MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO
RESISTIR E MUDAR
Universidade Fernando Pessoa
Porto
MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO
RESISTIR E MUDAR
Universidade Fernando Pessoa
Porto
MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO
RESISTIR E MUDAR
v Resumo
A autonomia das escolas públicas constitui uma temática que tem vindo a ser amplamente discutida nas últimas décadas. Os sucessivos governos têm vindo a implementar um conjunto de reformas educativas destinadas a alterar o papel representado pelo Estado no que diz respeito à educação, o qual até então tinha sido o de principal provedor.
Essa mudança passa sobretudo por um maior envolvimento dos municípios no domínio da educação, os quais têm visto as suas competências alargadas através de processos de reestruturação interna à medida que se aprofundam as políticas de territorialização educativa e se procura uma reformulação organizacional, cabendo ao Estado definir os objetivos que se pretendem atingir e controlar os mecanismos de avaliação e de prestação de contas, de modo a que essas metas sejam alcançadas.
Com este projeto pretende-se caraterizar os conceitos que estiveram na base das políticas de descentralização do ensino, traçando um retrato da educação em Portugal que permita entender as dinâmicas que estão na base das reformas educativas conducentes à autonomia municipal na administração da educação.
Palavras-chave: Educação; escola pública; descentralização; autonomia;
vi Abstract
The autonomy of public schools is a subject that has been widely discussed in recent decades. Successive governments have been implementing a set of educational reforms to change the role played by the State regarding the education, which until then had been its main provider.
This change pertains mainly for greater involvement of the municipalities in the field of education, which have seen their powers extended through internal restructuring by the deepening of the policies of territorial education, as well an organizational redesign, as the State sets the objectives to be achieved and control mechanisms of assessment and accountability, ensuring that these goals are achieved.
This project aims to characterize the concepts that formed the basis of the educational decentralization policies by drawing a picture of the education in Portugal that enable a better understanding of the dynamics that underlie the educational reforms leading to municipal autonomy in the administration of education.
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À estrela mais brilhante e inspiradora do firmamento da minha existência:
viii Agradecimentos
Agradecer é uma manifestação de apreço por aqueles que, de uma ou outra forma contribuíram para levarmos a até ao fim algo a que nos propusemos.
O meu agradecimento muito especial à Dr.ª Manuela Sampaio, pela forma como me orientou na elaboração deste projeto. Cada encontro, cada conversa que tivemos, resultaram sempre num enriquecimento para mim. As suas palavras eram sempre de incentivo e de motivação para a execução das práticas mais recentes e modernas de investigação com o objetivo de alcançar os melhores resultados na execução deste meu projeto.
Um agradecimento também para os meus colegas e amigos da Direção do Agrupamento de Escolas D. Sancho I, pelo apoio manifestado e incentivo à realização deste trabalho.
Agradeço, de igual modo, a todos os meus amigos, de modo particular à Glória Sousa ao Artur Passos ao Gregório Ribeiro e à Goreti Azevedo, pelo fantástico incentivo que me transmitiram ao longo de todo o percurso, em especial nos momentos mais desgastantes e desmotivadores.
ix Índice
Introdução ... 1
CAPÍTULO I - POLÍTICAS PÚBLICAS ... 6
1 - Políticas Públicas em Educação ... 6
1.1 - Políticas Públicas: perspetiva sociológica e política ... 6
1.2 - Modelos Teóricos ... 9
1.3 - O Processo Decisório ... 12
CAPÍTULO II - A MUDANÇA E A RESISTÊNCIA À MUDANÇA ... 15
2 - Tomada de Decisão e Mudança ... 15
2.1 - Conceito de Mudança ... 15
2.2 - Amplitude da Mudança ... 16
2.3 - Alguns Modelos de Mudança Organizacional ... 16
2.3.1 - O Modelo de mudança de Kurt Lewin ... 17
2.3.2 - O Modelo de Lippitt, Watson e Westley ... 18
2.3.3 - O Modelo de Warner Burke e George Litwin ... 19
2.3.4 - O Modelo das Seis Caixas Organizacionais ... 20
2.3.5 - O Modelo de Mudança de T. Shewhart ... 21
2.4 - Mudança Estratégica e Mudança Local ... 23
3 - Como lidar com a Resistência à Mudança ... 25
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3.1.1 - Gerir a cultura organizacional durante a mudança ... 26
3.1.2 - Identificar as ações a implementar e desenvolver plano de ações ... 27
3.1.3 - Avaliar o impacto da mudança ... 32
3.2 - As forças de resistência à mudança ... 33
3.3 - Os fatores estruturais e comportamentais de resistência à mudança ... 37
3.4 - Como lidar com a resistência à mudança ... 40
CAPÍTULO III - A MUNICIPALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO ... 43
4 - Descentralização, Autonomia e Municipalização ... 43
4.1 - Definição de conceitos ... 43
4.1.1 - Descentralização ... 43
4.1.2 - Desconcentração ... 50
4.1.3 - Municipalização ... 53
5 - Breve história da descentralização e municipalização da educação em Portugal ... 57
6 - Municipalização como descentralização ... 68
7 - A "Municipalização" em contexto internacional: 2 exemplos ... 70
7.1 - Finlândia ... 70
7.2 - Estados Unidos da América ... 74
8 - A Municipalização em Portugal ... 81
8.1 - Potencialidades e limites no contexto atual ... 81
xi
9 - O Programa Aproximar Educação( PAE) em Vila Nova de Famalicão ... 87
CAPÍTULO IV - O PROJETO DE INTERVENÇÃO ... 94
10 - Plano Estratégico de Ação... 94
10.1 - Contextualização do "Programa Aproximar Educação" (PAE) em Vila Nova de Famalicão ... 94
10.2 - Caraterização do concelho de Vila Nova de Famalicão ... 97
10.3 - Caraterização do Agrupamento de Escolas D. Sancho I ... 98
10.3.1 - Recursos Humanos... 99
10.3.2 - Recursos Financeiros ... 100
10.4 - Plano de Ação ... 101
Conclusão ... 111
Referências Bibliográficas ... 115
xii Índice de Figuras
Figura 1 - Modelo de Mudança de Kurt Lewin ... 17
Figura 2 - Modelo das Seis Caixas Organizacionais ... 20
Figura 3 - Modelo de Mudança de T. Shewhart ... 21
Figura 4 - Modelos de Administração do Sistema Educativo ... 51
Índice de Quadros Quadro 1 - Mudança Estratégica e Mudança Local ... 23
Quadro 2 - Fatores de Resistência ... 38
Quadro 3 - Métodos para lidar com a resistência à mudança... ... 41
Quadro 4 - Resenha jurídica ... 67
Quadro 5 - Domínio de Intervenção : Planeamento Estratégico ... 88
Quadro 6 - Domínio de Intervenção : Administração e Gestão Escolar ... 89
Quadro 7 - Domínio de Intervenção: Gestão dos Recursos ... 89
Quadro 8 - Domínio de Intervenção: Organização Administrativa ... 90
Quadro 9 - Domínio de Intervenção: Recursos Humanos ... 91
Quadro 10 - Domínio de Intervenção: Recursos Materiais ... 92
Quadro 11 - Domínio de Intervenção : Recursos Orçamentais ... 93
Quadro 22 - Fatores facilitadores da adesão ... 95
Quadro 33 - As pricipais resistências ... 96
Índice de Tabelas Tabela 1 - Pessoal Docente/Grau Académico ... 99
Tabela 2 - Técnicos/ Funcionários ... 99
xiii Lista de Abreviaturas
AE - Agrupamento de Escolas
CAE - Centros de Áreas Educativas
CEF - Curso de Educação e Formação
CME - Conselho Municipal de Educação
DRE - Direções Regionais de Educação
EB1 - Escola Básica do 1º Ciclo
EUA - Estados Unidos da América
FNBE - Finnish National Board of Education
ME - Ministério da Educação
NPSDL - National Public School District Locator
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
PAE - Programa Aproximar Educação
PIEF - Programa Integrado de Educação e Formação
POCH - Programa Operacional Capital Humano
POPH - Programa Operacional Potencial Humano
TEIP - Território Educativo de Intervenção Prioritária
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Introdução
A temática da municipalização do ensino, ao promover a ligação do município à escola e à administração da educação, seja ela central, regional ou local tem estado ultimamente no centro de acesos debates, tal é a importância de que este assunto se reveste. Trata-se de uma decisão política que leva a mudanças na cultura das entidades e organizações envolvidas e que gera resistências nos mais variados níveis de implementação.
