UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA
CLARISSA CAVALCANTE BARROSO
Impacto da Cota Parte do ICMS sobre os Resultados Educacionais
nos Munícipios Cearenses
CLARISSA CAVALCANTE BARROSO
Impacto da Cota Parte do ICMS sobre os Resultados Educacionais
nos Municípios Cearenses
Dissertação apresentada à Universidade Federal do Ceará - UFC, como um dos requisitos parciais para a obtenção do grau de Mestre em Economia.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca de Pós Graduação em Economia - CAEN
B277i Barroso, Clarissa Cavalcante
Impacto da cota parte do ICMS sobre os resultados educacionais nos municípios cearenses / Clarissa Cavalcante Barroso. – 2015.
35p. il. color., enc. ; 30 cm.
Dissertação ( mestrado profissional ) – Programa de Pós Graduação em Economia, CAEN, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2015.
Orientador: Prof. Dr. Marcelo Callado
1. Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS I. Título.
CLARISSA CAVALCANTE BARROSO
Impacto da Cota Parte do ICMS sobre os Resultados Educacionais
nos Municípios Cearenses.
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia
Aprovada em: ____ de março de 2015.
COMISSÃO EXAMINADORA
___________________________________________ Prof. Dr. Marcelo Callado
UFC/DTE
____________________________________________ Prof. Dr. Fabricio Carneiro Linhares
UFC/CAEN
____________________________________________ Prof. Dr. Rafael Barros Barbosa
Resumo
O objetivo deste trabalho consiste em investigar se a modificação no repasse da cota parte do ICMS promovido pela Lei 14.027/2009 significou um aumento dos resultados educacionais nos municípios cearenses. De fato, a mudança na legislação foi motivada pela busca de uma melhor qualidade do gasto educacional. Antes, quando vigorava a lei anterior, o fator determinante da cota parte era o tamanho do gasto municipal em educação. Com a nova Lei, a cota parte do ICMS ficou vinculada aos resultados educacionais. Dois modelos foram utilizados, um que usa uma abordagem cross-section para os anos de 2007 e 2011 e a outra, um modelo com dados em painel. Dos resultados, poucas evidencias foram encontradas devido ao efeito da modificação na legislação sobre os resultados educacionais.
Abstract
This paper aims to analyses the impact of the “cota parte” of ICMS implemented by the Law 14.027/2009 in the educational results on cearenses municipalities. In fact, the change in the law was motived by the search of a better educational expends. Before, the determinant factor of the “cota parte” were the size of educational expend. However, with the new legislation the “cota parte” are link with the quality of educational results. Two models are used to investigate this relation. First, a cross-section model for 2007 and 2011. Second, a panel data model. The results shows almost any evidences about the relation between the new law and the educational results.
SUMÁRIO
1. Introdução...07
2. Referencial Teórico...10
2.1 Qualidade dos Gastos Educacionais e Retornos...10
2.2 Alocação Distributivas dos Recursos Escolares, Eficiência e Desempenho...13
2.3 Influência das Decisões Políticas: Qualidade e eficiência dos gastos...15
2.4 Influência Familiar no Desempenho dos Alunos...16
2.5 A Cota Parte do ICMS...18
3. Metodologia...19
3.1 Base de dados...19
3.2 Variáveis...20
3.3 Modelos...20
3.3.1 Modelos com dados em painel...21
3.4 Análise Descritiva das Variáveis...22
4. Resultados...24
4.1 Resultados para regressão linear...24
4.2 Análise em painel...25
5. Considerações Finais...30
Referências Bibliográficas...31
1 INTRODUÇÃO
A educação tem um papel bastante relevante nas sociedades modernas. Especificadamente em economia, a educação tem sido vista como fator preponderante para o desenvolvimento econômico de longo prazo (LUCAS, 1986).
Menezes Filho e Oliveira (2014) argumentam que durante muito tempo ocorreu uma concentração metodológica, a qual refletia o desempenho econômico com educação na quantidade de anos de escolaridade média do indivíduo. Entretanto, ultimamente, há igualmente uma preocupação com a qualidade do ensino, pois esta é importante tanto quanto a quantidade.
