34º Encontro Anual da ANPOCS
ST12: Forças Armadas, Estado e Sociedade
O IMPACTO NA SEGURANÇA E DEFESA DA AMAZÔNIA COM
OS PROJETOS DA IIRSA: análise nos eixos Peru-Brasil-Bolívia e
Amazonas
(A função das Forças Armadas)
Patrícia Mara Cabral de Vasconcellos
RESUMO
O artigo tem como objetivo analisar quais as conseqüências, sobre a Segurança e Defesa da Amazônia - em especial no que se refere à função das Forças Armadas Brasileiras - dos projetos de integração física da IIRSA - eixos Peru-Brasil-Bolívia e do Amazonas - considerando a especificidade da região amazônica e sua composição geoestratégica, bem como a reavaliação nos conceitos de fronteira, segurança internacional, a questão da interdependência, as novas ameaças e os bens públicos globais. Para proceder à análise tem-se como base os principais documentos sobre a IIRSA, a Estratégia Nacional de Defesa e referenciais teóricos das Relações Internacionais. A integração física do território exigirá uma maior atuação conjunta dos países envolvidos em questões de Segurança e Defesa, mas o essencial é compreender qual o seu significado e limite nos projetos de integração amazônica.
O IMPACTO NA SEGURANÇA E DEFESA DA AMAZÔNIA COM OS PROJETOS DA IIRSA: análise nos eixos Peru-Brasil-Bolívia e Amazonas
Patrícia Mara Cabral de Vasconcellos1
INTRODUÇÃO
A Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul- Americana (IIRSA) contextualiza-se no processo de redefinição da estratégia de integração regional dos países da América do Sul. Trata-se de um projeto, cujo debate foi de iniciativa brasileira, no qual o objetivo é promover o desenvolvimento econômico da região realizando obras de infra-estruturas em três pontos básicos, transporte (rodovias, hidrovias, portos) energia (hidrelétricas) e telecomunicações.
A IIRSA foi instituída na Cúpula de Brasília ocorrida em 2000 e envolve os doze países da América do Sul: Brasil, Peru, Bolívia, Argentina, Colômbia, Venezuela, Chile, Paraguai, Uruguai, Equador, Guiana e Suriname. Os projetos formam distribuídos em dez eixos de integração e, para uma primeira etapa, possuem um prazo de implantação de dez anos.
Quatro dos dez eixos de integração envolvem a região amazônica, sendo eles o Eixo Andino, o Eixo do Escudo Guianês, o Eixo do Amazonas e o Eixo Peru-Brasil-Bolívia. O Eixo Amazonas possui em sua área de influência grande parte do território ao qual se refere a Bacia Amazônica, abarca parte do território da Colômbia, do Equador, do Peru e parte dos Estados de Manaus, Belém e Macapá no Brasil. No eixo Peru-Brasil-Bolívia, também região amazônica, encontra-se um dos principais objetivos da IIRSA, em especial para o Brasil, que é a saída para o Pacífico (rodovia transoceânica). Por tais razões, esses dois
1Docente do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de Rondônia (UNIR). Mestre em Relações Internacionais pela Unicamp – Programa San Tiago Dantas (UNESP-PUC/SP- UNICAMP). E-mail: pmcvasconcellos@gmail.com
eixos são passíveis de representar o modelo de desenvolvimento e as ameaças que se sucedem com a IIRSA para a Amazônia como um todo.
No Eixo do Amazonas e no Eixo Peru-Brasil-Bolívia realçam-se os projetos previstos na Agenda Consensuada 2005-2010. No eixo Amazonas tem-se a Rodovia Pasto-Mocoa; Rodovia Paita-Tarapoto-Yurimaguas, Portos e Centros Logísticos; Rodovia Lima-Tingo María-Pucallpa, Portos e Centros Logísticos e Porto Francisco de Orellana. No eixo Peru-Brasil-Bolívia, a Pavimentação Iñapari-Puerto Maldonado, Porto Maldonado-Inambari, Inambari-Juliaca/Inambari-Cusco, que nada mais é que a interligação do Brasil, através dos Estados de Rondônia e Acre, aos Portos do Pacífico e a Ponte sobre o Rio Acre.
Além desses, como projetos da IIRSA que impactarão diretamente na Amazônia, previstos nas obras de agrupamento do Eixo, têm-se a construção do Complexo Hidrelétrico e Hidroviário dos rios Madeira-Mamoré-Beni-Madre de Dios. Localizado no eixo Peru-Brasil-Bolívia o projeto prevê a construção do Complexo Hidrelétrico do rio Madeira, que é composto pelas hidrelétricas de Santo Antonio e Jirau, situadas no Estado de Rondônia no Brasil, cuja construção está em andamento, a construção da Hidrelétrica Binacional Brasil-Bolívia e a hidrelétrica Cachoeira Esperança na Brasil-Bolívia. No Eixo Amazonas os sete agrupamentos de projetos2 centralizam-se na função estratégica de interconectar a região por meio do acesso as hidrovias, referindo-se essencialmente a questão da navegabilidade, a construção de portos e rodovias de acesso.