Este é um debate que se desenvolve com vista a uma maior autonomia das escolas, num contexto organizacional marcado pela constituição de agrupamentos de escolas que permitam melhorar a qualidade do ensino em Portugal. Discute-se o âmbito de intervenção das autarquias na educação e a criação de modelos organizacionais que permitam articular a ação dos vários organismos com competências para encontrar soluções para os problemas locais que afligem as crianças e os jovens, sem que esses modelos interfiram na autonomia de cada um desses organismos (Machado, Formosinho & Fernandes, 2000).
Nas últimas décadas o papel das autarquias no desenvolvimento do sistema educativo português tem vindo a crescer, extravasando as suas competências formais, como se pode comprovar pelo conjunto de ações, atividades e intervenções que os municípios têm promovido, e que rompem com a tradição existente de alheamento e passividade.
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Portugal possui um sistema de administração pública, assim como um sistema educativo, cujas caraterísticas remetem para os sistemas centralizados. No entanto, nas últimas décadas temos assistido a um crescente interesse por parte do Estado na promoção da autonomia das escolas, assim como na participação dos municípios na vida da escola.
Uma das razões para este interesse prende-se com a dimensão atual do parque escolar, que coloca problemas a um controlo eficaz por parte de um sistema centralizado, algo que não se verificava nos tempos do Estado Novo, quando existia basicamente em cada concelho apenas uma escola do ensino preparatório e escassos estabelecimentos do ensino secundário em cada distrito. Face ao desenvolvimento que se operou a partir do 25 de abril de 1974, este sistema deixou de ser o mais eficiente para gerir o significativo conjunto de estabelecimentos escolares que existem atualmente.
A questão da descentralização do ensino começou a ser visível a partir da década de 1980, com a Lei de Bases do Sistema Educativo, a qual preconizava uma maior participação das escolas na sua própria administração. Esta participação e a autonomia dada às escolas destinava-se também, em certa medida, a reduzir a responsabilização pelo Estado na crise social da educação (Formosinho, 2000).
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Ao transferir a responsabilização pela crise para as escolas, o Estado não só partilhava a responsabilidade do ensino com elas, como admitia em simultâneo a sua falta de capacidade para as regular. Para esta transferência de responsabilidades contribuiu também a emergência do municipalismo em Portugal, que se operou após o 25 de Abril, e que fez com que os municípios ganhassem um significativo protagonismo noutras áreas, nomeadamente na educação.
Assim, segundo a perspetiva de um estado democrático descentralizado, os municípios adquirem legitimidade para uma intervenção direta na gestão da educação, integrando-a numa política educativa local, cabendo ao Estado o papel de regular e estimular a iniciativa local.
As normas reguladoras emitidas pelo Estado, os financiamentos disponibilizados e as práticas desenvolvidas pelos municípios e pelas escolas constituem indicadores elucidativos do crescimento progressivo da intervenção municipal na educação, ultrapassando mesmo as definições legais das suas atribuições educativas (Machado, Formosinho & Fernandes, 2000:6).
O papel atribuído às autarquias e às escolas dentro do estado democrático e a evolução das políticas educativas locais em articulação com o governo central, justifica a intervenção das mesmas na educação, contribuindo para o afastamento das incompatibilidades próprias dos sistemas centralizados
No entanto, ainda persistem algumas assimetrias nas relações entre os municípios, as escolas e a administração central o que justifica a necessidade de implementar políticas educativas locais que proporcionem uma relação mais equilibrada.
Assim, mais do que debater as competências atribuídas aos municípios é fundamental destacar a importância que a alteração do paradigma da educação comporta e as suas implicações para o futuro dos nossos jovens.
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pública ao participarem diretamente na gestão dos interesses públicos educativos ao lado do Estado.
Este pode ser considerado como um primeiro passo para o início de um processo de devolução de competências conducente a uma territorialização e construção de uma política educativa local.
Com este projeto, pretende-se dar um pequeno contributo para a compreensão das dinâmicas que estão na base das reformas educativas conducentes à autonomia municipal na administração da educação.
Propomo-nos fazer uma caraterização dos conceitos que estiveram na base das políticas de descentralização do ensino, nomeadamente o próprio conceito de descentralização, assim como os de autonomia e municipalização.
Através de uma exaustiva revisão de literatura explorámos também os conceitos relacionados com a cultura organizacional e a resistência à mudança, de forma a munir o leitor das ferramentas necessárias que lhe facilitarão a compreensão dos fundamentos dos processos que estão na base deste trabalho.
Refletimos sobre a autonomia municipal na administração do ensino, começando por traçar um breve retrato da história da educação em Portugal, comparando-a com os sistemas de ensino vigentes noutros países e terminando numa análise ao programa “Aproximar”, a qual englobou um exposição das posições favoráveis e das críticas que esse programa tem colhido junto da comunidade académica.
Por último, apresentamos um Plano Estratégico de Ação com o objetivo central de facilitar a adesão ao "Programa “Aproximar Educação” (PAE), tentando esbater as resistências à mudança dos vários intervenientes envolvidos nesta tentativa de descentralização educativa.
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constrangimentos e resistências, pois exerce funções, há seis anos, enquanto Adjunto da Direção do Agrupamento de Escolas D. Sancho I., no concelho de V. N. de Famalicão, um dos dez municípios pioneiros na experiência piloto de implementação do PAE. O exercício destas funções proporciona-lhe os conhecimentos e meios necessários à implementação do projeto aqui apresentado.
No entanto, o facto de exercer as funções de Adjunto da Direção constitui também, um constrangimento à possibilidade aprofundar este trabalho, uma vez que se trata de um cargo extremamente absorvente, sem limite de horário e com uma multiplicidade de tarefas que exigem disponibilidade total e condicionaram uma abordagem mais aprofundada.
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CAPÍTULO I – POLÍTICAS PÚBLICAS
1 - Políticas Públicas em Educação
1.1 - Políticas Públicas: perspetiva sociológica e política
Segundo Meny & Thoenig (1992:7) por estudo das políticas públicas entende-se o estudo das ações levadas a cabo pelas autoridades públicas no seio da sociedade. Apesar de parecer óbvia, os autores referem que esta perspetiva não nos surge logo, pois muitas vezes não conseguimos observar os factos como eles são no nosso quotidiano, apreendendo todos os pormenores.
A ciência administrativa, também denominada de Public Administration Theory, na sua versão americana, propunha um projeto inspirado na organização científica do trabalho de Taylor, com vista a tentar melhorar a gestão pública através de estruturas formais de autoridade e na especialização de tarefas (Meny & Thoenig, 1992:8).
A análise das políticas públicas faz-se segundo a perspetiva da sociologia e da ciência política, campos de conhecimento que têm registado o ressurgimento da sua importância.
Na Europa, os estudos sobre as políticas públicas surgiram na sequência das investigações baseadas nas teorias sobre o papel do Estado e do governo, a sua mais importante instituição, de onde emana a maior parte das políticas públicas. Em contrapartida nos EUA, a emergência deste campo da ciência política nos meios académicos não estabelece qualquer relação com as bases teóricas sobre o papel do Estado (Souza, 2006: 22).
