NOTA TÉCNICA ARRECADAÇÃO RECORRENTE, CICLO ECONÔMICO E ONE-OFF OPERATIONS

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NOTA TÉCNICA

ARRECADAÇÃO RECORRENTE, CICLO

ECONÔMICO E ONE-OFF OPERATIONS

Gabriel Leal de Barros¹

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Visão Geral

A estreita relação entre crescimento econômico e a arrecadação de impostos é algo bastante intuitivo quando pensamos que mais (menos) renda induz a mais (menos) consumo, crédito, produção e investimentos que, por

conseguinte e dado um regime tributário vigente, afeta a arrecadação de impostos dos governos. Dessa forma, é esperado que a correlação entre ambas as variáveis seja forte e siga a mesma tendência de (de)crescimento. A razoabilidade desses co-movimentos pode ser verificada através do

gráfico 1, que mostra a taxa real de crescimento da arrecadação tributária

(impostos e contribuições) e previdenciária em contraste com o ciclo de maior ou menor crescimento econômico.

Gráfico 1: Dinâmica do PIB e Arrecadação Federal (Taxa de Crescimento Real)

Fonte: IBGE e Tesouro Nacional Elaboração própria do autor Para a análise entre o desempenho das receitas primárias e o PIB, consideramos apenas as receitas recorrentes, ou seja, excluímos do desempenho divulgado oficialmente pela Secretaria do Tesouro Nacional aqueles eventos discricionários (não-recorrentes) com efeito nas receitas de impostos, contribuições e previdenciárias. De forma resumida, consideramos para essa medida2 de não recorrência a antecipação de dividendos,

refinanciamento de dívidas (REFIS, tanto o de 2009, conhecido como REFIS da crise, quanto o de 2013) e receitas com concessões e outorgas. O objetivo

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Economista, Pesquisador do IBRE/FGV e especialista em contas públicas.

A opinião expressa neste documento é exclusivamente do autor e não expressa necessariamente a do IBRE/FGV. O autor é particularmente grato ao apoio de Bernardo Fajardo. Elaborado em 10/04/2014.

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Vale destacar que grade parte dos exercícios para identificar e retirar das estatísticas fiscais eventos que não refletem sua posição tradicional, envolvem alguma discricionariedade dos autores. Esse caso não é diferente e também esbarra na dificuldade de mapear as distintas não recorrências para cada composição da arrecadação tributária.

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em retirá-las está na tentativa de conhecer o real desempenho da arrecadação, ou seja, aquela que possui maior aderência com outras

variáveis macroeconômicas. O volume de one-off operations ou receitas não recorrentes é mostrada no gráfico “a” em anexo.

Vale destacar, a despeito de fugir do escopo desta análise, o efeito diverso que os componentes do PIB produzem sobre o desempenho da arrecadação. Percebe-se que para os anos de 2001, 2003 e 2012, onde as taxas reais de crescimento econômico foram próximas, de 1,4%, 1,2% e 1,0%

respectivamente, a dinâmica de expansão das receitas mostra-se bem diferente, de 5,5%, -2,3% e 2,5%. Essa evidência reforça como o efeito heterogêneo do ciclo de crescimento afeta a dinâmica da arrecadação federal.

Uma questão adicional e de grande importância em torno ocorrência de eventos pouco tradicionais na gestão das contas públicas refere-se a o critério para definição da meta de superávit primário, antes de 2010 em

termos percentuais do PIB e após esse período em termos nominais. Como a meta de resultado fiscal não flutua com os ciclos da economia ou mesmo com sua posição de equilíbrio no longo prazo, em períodos de menor

crescimento ocorre maior estímulo ao surgimento de receitas não-recorrentes como forma de neutralizar o a desaceleração daquelas mais aderentes aos fundamentos da economia.

O resultado prático de tudo isso é que a taxa de crescimento das receitas passa a sofrer influência desses eventos discricionários, que adicionam maior volatilidade e distorcem o real desempenho da arrecadação recorrente, mais relevante para a análise da posição fiscal fundamental. Esse ruído na

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Gráfico 2: Decomposição da Taxa de Crescimento da Receita Total (% e Variação em R$ Milhões)

Fonte: IBGE e Tesouro Nacional Elaboração própria do autor

De forma sintética, o gráfico acima revela que importa mais a variação da não-recorrência do que propriamente seu nível em termos de efeito no desempenho da arrecadação total informada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). De outra forma e conforme pode ser visto no gráfico “a” em anexo, apesar dos R$ 36,1 bilhões em one-off operations em 2012 - patamar semelhante ao de 2011, de R$ 33,2 bilhões em termos reais – o efeito na expansão da arrecadação recorrente e total foi diminuto.