A região amazônica, no contexto da IIRSA, deve ser analisada destacando-se as suas peculiaridades físicas e políticas. Detendo o Brasil a soberania da maior parte da região Amazônica, que representa mais de 50% de seu território nacional, um dos interesses em destaque é a liderança do Brasil na condução das discussões sobre a Amazônia e sobre as questões ambientais, o que pode ser visualizado desde a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (1972) e a assinatura do Tratado de Cooperação Amazônica (1978). Entretanto, a região amazônica abarca se definida conforme os limites 2Para maiores detalhes ver: IIRSA. Documentos - Eixo Amazonas. Disponível em: www.iirsa.org
da Bacia Amazônica, mais sete países (Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela), o que politicamente reflete a necessidade de políticas conjuntas. Além do mais, a Amazônia também é base de um interesse internacional, econômico e ambiental, o que revela uma possível disputa de interesses nesse território.
Fisicamente e culturalmente a especificidade da região amazônica é definida pela sua riqueza de biodiversidade (fauna, flora, microorganismos), água, solo e recursos não-renováveis, assim como pelo modo de vida e produção da população que nela reside.
Bertha Berker (2004) analisa a forma como o poder se manifesta no tempo e o espaço na Amazônia de maneira conflituosa. A lógica da dinâmica do capitalismo não é a mesma lógica (em tempo e espaço) dos povos amazônicos. Aplicada a conjuntura da IIRSA, isso significa que as realidades em algum momento chocam-se. O capital em busca do lucro e do desenvolvimento e o homem amazônico, do outro lado, com cultura e identidade específica tentando compreender a transformação da realidade em que vive. Para Edna Castro (2008:28): “A Amazônia, para além de um interesse ambiental de preservação de sua floresta, é um mercado de produtos e insumos muito concreto, ligado a redes internacionais altamente sofisticadas”.
A Amazônia, é natureza, é vida, é uma dinâmica específica de modo de vida, produção e consumo. Por outro lado, é na atual geopolítica da integração da América do Sul o seu caminho mais rápido, tanto fisicamente, sendo a rota mais curta em milhas para o mercado global, se comparado as exportações via Canal do Panamá para os mercados do Pacífico, quanto politicamente, se pensada somente na visão do capitalismo predatório enquanto volume de exportações.
A integração promovida pela IIRSA com a construção de portos, rodovias, hidrelétricas, aeroportos tem como intuito facilitar o escoamento da produção, fazendo da integração física uma estratégia de desenvolvimento econômico. Todavia, essa integração, sendo esse o foco ou não, naturalmente também integra pessoas e seus problemas sociais, como por exemplo, o crime
organizado, o tráfico de drogas, o problema com as guerrilhas e instabilidades políticas, bem como, questões ambientais e biopirataria.
Os projetos da IIRSA são, em essência e fato, multilaterais. Os impactos que acarretam não são demarcados por fronteiras. Entretanto, o discurso dessa integração não tem fomentado entre os países uma discussão efetiva sobre a responsabilidade que os mesmos teriam com os problemas derivados da região transfronteiriça3 que se abre para promessas e desafios.
Com o processo de integração, as fronteiras constituem-se em um espaço privilegiado de interação. A fronteira não é uma linha que demarca o fim da atuação soberana de um Estado, ou seja, uma separação territorial pura. O novo conceito é de um espaço de continuidade, lugar onde se expressam e podem se evidenciar as políticas de cooperação entre os Estados. Dessa forma, as funções da fronteira abarcam um conjunto positivo de questões, sendo uma região de ação integrada (Coelho, 1992). Os projetos da IIRSA que interligam as fronteiras da Amazônia devem considerar essa nova dinâmica no exercício da segurança e defesa do Estado.
Tendo em vista o projeto de desenvolvimento e integração (IIRSA) na região amazônica com todas as suas peculiaridades, riscos, ameaças e interesses envolvidos, duas perguntas destacam-se: em que sentido caminha essa integração? Qual será o papel das Forças Armadas na Amazônia brasileira integrada a região da América do Sul e ao mercado mundial?
FORÇAS ARMADAS, SEGURANÇA E DEFESA E INTEGRAÇÃO.
A função das Forças Armadas está relacionada com a concepção de segurança e defesa no sistema internacional e suas formulações teóricas, assim como a estratégia e o relacionamento do Estado com os demais países. As
3 Adota-se a concepção de região transfronteiriça apresentada por Matias, 2003:02: “A denominação região transfronteiriça (ou no léxico anglo-saxónico, cross-border region) atribui-se a formações regionais que se estendem por uma ou mais fronteiras nacionais. Dito de forma diferente, é uma forma de regionalização que neutraliza o efeito das fronteiras nacionais e faz desaparecer os limites dos Estados nacionais.”
Forças Armadas possuem um papel que varia de acordo a percepção das ameaças no cenário externo e interno e conforme a visão de qual deve ser o pilar de sustentação do poder do Estado.