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polémicas sobre o papel desempenhado pelos fatores determinantes das políticas públicas. As principais questões que então se colocavam era se estas resultavam de eleições políticas, de obrigações económicas ou ecológicas, etc. O debate viria a radicalizar-se com algumas correntes defendendo que “tudo era económico”, e outras que “tudo é político” (Meny & Thoenig, 1992: 15).
Em 1972, um estudo levado a cabo por Fried sobre políticas urbanas concluiria que os imperativos socioeconómicos eram de tal ordem, que apenas importava saber “quem controlava o poder local, quais os seus valores, a percentagem da participação eleitoral, as preferências das elites ou dos eleitores, ou da organização do sistema político administrativo” (Fried, 11976: 71 cit. por Meny & Thoenig, 1992: 15).
Segundo Meny & Thoenig (1992: 17) o debate acerca do factor político nas políticas públicas tem se revelado bastante frutífero quando se coloca em termos teóricos, mas vazio quando se tenta extrair dados concretos, pois nem as eleições, nem os partidos, conseguem encontrar explicação para a “explosão” das políticas públicas do Welfare State, a partir da II Guerra Mundial.
A Encyclopedia Britannica define o Welfare State como sendo um conceito de governo em que o Estado desempenha um papel fundamental na proteção e promoção do bem-estar económico e social dos seus cidadãos. Baseia-se nos princípios da igualdade de oportunidades, a distribuição equitativa da riqueza, e responsabilidade pública para com aqueles que não dispõe do mínimo para poder levar uma vida condigna. Este termo, pode ainda, de um modo geral, servir para uma variedade de formas de organização económica e social1.
Segundo Room (1979), este conceito representa o esforço do Estado para proteger os indivíduos das consequências económicas que os poderiam afetar, através de uma alteração das condições do mercado (Meny & Thoenig, 1992: 19). Mas se tivermos uma visão mais restrita e limitada no tempo, poderemos verificar que este conceito também poderá ser utilizado para se descrever o cumprimento dos direitos sociais dos
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cidadãos, depois do “reconhecimento dos seus direitos políticos e civis” (Marshall, 1963 cit. por Meny & Thoenig, 1992: 19).
O Welfare State surgiu no Reino Unido, em 1941, no contexto da Segunda Guerra Mundial, como oposição ao Warfare nazi, justificando o desenvolvimento e a generalização das intervenções do Estado num país em guerra. Segundo Wilensky, 1975: 6 cit. por Meny & Thoenig, 1992: 20) 2 a essência do Welfare State é a intervenção governamental: padrões mínimos de rendimento, nutrição, saúde, habitação e educação garantidos a cada cidadão como um direito político e não como caridade”. Hicks & Swank (1984) e Chevalier (1986, cit. por Meny & Thoenig, 1992: 20) salientam ainda o significativo crescimento das burocracias públicas gerado pelo Welfare State, que levou à criação de múltiplas estruturas e novas formas de intervenção e de gestão.
Um das perguntas que muitos investigadores têm colocado diz respeito à forma como o Welfare State foi influenciado pelos valores e pela cultura das nações afetadas e de que forma se explicam umas ou outras variações entre os diversos sistemas. Ultimamente, tem vindo a ser demonstrado que as alterações introduzidas nas políticas sociais têm a sua origem nas transformações dos valores dominantes. Um exemplo disso é o período de prosperidade que seguiu à Grande Guerra que impediu os beneficiários do Welfare State de se interrogarem sobre os valores como a igualdade, a liberdade e a segurança (Meny & Thoenig, 1992: 31)
9 1.2 - Modelos Teóricos
Segundo Meny & Thoenig (1992: 45), são três os modelos teóricos que permitem compreender melhor as políticas públicas. O primeiro parte de uma perspetiva funcionalista e tem um âmbito social, privilegiando o individuo e o pluralismo social, cabendo ao Estado o papel de suprir as necessidades sociais.
O segundo modelo atribui ao Estado uma posição de instrumento ao serviço de uma classe ou de grupos específicos. Segundo esta visão, o Estado representa - segundo a ótica das teorias neomarxistas - os interesses do capital, ou - segundo as teorias neoweberianas - os interesses dos burocratas que o controlam desde o interior Meny & Thoenig, 1992: 46).
Finalmente, o terceiro modelo opta por um caminho intermédio, procurando conjugar os equilíbrios existentes entre o Estado e a sociedade e que são traduzidos pelas políticas públicas (Meny & Thoenig, 1992: 46).
A teoria do Public Choice apoia-se em três princípios fundamentais. Em primeiro lugar pressupões que as decisões que os indivíduos tomam se apoiam exclusivamente nos seus interesses pessoais, de modo a retirar benefícios das mesmas. O segundo princípio é o de distinguir entre bens privados, que são produzidos pelo mercado e bens públicos, provenientes dos serviços públicos e das administrações. Por último, esta corrente coloca uma questão fundamental que é a alocação dos recursos, por norma, escassos, como é o caso dos indivíduos que usufruem dos benefícios de um bem coletivo sem pagar os seus custos. Um exemplo ilustrativo destes casos é o dos trabalhadores que aproveitam as vantagens pelos sindicatos, quando se recusaram a sindicalizar-se (Meny & Thoenig, 1992: 48).
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oposição às organizações públicas centralizada, para combater os desvios negativos.
De acordo com Meny & Thoenig (1992: 89), uma política pública é o “resultado da atividade de uma autoridade investida de poder público e legitimidade governamental”, enquanto o termo “política” define o guia que orienta essa ação, ou seja o programa dessas atividades, ou ainda, sob a perspetiva da análise, o conjunto de normas e práticas emanadas por um ou mais atores públicos.
Conceptualmente, podemos definir uma política pública como:
a) Um conteúdo, onde se mobilizam recursos para gerar resultados
b) Um programa, porque não se trata de um ato isolado, mas vários atos que se organizam em torno de um eixo específico que forma um denominador comum.
c) Uma orientação normativa, pois não são respostas aleatórias mas sim a expressão de preferências ou objetivos que o decisor tem que assumir.
d) Um fator de coerção, pois esta atividade provém da natureza autoritária de que o ator governamental está investido.
e) Uma competência social, pois a forma como os seus atos afetam os comportamentos, a situação e os interesses dos cidadãos define a sua competência (Meny & Thoenig, 1992: 90-91).
Existem lugares-comuns para explicar a origem das políticas públicas que conduzem a uma visão muito limitada acerca do seu surgimento. O primeiro está relacionado com a “promoção democrática representativa” a partir de solicitações isoladas que são reunidas por grupos de interesses e pelos partidos, que interpelam os responsáveis governamentais (Meny & Thoenig, 1992: 110).
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Por último, a “ilusão natalista” tem sido um tema clássico, sobretudo pelos defensores da abordagem dos chamados “grupos de pressão”. A partir deste ponto de vista “ a cena política é um lugar de confrontos e de negociações entre grupos de interesses, partidos, sindicatos, órgãos económicos, associações, etc. Essencialmente cada grupo persegue o seu próprio interesse, refletido nas suas solicitações, declarações, alianças (Meny & Thoenig, 1992: 112).
Segundo Meny & Thoenig (1992: 129), “agir é tomar decisões” e estas representam o culminar do trabalho político e administrativo, pois quem decide “exerce o verdadeiro poder”. Hunter (1963), por seu turno, sustenta que a pessoa que decide não é autónoma, pois é um “joguete das forças sociais que a dominam. Segundo este autor, existe uma lógica dominada por interesses poderosos (financeiros, industriais, etc.) da qual resultam as opções (Meny & Thoenig, 1992: 130).
