança e adolescente.
Metodologia
Nesta avaliação do Programa Municipal de Medidas Socioeducativas de Meio Aberto recorreu-se às seguintes técnicas de coleta de informações:
Quantitativas
Para a coleta de dados primários sobre as unidades de execução da medida socioeducativa de Prestação de Serviços à Comunidade foi elaborado questionário contendo questões abertas e fechadas.
Os dados secundários foram obtidos com o Departamento Estadual da Criança e do Adolescente (DECA), sistema informatizado da rede de proteção da criança e do adolescente da Grande Porto Alegre (GRANPAL), Fundação de Assistência Socioeducativa do Rio Grande do Sul (FASE), Sistema de Informações sobre a Mortalidade do DATASUS/MS e Secretaria Municipal de Saúde.
Qualitativas
Documentais: leitura das atas do Conselho Gestor do PEMSE, diversos anos; documentos sobre as medidas socioeducativas e PEMSE produzidos pela 3ª Vara do Juizado da Infância e Adolescência e Fundação de Assistência Social e Cidadania (FASC) e memória do seminário de planejamento do PEMSE, realizado nos dias 10 e 11 de maio e 17 e 18 de maio de 2007.
Observação: audiências de adolescentes infratores na Justiça Instantânea.
Observação participante: reuniões mensais do Conselho Gestor do PEMSE como representante da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana a partir de 2007.
Entrevistas semiestruturadas: foram realizadas entrevistas nas oito coordenações regionais do PEMSE durante o primeiro e segundo semestre de 2007, com representantes institucionais do Conselho Gestor, operadores de justiça (Justiça Instantânea, Delegacia Estadual da Criança e do Adolescente, 3ª Vara do Juizado da Infância e da Adolescência e Defensoria Pública). As entrevistas gravadas totalizaram dez horas. As demais não puderam ser registradas em áudio, porque os locais onde foram realizadas não ofereciam condições propícias a isso. Em alguns encontros com as equipes regionais do PEMSE, dependendo do número de técnicas com que contava a regional, houve a participação de duas ou mais pessoas nas entrevistas.
Em relação aos referências socioeducativos, o método de captar as informações abrangeu desde conversas informais face a face, entrevistas por telefone no contato introdutório ao envio do questionário por correio eletrônico e a observação participante da pesquisadora, dado que a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana (SMDHSU) é uma unidade executora da medida de Prestação de Serviços à Comunidade.
No gerenciamento das informações quantitativas e qualitativas colhidas no questionário e em entrevistas gravadas foi utilizado o software SPHINX.
A VIOLÊNCIA JUVENIL EM PORTO ALEGRE
O crescimento da violência dos jovens e entre os jovens é fenômeno que vem preocupando a sociedade brasileira. As estatísticas anuais do Sistema de Informações da Mortalidade do Sistema Único de Saúde evidenciam que os óbitos decorrentes de causas externas –
principalmente os homicídios cometidos com armas de fogo – vitimam majoritariamente jovens entre os 15 e 29 anos, do sexo masculino, não-brancos, com escolaridade reduzida, e residentes em bairros que concentram populações de baixas condições socioeconômicas (CASTRO e AQUINO, 2008).
No Brasil, os jovens representam o maior percentual da população prisional e daquela cumprindo penas e medidas alternativas. Segundo cálculos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), fundamentados em estatísticas do Sistema Integrado de Informação Penitenciária (INFOPEN) e projeções populacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a taxa de encarceramento de pessoas com mais de 30 anos é de aproximadamente dois presos por mil habitantes, ao passo que entre os homens com idades entre 18 a 29 anos atinge cerca de 11,5 por mil jovens nessa faixa etária (CASTRO e AQUINO, 2008, p. 70).
Porto Alegre situa-se entre as grandes cidades brasileiras5 que
exibem elevados índices de homicídios e delitos violentos. Desde o início de 2000, a sua taxa média anual de homicídios tem se mantido constante em torno dos 31 óbitos por cem mil habitantes6. A observação
dos dados do Sistema de Informação da Mortalidade da Secretaria Municipal de Saúde mostra que, entre os mais de 500 homicídios ocorridos a cada ano em Porto Alegre, aproximadamente 55% das vítimas são do sexo masculino, na faixa etária de 15 a 29 anos7 e que,
5 A população de Porto Alegre é de 1,4 milhão de habitantes, dos quais 30 por cento são jovens de 15 a 29
anos.
6 A média brasileira é de 22 homicídios por cem mil habitantes.
7 A autora acompanha desde 1996 os registros do Sistema de Informações da Mortalidade da Secretaria
-em 98% dos incidentes letais, o instrumento utilizado é a arma de fogo. Desse modo, a taxa média anual dos óbitos com intenção determinada chega a 60 por cem mil jovens dessa faixa etária. Além disso, o estudo destas informações desagregadas por bairro indica que a violência letal concentra-se, com pequenas variações anuais, principalmente em dezoito bairros da cidade e oito macrorregiões: Norte, Nordeste, Eixo Baltazar, Leste, Cruzeiro, Partenon, Lomba do Pinheiro e Restinga.
Os bairros de mais elevada incidência de homicídios de adolescentes – Bom Jesus, Lomba do Pinheiro, Mário Quintana, Restinga, Rubem Berta, Sarandi, Santa Teresa e Vila Jardim – também são aqueles geralmente mais deficientes em equipamentos e serviços públicos e reduzida oferta de atividades esportivas, culturais e sociais para as camadas de baixo poder aquisitivo. A inserção laboral das famílias é relativamente precária ou inexistente, configurando um quadro desalentador de ausência de perspectivas de ocupações socialmente inclusivas.
cujo banco de dados fornece informações sobre sexo, idade, bairro de moradia, região de moradia e instrumento utilizado na agressão que originou a morte da vítima. Através deste estudo, identificou-se que em média a distribuição anual dos homicídios em Porto Alegre é a seguinte: em 17% dos óbitos resultantes de agressões intencionais, as vítimas estão na faixa etária de 15 a 17 anos; 21%, na de 18 a 24 anos e, 17%, têm entre 25 e 29 anos. Bom Jesus Lomba do Pinheiro Mário Quintana Restinga Rubem Berta Santa Teresa Sarandi Vila Jardim Fonte:PMPA/SMS/CGVS/SIM 2000-2006, elaboração SMDHSU/CPF/ SEC.EXEC.PRONASCI/POA
Comparativo das taxas médias de homicídios/100.000 habitantes de 15 a 19 anos, períodos 2000-2003 e 2004-2006, bairros de Porto Alegre que apresentam maior incidência de violência letal
Tx_média_2004_06 Tx_média_2000_03
Tx_média_2004_06 217,1 89,6 167,0 118,8 105,5 105,0 21,6 128,2
Tx_média_2000_03 189,3 46,3 243,8 106,2 79,7 94,7 55,6 195,2
Estudos sobre violência juvenil realizados em diversos países (GLASER, 1997; SHAW, 2001 apud LUNECKE e VANDERSCHUEREN,
2004) indicam que a prática de atos violentos como assaltos à mão armada, lesões corporais e homicídios, que têm graves conseqüências sobre as vítimas primárias e secundárias, atingem seu pico entre os 17 e os 24 anos. Isso pode ser ilustrado, observando-se o gráfico a seguir, que exibe a distribuição por grupos etários dos acusados por delitos contra a pessoa, o patrimônio e a liberdade individual em Porto Alegre no ano de 2006.