O final da Guerra Fria é considerado um marco para o pensamento internacional sobre segurança. A partir desse momento histórico, em que uma nova ordem mundial apresenta-se, a perspectiva teórica tradicional de segurança e defesa, que tem por base a teoria realista, é questionada. No novo contexto, visualiza-se a globalização, a percepção das novas ameaças e a crescente interdependência como fatores que alteram a ordem mundial.
No realismo, a segurança e defesa é entendida a partir da premissa da guerra. Morgenthau (2003) afirma que o sistema internacional é um sistema anárquico, em que os Estados buscam a todo instante os seus interesses, tendo por definição a busca ou a manutenção do poder. Nesse caso, o cenário internacional, que é formado por Estados soberanos, sem nenhum poder acima deles (sistema internacional anárquico), é caracterizado pela possibilidade de conflitos constantes.
A segurança é, consequentemente, uma preocupação central dos Estados, que buscam assegurar a sua soberania e interesses nacionais, sendo obtida por meio da ameaça ou uso da força. O principal dilema do Estado gira em torno de sua sobrevivência e da possibilidade de guerra. O cerne do pensamento em segurança e defesa do Estado é, por tal razão, baseado em estratégias militares centradas na defesa do território. A noção territorial impõe a lógica de um inimigo definido (outro Estado) o qual se combate dentro de um espaço pré-determinado.
A cooperação não é um ideal almejado na perspectiva realista. É a idéia de competição que prevalece no relacionamento entre os Estados. Em geral, o processo de integração e ou cooperação seria uma opção temporária do Estado diante de uma situação adversa ou frente a um interesse especifico. Assim que a circunstância, que avaliada racionalmente em seus custos e benefícios, não fosse mais viável ao interesse particular dos Estados, prevaleceria à disputa entre os mesmos e o cenário de desconfiança.
Em um ambiente de conflitos, conforme descrito pela teoria realista, a função das Forças Armadas é ser o instrumento de defesa do Estado contra a ameaça que advém do poder de outro Estado. A capacidade militar tem, nesse caso, papel relevante na estrutura de poder. As Forças Armadas deveriam estar sempre preparadas para a guerra, fortemente aparelhadas e com suas estratégicas bem traçadas contra o inimigo. Destaca-se que integrar as fronteiras, como é proposta pela IIRSA, para um Estado que analisa o sistema internacional e sua estratégia nacional pelo parâmetro realista, poderia significar colocar em risco a sua própria sobrevivência.
No pós-Guerra Fria, busca-se uma nova ordem mundial. As relações entre os Estados estão inseridas na dinâmica da globalização, que como consequência imediata promove a desterritorialização dessas relações.
A teoria neo-realista surge com o intuito de explicar o novo contexto e fornecer as respostas aos novos desafios. Duas mudanças na conjuntura internacional são destacadas: primeiro, a emergência de novos atores. O Estado que na teoria realista é compreendido como o único ator do sistema internacional, na teoria neo-realista é interpretado como ator principal, mas não o único ator capaz de influenciar as tomadas de decisões. As organizações internacionais, as empresas transnacionais, bem como a sociedade civil organizada emergem como atores que criam novos instrumentos de influência. As consequências apontam para novos tipos de negociação e disposição de forças no cenário internacional. Segundo, o surgimento das denominadas “novas ameaças”. Compreende-se com essa definição que a ameaça a segurança do Estado não derivaria somente da relação militar, do uso da força ou da constante possibilidade de guerra. Os Estados verificariam como ameaças a sua segurança questões de ordem não estritamente militar, não restrito a fronteiras territoriais e que não dependem da atuação unilateral dos Estados para a sua resolução. Nessa definição enquadram-se os riscos transnacionais, como por exemplo, a instabilidade econômica mundial, questões relacionadas ao meio ambiente, o crime organizado entre outros.
O novo panorama internacional exigiria dos Estados uma atuação diferente com ações baseadas no principio da cooperação e da diplomacia, uma
vez que os riscos vinculados a sua segurança passam a ser riscos transnacionais, portanto, não limitados exclusivamente a fronteira territorial, o que impõe a necessidade de ações multilaterais.
Nesse sentido, a integração pode ser interpretada como uma necessidade relacionada ao novo contexto internacional, ao mesmo tempo em que, as Forças Armadas representando o viés do confronto devem ceder espaço a uma política mais dialogada, ou seja, para as relações diplomáticas dos Estados.
Keohane e Nye (1989) apresentam o conceito de interdependência como uma forma de explicar como as relações entre os Estados adquirem nova dinâmica, ultrapassando as disputas baseadas em questões de força e segurança. De modo geral, a interdependência refere-se a situações que geram efeitos ou riscos recíprocos entre os países ou entre autores nos diferentes países.