As ciências sociais têm procurado saber como se toma uma decisão em matéria de políticas públicas, investigando para o efeito as suas caraterísticas mais profundas. O processo passa por selecionar os elementos característicos desse tipo de decisões e compará-lo com as decisões tomadas por outros sectores, como empresas e pequenos grupos (Meny & Thoenig, 1992: 135).
Entre os instrumentos conceptuais e analíticos utilizados para explicar o por que motivo e de que forma se produzem os comportamentos decisórios, selecionámos a teoria da racionalidade limitada.
O decisor racional comporta-se como se movesse no mundo da racionalidade triunfante ou absoluta. Nenhum condicionamento cognitivo ou político pesa sobre ele e sobre a sua situação. Resumindo: situa-se no universo da ilusão, o que quer dizer, no normativo (Meny & Thoenig, 1992: 141).
As obrigações de quem decide dependem de vários fatores:
a) Da informação de que necessita e dos custos para a obter. b) Da escassez dos critérios de eleição.
c) Da capacidade para criar um inventário exaustivo das alternativas
12 1.3 - O Processo Decisório
Relativamente ao processo decisório, as ciências sociais identificaram quatro fatores que influenciam o mesmo. A saber:
O papel que o decisor desempenha
Os procedimentos ocorridos durante o processo
Os atores, as relações de poder e a forma como se influenciam mutuamente
Fatores de ação, como a ambiguidade e os mal entendidos (Meny & Thoenig, 1992: 143).
Mintzberg (1980) argumenta que o funcionário no topo da hierarquia, ao contrário do que suporia, dedica muito pouco tempo a tomar decisões, e quando o faz, age de modo intuitivo, sem possuir informações e sem antes de ter uma visão do conjunto. No entanto, mesmo quando se informa, opta pela informação verbal e concreta, sem perder tempo a ler os relatórios. Assim, o grande decisor atua através dos outros, passando na prática por ter um papel meramente protocolar – como um ministro que passa grande parte do seu tempo inaugurando monumentos – o qual, no entanto, legitima a sua ação perante a opinião pública (Meny & Thoenig (1992: 145-146).
Segundo Meny & Thoenig (1992: 158), “ a implementação designa a fase da
política pública durante a qual se geram atos e efeitos a partir de um marco normativo de intenções, de textos ou de discursos”. Trata-se, em suma, de colocar em prática ou executar as políticas públicas, aquilo que os franceses designam por “mettre en oeuvre”, ou os ingleses “implementation”. Aqui a questão que se coloca, segundo os autores, é se a execução de uma política pública deverá gerar necessariamente efeitos.
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O segundo fator tem a ver com a distinção entre mundo político e mundo administrativo. São duas esferas distintas, onde na primeira circulam os responsáveis eleitos e na outra os funcionários, e que se regem por normas específicas. Por último, existe a busca pela eficiência, que obriga a uma otimização dos recursos existentes para que haja uma boa gestão. Para que essa gestão seja eficiente é necessário a adoção de métodos de trabalho e de procedimentos cientificamente comprovados para gerar os melhores resultados (Meny & Thoenig, 1992: 159).
Assim, quem decide encarrega o executante de uma tarefa, “com base em critérios técnicos, impessoais, de competência e de legalidade”. Nesta perspetiva as políticas públicas são confiadas aos executantes sob a forma de “interações específicas detalhadas, procedimentos operacionais e programas de atividades”, que estes colocam em prática “conforme os objetivos” e de acordo com “as indicações dadas pelo decisor. Segundo esta ótica existe uma clara separação entre aconceção de uma política e a sua execução” (Meny & Thoenig, 1992: 159). Na literatura anglo-saxónica esta abordagem denomina-se de top-down.
A perspetiva top-down concede uma importante autonomia aos executantes, os quais se apropriam dos procedimentos técnicos para se apoiarem neles face aos seus superiores hierárquicos. Esta abordagem está baseada na capacidade de apresentar uma perspetiva dirigida para a ação e para responder a questões concretas. Assim sendo, por que motivo há tantos erros e tantas disfunções na execução das políticas públicas?. Dada a complexidade do mundo moderno, é possível haver uma implementação perfeita? Os autores apontam para uma revisão das condições que têm de ser satisfeitas para que as disfunções sejam minimizadas (Meny & Thoenig, 1992: 161).
Assim, algumas das alterações que podem ser aplicadas para melhorar a execução das políticas públicas passam por:
Acesso a suficientes recursos;
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Um único executante para cada política pública, com autonomia e liberdade de movimentos;
Tarefas e procedimentos bem especificados e corretamente organizados; Coordenação e comunicação perfeitas entre os executantes;
Obediência às instruções emanadas do decisor (Meny & Thoenig, 1992: 161-162).
Relativamente ao controle da execução, verifica-se frequentemente que quanto mais os governos multiplicam as suas intervenções, menos resultados se produzem (Meny & Thoenig, 1992: 162).
Por outro lado, Barret & Hill (1982) argumentam que muitas políticas públicas baseiam-se em compromissos que podem apresentar diversas formas:
a existência de normas, valores, visões objetivamente contraditórias entre e si e que se consideram conflituosas;
a necessidade dos decisores de respeitar de antemão ou ganhar para a sua causa os atores e interesses que ocuparão um lugar chave no momento da execução;
o facto de realizar concessões, e eliminar a possível oposição dos que se verão afetados pela execução e que podem “excitar os ânimos” politicamente nessa etapa do processo (Meny & Thoenig, 1992: 165).
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CAPÍTULO II – A MUDANÇA E A RESISTÊNCIA À MUDANÇA
2 - Tomada de Decisão e Mudança
2.1 - Conceito de Mudança
A mudança tornou-se numa das principais preocupações para empresas e instituições em todo o mundo. Embora as organizações costumassem mudar esporadicamente, quando necessidades reais e urgentes assim o exigiam, hoje em dia, elas tendem a provocar a sua transformação incessantemente. Organizações mudam para fazer face à crescente competitividade, cumprir novas leis ou regulamentações, introduzir novas tecnologias ou atender a variações nos seus modelos organizacionais.
A mudança organizacional não é uma questão nova dentro da literatura sobre organizações. É possível visualizar uma grande convergência entre alguns dos textos mais antigos e outros mais recentes que tratam do assunto. A novidade é o ritmo, além da força, com que as alterações do ambiente vêm sendo impostas às organizações (Pinto & Couto-de-Souza, 2009). Não se pode considerar a mudança um facto novo a marcar o nosso tempo depois dos anos cinquenta, pois a mudança é um facto sempre presente na história do homem, em todos os períodos e registando alterações de toda ordem. O que se pode dizer que é novo, é o ritmo com que se passou a produzir na fase final da industrialização e, muito particularmente, depois dos anos cinquenta, onde, para referirmos a sua enorme velocidade, passámos a falar de aceleração de mudança. Assim, depois da década de sessenta, a mudança rápida dos padrões de vida, dos acontecimentos, dos conhecimentos, das tecnologias, das organizações, das pessoas, passou a ser um dado das sociedades ocidentais industrializadas (Tavares, 2004).
Segundo Chiavenato (1996), a mudança é a passagem de um estado para outro. É a transição de uma situação para outra situação diferente. Mudança representa transformação, perturbação, interrupção, fratura.
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os canais de comunicação, as barreiras psicológicas. A ideia-força de Lewin à volta da mudança é mostrar que a maior parte das modificações de condutas não estão ligadas a um excesso de pressão (informação apropriada, estimulo financeiro ou ameaça-sanção). Pelo contrário, ao fazer diminuir as forças de resistência à mudança, é que um novo comportamento mais ajustado às exigências da realidade pode emergir e instalar-se de modo continuo (Abramovici et al, 1989).