Os atos infracionais de maior freqüência cometidos por adolescentes em Porto Alegre, que correspondem a 65,2% do total, podem ser visualizados no gráfico a seguir.
Apreensão de adolescentes por tipo de ato infracional, Porto Alegre, média 2000-06, valores percentuais
2,7 11,1 0,1 0,3 34,7 10,9 22,2 17,9 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
Furto Roubo Porte de arma Lesão corporal Tóxico (porte e tráfico)
Homicídio Estupro Outros
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da SSP-PC/DIPLANCO, Serviço de Estatística
Os principais delitos contra o patrimônio (furtos e roubos), que perfazem 33% do total de todas as infrações, mantêm associação com a difusão do consumo de drogas, principalmente o crack, entre os jovens porto-alegrenses nos últimos anos. Conforme palavras de delegado que atua no Departamento Estadual da Criança e do Adolescente em entrevista a imprensa de Porto Alegre (ZERO HORA, 08/07/2008).
Nossas ocorrências mais típicas envolvem o crack, que já é usado por crianças de nove, dez anos. É o que os adolescentes que apanhamos em flagrante por algum delito usam hoje. Cocaína e maconha caíram bastante. De três anos para cá, é uma droga que está muito associada a casos de crime patrimonial e a situações de exploração sexual.
No que diz respeito a Porto Alegre, estima-se que cerca de oitenta por cento dos adolescentes que cumprem medidas socioeducativas de internação, e em meio aberto, são provenientes das camadas com baixas condições socioeconômicas. Em sua maioria são do sexo masculino e escolaridade média de quatro anos de estudo. Geralmente a família de origem é monoparental, sendo a mãe ou a avó o adulto de referência para os jovens. Alguns adolescentes são chefes de pontos de venda de drogas e vivem em permanente risco de vida pelas disputas por domínio de território nas vilas populares. Devido a essa insegurança decorrente de seu envolvimento com o tráfico de drogas, quando
cumprem medida socioeducativa em meio aberto não é incomum comparecerem armados aos encontros com os técnicos sociais que os atendem, ou acompanhados por outros jovens que lhes servem de guarda-costas, ou até disfarçados para não serem reconhecidos. Muitos são assassinados antes de concluírem o cumprimento da medida socioeducativa.
Em uma avaliação impressionista, pois não se tem estatísticas confiáveis que comprovem esta afirmação, os jovens das camadas médias8 representam de vinte a trinta por cento dos adolescentes em
conflito com a lei. Em contraste com o que acontece com os jovens das camadas populares, ao serem apreendidos pela polícia geralmente contam com a orientação de advogados9 contratados pelos pais ou
responsáveis, pois é embaraçoso para famílias de classe média ter um filho ou filha com envolvimento em ato infracional. As infrações mais comuns são a condução de veículos sem habilitação, furtos para aquisição de drogas, lesões corporais em confrontos entre “bondes” ou gangues rivais, vandalismo contra monumentos públicos, resultantes da busca por divertimento e excitação violentos como meio de enfrentar o tédio, busca de autoafirmação, ou por adesão a uma subcultura da violência. Um exemplo são os confrontos entre torcidas organizadas em jogos de futebol, em que o ato de torcer por um clube serve como pretexto para o exercício da violência física gratuita.
No entanto, embora adolescentes dos segmentos médios também assumam comportamentos de risco e antissociais, constata-se no Programa Municipal de Execução de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto de Porto Alegre a mesma situação evidenciada em alguns
8
A avaliação da camada social a que deve pertencer o adolescente infrator é quase sempre realizada por técnicos sociais e operadores de justiça em função de sinais externos, que evidenciam o fato de o indivíduo encontrar-se em uma condição de vida condicionada pelo baixo poder aquisitivo familiar. Como as estatísticas sociodemográficas dos adolescentes baseiam-se na autodeclaração individual, os dados muitas vezes são omitidos ou apresentam deficiências metodológicas em sua coleta, por isso, não é possível estabelecer um percentual confiável para a distribuição dos adolescentes conforme a camada social.
9 Segundo defensora pública entrevistada nesta pesquisa, geralmente os advogados contratados pelas
famílias recorrem aos defensores públicos em busca de orientação, pois as universidades não oferecem formação específica à defesa técnica de adolescentes em conflito com a lei. Nesta área do direito a expertise pertence à Defensoria Pública. No caso dos adolescentes das camadas populares que encontram ocupação no tráfico de drogas, técnicos sociais que trabalham na Fundação de Atendimento Socioeducativo (FASE) têm constatado que estes também passaram a contar com defensores contratados pelo “patrões” do tráfico, na busca de rápida liberação de sua mão de obra.
estudos (ARRIAGADA e HOPENHAYN, 2000; LUNECKE e VANDERSCHUEREN, 2004), que a juventude urbana das famílias de baixos rendimentos é mais vulnerável ao envolvimento em transgressões à lei, bem como mais sujeita à apreensão pela forças policiais e à penalização pela justiça.
Quadro comparativo do número de adolescentes em medidas socioeducativas em meio aberto e índice de reincidência, Porto Alegre 2004-2008
Período N_adolesc LA PSC Ind_reinc
jan a out/2004 694 290 550 15,5
jan a out/2005 1.029 441 836 25,6
jan a out/2006 1.003 366 862 32,0
jan a out/2007 921 427 768 28,2
jan a out/2008 1.169 427 806 14,3
Fonte: Sistema Informações Granpal/FASC, elaboração SMDHSU/Coord. Pesquisa e Formação
Conforme se observa no quadro acima, ainda que haja oscilações no número de adolescentes que cumprem MSE em meio aberto a cada ano, constata-se declínio no índice de reincidência nestas medidas nos três últimos anos em Porto Alegre. No entanto, com os dados disponíveis é impossível identificar que variáveis poderiam estar atuando neste resultado e, se o próprio PEMSE teria alguma contribuição na redução da reincidência evidenciada nos dados obtidos através do sistema informatizado da rede de proteção da Grande Porto Alegre.