Na interdependência os Estados vêem-se diante de um dilema, conservar a soberania absoluta e agir unilateralmente ou aderir a uma instituição multilateral, reconhecendo nela algum tipo de autoridade. Os autores ressaltam que a interdependência entre os Estados não significa que o grau de dependência entre eles seja o mesmo, nem que implique em relações de benefícios mútuos e equitativos. Ao contrário, considera-se que a interdependência, em geral, implica em relações assimétricas. Na temática da integração significa que interdependência não é sinônimo necessariamente de maior integração.
Com base nessas considerações Keohane e Nye apresentam duas dimensões do poder na “interdependência”, a questão da sensibilidade e da vulnerabilidade. A sensibilidade refere-se ao impacto interno imediato causado por uma circunstância externa e a vulnerabilidade refere-se a capacidade do ator de reagir ou arcar com o ônus dessa adversidade.
Esses conceitos são interessantes para pensar o processo de integração, pois a tendência é que maior relevância tenha um processo de integração para o Estado, quanto maior for a sua sensibilidade e vulnerabilidade, uma vez que,
isso significa que é menor a sua capacidade de responder sozinho a uma alteração externa. No caso oposto, quanto menor a sua sensibilidade e vulnerabilidade, maior a sua capacidade de resposta unilateral, portanto, a tendência é um envolvimento ou um significado menor dado ao processo integracionista. Ressalta-se que a capacidade de resposta unilateral pode depender tanto do poder econômico-político do Estado, quanto do poder militar de suas Forças Armadas, ainda que se trate de problemas transnacionais.
Como afirma Keohane e Nye, as vertentes da vulnerabilidade e sensibilidade permitem visualizar que, embora, o Estado não raciocine somente no sentido da guerra, ao mesmo tempo, a cooperação não é um fim em si mesmo. Trata-se de uma estratégia do Estado e varia conforme o seu poder de reação no cenário internacional.
Por esse ponto de vista, as Forças Armadas não deixam, ainda que em um cenário de relativa cooperação, baseado na interdependência e em preceitos de democracia, diplomacia e direitos humanos (nova ordem mundial) de ser elemento relevante do poder do Estado. Contudo, a sua função propriamente dita está vinculada ao pensamento clássico militar e, em um cenário em que deve predominar a diplomacia, uma das hipóteses é que as Forças Armadas sejam um poder aguardando que algo não funcione conforme os preceitos e princípios da nova ordem mundial.
No caso da América do Sul, em geral, pode-se afirmar que os conflitos são pontuais. Em outras palavras não são grandes conflitos que mobilizam a correlação de forças de todo o continente, como foram os casos das duas guerras mundiais, por exemplo.
No que se refere ao Brasil, sendo um país considerado pacífico, as suas Forças Armadas não encontram de imediato um inimigo do qual deva proteger a nação. Na visão tradicional militar, não havendo um inimigo ou uma ameaça, as Forças Armadas carecem de sentido, ainda mais em um contexto democrático. Durante o regime militar ou durante o período da suposta ameaça comunista no Brasil, as Forças Armadas respondiam e se encaixavam de modo decisivo naquela realidade, já que é um cenário, que comporta a perspectiva teórica
realista.
Na nova ordem mundial, um país como Brasil, democrático e sem grandes históricos de conflitos, cujos principais embates vinculavam-se a desconfiança com o seu vizinho, a Argentina, restou à questão: qual a função das Forças Armadas? Jungmann (2010) apresenta a consideração descrita abaixo, permitindo visualizar que essa é uma pergunta de difícil resposta:
E afinal: retomamos a democracia e para que servem e o que fazem as Forças Armadas? Durante todo este período, aproximadamente vinte anos, não existe explicitado, não existe imposto, não se situa, não se dá com clareza, ou seja, o poder civil, a elite que chega lá, não tem, é preciso dizer claramente, um papel, nem uma função, nem uma funcionalidade para as Forças Armadas. (Jungmann, 2010: 23-4)
Na busca por uma relevância das Forças Armadas é preciso refletir sobre que tipo de função tem as Forças Armadas no processo de integração regional ou, em outros termos, se no contexto de integração é possível as Forças Armadas serem um instrumento de cooperação nas novas ameaças ou se prevalecerá à lógica conflitiva tradicional.
Na Estratégia de Defesa Nacional (END) do Brasil há elementos para pensar as duas hipóteses. Primeiro, no que se refere a possibilidade de cooperação ou da diplomacia. A END é um empreendimento civil e militar. Foi elaborada de forma conjunta pelo Ministério da Defesa, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e Comandantes das Forças Armadas. A participação civil é importante, justamente porque através dela se revela e se enfatiza algo além de uma estratégia militar, mas também os anseios políticos e princípios da sociedade. A END ao propor a reformulação e reorganização das Forças Armadas não tem como objetivo fazer com que o país passe a ter uma postura hegemônica, impondo seus interesses por meio da força. Na introdução da END lê-se: “país em desenvolvimento, o Brasil ascenderá ao primeiro plano no mundo sem exercer hegemonia ou dominação. O povo brasileiro não deseja exercer mando sobre outros povos”. Essa seria a tênue linha entre diplomacia e defesa.