2.2 - Amplitude da Mudança
A mudança de uma situação pode implicar uma alteração restrita ou ampla. A mudança organizacional pode visar também diferentes domínios e apresentar uma amplitude e profundidade muito variáveis, como por exemplo, o sistema de remuneração do pessoal, novas funções em decorrência de uma mudança tecnológica ou, pelo contrário, pode ser muito complexa, significando a mudança de objetivos, de estratégias que, por sua vez, implicarão a mudança da estrutura, da cultura, da liderança e do sistema de gestão dos recursos humanos. Esta situação, que se reflete em todos os sectores da vida humana e também no mundo das organizações, é a um tempo aliciante e preocupante, para que o homem possa sentir-se seguro; e leva ao seu interesse pela compreensão da própria mudança, para que esta possa ser por ele controlada. Tendo em conta a necessidade desta tarefa, de estudo e diagnóstico, certos autores construíram modelos de mudança organizacional que ajudam a compreender a magnitude e aspetos envolvidos nas situações de mudança (Tavares, 2004).
2.3 - Alguns Modelos de Mudança Organizacional
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experiências historicamente construídas. Coloca que é imperioso o apoio nas descobertas científicas, mas, consistente com as suas próprias experiências. O resultado deste processo deverá ser o desenvolvimento de modelos válidos e utilizáveis, ou, em outras palavras, modelos pragmáticos de comportamento organizacional (cit in Marinelli et al, 2009).
De entre os modelos de mudança organizacional surgidos nos meados do século passado, um dos primeiros foi o de Lewin, o qual serviu de fonte de inspiração para muitos outros (Tavares, 2004).
2.3.1 - O Modelo de mudança de Kurt Lewin
Lewin contribui para os estudos da mudança quando relata que as organizações são sistemas dinâmicos que não conseguimos verdadeiramente compreender a menos que ocorra uma intervenção nessa dinâmica. Porém, essa intervenção não pode ser pautada no acaso, pois desse modo não será declarado a busca da eficiência (Amaral, 2010). Argumentava que as mudanças bem-sucedidas nas organizações deviam seguir três etapas ou fases distintas (Marinelli, 2009):
Descongelamento (esta etapa tende a provocar tensões e descargas emocionais fortes. Os valores e normas ligados aos métodos antigos são valorizados em prejuízo dos novos).
Mudança (neste caso existe a formulação em grupo das orientações de novos comportamentos, com decisão coletiva dos objetivos e dos limites da ação, e a aplicação temporária destas orientações).
Consolidação (o grupo mantém a sua nova implicação. Se o individuo tiver tendência a manter uma decisão pessoal, significa que adota os novos modelos do grupo como norma de referência).
Figura 1 - Modelo de Mudança de Kurt Lewin Descongelamento
Mudança
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O primeiro passo, descongelamento, consistia em alterar os comportamentos. Esta mudança pode ocorrer de diversas formas, porém é importante que sejam adequados à situação em questão e ao que se pretende obter com a mudança; o segundo passo é a mudança para o comportamento desejado com o apoio, por exemplo, de formação a gestores, definir planos de ação para alterar procedimentos de trabalho, ou melhorar os sistemas de informação; por fim, a consolidação pretende estabilizar a mudança de modo a que esta seja assegurada futuramente através de forças que permitam direcionar os comportamentos para o nível desejado (Lewin,1947, cit in, Amaral, 2010). Segundo o autor, todos os sistemas tendem a manter o seu estado de equilíbrio e a maximizar a sua autonomia face a um ambiente em mudança que compromete esse estado (Tavares, 2004).
2.3.2 - O Modelo de Lippitt, Watson e Westley
Estes autores inspiraram-se no modelo Lewiniano e aplicam-no à descrição do processo caraterístico de desenvolvimento organizacional que visa a mudança. O modelo é constituído por sete momentos (Tavares, 2004):
1º Exploração – é caraterizada pelo reconhecimento e pela organização (geralmente pelos seus líderes) da necessidade de mudar a organização; o que é acompanhado da consciência da incapacidade de o fazer sozinho e da necessidade de apoio de um consultor.
2º Entrada – carateriza-se pelo estabelecimento duma relação de ajuda entre a organização e um ou vários consultores.
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4º “Planeado” – consiste no exame e opção pela administração da solução que mais convém à organização.
5º Ação – corresponde à execução do plano escolhido.
6º Estabilização e Evolução – diz respeito à avaliação dos resultados obtidos e a sua consolidação.
7º Terminação – corresponde ao fim da relação de ajuda entre consultor e organização.
É possível verificar entre as setes fases do Modelo de Mudança caraterístico do processo de desenvolvimento organizacional e as do Modelo de Lewin (Tavares, 2004).
2.3.3 - O Modelo de Warner Burke e George Litwin
O modelo de Burke-Litwin, refletindo de forma insofismável a complexidade de uma organização. As setas bidirecionais mostram de forma clara o princípio dos sistemas abertos: a mudança em um fator implica os demais e fica patente ser este um modelo causal. Burke e Litwin consideram que o ambiente externo é o fator que mais significativamente impacta a organização e influencia uma mudança organizacional e a disposição do diagrama transmite exatamente essa convicção dos autores (Howard, 1994).
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2.3.4 - O Modelo das Seis Caixas Organizacionais
Este modelo, designado “Six Boxes Model”, apresenta-nos as realidades a ter em conta num diagnóstico, o qual se tornou muito popular entre os consultores de desenvolvimento organizacional (Tavares, 2004). Martin Weisbord desenvolveu em 1976 este modelo a partir da ideia que as organizações podem ser vistas como um organismo. Weisbord estabeleceu questões-chave para elaborar um diagnóstico de cada um dos seis componentes (Filho, 2008):
“Propósito” – (em que medida os membros da organização estão familiarizados com a missão e propósito da organização) e apoio às metas estabelecidas (os membros da organização apoiam ou não os propósitos da organização), são os dois mais importantes factores em relação ao componente “Propósitos”.
“Estrutura” – a questão primária é se existe uma adequação entre estrutura interna e o propósito.
“Relacionamentos” – o autor identifica três categorias ou tipos mais importantes: entre indivíduos, entre unidades ou departamentos que realizam tarefas distintas e entre as pessoas e a natureza dos requisitos necessários para realizar suas funções.
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“Recompensas” – o essencial é diagnosticar as similaridades e distinções entre o que a organização oficialmente reconhece como merecedor de uma recompensa ou bonificação – o chamado pacote de incentivos – e o que os membros da organização percebem como sendo uma punição ou recompensa em resposta a seus atos.
“Mecanismos de Auxílio” – nada mais é do que o conjunto de processos (planeamento, orçamento, controle, sistemas de informação, etc.) que toda organização conduz para sobreviver no ambiente de intensa competição.
“Liderança” – ocupa uma posição central no esquema, porque ele considera que é a função primordial do líder observar a intensidade dos “bips” e mantê-los sob controlo – em equilíbrio.
Há, pois, que ter em atenção estes aspetos organizacionais para os avaliar nos seus pontos fortes e fracos, procurando introduzir-lhes as mudanças que se considerem necessárias ao melhor funcionamento da organização (Tavares, 2004).
2.3.5 - O Modelo de Mudança de T. Shewhart
Thomas Shewart, que ao invés dos anteriores autores, não se preocupa em referir as realidades que poderão ser afectadas pela mudança, mas o processo em si próprio que Shewrt concebe de uma forma cíclica (Tavares, 2004).
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O conceito PDCA é atualmente aplicado na melhoria continua de processos de gestão. Ele foi criado na década de 20 por Walter O PDCA é um ciclo que envolve 4 etapas (Moen & Norman, 2007): Plan, Do, Check e Act.