Quadro comparativo do número de adolescentes em conflito com a lei em cumprimento de medida socioeducativa
em meio fechado e aberto, Porto Alegre 2004-2008
Ano adolescentesNúmero de procedentes de Porto Alegre na FASE Variação (%) Número de adolescentes no PEMSE Variação(%) 2004 274 - 694 -2005 299 9,1 1.029 48,2 2006 355 18,7 1.003 -2,5 2007 400 12,7 921 -8,2 2008 700 75,0 1.169 26,9 Variação 2004-2008 155,5 68,4
Fonte: FASE-RS e FASC/PEMSE. Elaboração própria SMDHSU/Coordenação de Pesquisa e Formação, Pesquisa “Avaliação do Programa Municipal de Execução de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto”.
Considerando os dados da tabela acima, verifica-se que tem crescido o número de adolescentes internados na Fundação de Atendimento Socioeducativo (FASE) nos últimos quatro anos, ao passo que no PEMSE constatam-se oscilações entre crescimento e declínio no período considerado. Nota-se, no entanto, que há crescimento persistente do número de jovens internados na FASE. As principais infrações cometidas pelos jovens que cumprem medidas socioeducativas com restrição de liberdade são homicídio, latrocínio, tráfico de drogas e roubo sob forte ameaça. De acordo com dados da FASE, Porto Alegre é responsável por 73,5% dos adolescentes privados de liberdade, correspondendo a um índice de 29,3 adolescentes/100 mil habitantes do município e 172,1 adolescentes/100 mil jovens de 10 a 19 anos.
A MUNICIPALIZAÇÃO DAS MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS EM MEIO ABERTO
A constituição do Programa Municipal de Execução de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto (PEMSE) resulta de processo iniciado em 1998, a partir da 3ª Vara da Infância e da Juventude, visando desjudicializar e municipalizar as medidas socioeducativas em meio aberto, anteriormente executadas em sua integralidade pelo Judiciário. O percurso que levou a administração municipal a assumir a parte administrativa10 e social da execução das medidas em meio aberto
caracterizou-se, desde o início, pela forte liderança do Judiciário na condução do processo, que tem sido uma constante ao longo de toda a trajetória do Programa.
Peculiaridades das relações institucionais entre o Poder Judiciário e o Executivo Municipal na criação e implementação do PEMSE, uma das mais antigas experiências de municipalização de medidas socioeducativas em meio aberto no contexto das grandes capitais do país, marcam significativamente esta iniciativa até os dias de hoje. Tal circunstância aliada ao fato de que nos últimos anos o Executivo Municipal assumiu um papel preponderantemente reativo às demandas do Judiciário, no que diz respeito ao estabelecimento de uma política pública planejada e continuada para contemplar efetivamente as necessidades desse público e acompanhar seus desdobramentos e impactos, gerou uma situação sui generis. O Programa desde a sua
criação, embora fazendo parte das políticas públicas de implementação do Estatuto da Criança e do Adolescente em Porto Alegre, tem funcionado de forma relativamente marginal em relação ao conjunto de ações que operacionalizam a política social do governo municipal.
O PEMSE vem enfrentando dificuldades desde 2006, que têm provocado modificações pontuais no Programa na tentativa de enfrentar nós críticos apontados pela equipe técnica, representantes institucionais no Conselho Gestor e pela 3ª Vara do Juizado da Infância
e da Juventude. Estes problemas estarão sendo discutidos ao longo deste estudo.
Histórico da criação do Programa11
A municipalização da execução das medidas socioeducativas em meio aberto faz parte de um processo mais amplo de aprimoramento da justiça juvenil em Porto Alegre, que se encontra em curso desde a década de 1990.
Um dos principais avanços nessa área foi a criação do programa Justiça Instantânea, em 1996, que funcionou inicialmente nas instalações da extinta Fundação Estadual para o Bem-Estar do Menor (FEBEM), atual Fundação de Atendimento Socioeducativo (FASE), até a inauguração do Centro Integrado de Atendimento da Criança e do Adolescente (CIACA) em 2004. Construído com recursos provenientes do Governo Estadual, Poder Judiciário e Ministério Público, o CIACA reúne no mesmo espaço físico o Departamento Estadual da Criança e do Adolescente (DECA) vinculado à Polícia Civil, Instituto Geral de Perícias (IGP), Fundação de Atendimento Socioeducativo (FASE), Ministério Público, Defensoria Pública e Juizado da Infância e da Juventude, visando tornar mais rápidos os procedimentos de apuração de atos infracionais cometidos por adolescentes. O CIACA é a porta de entrada do adolescente no sistema de justiça, onde é tipificado o ato infracional cometido, sua gravidade e consequências, bem como analisado o perfil do jovem. Com base nessa avaliação são definidas as medidas socioeducativas adequadas ao caso (NEDEL, 2007 p. 17-18).
Em 1998, a partir de proposição da 3ª Vara da Infância e da Juventude, o governo municipal instituiu grupo de trabalho envolvendo técnicos da Fundação de Educação Social e Comunitária (FESC)12 e
Secretaria do Governo Municipal, com o intuito de determinar o formato que assumiria a municipalização das medidas socioeducativas em meio
11 As descrições contidas no texto foram produzidas com base em documentos elaborados pela 3ª Vara do
Juizado da Infância e da Juventude e Fundação de Assistência Social e Cidadania.
12 A Fundação de Educação Social e Comunitária (FESC) passou a ser denominada Fundação de Assistência
Social e Cidadania (FASC) no final de 2000, sendo o órgão gestor da política de assistência social do município de Porto Alegre.
aberto. Conforme documentos para discussão e memória do processo de desjudicialização e municipalização produzidos pela 3ª Vara da Infância e Juventude (BRANCHER, LUZARDI e COSTA, 1999; SILVEIRA e AGUINSKY, 2003), buscava-se efetivar
a migração do paradigma concentrador/piramidal da referência do Juizado na execução das medidas socioeducativas para um paradigma de articulação em rede do sistema de atendimento (SILVEIRA e AGUINSKY, 2003, p. 6).
Os objetivos políticos consistiam: i) na redefinição dos papéis institucionais do Juizado da Infância e da Juventude e dos executivos estadual e municipal em relação à execução das medidas socioeducativas; ii) integração das distintas esferas públicas -municipal, estadual, não-governamental e judicial – no desenvolvimento de ações preventivas à violência e infração da lei pelos adolescentes, atuando nas situações de risco social e individual.
