Textos sobre o Terceiro Setor
Texto A
Significado de Terceiro Setor
O que é Terceiro Setor:
Terceiro setor é formado por associações e entidades sem fins
lucrativos, e é classificado como terceiro setor, em sociologia. O termo
é de origem americana, Third Sector, muito utilizado nos Estados
Unidos, e o Brasil utiliza a mesma classificação.
A sociedade civil é dividida em três setores, primeiro, segundo e terceiro.
O primeiro setor é formado pelo Governo, o segundo setor é formado
pelas empresas privadas, e o terceiro setor são as associações sem fins
lucrativos. O terceiro setor contribui para chegar a locais onde o Estado
não conseguiu chegar, fazendo ações solidárias, portanto possui um
papel fundamental na sociedade.
Existem várias organizações que fazem parte do terceiro setor, como
as ONGs(Organizações Não Governamentais) e OSCIPs (Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público). O terceiro setor é composto
quase que, em sua totalidade, de mão-de-obra voluntária, pessoas que
trabalham e não recebem remuneração para isso.
O terceiro setor é mantido com iniciativas privadas e até mesmo
incentivos do Governo, com repasse de verbas públicas. As entidade do
terceiro setor têm como objetivo principal melhorar qualidade de vida dos
necessitados, sejam ele crianças, adultos, animais, meio ambiente, e etc.
As fundações, associações, instituições do terceiro setor estão muitas
vezes envolvidas com obras de filantropia. É importante referir que as
empresas que têm
responsabilidade social
também podem contribuir para
uma sociedade mais equilibrada e justa.
Terceiro setor e serviço social
O terceiro setor está intimamente relacionado com a área de serviço
social, sendo que muitas vezes os assistentes sociais desempenham um
papel fundamental na atuação dos elementos do terceiro setor na
sociedade. Assim, é possível afirmar que o terceiro setor é responsável
pelo desenvolvimento social.
Texto B: A IMPORTÂNCIA DO TERCEIRO
SETOR
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Hélio de Carvalho Matos - INSTITUTO BRASILEIRO DO
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"Se uma sociedade livre não pode ajudar os muitos que são pobres, acabará não podendo salvar os poucos que são ricos". - John Kennedy, ex-presidente dos Estados Unidos.
Uma nova ordem social está surgindo no mundo. A falência do Estado, com a ideia errônea de que o poder público poderia sozinho regular e provê os serviços para a população, está dando lugar a um outro setor, numa gigantesca reforma nas relações entre o Estado, as empresas e a sociedade civil.
Esta nova ordem tem as seguintes características : predomínio da ação comunitária sobre a ação estatal; substituição do predomínio do Estado pela hegemonia do interesse social e o surgimento de novas instituições sociais. Ao invés do Estado máximo, que tudo pode, aparece a força da comunidade que, de forma atuante e firme, incita e mobiliza a sociedade.
Nesta nova situação, surgem as entidades de direitos civis, organizações não governamentais, agências de desenvolvimento, orgãos autônomos da administração pública descentralizada, fundações, instituições sociais das empresas, públicas ou privadas e as entidades filantrópicas, compondo um conjunto de agentes denominado de Terceiro Setor.
Esta definição surgiu na primeira metade do século passado, nos Estados Unidos. Este é uma mistura de dois setores clássicos : o primeiro setor, representado pelo Estado, e o segundo setor, representado pelas empresas privadas. Em discurso na abertura da 50a Conferência Anual do Departamento de Informação Pública, da Organização das Nações Unidas - ONU, doutora Ruth Cardoso apontou a principal razão para o rápido crescimento do terceiro setor. Para ela, resulta do fato de que o Governo, como ente público, não demonstrou ter condições de promover isoladamente o desenvolvimento da sociedade, decorrendo o fantástico
crescimento de organizações não governamentais, sem fins lucrativos. Estima-se que existam hoje no Brasil 250 mil organizações do terceiro setor. Este setor já representa 2 % do Produto Interno Bruto - PIB nacional, gerando receita de R$ 20 bilhões e 1,5 milhões de oportunidades de trabalho.
O Estado brasileiro, como ente público estabelecendo uma relação formal de atividades governamentais com as organizações não-governamentais apareceu somente no ano de 1938, quando o Governo Federal criou o Conselho Nacional do Serviço Social - CNSS.
Em 1988, com a promulgação da atual constituição, em seu artigo 203, a assistência social recebeu atenção especial, tornando-se política pública, que deve ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de sua contribuição à seguridade social. É regida com orçamento próprio, tendo as diretrizes de descentralização e ativa participação dos Estados, municípios e sociedade.