A ênfase da END recai no respeito a autodeterminação dos povos. No documento destacam-se os princípios que orientam o Brasil nas relações internacionais: não-intervenção, defesa da paz e solução pacifica de controvérsias, ou seja, elementos do Direito Internacional. No mais, a Estratégia nacional de Defesa está vinculada a estratégia de desenvolvimento do país. A finalidade salientada é o desenvolvimento autônomo, o que é termos teóricos é diferente da busca pelo poder.
Por outro ponto de vista, a END reforça a idéia de que é difícil uma nação e seus cidadãos refletirem sobre a necessidade de defesa quando a tradição é de paz e não há a vivência de grandes guerras. O cenário, todavia, poderia estar prestes a mudar. A ascensão do Brasil “ao primeiro plano do mundo” pode acarretar riscos e conflitos. A lógica da disputa do poder (teoria realista) prevalece em último caso sobre as demais circunstâncias. A postura do Brasil, conforme descreve o documento, é de respeito a nova ordem internacional, mas o cenário internacional ainda é anárquico. Trata-se de uma estratégia de segurança e defesa pautada no poder de dissuasão. Constata-se esse fato em trechos da Estratégia de Defesa Nacional como o seguinte:
Porém, se o Brasil quiser ocupar o lugar que lhe cabe no mundo, precisará estar preparado para defender-se não somente das agressões, mas também das ameaças. Vive-se em um mundo em que a intimidação tripudia sobre a boa-fé. Nada substitui o envolvimento do povo brasileiro no debate e na construção da sua própria defesa. (END, Introdução)
Na Estratégia de Defesa as ameaças não são detalhadas. Entende-se, todavia, que na atuação das Forças Armadas prevalece a lógica da ameaça externa a soberania brasileira: “Defendido, o Brasil terá como dizer não, quando tiver que dizer não” (END)
Ao lado de uma concepção tradicional de defesa, na END destacam-se ainda alguns elementos importantes para pensar a função das Forças Armadas dentro do contexto da IIRSA: o seu vínculo com o desenvolvimento, o estímulo a integração da América do Sul e a prioridade de defesa da região amazônica.
Tópicos que podem explicar uma função para as Forças Armadas derivadas das denominadas “novas ameaças”.
IIRSA, DESENVOLVIMENTO E DEFESA DA AMAZÔNIA
A Iniciativa de Integração da Infra-Estrutura Sul-Americana é de iniciativa do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que no encerramento da I Reunião de Presidentes da América do Sul profere a seguinte declaração:
Com vistas à ampliação da infra-estrutura física da integração, faremos da coordenação macroeconômica uma atividade eficaz em escala sul-americana, maximizando o aproveitamento de nossas complementaridades e assegurando a utilização racional de nossos recursos geo-econômicos. A biodiversidade e o meio ambiente de nossos países são um legado inestimável que transmitiremos às gerações futuras. Asseguraremos que essa riqueza se reverta, de forma sustentável, em benefícios para o bem-estar e o desenvolvimento de nossos povos. (...) Temos, perante nossos povos, a obrigação de sermos ambiciosos na definição de nosso objetivo: uma América do Sul livre dos flagelos do narcotráfico, do crime organizado, da violência e da corrupção. (IIRSA, Comunicado de Brasília).
O discurso da IIRSA, na fala do presidente Fernando Henrique, ressalta os aspectos positivos desse processo de integração relacionando a “coordenação macroeconômica”, ou seja, a realização da infra-estrutura para aumento e escoamento da produção dos países da América do Sul com o objetivo de solucionar problemas sociais que afligem a região. Problemas que por suas características podem ser definidos como ameaças transnacionais ou “novas ameaças”, (guerrilhas, corrupção, crime organizado, narcotráfico, etc). O discurso embora suponha que desenvolvimento econômico colabora com o desejo de desenvolvimento social, a questão deve ser analisada mais profundamente.
Integração e desenvolvimento são sinônimos? Desenvolvimento econômico acarreta necessariamente melhoria no bem-estar da população e solução de problemas sociais? O que se pode afirmar é que a relação entre essas variáveis não é imediata.
Os projetos de integração física com a construção de rodovias, hidrovias, hidrelétricas, gasodutos, transformam a dinâmica da vida amazônica podendo inseri-la de forma preocupante e desordenada no contexto do capitalismo globalizado, fazendo com que a riqueza e a vida da Amazônia e de seu povo passem a envolver uma série de problemas de segurança.
A integração da região amazônica por meio da IIRSA deve ser analisada com base no seu significado dentro do contexto da integração sul-americana. A Amazônia é integrada a qual modelo de desenvolvimento? Para quê integrar a Amazônia?
Na perspectiva brasileira, o processo de integração da Amazônia desde a década de 60 pode revelar alguns indícios dos interesses nacionais e internacionais pela região e problemáticas que permanecem válidas até a atualidade.