Plan (Planear) – este é o primeiro passo do ciclo de melhoria continua. Este passo é o responsável pelo desenho do processo ao qual se quer ter o conceito aplicado. Nesta fase é importante ressaltar 3 sub-etapas: Estabelecer objectivos, estabelecer o caminho de como este objectivo será alcançado e o método que será utilizado para chegar-se a este objectivo.
Do (Fazer) – esta etapa é a execução da etapa anterior de planeamento. Esta etapa consiste em treinamentos dos envolvidos, a execução do que foi planejado e a colecta de dados para futura análise.
Check (Avaliar) – aqui terão a análise e verificação dos dados colectados anteriormente. Nesta fase é onde serão detectados as possíveis falhas e erros que não estavam previstos no desenho do processo.
Act (Agir) esta é a última fase do ciclo, após esta fase ser concluída, o PDCA inicia um novo ciclo. Nesta fase serão aprimoradas as correções e também definidos os planos de ação para o melhoramento da qualidade, eficiência e eficácia.
23 2.4 - Mudança Estratégica e Mudança Local
Na verdade, uma gestão eficaz a nível estratégico e operacional pode constituir a diferença entre o sucesso e o fracasso. Os requisitos, o nível de desenvolvimento e os objetivos de cada nível de mudança são fundamentalmente distintos. As diferenças-chave encontram-se representadas no quadro seguinte (Galpin 2000):
Mudança Estratégica Mudança Local
Liderança Gestão de Topo Gestão Local
Infraestrutura Alguns eleitos Quadros, Colaboradores em geral, pessoal mais indiferenciado
Diagnóstico Toda a organização Sectores específicos
Pontos de Comparação Benchmarking práticas internas externo e melhores Implementação das melhores práticas
Instrumentos (mapas de processo, inquéritos, custeio baseado na atividade, etc.)
Introdução e aplicação de
instrumentos e técnicas de recolha de dados, acessíveis apenas a alguns
Aplicação dos métodos de
implementação a todos os tipos de colaboradores
Formação Diagnóstico das necessidades,
algum design e concretização
Diagnóstico das necessidades,
design e concretização de espectro
alargado
Resultados Desejados Recomendação para a mudança e
criação da dinâmica para a mudança
Implementação das mudanças
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3 - Como lidar com a Resistência à Mudança
3.1 - Operacionalizar a cultura organizacional para facilitar a mudança
A cultura organizacional é um conceito essencial à construção das estruturas organizacionais. A cultura de uma organização será um conjunto de caraterísticas que a diferencia em relação a qualquer outra, assumindo um papel de legitimadora do sistema de valores, expressos através de rituais, mitos, hábitos e crenças comuns aos membros de uma organização, que assim produzem normas de comportamento genericamente aceites por todos (Macedo & Pires, 2006). É possível isolar os componentes da cultura, mas nenhum deles é suficiente para caraterizar uma cultura organizacional. Na realidade, a cultura organizacional é uma mistura de elementos interrelacionados. À medida que os componentes individuais interagem todos os dias numa organização, eles vão coletivamente criando essa cultura organizacional (Galpin, 2000).
A cultura de uma organização sofre grande influência de seus fundadores e líderes, dos seus momentos críticos, do seu mercado etc. A partir da sua fundação, as organizações consolidam e perpetuam um padrão comportamental único, resultado das variáveis circunstanciais de sua história (Freitas, 1991; Freitas, 1997); contudo tal padrão não permanece estático; pelo contrário, está em contínua transformação. A mudança pode ocorrer por pressões externas à organização, ou por alterações internas (cit. in Saraiva, 2002). Podemos identificar dez componentes, que no seu conjunto, estabelecem uma descrição operacional da cultura organizacional que são (Galpin, 2000):
• Regras e Politicas; • Objetivos e Avaliação; • Hábitos e Normas; • Formação;
26 • Comunicações;
• Ambiente Físico;
• Estrutura Organizacional;
Quando identificamos estes componentes da cultura organizacional, somos capazes de determinar os elementos tangíveis que podem ser geridos, de modo a contribuir para que a mudança seja implementada e sustentada. Temos de ter em atenção que apenas um ou dois aspectos da cultura de uma organização não é suficiente para implantação eficaz da mudança (Galpin, 2000).
3.1.1 - Gerir a cultura organizacional durante a mudança
A função primordial da gestão da cultura durante o processo de mudança é a de implementar e apoiar as mudanças. Para escolher quais os componentes, anteriormente referidos, a utilizar de modo a implementar e sustentar a mesma, as mudanças desejadas têm que passar por um filtro cultural. Este procedimento permitirá identificar todos os elementos da cultura organizacional que podem ser potenciados para implementar e sustentar uma mudança de sucesso. Nem todos os dez componentes do filtro cultural são sempre aplicáveis na execução de toda e qualquer mudança; todas as mudanças devem ser “filtradas” de modo a selecionar os aspetos culturais que a empresa pode potenciar para uma melhor sustentação. A gestão contínua dos aspetos culturais do esforço de mudança reforça as alterações realizadas ao nível operacional, técnico e procedimental. Contribui para assegurar que a mudança é duradoura. A gestão continuada dos aspetos culturais deve ser inscrita no plano de ação para a implementação.
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Consiste em reformular estruturas, introduzir novas tecnologias e alterar as práticas de administração de pessoal, com o objetivo de aumentar as capacidades existentes na organização. Por outro lado, as mudanças estratégicas têm como objetivo modificar a organização como um todo, redefinindo o quadro de referência básica. Esta reformulação inclui a própria estratégia, a estrutura, as pessoas, os processos e até mesmo os valores que estiveram na origem da organização.
3.1.2 - Identificar as ações a implementar e desenvolver plano de ações
Uma vez submetida a mudança desejada, ou seja, ao filtro cultural e selecionados os componentes culturais que irão facilitar a sua implementação, devem ser desenvolvidas ações especificas de implementação para cada um dos componentes referidos (Galpin, 2000):
• Regras e Politicas:
Eliminar regras e politicas que dificultem o desempenho dos novos métodos e procedimentos;
Criar novas regras e politicas que reforcem os modos operativos desejados; Desenvolver e documentar novos procedimentos operacionais padronizados;
• Objetivos e Avaliação:
28 • Hábitos e Normas:
Eliminar costumes e normas antigos que reforcem a velha maneira de trabalhar, substituindo-os por novos costumes e normas, que apoiem as novas formas (os memorandos por escrito por reuniões semanais face-a-face).
• Formação:
Eliminar a formação que reforce a velha maneira de trabalhar e dar nova formação que reforce a nova forma de trabalhar;
Dar formação just-in-time, de movo a que as pessoas possam imediatamente fazer uso prático dela (marcar a formação de modo a que esta ocorra antes de os colaboradores e chefes precisarem de aplicar as novas aptidões e técnicas.) Desenvolver formação experimental que proporcione a experiência de lidar com os novos processos e a noção de tempo real da sua duração.
• Cerimónias e Eventos:
Estabelecer cerimónias e eventos para reforçar as novas formas de trabalhar (fazer entregas de prémios, cerimónias para as equipas que alcançaram os objetivos definidos, organizar eventos de reconhecimento que ponham em destaque os colaboradores e chefias que implementaram as mudanças de sucesso).
• Comportamentos da Gestão:
Desenvolver objetivos e indicadores que reforcem os comportamentos de gestão desejados.
Fornecer à gestão formação para os novos comportamentos.
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Personalizar os gestores que não alteraram os seus comportamentos (não promover, e não dar aumentos ou bónus àqueles que não revelaram os comportamentos desejados).
• Remunerações e Recompensas:
Acabar com as antigas formas de recompensa e reconhecimento e substituí-las pelas formas atuais.