Com este suporte constitucional nasceu em 07 de dezembro de 1993 a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, que instituiu o Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, de deliberação colegiada composta de representantes do governo, em todos os níveis, e representantes da sociedade civil. A este Conselho, vinculado ao Ministério da Previdência, estão registradas 15 mil entidades.
Entre as iniciativas voltadas para este objetivo, destaca-se a proposição e aprovação da Lei número 9.790, de 23 de março de 1999. Procurando contribuir para que se conheça os
fundamentos que provocaram a existência desta importante Lei, que qualifica as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público/OSCIP, transcreve-se, a seguir, um importante documento intitulado "O que está por trás da Nova Lei do Terceiro Setor", de autoria do doutor Augusto de Franco, que é Conselheiro e Membro Executivo da Comunidade Solidária.
Texto C
MARCO LEGAL DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
Novas diretrizes para o Terceiro Setor
Ao estabelecer mecanismos para a criação das parcerias, a nova lei fixou as diretrizes fundamentais para sua aplicação São verdadeiros princípios programáticos que revelam a saudável preocupação de seus formuladores, mas encontram obstáculos para sua aplicação nos procedimentos adotados ao longo do conjunto de normas
por Rubens Naves
Em 31 de julho foi promulgada a Lei n. 13.019, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil (OSCs). Desde sua tramitação no Congresso Nacional, o projeto de lei recebeu, nos meios de comunicação, a denominação de “Marco Legal do Terceiro Setor”. Isso porque as parcerias entre as entidades sem fins lucrativos e o poder público, em especial os antigos convênios, carecem há décadas de uma regulamentação
que abranja todas as suas especificidades.
Estudo do IBGE e do Ipea indica que, em 2010, existiam no Brasil pouco mais de 290 mil fundações privadas e associações sem fins lucrativos.1 Esse conjunto de entidades
subordina-se a vários regimes jurídicos. Além da nova lei que trata das parcerias, ora sob análise, que se aplica, no que couber, às entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips), nos termos da Lei n. 9.790/99,
permanece em vigor, na sua íntegra, a Lei n. 9.637/98, que introduz as OSs no mundo jurídico, assim como a legislação em matéria tributária que confere incentivos fiscais na área de filantropia e assistência social, em especial a Lei n. 2.101/09, que dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes da assistência social e normas
complementares.
Diretrizes fundamentais
Ao estabelecer os mecanismos para a criação das parcerias (termos de colaboração e de fomento), a nova lei fixou as diretrizes fundamentais para sua aplicação no artigo 6o.
São verdadeiros princípios programáticos que revelam a saudável preocupação de seus formuladores, mas encontram obstáculos para sua aplicação nos procedimentos
adotados ao longo do extenso conjunto de normas. Destacamos: autonomia das OSCs, transparência das parcerias e maior segurança jurídica.2
Limitação da autonomia das OSCs
Embora o texto das diretrizes assegure “a promoção, o fortalecimento institucional e o incentivo à organização da sociedade civil para a cooperação com o poder público” (artigo 6o), a nova lei exige que o regulamento de compras e contratações seja
previamente “aprovado pela administração pública”, abrindo oportunidade para uma equivocada interferência na natureza jurídica das entidades parceiras, ferindo sua autonomia e abrindo espaço para um regramento rígido e ineficiente. De igual forma, a boa possibilidade de atuação em rede submete-se a normas pouco flexíveis na escolha de subcontratados ou outros arranjos institucionais, deixando de comportar exceções à previsão da necessidade de três anos de experiência de atuação em rede.
A diretriz que prioriza o controle de resultados (estabelecida também no artigo 6o)
conflita com dispositivos sobre o controle de procedimentos, meramente burocrático, como o extenso capítulo IV da prestação de contas é exemplo. Trata-se de retrocesso diante das leis das Oscips e OSs. A lei deixou de aprofundar o conceito de controle de resultados, comprometendo a capacidade das organizações da sociedade para colaborar na busca do melhor interesse do projeto da parceria.
Transparência
O estabelecimento de mecanismos que ampliem a gestão de informação, transparência e publicidade transcende o simples controle e deve ser entendido em consonância com
outras diretrizes, como o incentivo ao uso de recursos atualizados de tecnologias de informação e comunicação, além da promoção de soluções inovadoras em benefício da população em geral (artigo 6o). A transparência deve estar a serviço de um permanente
processo dialógico de aperfeiçoamento da parceria. Nesse sentido, o registro e a memória dos trabalhos desenvolvidos são essenciais para atestar o bom uso dos recursos públicos. Trata-se de capítulo desafiador para a regulamentação da lei que poderá incentivar trabalhos sobre formação de preços, bancos de dados e outros elementos necessários para uma boa gestão. Nesse contexto, o termo de fomento poderia ser um instrumento privilegiado para inovação, afastando-se a exigência de experiência prévia na realização do objeto da parceria (artigo 24) e permitindo-se até mesmo a experimentação com margens de erro.3 As informações dos órgãos públicos
de controle deveriam contemplar orientação a partir da divulgação da jurisprudência sobre parcerias.