O processo de integração da Amazônia pelo Brasil e como parte do Brasil inicia-se, em especial, durante o regime militar. A necessidade do desenvolvimento despertava para o interesse pelas matérias-primas e a premissa era justamente retirar os recursos e riquezas da região de forma a promover o desenvolvimento da indústria do Brasil, em geral localizada da região sul e sudeste do país. A lógica da ocupação é a da exploração de recursos naturais não prescindida por preocupações de cunho ambientais.
Nos anos 70, com a emergência das questões ambientais, que são destacadas mundialmente na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo na Suécia (1972) insere-se o conceito de eco-desenvolvimento. A preocupação com a questão ambiental como garantia do bem-estar dos povos conduz a uma nova política para a Amazônia. Em trecho da Declaração de Estocolmo percebe-se a defesa do exercício da soberania mesclada com uma possível intervenção.
De acordo com a Carta das Nações Unidas e com os princípios do direito internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos, de acordo com a sua política ambiental, desde que as atividades levadas a efeito, dentro da jurisdição ou sob seu controle, não prejudiquem o meio ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora de toda a jurisdição nacional (Declaração de Estocolmo, Princípio 21) (grifo nosso).
A questão ambiental é vista como um problema de ordem transnacional, portanto, a degradação ambiental é objeto de preocupação internacional. Surge nesse período, entre outras, a idéia da soberania relativa do Brasil no território. Para que sua soberania não fosse questionada era necessário ocupar o território, defendê-lo e dele fazer um uso responsável para com as gerações futuras. O slogan presente é o de “integrar para não entregar”.
Nos anos 80, o discurso em torno de uma possível “internacionalização” da Amazônia justifica o fortalecimento militar na região. O Tratado de Cooperação Amazônica (TCA, 1978) reafirma a necessidade de uma articulação que demonstre a soberania e autonomia dos países amazônicos sobre o território. Preocupação que se mantém, promovendo em 1995 a reformulação do TCA, que passa a se denominar Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA).
No contexto da IIRSA, a integração da Amazônia condiz com o exercício e defesa da soberania, permanece com o viés de exploração de recursos naturais para o desenvolvimento do país acrescentado do discurso de desenvolvimento da América do Sul e tem como preposição básica a integração não somente ao território nacional, mas integração ao mercado mundial.
A Amazônia pode ser considerada como centro estratégico da integração da América do Sul. Nela estão os recursos naturais (transformados em capital) para o desenvolvimento dos países e, também, a rota mais curta para o mercado asiático, em especial, o mercado chinês, reordenando a dinâmica do comércio internacional. Concomitantemente, o Estado ocupa o território interpretado como “vazio de poder” reafirmando e defendendo a sua soberania.
A Interoceânica Sul (Rodovia do Pacífico) torna o acesso ao Pacífico mais curto e, portanto, com menor custo (de imediato economia em fretes). A rota via canal do Panamá, possui como distância média 12.300 milhas e o trajeto via portos do Pacífico uma média de 8.700 milhas4. Para Zevallos (1993) “tal procedimento tornaria a América do Sul uma força negociadora com peso internacional”. Destaca-se que o projeto de construção da Saída para o Pacífico
4Os dados são da palestra proferida por Miguel de Souza no 7° CEP – Congresso Estadual de Profissionais do Sistema Confea/CREA RO – “Inserção Internacional”.
é discutida desde os anos 80 e 90.
A rodovia seria o elo entre a agroindústria do Centro-oeste do Brasil e portos do Peru, assim como ligaria o pólo industrial de Manaus com os portos de Ilo e Arica, além de fomentar o intercâmbio do Brasil com a Bolívia via as cidades gêmeas de Guajará- Mirim. No mais, o fluxo do comércio e as atividades de turismo contribuiriam para integrar internamente as regiões tanto peruana quanto da Amazônia brasileira que vivem em situações de isolamento, se convertendo em um possível pólo de desenvolvimento inter-regional.
Por esse sentido, os benefícios são significativos. Diminuição do custo de transporte, aumento do turismo, facilidade imediata de contato da população. Entretanto, deve-se recordar que a Amazônia possui problemáticas variadas, cujas causas originam problemas comuns (Piedra-Calderon, 2010): a pecuária bovina extensiva, a cultura extensiva de soja, produção do carvão vegetal, exploração ilegal da madeira, narcotráfico, guerrilha, exploração do petróleo e gás natural, comércio ilegal de espécies vegetais e animais, biopirataria, mineração e impacto das grandes obras de infra-estrutura. Para Procópio (2009) o desenvolvimento proposto corresponde a um “subdesenvolvimento sustentável”, na medida em que, a região se insere no mercado exportando produtos advindos de monoculturas e sem valor agregado, o que acarreta riscos a segurança nacional relacionados a segurança ambiental, alimentar, social, além de conflitos de terras.
Pode-se considerar a região amazônica livre de problemas de fronteira, uma vez que, em especial pela ótica brasileira não existem conflitos com relação à demarcação de território, todavia, os problemas na fronteira tendem a se agravar caso a integração física não seja acompanhada de uma integração política e uma preocupação com os problemas de segurança e defesa.