Na redefinição dos papéis dos diferentes atores, de um lado, caberia à administração municipal coordenar a execução das medidas socioeducativas em meio aberto, articulando os serviços públicos de saúde, educação, assistência e proteção social, quando fossem necessários, no intuito de propiciar a reinserção sociofamiliar desses jovens. De outro, no contexto do governo estadual, executor das medidas socioeducativas privativas de liberdade, seria estimulado o acompanhamento aos egressos do sistema. De sua parte, o Juizado da Infância e da Juventude seguiria com a responsabilidade de acompanhamento, exigibilidade e estímulo ao cumprimento das medidas pelos adolescentes, bem como de supervisão da efetividade dos serviços prestados pelos programas de atendimento governamentais e não-governamentais.
Supunha-se que a integração concertada dos distintos atores, incluindo-se entre estes as universidades públicas e privadas, em ações preventivas à violência e transgressão da lei pelos adolescentes, resultaria em benefícios à segurança pública produzindo, em
consequência, efeitos positivos na qualidade de vida da população porto-alegrense (BRANCHER, LUZARDI e COSTA, 1999).
Ampliando as discussões a respeito da municipalização das medidas socioeducativas em meio aberto, em 1999, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente integrou-se ao grupo de estudos para a criação do Programa Municipal de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto-PEMSE. A partir de 2000, o Conselho Municipal de Assistência Social também se engajou na construção do Programa (FASC, março/ 2000). Segundo uma entrevistada:
A idéia era começar com o que já se tinha, o que já era descentralizado, que eram as PSCs. Por quê era descentralizado? Porque o poder judiciário já tinha convênios na cidade para encaminhar os adolescentes para cumprir a medida. Então a lógica era, se isto já está na comunidade, vai ser mais fácil para a FASC começar a trabalhar. Porque já havia convênios [da FASC com organizações do terceiro setor]. Então ficou combinado que o Poder Judiciário, não era uma cedência, designado foi o termo, [designaria] técnicos [do Judiciário] que tinham experiência para o município.
Ou seja, a partir do conhecimento e experiência acumulados pelos técnicos judiciários no atendimento a esse público, seria possível capacitar as equipes municipais para a implantação e posterior implementação do Programa. Dessa forma, concretizando um longo processo de estudos e planejamento, o projeto que definia a estrutura e o funcionamento do PEMSE foi apresentado em março de 2000. Os objetivos específicos eram:
i) desenvolver em parceria com o Juizado da Infância e Juventude o início do processo de desjudicialização das medidas socioeducativas;
ii) acolher os adolescentes em conflito com a lei para execução da medida de Prestação de Serviços à Comunidade-PSC, em instituições do município, governamentais e não-governamentais;
iii) acompanhar e orientar os adolescentes na execução da medida de Prestação de Serviços à Comunidade;
iv) possibilitar aos adolescentes em conflito com a lei, através do cumprimento da medida de Prestação de Serviços à Comunidade,
espaços de reflexão sobre o seu ato infracional, na perspectiva da construção de seu projeto de vida pessoal e profissional;
v) possibilitar o acesso dos adolescentes em conflito com a lei à rede de serviços de proteção à criança e ao adolescente (quando avaliada a pertinência);
vi) proporcionar espaços para execução da medida de Prestação de Serviços à Comunidade, que possibilitem o desenvolvimento das potencialidades dos adolescentes (FASC, março/2000).
A municipalização das medidas socioeducativas em meio aberto foi implantada paulatinamente, desdobrando-se em três etapas: 1ª etapa, a PSC centralizada, cumprida integralmente em órgãos da administração municipal; 2ª etapa, a PSC descentralizada envolvendo órgãos governamentais e instituições não-governamentais como unidades de execução; 3ª etapa, municipalização da Liberdade Assistida, com acompanhamento centralizado pela equipe técnica regionalizada do PEMSE. Conforme relembra técnica entrevistada que participou do processo de municipalização:
Em 2000 mesmo, antes da assinatura do termo de convênio com o município eu fui pra FASC, eu e uma outra colega. Fomos com o projeto, entramos na CRB, na Coordenação da Rede Básica da FASC, que se entendia ser ali o espaço do Programa e começamos a trabalhar primeiro internamente na FASC. Então, houve um preparo interno aqui na 3ª Vara [da Infância e da Juventude]. Toda uma reestruturação antes pra elaborar esse projeto, depois houve um preparo interno dentro da FASC. O que era esse preparo interno? Passar em todos os Centros Regionais, apresentar o PEMSE, o que é o PEMSE, o que vocês vão receber de novo, que Programa é esse. Vai trabalhar com quem? E isso foi assim um tanto quanto difícil na época, porque as pessoas ficaram com muito medo. O Centro Regional de Assistência acolhe a família, o adolescente e que vem buscar o filho e agora, então, vai chegar um adolescente que vem com uma medida, que ele é obrigado a cumprir, enfim. Eles não conseguiam entender que aquilo era possível. Nós que trabalhávamos aqui, mas distantes, centralizadas [no Judiciário], entendíamos que lá [na FASC] era o melhor. Por quê? A gente vivia pendurada no telefone porque lá estavam os programas de família, lá estava o SASE [Serviço de Apoio Socioeducativo], o Agente Jovem, estava o posto de saúde que era ali perto, a escola. A gente tinha essa visão. Então, foi casando isso. Eles com a experiência deles de conhecimento da região, da assistência, de tudo o que existia na região, e nós
com a parte mais de acompanhamento da medida e mais conhecimento nisso pela experiência. Então, a municipalização, na verdade, ela auxiliou muito do meu ponto de vista. Ela foi descentralizada de acordo com a região do Conselho Tutelar, foi a meta e, além de ser descentralizada, ela foi gradativa. Foi pouco a pouco. Primeiro foi a PSC, por região. Primeiro nós abrimos uma regional, que foi a Cavalhada, foi a primeira, a CR-6 [Coordenação Regional 6]. Então se pegava aqui dentro todos os processos daquela região. Olha o trabalho que deu pros funcionários do Cartório [3ª Vara]! A equipe continuava atendendo as demais regiões e a Liberdade Assistida e nós lá no esforço de abrir a primeira [coordenação regional do PEMSE]. Tinha que ter sala, não tinha espaço na FASC. Não tinha mesa, não tinha cadeira, não tinha computador, não tinha passagem pros adolescentes irem cumprir a medida, enfim, eram muitas coisas que faltavam. E por quê? Porque o Programa não era registrado. O Programa não tinha rubrica pra recursos. Então realmente foi difícil isso. Mas gradativamente foi ficando mais fácil, abrindo espaços. Então? Por que vinha a escolha? A escolha vinha daquele Centro Regional que estava mais ou menos aceitando a ideia e já tinha um espaço, estava abrindo as portas, então a gente corria lá. Ia um técnico daqui porque a FASC não tinha técnicos. Então foram oito pessoas da 3ª Vara, mas gradativamente, cada uma pra uma região. Pra tentar compor com um técnico da FASC, pra fazer a dupla. Um passa a experiência e o outro a experiência da comunidade. E aí foi abrindo. Primeiro fechamos toda a PSC, passando processos que são cópias. O PEMSE recebe o dossiê. Depois foi a LA, também a LA foi devagar, porque é um trabalho mais direto com o adolescente. Então os técnicos também pediram que fosse um número reduzido de adolescentes, dali ia incluindo outras regiões. E assim foi. Concluiu a municipalização em 2002. E a partir dali seguiu adiante, mas o ponto que eu acho que tem de salientar foi essa forma. Ter um trabalho interno aqui, por isso que foi uma construção com uma base sólida. Não foi um projeto feito sozinho, a parceria foi desde o início. Por isso essa característica dele, de Conselho Gestor e, de ter mais atores olhando pro Programa.