Deixar claro que as recompensas e o reconhecimento são atribuídos para fazer com que as mudanças aconteçam (fazer com que as recompensas sejam especificas aos objetivos definidos para a mudança).
• Comunicações:
Acabar com as comunicações que reforcem a antiga maneira de trabalhar e substituí-las por novas comunicações.
Comunicar através de novas formas, de modo a mostrar o emprenho nas mudanças (uso e canais múltiplos para a emissão consistente de mensagens antes, durante e após as mudanças).
Fazer comunicações nos dois sentidos (solicitar feedback com regularidade da parte da gestão e dos empregados sobre as mudanças que estão a decorrer).
• Ambiente Físico:
Definir um ambiente físico que reforce as mudanças (juntar chefias e colaboradores que precisarão de trabalhar em conjunto, para que as mudanças sejam feitas com sucesso, utilizar escritórios virtuais” para encorajar as pessoas a trabalhar fora do escritório com os clientes, usar telecomunicações para pôr em contacto as pessoas que precisem de se contactar e que estejam geograficamente dispersas).
• Estrutura Organizacional:
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descentralizar o trabalho conforme necessário, combinar departamentos que se sobreponham).
Uma vez desenvolvidas as ações de implementação apropriadas para cada componente cultural necessário para o reforço da mudança desejada, deverá ser delineado um plano de ação para a implementação. O plano de ação deverá procurar potenciar cada componente cultural para implementar e sustentar as alterações desejadas. O plano de ação deverá incluir as pessoas envolvidas, o calendário de implementação e os recursos necessários (Galpin, 2000).
Hayes (2002, cit. in Santos, 2014: 36), afirma que existem seis etapas essenciais no processo de mudança organizacional, as quais consistem em:
1. Reconhecer a necessidade de mudança. Esta etapa surge na sequência da identificação de um evento externo ou circunstância interna que reclamam a mudança.” (Adizes, 1995 e Kirkbridge, 1998 cit. in Santos, 2014:36).
2. Iniciar o processo de mudança. O início do processo ocorre quando a necessidade de mudança se transforma em desejo de mudar e se define quem irá gerir esse procedimento, efetuando-se também um estudo da viabilidade.” (Hoag, Ritschard & Cooper, 2002, cit. in Santos, 2014:36).
3. Diagnóstico. A terceira etapa consiste na análise da situação existente e identificação da situação futura. Através do reconhecimento das deficiências existentes que causam o problema, identificam-se as oportunidades de mudança e define-se os objetivos (Anderson & Anderson, 2001 e Hayes, 2002, cit. in Santos, 2014: 36).
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5. Implementar a mudança. É nesta etapa que se executa o plano de ação, elaborado no quarto passo. Requer controlo e supervisão constantes de forma a que tudo se processo de acordo com o que foi planeado (Stickland, 1998 e Sims & Sims, 2002 cit in Santos, 2014:37).
6. Rever e consolidar. A última fase do processo exige que seja feita a revisão dos resultados obtidos na etapa de implementação e que seja consolidada a mudança organizacional proposta através de sistemas de feedback e recompensas (Adizes, 1995 e Anderson & Anderson, 2001, cit. in Santos, 2014:37). Nesta etapa também se constrói e atualiza as mudanças sempre que necessário (Hayes, 2002, cit. in Santos, 2014:37).
Por seu turno, para que a implementação da mudança se torne efetiva, Kotter (1999, cit. in Santos, 2014: 37-38) identifica oito passos que considera fundamentais, os quais consistem no:
Estabelecimento de um consumo de urgência. Neste passo examina-se o mercado e as realidades competitivas, identificando e analisando crises, ameaças e oportunidades.
Criação de uma aliança para a liderança, que consiste em reunir um grupo com poder suficiente para liderar a mudança, garantindo que esse grupo trabalha com uma equipa.
Desenvolvimento de visão e estratégia. Nesta fase é fundamental criar uma visão que ajude a direcionar os esforços de mudança, desenvolvendo em simultâneo estratégias que visem alcançar esses objetivos.
Comunicação da visão da mudança. Importa comunicar constantemente a nova visão e as respetivas estratégias, recorrendo a todos os veículos ao dispor. O grupo encarregado da liderança do processo deverá delinear também o modelo de comportamento esperado dos funcionários.
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impedem a visão da mudança. Encorajar os funcionários a assumirem riscos e estimularem ideias, assim como exercerem atividades e ações não tradicionais. Criação de vitórias de curto prazo ao planear ganhos ou melhorias de performance. Criação desses ganhos. Reconhecer visivelmente e recompensar as pessoas que possibilitarem que esses ganhos se tornassem uma realidade.
Consolidação dos ganhos e produção de mais mudanças, com a utilização do aumento de credibilidade para modificar sistemas, estruturas e políticas que não estejam harmonizados entre si e não sejam adequados à visão da mudança. Contratar, promover e formar pessoal que possa implementar a visão da mudança. Revigorar o processo com novos projetos, temas e agentes de mudança.
Incorporação das mudanças na cultura da organização, através da criação de melhorias de performance. Implementar um modelo de comportamento orientado para o consumidor e para a produção, aumentando e melhorando a liderança, através de um modelo de gestão mais efetivo.
3.1.3 - Avaliar o impacto da mudança
Depois de os planos de ação terem começado, e uma vez iniciada a implementação, o impacto provocado pela realização das mudanças deve ser avaliado. Existem duas razões fundamentais para o fazer (Galpin, 2000):
• A organização deve ser capaz de determinar quando é que os objetivos de mudança foram atingidos.
33 3.2 - As forças de resistência à mudança
Para Kurt Lewin (1947 cit. in Hernandez & Caldas, 2001: 33), por muitos considerado o autor da expressão “resistência à mudança” as organizações podem ser vistas como processos que se encontram num equilíbrio quase-estacionário. Esse equilíbrio seria assim gerado por um sistema sujeito a um conjunto de forças opostas, existentes dentro da organização, forças essas que teriam a mesma intensidade, mantendo assim o sistema em equilíbrio ao longo do tempo. No entanto, esse equilíbrio não seria constante, pois esses processos apresentariam flutuações ao redor de um determinado nível e sempre que uma dessas forças superasse a outra em intensidade, deslocando o equilíbrio para um novo nível, ocorreria uma mudança. “Assim, a resistência à mudança seria o resultado da tendência de um indivíduo ou de um grupo de se opor às forças sociais que objetivam conduzir o sistema para um novo patamar de equilíbrio” (Lewin, 1947, 1951 cit. in Hernandez & Caldas, 2001: 33).
As resistências à mudança não são um fenómeno simples e independente da valorização de qualquer mudança. Existem fatores de resistência à mudança como aspetos sociológicos, organizacionais, estruturais e humanos (Correia, 1996):
• A nível sociológico, sobressai o desconhecimento da necessidade de mudança que se prende com variáveis psicológicas, como a rigidez da personalidade, o apego intenso à estabilidade e segurança, o medo do risco.
• A cultura organizacional pode ter peso, conforme a moral e a participação nas estruturas. É difícil produzir mudanças quando a cultura se encontra polarizada ou adaptada à estabilidade estrutural e ambiental. • As organizações têm uma estrutura organizacional que tende à
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Para Correia (1996), o principal foco de resistência à mudança são os interesses que os indivíduos ou grupos sentem quando ameaçados pela mudança.
Lewin, no entanto, considerava que as forças sociais exerciam pressão tanto sobre o indivíduo, como sobre o grupo, influenciando o seu padrão de comportamento. Segundo este autor, o padrão de comportamento do indivíduo poderia ser diferente do grupo ao qual ele pertencia sendo que essa diferença seria permitida ou encorajada em culturas diferentes e em graus diferentes. No entanto, existiria sempre uma tendência dentro do grupo para exigir a uniformidade de comportamento dos seus elementos e sempre que um indivíduo apresentasse um padrão de comportamento diferente do padrão do grupo, ele correria o risco de ser ridicularizado ou até mesmo excluído do mesmo. Assim, segundo Lewin, “a resistência individual poderia ser diferente da resistência grupal, dependendo do valor social dado aos padrões de comportamento no grupo”. (Lewin, 1947 cit. in Hernandez & Caldas, 2001: 33).