São duas as vertentes na integração da Amazônia, em que os discursos e promessas da IIRSA, requerem especial atenção pelos riscos a que submete a região. De um lado, a Amazônia, com os requisitos de preservação ambiental, em que a lógica do desenvolvimento econômico deve respeitar os princípios do desenvolvimento sustentável. De outro, a questão das fronteiras, com a
possibilidade de intensificação dos problemas transnacionais, sugerindo uma maior atuação da defesa nacional, ao mesmo tempo coordenada com uma política de cooperação internacional.
No Complexo hidrelétrico do Madeira, nas usinas de Santo Antônio e Jirau, em construção e com previsão de término em 2012, o debate com relação ao impacto social e ambiental inclusive em território boliviano permanece com controvérsias sobre áreas de alagamento, sedimentação da bacia hidrográfica, alteração no nível do leito fluvial, dinâmica dos peixes e da pesca e, portanto, impactos na vida da população ribeirinha, em especial. As migrações, o crescimento urbano desordenado, o aumento da criminalidade e prostituição também são problemáticas verificadas no Estado de Rondônia, onde se localizam as hidrelétricas citadas.
A região das hidrovias, no eixo Amazonas, é considerada pelo documento da IIRSA - Eixo Amazonas5 - como área de especial sensibilidade nos impactos sócio-ambientais, relacionadas com impacto climático mundial, expansão da fronteira agrícola, mudança na qualidade da água, integração de comunidades isoladas.
Nas figuras a seguir é possível visualizar a área de influência do Eixo Peru-Brasil-Bolivia (Figura 1) e do Eixo Amazonas (Figura 2).
Figura 1 Figura 2
Fonte: IIRSA (2004) Fonte: IIRSA (2004)
5 Ver: IIRSA. Eixo Amazonas. Disponível em: <www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos %20PDF/lb09_seccion3_eje_amazonas_por.pdf> Acesso em: maio de 2010.
O Plano Estratégico (2004-2012) da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) aprovado em Manaus em 2004 propõe quatro eixos que orientam à organização no cumprimento de seus objetivos. Dentre eles, o terceiro ponto refere-se à integração e competitividade regional. O desafio da OTCA na temática inclui, por exemplo, coordenar o seu plano estratégico com a IIRSA, já que se trata de uma iniciativa de integração regional também na Amazônia.
A OTCA com o intuito de aprofundar a temática sobre a defesa e segurança integral na Amazônia realizou, em 2006, a I reunião de Ministros da Defesa, vislumbrando que se fazia necessário dialogar sobre as ameaças que atingem a região. Uma iniciativa tardia para a OTCA que, em sua origem, não discutiu e não incluiu entre as suas Comissões Especiais, uma específica para tratar do tema da segurança e defesa.
A relação entre a OTCA e a IIRSA, em especial, na perspectiva da defesa e preservação das Amazônias é uma temática pouco aprofundada nas discussões. Para Silva (2006) apud Piedra-Calderon (2010:70) “não fica claro como é e como será a interação entre a OTCA e a IIRSA para dialogar e buscar soluções aos possíveis impactos sócio-ambientais no frágil ecossistema amazônico”.
Na Estratégia de Defesa Nacional (END) encontra-se como uma de suas diretrizes a prioridade de defesa da região amazônica, com a reafirmação da soberania brasileira sobre esse território e o estímulo a integração da América do Sul. É ressaltado o debate em torno do Conselho de Defesa Sul-Americano. Iniciativa analisada como positiva.
A prioridade da região amazônica também pode ser observada na Política de Defesa Nacional:
O planejamento da defesa inclui todas as regiões e, em particular, as áreas vitais onde se encontra maior concentração de poder político e econômico. Complementarmente, prioriza a Amazônia e o Atlântico Sul pela riqueza de recursos e vulnerabilidade de acesso pelas fronteiras terrestre e marítima. (PDN, 2005: subitem 4.3)
Desenvolvimento e Integração estão interligados no projeto que visa reconfigurar o poder geopolítico do Brasil e da região sul-americana. A região Amazônica é a região que redimensionará essa perspectiva de desenvolvimento econômico e social, ao menos conforme os discursos e diretrizes da END e da IIRSA. As ameaças, os riscos em potencial contra a segurança e a defesa do país, em um território com alta sensibilidade requer atenção especial das Forças Armadas e órgãos públicos, para que desenvolvimento não signifique desestruturação social. O processo de integração deve ser acompanhado de uma discussão sobre segurança e defesa da Amazônia.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A funcao das Forças Armadas remete ao contexto da IIRSA não só porque essa é uma perspectiva da Estratégia Nacional de Defesa, relacionando integração, desenvolvimento, e defesa da Amazônia, mas também porque os impactos gerados pelos projetos de infra-estrutura são de ordem transnacional e devem ser dialogados no âmbito da temática da segurança e defesa interna e internacional.