Nesta descrição é importante destacar alguns fatores presentes nessa experiência e que são apontados por Arretche (2000) em seu estudo sobre os determinantes da descentralização13 das políticas
sociais.
A descentralização, para que possa ser minimamente bem-sucedida, não pode ser, sob hipótese alguma, um processo espontâneo
(op.cit., p.13). O sucesso de um empreendimento deste tipo requer uma
13 Arretche define a descentralização comoinstitucionalização no plano local de condições técnicas para a
ação indutiva, propositiva, de uma estrutura estatal interessada na reforma e que tenha:
i) tomado a decisão de implantar um programa de descentralização de atribuições; ii) capacidade burocrática para formular programas adequados e compatíveis com esta
decisão e, finalmente; iii) recursos – financeiros e
administrativos – para tornar a adesão à descentralização uma opção efetivamente atrativa para os governos locais. De outro lado, o escopo desta reforma depende diretamente de um cálculo dos governos locais, cálculo este no qual os custos e benefícios prováveis, derivados da decisão de assumir atribuições, são considerados. Os recursos próprios de cada administração local, sejam eles expressão de um dado nível de riqueza econômica ou de políticas deliberadas de capacitação, de um lado, os requisitos institucionais postos por cada política particular, por outro, são elementos decisivos deste cálculo (op. cit., p. 13-14).
De acordo com o depoimento da técnica entrevistada, constata-se que na iniciativa do Judiciário os três fatores assinalados por Arretche estiveram presentes. Tomada a decisão de municipalizar a execução das medidas socioeducativas em meio aberto foi providenciada a adequação da estrutura burocrática do cartório à nova situação, bem como a transferência de conhecimento e experiência na execução das medidas para os técnicos da administração municipal. O Poder Judiciário também forneceu equipamentos e recursos humanos a FASC para garantir a efetivação do PEMSE, evitando a recusa baseada na justificativa da falta de recursos orçamentários para dar sustentação ao Programa.
De outro lado, no início da municipalização destaca a entrevistada que houve resistência significativa por parte de algumas gerências regionais da Fundação de Assistência Social e Cidadania, ao passo que a presidência e a direção técnica aceitaram mais facilmente as novas responsabilidades que lhes estavam sendo transferidas. De acordo com as suas palavras, a administração municipal foi sendo convencida a aceitar que a FASC assumisse a execução das medidas socioeducativas em meio aberto. Nesse processo houve a participação dos gestores da Fundação daquele período, que tinham consciência da necessidade da municipalização para garantir o acesso dos adolescentes
infratores à rede de proteção social. No entanto, no âmbito do poder público municipal, o PEMSE de modo geral sempre foi considerado como um programa do Judiciário. Tal interpretação acaba justificando um relativo descompromisso com o Programa, pois a administração municipal entende que sendo uma parceria, deveria haver participação do Judiciário nos custos financeiros envolvidos e ser mantida a cedência de técnicos para complementar as equipes regionais.
Devido a essa posição do Município que afetava a eficácia e efetividade do PEMSE, em 2006, o Ministério Público convocou comissão constituída pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), Conselho Municipal de Saúde (CMS), Fundação de Atendimento Socioeducativo (FASE), Fundação de Assistência Social e Cidadania (FASC), Secretaria de Coordenação Política e Governança Local e 3º Juizado da Infância e da Juventude, para dar conta do encaminhamento dos problemas de carência de pessoal e da viabilidade técnica e financeira do Programa apontados pelo MP. Em junho de 2006, a mesma comissão acompanhando o Promotor de Justiça, foi recebida pelo Prefeito de Porto Alegre e outras autoridades públicas, resultando desse encontro um Termo de Visita no qual o Promotor de Justiça apresentou as seguintes constatações:
a) Que o Executivo Municipal entende que o Programa PEMSE não foi devidamente institucionalizado;
b) Que, em que pese constar da Cláusula Quinta do Convênio firmado entre o Executivo Municipal e o Poder Judiciário, não existe clareza no que respeita à contribuição do Poder Judiciário nas despesas de execução do Programa;
c) Que, em que pese o que consta da Cláusula Quarta, item I, daquele Convênio, o Executivo Municipal tem dúvidas a respeito de poder ocorrer a total municipalização da execução do PEMSE, com a nomeação de todos os técnicos [necessários] para trabalhar nas oito Regiões, eis que entende que este trabalho há de ser desenvolvido através de parceria com o Poder Judiciário;
d) Que, por entender que todas estas questões acima apontadas são de elevada complexidade, se propôs que fossem discutidas na próxima reunião do Conselho Gestor do PEMSE, quando poderiam as situações ser (pautadas) e pormenorizadas em debate mais amplo, envolvendo o Poder Judiciário.(TERMO DE VISITA, 16/06/2006).
A partir de então, a FASC iniciou processo de reavaliação do Programa por solicitação do Executivo municipal, buscando identificar as dificuldades existentes. Entre as providências implementadas destaca-se a integração do PEMSE como ação do Programa Bem-Me-Quer, que abrangia o conjunto de iniciativas de proteção e promoção dos direitos de crianças e adolescentes em Porto Alegre, o que habilitou o Programa a receber recursos do orçamento municipal. Houve, também, a contratação de consultoria para levantamento dos problemas e a elaboração de planejamento estratégico para o PEMSE. A despeito disso, persiste a relativa deficiência na infraestrutura (equipamentos, instalações, recursos humanos) e as dificuldades operacionais que decorrem dessa situação.
De outro lado, os representantes institucionais no Conselho Gestor envidaram esforços no sentido de atualizar e adequar o regimento interno para torná-lo mais efetivo, e também para ajustar um novo Protocolo de Intenções necessário ao repactuamento do convênio interinstitucional que criou o PEMSE.