Esse diagnóstico é intrigante uma vez que reforça a ideia de um círculo vicioso de operações extraordinárias necessárias para produzir efeitos sobre a trajetória de arrecadação e consequentemente sobre o resultado fiscal primário, tudo mais constante. No período posterior a crise de 2009, onde a política fiscal adotou uma série de mecanismos chamados de anticíclicos, as receitas recorrentes cresceram menos do que sua apuração total: 8,3%, 8,5% e 2,8% em 2010, 2011 e 2013, ante 8,8%, 10,0% e 4,6%, respectivamente. Esse descolamento revela a influencia das operações não recorrentes. No período inicial da série histórica, de 1998 a 2002, também houve um

descolamento entre ambas em função das elevadas e decrescentes receitas com concessões e outorgas.

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Desempenho da Arrecadação Recorrente

A despeito da notável relevância de eventos discricionários no desempenho fiscal, seu efeito na trajetória da arrecadação federal tende a ser mais

pronunciada no período posterior a crise de 2009, em função da natureza das operações não recorrentes. Ainda que no período inicial e apesar do elevado volume, a não recorrência concentrava-se em outras receitas, de caráter não tributário.

Tomando apenas o desempenho total das receitas federais recorrentes (Gráfico 2) e destacando aquelas de natureza tributária e previdenciária, percebe-se importante efeito substituição entre o período de 1998 a 2004 e o período a partir de 2005. Na fase inicial, a grande âncora de sustentação da arrecadação federal eram aquelas classificadas como impostos e

contribuições, que apesar de ter uma volatilidade típica de estabilizador automático, apresentou expansão média acima das previdenciárias (8,1% ante 3,7%). Essa situação inverteu-se a partir de 2005, com o crescimento econômico mais forte, puxado pelo setor de serviços que registrou

crescimento contínuo acima da indústria – de 3,7% ante 2,3% - e pela aceleração da formalização no mercado de trabalho. Nesse período, as receitas do INSS cresceram 8,1% acima da inflação, enquanto as tributárias registraram 4,7%.

Gráfico 2: Taxa de Crescimento da Arrecadação Federal Recorrente (% em termos reais)

Fonte: Tesouro Nacional Elaboração própria do autor

Ao contrapor o desempenho global apurado diretamente a partir dos dados oficiais, sem realizar nenhuma dedução por atipicidade, com a arrecadação recorrente, é possível identificar o efeito das operações não recorrentes. Quando a taxa de crescimento daquelas classificadas como recorrentes é maior do que o total apurado, concluímos que o efeito de one off operations

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(nesse caso importa mais a variação do que o nível) afetou negativamente a dinâmica da arrecadação. O contrário também é verdade.

De outra forma, mesmo na ocorrência de operações pouco tradicionais na gestão fiscal, em períodos onde seu volume é decrescente e, por

conseguinte, sua taxa de (de) crescimento, a expansão das receitas recorrentes serão maiores. Esse movimento é claramente identificado nas receitas da previdência. A situação inversa é identificada nas receitas

tributárias, onde as receitas não recorrentes contribuíram positivamente para sua expansão (Gráfico 3 – Combo).

Todavia, o ponto fundamental por trás do incentivo e busca por receitas compensatórias está no regime de política fiscal (RPF) que o país persegue. Com uma meta fixa para o resultado fiscal primário, seja em proporção do PIB ou em bilhões de reais, onde sua relação com o ciclo econômico seja zero ou muito próxima disso, em períodos de baixo crescimento econômico – e, por conseguinte, de uma dinâmica de arrecadação desfavorável – a

dificuldade de obtenção da meta fiscal torna-se mais difícil. O inverso

também é verdade, ou seja: em períodos de maior dinamismo econômico, a obtenção de determinada meta fiscal tende a ser facilitada.

Essa relação é descrita através do gráfico 4. Para sair dessa armadilha e recuperar a credibilidade abalada com as excessivas operações

extraordinárias nos últimos anos e, ao mesmo tempo, aprimorar o arcabouço e institucionalidade do regime fiscal no país, é desejável (e recomendável) adotar uma regra de política fiscal que flutue com os ciclos, econômico e financeiro. Tal metodologia é amplamente utilizada em países europeus, membros da OCDE, e mesmo em economias emergentes como Chile e Colômbia, cientes e atentos à relevância da questão fiscal.

Gráfico 4: Regra Fiscal Simulada e Ciclo de Crescimento Econômico (% do PIB)

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Gráfico 3 – Combo: Taxa de Crescimento das Receitas Previdenciária e Tributária, Total e Recorrente (% em termos reais)

Fonte: Tesouro Nacional Elaboração própria do autor

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Gráfico a: Evolução das Receitas Recorrentes e Não-Recorrentes (em nível, deflacionado pelo IPCA)

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