A IIRSA como qualquer outra intervenção no meio ambiente e na organização social por meio de uma obra de infra-estrutura produz impactos, entretanto, é preciso que haja concomitantemente uma política de controle a esses riscos e ameaças. Não se subestima os benefícios econômicos imediatistas da iniciativa de integração, da mesma forma não se podem menosprezar os alertas constantes quanto os riscos de uma estratégia que insere a região amazônica na lógica do capitalismo global, com base em sua distribuição de riquezas.
No âmbito internacional, não existe nada além de medidas pontuais de cooperação, em geral, bilaterais no combate a problemas como o narcotráfico, a biopirataria e extração ilegal de madeira, prostituição e outros. Dos mecanismos de atuação multilateral na região, a questão da segurança e defesa ainda é
embrionária e o debate de difícil construção de consenso.
Na Organização dos Estados Americanos o debate sobre a Segurança Hemisférica apresenta divergências. As ameaças prioritárias para cada país demonstram o interesse nacional de cada Estado dificultando um debate mais profundo. Na Organização do Tratado de Cooperação Amazônica existem comissões especiais divididas em quatro coordenadorias sendo elas: saúde e assuntos indígenas; meio ambiente; transporte, infraestruturas e comunicações e turismo; educação e ciência e tecnologia. O representante do Peru na I Reunião de Ministros de Defesa da OTCA (2006) apresentou como proposta a criação de uma Comissão Especial sobre Defesa e Segurança Integral da Amazônia, enfatizando que essa é uma temática que deve ser reconhecida no âmbito da OTCA. A proposta ainda está em discussão.
No âmbito da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), na qual se vincula a IIRSA, em 2008 foi aprovada a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). Trata-se de uma instituição com finalidade consultiva e de foro de discussão sobre o tema da segurança e defesa. Não se constitui como uma aliança militar. Conforme o Estatuto do Conselho de Defesa Sul-Americano, em seu artigo primeiro, este é uma “instância de consulta, cooperação e coordenação em matéria de defesa”.
Embora o conceito de segurança tenha sido reformulado no pós Guerra Fria e o cenário internacional com a constatação das novas ameaças exijam uma atuação baseada na integração, a atuação das Forças Armadas não condiz com esse ideal e as discussões paulatinas retardam o horizonte de mudanças.
A Política de Defesa Nacional do Brasil reconhece a transformação no conceito de segurança internacional e a existência de problemas de caráter transnacional. A END aponta para a perspectiva de integração e cooperação. Entretanto, segurança e defesa é um assunto pilar na soberania do Estado e reflete acima de outros princípios o interesse nacional de seu país. A lógica prevalecente refere-se à ótica realista. Por tal razão, a discussão sobre segurança e defesa é lenta e de difícil consenso.
primeira fase constitui-se de projetos de implantação de 10 anos, ou seja, de 2000 a 2010, muitos dos projetos já estão em fase de conclusão, o que significa que o descompasso entre desenvolvimento e segurança é evidente.
A dificuldade permanece porque os discursos possuem bases distintas. A integração e o desenvolvimento respondem a uma dinâmica de interdependência, multilateral e econômica, enquanto que os riscos ou ameaças, isto é, as questões de segurança e defesa condizem com as relações de soberania, unilaterais e de poder.
De qualquer modo, a mudança em um cenário que impõe uma “nova concepção de segurança” insere a passagem de uma visão conflitiva para uma perspectiva de cooperação e de diálogo – partindo do pressuposto que os conflitos serão resolvidos de modo pacífico. Nesse caso, o conceito de bens públicos globais6 poderia apresentar uma concepção diferenciada para a atuação das Forças Armadas – um visão positiva de defesa.
Aliar integração e desenvolvimento com segurança na região amazônica não é um processo simples. O descompasso e dificuldades conduzem a um dilema sobre a compatibilidade dessas vertentes.
Integração e defesa é uma temática que exige dos Estados mais do que declarações de intenções. As propostas devem ser concretizadas. A formação de uma agenda comum de segurança e defesa é o primeiro e, talvez, o mais difícil passo, uma vez que preconiza negociações em torno de interesses nacionais (soberania e defesa), na busca de um interesse coletivo.
O acordo na temática de segurança e defesa deve possuir caráter permanente o que só poderia ser realizado em um ambiente de relações de plena confiabilidade e estabilidade entre os Estados, o que, naturalmente, ainda não próprio dos países da América do Sul. Seria esse um limite nos processos de integração? Integração e Segurança são compatíveis?
6 Ver: Menezes, Clarice Cristina Ferreira. Cooperação Internacional e Patrimônio Mundial.
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A inserção da Amazônia na economia global e a realidade e identidade dos povos transformados pela dinâmica da IIRSA, em especial, do eixo Peru-Brasil-Bolívia e Amazonas, base dessa análise, requerem uma atuação responsável e dialogada frente a seus impactos, partindo de uma revisão sobre o significado de desenvolvimento e defesa em uma região de interesse nacional e internacional.
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