ESTRUTURA DO PEMSE14
O Programa Municipal de Execução de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto (PEMSE) é vinculado à Coordenação da Rede Básica (CRB), da Fundação de Assistência Social e Cidadania (FASC). É constituído pelas seguintes estruturas: Conselho Gestor, Coordenação Geral, oito coordenações regionais e unidades de execução da medida de prestação de serviços à comunidade.
Conselho Gestor
O Conselho Gestor, criado em 19 de outubro de 2000, é estrutura colegiada de caráter deliberativo, normativo e fiscalizador do Programa Municipal de Execução de Medidas Socioeducativas de Meio Aberto. Em sua composição abrange representantes de dezenove instituições governamentais estaduais e municipais e organizações da sociedade civil15, visando incentivar e zelar pelo aprimoramento da qualidade
técnica e política do PEMSE. Exerce, também, a função de órgão de apoio ao estabelecimento de políticas e iniciativas de proteção integral aos adolescentes em conflito com a lei.
Consultando-se as atas do Conselho Gestor a partir de sua criação, evidenciou-se ter ocorrido um esvaziamento paulatino das representações institucionais governamentais e da sociedade civil. Em contraste com os anos iniciais em que todos os representantes se faziam presentes às reuniões mensais que, inclusive, ocorriam em um sistema de rodízio nas instituições participantes, hoje em dia nem sempre a Plenária mensal conta com a presença de todos os
14 A descrição da estrutura do PEMSE baseia-se no projeto original elaborado em 2000 pelo grupo de
trabalho interinstitucional formado pela Prefeitura de Porto Alegre, 3ª Vara do Juizado da Infância e da Juventude, Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente e Conselho Municipal de Assistência Social e em suas modificações posteriores.
15 Secretaria Municipal de Gestão e Acompanhamento Estratégico, Secretaria Municipal de Governança
Local, Secretaria Municipal de Esportes, Recreação e Lazer, Secretaria Municipal da Produção, Indústria e Comércio, Fundação de Assistência Social e Cidadania, Secretaria Municipal de Educação, Secretaria Municipal de Saúde, Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana, Fundação de Proteção Especial, Fundação de Atendimento Socioeducativo, Ministério Público, Defensoria Pública, 3ª Vara do Juizado da Infância e da Juventude, Secretaria da Justiça e Desenvolvimento Social, Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselho Municipal de Assistência Social, Conselho Municipal de Saúde, Conselho Municipal de Educação, Fórum Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Porto Alegre
representantes dos órgãos estatais e dos conselhos de direitos que a compõem. Este é um problema comum ao funcionamento da maioria dos conselhos gestores de políticas públicas, que resulta da indicação de representantes que desconhecem a temática foco do conselho no qual estão exercendo representação. Quando isso acontece a representação institucional à reunião dos conselhos é apenas pro forma,
não se tratando de uma participação engajada e colaborativa. Em razão disso, a FASC chegou a questionar a manutenção do Conselho Gestor, sob a alegação de que os representantes não possuem poder decisório para articular as demandas do Programa em seus órgãos de origem.
Coordenação Geral
A Coordenação Geral tem a função de representar técnica e administrativamente o Programa perante a 3ª Vara do Juizado da Infância e da Juventude, responsabilizando-se ademais pela orientação e apoio técnico às coordenações regionais.
No projeto original do PEMSE esta instância, idealmente, seria constituída por quatro técnicos com formações distintas, garantindo o necessário suporte interdisciplinar ao acompanhamento das coordenações regionais. Cada técnico seria responsável por duas microrregiões do Conselho Tutelar. A composição ideal nunca foi concretizada, pois a Coordenação Geral geralmente contou com duas profissionais e, em 2007 e 2008, ficou a cargo de apenas uma técnica.
São atribuições da Coordenação Geral: (i) divulgar o PEMSE junto à sociedade; (ii) articular as relações intra e interinstitucionais; (iii) efetivar a revisão técnica dos relatórios padrões que instruem os processos dos adolescentes; (iv) organizar e coordenar o fluxo interno e externo de documentação referente ao cumprimento das medidas socioeducativas entre o Poder Judiciário e o PEMSE; (v) assegurar a inclusão, atualização e consulta diária ao sistema informatizado da rede de proteção da criança e do adolescente da Grande Porto Alegre.
Coordenações Regionais
As Coordenações Regionais responsabilizam-se técnica e administrativamente pela execução das medidas socioeducativas de Liberdade Assistida e Prestação de Serviços à Comunidade. Cabe às coordenações regionais: (i) realizar o acolhimento individual e coletivo dos adolescentes em MSE, acompanhando os jovens durante o período de execução; (ii) supervisionar quinzenalmente as unidades executoras de PSC, de modo a acompanhar o desenvolvimento individual dos adolescentes durante o período de cumprimento da medida; (iii) articular o Programa junto à rede de atendimento social da região; (iv) realizar seminários de sensibilização e capacitação.
Para possibilitar que os adolescentes cumpram a medida socioeducativa nas proximidades do local onde residem, é adotada a mesma regionalização do Conselho Tutelar, geralmente agregando duas ou três regiões do Orçamento Participativo. A seguir serão descritas as características das coordenações regionais do PEMSE.
Coordenação Regional Noroeste – CR1
Atende as regiões do Orçamento Participativo: 1-Humaitá, Navegantes; 2-Noroeste e 17-Ilhas. No Censo Demográfico de 2000, esta regional abrangia 20.528 pessoas de 12 a 18 anos, correspondendo a 14,2% do total de adolescentes da cidade. Desses 90,2% se autodeclararam brancos, 9,3% negros (pretos e pardos) e 0,3%, indígenas. Na faixa etária de 15 a 19 anos, que apresenta maior risco ao cometimento de atos infracionais e à morte violenta, tem-se 8,4% da população total da Regional Noroeste. Já a taxa média de homicídios nesta faixa etária é de 13,716 por cem mil pessoas dessa idade. Ou seja,
a probabilidade de vitimização de adolescentes por violência letal é relativamente baixa quando comparada às demais Coordenações Regionais do PEMSE.
16 Taxa média de homicídios por cem mil indivíduos de 15 a 19 anos da região, calculada pela Coordenação
de Pesquisa e Formação da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana com base nos dados do Sistema de Informações da Mortalidade coordenado pela Secretaria Municipal de Saúde de Porto Alegre, anos 2000 a 2006.
Esta regional do PEMSE abrange as Ilhas ou Arquipélago, onde há significativa incidência de pobreza. No entanto, como também inclui regiões do OP em que a renda média dos chefes de família é mais elevada decai o índice de pobreza17, que atinge 14% das crianças de 7 a
15 anos no total de crianças dessa faixa etária que vivem na região. A gravidez precoce atinge um percentual de 3,9% em relação ao total de meninas de 14 a 17 anos.18 Os adolescentes de 15 a 17 anos que não
frequentam a escola representam 22% do total da população nesse grupo de idade19.