Para Hernandez & Caldas (2001:34) existem cinco pressupostos de resistência à mudança, evidenciados pelas teorias da mudança organizacional.
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mudança e que exigem dos seus subordinados atitudes que são incompatíveis com todo esforço de mudança (Kotter, 1995, cit in Hernandez & Caldas, 2001:34).
Assim, em face deste primeiro pressuposto, Hernandez & Caldas respondem com três argumentos, ou, como os próprios os designam, com três contra-pressupostos, a saber:
1. “A resistência à mudança é rara e deverá ocorrer somente na presença de circunstâncias excepcionais.
2. Ao procurar evitar ou prevenir a resistência, os agentes da mudança acabam contribuindo para a sua ocorrência ou agravamento.
3. A resistência é um comportamento definido pelos detentores de poder quando são desafiados em seus privilégios ou posições.” (Hernandez & Caldas, 2001:34).
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Nesta perspetiva, os autores contra-argumentam a este segundo pressuposto, afirmando que:
"A resistência é um fenómeno saudável e positivo.
A resistência é utilizada como uma desculpa para justificar processos de mudança mal desenhados ou malsucedidos” (Hernandez & Caldas, 2001:35).
O terceiro pressuposto assenta na premissa de que “os seres humanos são naturalmente resistentes a mudanças”, pois estas representam uma ameaça a um equilíbrio preexistente, provocando, subsequentemente, incertezas. Face a essa ameaça, os indivíduos reagiriam naturalmente, adoptando comportamentos resistentes, tal como o nosso corpo desencadeia defesas naturais para combater organismos intrusos. No entanto, Watson (1969 cit. in Hernandez & Caldas, 2001:35) apresenta evidências contraditórias, demonstrando que os seres humanos anseiam por estímulos. Segundo o autor, um dos quatro desejos básicos do comportamento do ser humano é precisamente o desejo por novas experiências. Com base neste argumento, Hernandez & Caldas (2001:35) refutam este terceiro pressuposto, sustentando que os “seres humanos anseiam por mudança, e tal necessidade comummente sobrepõe-se ao medo do desconhecido.
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que, durante os processos de mudança das organizações, as chefias de nível médio tendiam a culpar os seus superiores hierárquicos por resistirem ao esforço de mudança.
Finalmente, no que concerne ao quinto e último pressuposto que sustenta que “a resistência é um fenómeno massificado”, diversos autores, entre os quais Watson (1969 cit. in. Hernandez & Caldas, 2001:36) afirmam que a resistência não é uniforme e varia de indivíduo para indivíduo de acordo com a fase em que se encontra o processo de mudança. Hernandez & Caldas (2001: 36) contrapõem a esta premissa, argumentando que a resistência tanto pode ser um fenómeno grupal como individual e que a sua variação depende de fatores pessoais e situacionais. Por outro lado Tajfel (1982) e Goffman (1968, ambos cit. in Hernandez & Caldas (2001: 36) defendem que, para um individuo a realidade não pode ser entendida somente como um fenómeno social e sociopsicológico, mas também como uma experiência pessoal, pois para um ser humano, ela é, no fundo, aquilo que ele pensa ser real.
Face ao exposto, é evidente que a resistência à mudança é um fenómeno que deve ser levado em consideração com algum cuidado, quando se quer implementar uma mudança organizacional. Os estudos versando esta temática são numerosos e estão sempre gerando novas teorias. Importa pois conhecê-los para que se possa planear adequadamente o processo de mudança, reduzindo as probabilidades de um fracasso e evitando as indesejáveis consequências.
3.3 - Os fatores estruturais e comportamentais de resistência à mudança
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O esquema seguinte apresenta uma síntese dos fatores de resistência (Correia, 1996):
Aspetos Estruturais Comportamentais
Políticos
- Falta de política de privatização
- Manutenção dos modelos tradicionais
- Centralização
- Controlo da agenda política - Oposição à perda de poder - Falta de delegação de poderes
Económicos
- Arbitrariedade económica do Estado
- Falta de concorrência, de diminuição os preços, de aumento da qualidade, de competitividade
- Criação de mercados artificiais
- Perdas de satisfação - Perda de benefícios
- Competição e uso de mercado - Disfuncionamento produtivos
Sociais - Oposição e evolução social - Incentivos à inércia social e individual
- Tratamento despersonalizado e não audição dos clientes
- Permeabilidade aos grupos de interesse
Organizacionais
- Estrutura fixa das organizações - Concentração de poderes - Aumento dos níveis hierárquicos
- Regulação e responsabilidades vagas
- Burocracia como desejo e modelo de gestão
- Complexidade de medidas e projetos
- Não querer pôr em jogo a forma como o sistema funciona
- Burocracia como desejo de gestão - Modo como as mudanças são introduzidas - Estimular processos de deterioração - Oposição entre dirigentes e executantes de gestão
Administrativos
- Planeamento prolongado - Imobilidade estatuária entre os corpos
- Técnicas de gaveta (pormenores)
- Atitudes pelo cumprimento das regras - Mecanismos de inércia e apatia - Poder de contra-implementação - Minimizar a influência dos líderes - Gerar a antiparticipação
- Apego a culturas existentes
- Complexidade doas condutas humanas com as emoções
Recursos Humanos
- Pouca oposição ao projeto de mudança
- Funcionários com papel ímpar - Pegar pelos pormenores das questões sem atender ao fundamental
- Explorar a ausência de conhecimentos internos dos agentes da ação de mudança - Relações hostis entre administração e trabalhadores
- Falta de liberdade para exercer autoridade - Ameaça ao poder de cada um
- Direito de escolher e não ser imposto -Abandono da empresa por parte dos trabalhadores
Individuais
- Ameaça à sua sobrevivência na empresa/organização
- Mudança pode sabotar o futuro - Geração de feudos
- Atitudes de conservadorismo
- Falta de liberdade para exercer autoridade - Ameaça ao poder de cada um
- Direito de escolher e não ser imposto - Abandono da empresa por parte os trabalhadores
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As organizações podem possuir uma estrutura fixa que crie dificuldades à mudança, provocada por uma forte concentração de competências, funções e poderes, pela falta de delegação de poderes ou uma vaga distribuição das responsabilidades, pelo aumento dos escalões e níveis hierárquicos, pela manutenção da burocracia como modelo de gestão. A nível comportamental, cria-se igual situação ao não se refletir sobre o funcionamento do sistema, ao incentivarem-se processos de deterioração da mudança, ao existir oposição entre os pequenos executantes e os dirigentes dos serviços.
Quanto aos aspetos administrativos, as resistências à mudança, a nível estrutural, acontecem com apoios e incentivos que estas estruturas dão aos planeamentos demorados e prolongados, aos impedimentos hierárquicos e obstáculos estatuários, às técnicas de gaveta.
Os recursos humanos podem não criar uma oposição aberta ao projeto de mudança, mas podem exaltar o papel impar dos opositores à mudança, podem pegar em pormenores de questões que não interessam ao projeto e explorar a ausência de conhecimento por parte dos agentes da ação à mudança, criando muitos focos e situações de oposição, podem criar focos de rebeldia em vários pontos da organização. O comportamento dos recursos humanos pode resistir através da avaliação feita apenas em função do cumprimento de regras, da valorização das situações de inércia, ou de variadíssimos mecanismos de rejeição pura e apatia.