Segurança jurídica
Ao indicar como diretriz fundamental a “ação integrada, complementar e descentralizada de recursos e ações, entre os entes da Federação, evitando sobreposição de iniciativas e fragmentação de recursos” (artigo 6o), a lei deixa de buscar uma divisão de papéis e
limites para atuação das inúmeras instâncias de controle (auditoria externa
independente, conselho fiscal, gestor, comissão de monitoramento e avaliação pelo administrador público, Advocacia-Geral da União, Controladoria-Geral da União e outros).4
De igual forma, constituem aspectos polêmicos a extensão de princípios e regras da administração pública às OSCs, como aquelas contidas na Lei Geral de Licitações ou nas normas gerais de direito financeiro (Lei n. 4.320/64), além do “dever infinito” de prestação de contas imposto às OSCs, tendo em vista a demora na análise das contas e o fato de o decurso do tempo não produzir efeitos jurídicos, como a prescrição.5
A técnica legislativa adotada assemelha-se à da Lei n. 8.666/93, com normas gerais e especiais indistintamente relacionadas. Trata-se de um equívoco que gerará
interpretações díspares.
O capítulo da responsabilidade e das sanções (artigo 73 e seguintes), em especial os novos ilícitos considerados atos de improbidade administrativa, pode caracterizar o modelo adotado como “corruptocêntrico”6 (“uma vez que toda concentração de esforços
do sistema se dirige ao combate à corrupção, deixando os resultados e outras
funcionalidades das contratações públicas à margem”),7 ligado na função redentora da
lei, que pressupõe servidores públicos autômatos, persistindo a ineficiência e a corrupção. Os gestores das OSCs são responsabilizados em decorrência de condutas genéricas, como a celebração de parcerias sem “a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie” (artigo 77).
Conclusão
O estabelecimento da lei como norma geral aplicável a União, estados, Distrito Federal, municípios e respectivas autarquias, empresas públicas e sociedade de economia mista prestadoras de serviço público e suas subsidiárias deixa poucos espaços para que os demais entes da Federação possam legislar sobre a matéria de acordo com a realidade
de cada um, o que suscitará intenso debate jurídico e impedirá possíveis soluções criativas no estabelecimento das parcerias.
A percepção de alguns juristas é que o excesso de procedimentos estabelecidos na lei provocará, no primeiro momento, uma retração na celebração dos termos de
colaboração e fomento, a exemplo do que ocorreu na promulgação da Lei n. 8.666/93, norma geral de contratações e licitações. Resta ressaltar a importância do trabalho a ser desenvolvido para a regulamentação da lei e, especialmente, para a conciliação de suas diretrizes fundamentais com a rigidez dos procedimentos e controles estabelecidos. É uma oportunidade para pacificar o variado, e muitas vezes injusto, contencioso existente entre o Estado e as organizações da sociedade civil, prevendo inclusive instrumentos de mediação e ajustes de conduta.
Rubens Naves é professor licenciado do Departamento de Teoria Geral do Direito da PUC-SP, sócio titular de Rubens Naves, Santos Jr, Hesketh Escritórios Associados de Advocacia.
Ilustração: Jorge Henrique Cordeiro/cc
1 “As fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil – 2010”, Ipea e IBGE. 2 FGV, Direito FGV, Centro de Pesquisa Jurídica Aplicada, Nota Técnica, maio 2014. 3 Idem.
4 Ver Rubens Naves e Eduardo Pannunzio, “O controle das organizações sociais”. In: Organizações sociais: a construção do modelo, Quartier Latin, São Paulo, 2014.
5 Cf. 1o Diálogo Paulista entre Órgãos de Controle e Organizações da Sociedade Civil, ago. 2014,
promovido pela Associação Paulista de Fundações (APF), Conaci e FGV Direito SP. 6 Ver Thiago Lopes Ferraz Donnini, Normas gerais de licitação e contratação: Parâmetros
Constitucionais de Interpretação, mestrado em Direito, PUC-SP, 2012.
7 Cf. Alexandre Ribeiro Mota, apud Thiago Lopes Ferraz Donnini, op. cit., p.48.
04 de Setembro de 2014
Palavras chave: ONG, Sociedade Civil, Marco Legal, Abong, transparência, diretrizes