Um número de 135 adolescentes cumpriu medida socioeducativa em meio aberto em 2008 na CR1, representando 11,5% do total de jovens em MSE em Porto Alegre. Os atos infracionais de maior freqüência são o roubo e o roubo qualificado. Foram atendidos 63 jovens em LA e 94 em PSC. O índice de reincidência em LA chegou a 25,4%, ao passo que é de 17% em PSC20. Em relação ao total das
medidas a reincidência atingiu 20,3%21.
No que se refere aos recursos humanos do PEMSE nesta regional, há apenas uma técnica e um estagiário para acompanhar 10 unidades de execução e uma média de aproximadamente 12 jovens que ingressam 22 a cada mês. Segundo Relatório Anual do PEMSE e
17 Neste estudo seguiu-se o índice de pobreza adotado pelo PNUD/IPEA no Atlas do Desenvolvimento
Humano no Brasil produzido com os dados do Censo Demográfico de 2000, que foi mensurado através do percentual de indivíduos com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50, equivalente à metade do salário mínimo vigente em agosto de 2000. Utilizando os microdados da amostra do Censo Demográfico de 2000, calculou-se o percentual de crianças de 7 a 15 anos vivendo em famílias com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50 em relação ao total de crianças nessa faixa etária que residem nesse agregado territorial.
18 Percentual de meninas de 14 a 17 anos que tiveram filhos em relação ao total de meninas nessa faixa
etária que viviam na região. Indicador calculado com base nos microdados da amostra do Censo Demográfico de 2000.
19 Percentual de adolescentes que não frequentam escola em relação ao total de adolescentes de 15 a 17
anos da região, calculado com base nos microdados da amostra do Censo Demográfico de 2000.
20 É importante avaliar a taxa de reincidência em cada uma das medidas socioeducativas, pois os
adolescentes em Liberdade Assistida geralmente encontram-se em situação de maior vulnerabilidade pessoal e social.
21 Dados extraídos do Relatório Anual do PEMSE produzido com informações de janeiro a outubro de 2008.
Os meses de novembro e dezembro não puderam ser compilados devido às modificações que estavam sendo feitas no sistema de informações da rede de proteção da Grande Porto Alegre, o que tornou o sistema indisponível para consultas na ocasião em que foi produzido o Relatório pela Coordenação Geral do Programa.
22 O cálculo da taxa média de jovens que ingressam no Programa é uma proxy da quantidade de
adolescentes por técnico em cada região. A forma como é organizado o sistema informatizado da rede de proteção da Grande Porto Alegre, de onde foram extraídos os dados, não permite identificar o número real de adolescentes cumprindo medida socioeducativa a cada mês, pois este é o somatório dos jovens que ingressam no sistema e daqueles que ingressaram em meses anteriores e permanecem em cumprimento de MSE. De outro lado, deve-se chamar a atenção de que a carga de trabalho do técnico envolve também o acompanhamento da documentação processual de cada adolescente com MSE ativa, comparecimento às
entrevista realizada com a técnica responsável em 2007, esta insuficiência de recursos humanos para dar conta do número de adolescentes prejudica a realização de atendimentos individuais, que permitiriam aprofundar o conhecimento sobre os problemas dos usuários do Programa. Este é um nó crítico que pode vir a ser solucionado pela FASC mediante a contratação de técnicos aprovados em concurso realizado em 2008.
Outra dificuldade apontada por esta regional do PEMSE é a deficiência da rede de serviços sociais e de proteção da região, o que representa um problema externo ao Programa. Melhorar a articulação da rede passa por um processo de discussão coletiva reunindo os diversos atores institucionais que fazem parte da região. Cabe apontar, ademais, que é necessário orientar aquelas associações comunitárias que sabidamente contam com poucos recursos, pois há indícios de que algumas delas aceitam que a família do adolescente pague à instituição uma cesta básica em troca do cumprimento da medida socioeducativa.
Coordenação Regional Norte – CR2
Abrange a região 5-Norte do Orçamento Participativo, que é constituída pelo bairro Sarandi e a região 14-Eixo Baltazar, formada pelos bairros Passo das Pedras e Rubem Berta. Conforme dados do Censo Demográfico de 2000, a CR2 possuía 23.887 pessoas de 12 a 18 anos, correspondendo a 16,5% do total de adolescentes de Porto Alegre. Segundo autodeclaração, 78,1% identificaram-se como brancos; 21,4% como negros (pretos e pardos) e 0,3% como indígenas. Note-se que a CR2 apresenta um maior percentual de adolescentes negros que a CR1. No grupo de idade de 15 a 19 anos, encontram-se 9,2% dos adolescentes desta regional do PEMSE.
Os bairros que fazem parte da CR2 são caracterizados pela elevada violência e criminalidade, atingindo a taxa média de homicídios dos jovens de 15 a 19 anos, 33,9 por cem mil adolescentes nessa faixa
audiências na Justiça, supervisão quinzenal nas unidades executoras, atendimento às famílias, entre outras tarefas que devem ser desempenhadas pela profissional responsável.
etária. Considerando a elevada violência que os caracteriza, os bairros que fazem parte da CR2 foram incluídos no projeto Território de Paz do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) do Ministério da Justiça, que têm o objetivo de incluir os jovens em projetos sociais e culturais procurando afastá-los da violência e da criminalidade.
A pobreza também é mais significativa na área atendida pela Coordenação Regional 2 do PEMSE, chegando a 19,5% o percentual de crianças de 7 a 15 anos que vivem em famílias pobres na região. A gravidez na adolescência chega a 5,4% entre as meninas de 14 a 17 anos. Os adolescentes de 15 a 17 anos que não frequentam escola é menor que na CR1, atingindo um percentual de 17,5% do total de jovens nessa faixa etária.
Em 2008, 103 adolescentes cumpriram medida socioeducativa na CR2, representando 8,8% dos jovens em conflito com a lei em Porto Alegre. Tráfico de entorpecentes e roubo são os atos infracionais de maior incidência. Foram atendidos 34 adolescentes em LA e 80 em PSC. O índice de reincidência em LA chega a 8,8% e a 7,5% na PSC. No que se refere ao total de medidas socioeducativas cumpridas na CR2, o índice de reincidência atinge 8%.
Tendo em vista os recursos humanos com que conta a CR2, a situação é a mesma da CR1, com uma técnica e um estagiário para acompanhar nove unidades executoras e uma média de 9 adolescentes que ingressam a cada mês nesta regional. O resultado da falta de recursos humanos são as dificuldades em realizar acompanhamento individual dos jovens e levar a cabo visitas domiciliares.
Coordenação Regional Leste – CR3
Esta regional atende as regiões 3-Leste e 6-Nordeste do Orçamento Participativo. Os bairros Bom Jesus e Jardim Carvalho da região 3 do OP, que abrangem as vilas Pinto, Fátima e Divinéia caracterizam-se pelo domínio de três gangues violentas que tornam esses bairros conflagrados pelas constantes disputas por pontos de
tráfico de entorpecentes. A região Nordeste, formada pelo bairro Mário Quintana, apresenta o mais elevado índice de vulnerabilidade social da cidade, identificado no Mapa da Inclusão/Exclusão de Porto Alegre (2004) e outros trabalhos sobre pobreza e desenvolvimento humano. Os bairros mencionados foram selecionados também como Territórios de Paz do PRONASCI.
No Censo Demográfico de 2000, a área abrangida pela CR3 possuía 19.563 pessoas de 12 a 18 anos, correspondendo a 13,5% do total de adolescentes de Porto Alegre. Desses, 71% autodeclararam-se brancos, 28,1% negros e 0,3% indígenas, cabendo ressaltar que a CR3 conta com a maior participação de adolescentes negros comparativamente às demais regionais. No grupo de idade de 15 a 19 anos, a participação é de 15,5%, sendo a CR3 a regional que possui o maior percentual de adolescentes nessa faixa etária.
Os jovens de 15 a 19 anos que vivem nas áreas abrangidas pela CR3 destacam-se pelo maior risco à morte violenta, pois a taxa média de homicídios é a mais elevada entre todas as regionais do PEMSE, chegando a 88,2 por cem mil adolescentes no total desse grupo de idade residente na região. Os bairros Bom Jesus e Mário Quintana foram também selecionados como Territórios de Paz do PRONASCI.
Tanto os bairros Bom Jesus e Jardim Carvalho na região Leste, quanto o bairro Mário Quintana da região Nordeste, que são atendidos pela CR3 do PEMSE, são áreas assinaladas pela pobreza. O percentual de crianças de 7 a 15 anos que vivem em famílias pobres atinge 27,4% na região. A incidência de gravidez precoce encontra-se entre as mais elevadas da cidade, exibindo o percentual de 7,3% de mães adolescentes em relação à população feminina total da faixa etária de 14 a 17 anos. A situação é mais grave entre as meninas do bairro Mário Quintana/região Nordeste, em que o percentual de mães adolescentes é de 10,4%. O percentual de adolescentes de 15 a 17 anos que não frequentam escola é de 21,1%.
Em 2008, 124 adolescentes cumpriram medida socioeducativa na CR3, representando 10,6% dos adolescentes do PEMSE. Os atos infracionais mais frequentes são o roubo e o roubo qualificado. Foram atendidos 47 jovens em LA e 85 em PSC. Nesta regional o índice de reincidência é de 12,7% na LA e 14,1% em PSC, correspondendo a uma taxa de reincidência no total de MSE de 13%.
Quanto aos recursos humanos da regional, a situação é um pouco melhor que na CR1 e CR2, pois há duas técnicas dividindo os atendimentos com o auxílio de um estagiário para uma média de 10 adolescentes que ingressam a cada mês, bem como realizar o acompanhamento de 8 unidades de execução. Os problemas apontados são o número reduzido de unidades de execução, a falta de uma rede articulada e dificuldade em realizar visitas domiciliares.
Coordenação Regional Lomba do Pinheiro/Partenon – CR4
Atende as regiões 4-Lomba do Pinheiro e 7-Partenon do Orçamento Participativo. Conforme o Censo Demográfico de 2000, a CR4 possuía 23.222 pessoas de 12 a 18 anos, representando 16% do total de adolescentes da cidade. Desses, 71,6% autodeclararam-se brancos; 26,9% negros e 1% indígena. Nota-se, portanto, que além de significativa participação de adolescentes negros, também exibe mais elevado percentual de jovens indígenas devido à existência de uma aldeia kaingang na Lomba do Pinheiro. Na faixa etária de 15 a 19 anos a participação é de 9,7%. A taxa média de homicídios é de 27,7 por cem mil adolescentes desse grupo de idade.
No que se refere à pobreza na área de abrangência da CR4, o percentual de crianças de 7 a 15 anos vivendo em famílias pobres é de 24,1%. A gravidez precoce é elevada, atingindo um percentual de 7,5% das meninas de 15 a 17 anos, principalmente devido a mais alta incidência encontrada na Lomba do Pinheiro que é de 12,9%. O percentual de jovens de 15 a 17 anos que não frequentam escola é de 19,6%.
Cumpriram medida socioeducativa na CR4, 215 adolescentes em 2008, correspondendo a 18,4% do total da cidade. Os atos infracionais mais frequentes são o tráfico de entorpecentes e o roubo. A CR4 caracteriza-se por receber o maior número de adolescentes para o cumprimento de MSE comparativamente às demais regionais do PEMSE, tendo sido acompanhados 34 jovens em LA e 80 em PSC. Os índices de reincidência atingem 17,9% e 11,2% em LA e PSC, respectivamente, ao passo que o índice total de reincidência nesta regional é de 13%. Considerando estes indicadores, a Lomba do Pinheiro foi selecionada para ser incluída no projeto Território de Paz do PRONASCI.
Em relação aos recursos humanos, a CR4 possui três técnicas e dois estagiários para atender uma média mensal de 18 adolescentes que ingressam no Programa. Esta regional conta com uma rede melhor articulada que as demais, dispondo de 21 unidades de execução. De acordo com as entrevistas realizadas com as técnicas da CR4, as unidades de execução desta região prestam um atendimento de melhor qualidade aos adolescentes, desenvolvendo uma relação de parceria com a Coordenação Regional do PEMSE. No levantamento anual realizado pela Coordenação Geral foi indicada a falta de assistente administrativo e a inadequação do espaço físico ao atendimento individual dos adolescentes.
Coordenação Regional Glória/Cruzeiro/Cristal – CR5
Atende as regiões 9-Glória, 10-Cruzeiro e 11-Cristal do Orçamento Participativo. Segundo os dados do Censo Demográfico de 2000, a população de 12 a 18 anos desta regional é de 9.935 pessoas, correspondendo a 6,8% dos adolescentes de Porto Alegre. Desses, 72,4% se autodeclaram brancos, 26,8% negros e 0,8% indígenas. Em comparação às demais regionais do PEMSE, a sua área de abrangência é a que possui o menor número de adolescentes por conter uma significativa classe média de renda mais elevada, maior escolaridade e,