Seguindo o mesmo raciocínio, Hanushek (2008) ressalta que os investimentos com educação em países desenvolvidos, especificadamente na Alemanha, são voltados para sua qualidade, observando como principal fator o desenvolvimento cognitivo do indivíduo.
Já Diaz (2007) conclui, em estudo realizado nos Estados Unidos, que um dos principais fatores do desempenho dos alunos são suas famílias, destacando que maiores gastos municipais com educação, não serão necessariamente acompanhados de melhores rendimentos educacionais no ensino público municipal.
Em síntese, ele aponta que os gastos podem ser improdutivos se não forem bem alocados, ou seja, realizar aumentos nos recursos escolares não tem eficácia quando se leva em consideração uma má distribuição dos gastos. Assim, podem existir outros fatores que gerem melhores resultados educacionais além do aumento do gasto em educação.
Brunet, Bertê e Borges (2009) comparam os anos de 2005 e 2007, utilizando as notas do SAEB1 e do ENEM, e concluem também que as políticas de qualidade dos gastos públicos com educação, necessitam de grandes períodos de tempo, para se mostrarem eficazes.
Alguns estudos apontam que mesmo em países desenvolvidos, como a Holanda, os gastos em educação podem não ser inteiramente eficientes.
1
Haelermans et al (2012) mostram que, com os mesmos recursos utilizados, a eficiência educacional poderia ser elevada em 28%.
Dessa forma, entender se uma relação dos gastos municipais pode gerar maiores resultados educacionais é fundamental para a compreensão da eficiência do gasto em educação.
Brunet, Bertê e Borges (2009) elaboraram um indicador de qualidade gastos públicos em educação e verificaram que, na região Sul do Brasil, são aferidos os melhores resultados, aparecendo os três estados da região entre os cinco melhores do país com relação à qualidade dos gastos com educação. Por outro lado, o destaque negativo é o Nordeste, tendo quatro estados com os piores desempenhos do país.
O Estado do Ceará se encontra acima da média da região e próximo à média nacional tanto com relação à disciplina de língua portuguesa quanto de matemática para o 5º e 9º anos do ensino fundamental. Os destaques foram as cidades de Pedra Branca e Sobral, respectivamente a 262 e 240 km de Fortaleza, as quais possuem o maior número de escolas avaliadas entre as melhores no estado.
Estudos do IPEA, em 1995, analisam os gastos na área da educação considerando o comportamento do PIB. No Brasil, concluiu-se que a proporção gasta com educação correspondia a 4,2% do PIB, em 1995. Entretanto, na América Latina, o país aparece em 6ª colocação. Antecedido por Costa Rica (5,4%), Panamá (4,9%), Equador (4,6), México (4,5%) e Bolívia (4,4%) (ABRAHÃO e FERNANDES, 1999).
Segundo Abrahão e Fernandes (1999), no panorama dos gastos públicos por região, o Sudeste é a que mais utiliza recursos em educação, com 47,04% do total de gastos públicos2 em educação, em 1995. Na sequência, vem a região Nordeste, com 17,81% do total de gastos públicos em educação.
Já em uma análise por esfera de governo, os recursos federais se
direcionam mais ao Sudeste (21,99%) e, em sequência, tem-se a região Nordeste,
com 18,3%. Portanto, os gastos com ensino no Brasil são fracionados, de forma a
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responsabilizar mais os estados (47,7%), em seguida, os municípios (27,3%), e, por último, o governo federal (24,9%).
O Brasil tem mostrado avanços importantes na área da educação, principalmente quando se considera a abrangência de oferta de ensino. Houve aumento nas taxas de matrículas e de conclusões, em especial, no ensino básico. Entretanto, a percepção é de que a qualidade do ensino público não avança no mesmo sentido. Os resultados do SAEB, de 1991 a 2005, mostram que, em todos os estados, houve uma queda na proficiência dos alunos até 2001, se recuperando timidamente nos anos posteriores. Essa recuperação é restrita ao aumento da oferta de ensino. (BENEGAS, 2012).
Diante dessa grande relevância, muitas políticas têm sido elaboradas para aumentar a qualidade e a quantidade de alunos, em todos os níveis da educação. Particularmente, para o estado do Ceará, a política de transferência de recursos municipais via ICMS tem ganhado bastante destaque. Essa ação, que se inicia em 1996 e se modifica em 2007, visa distribuir recursos para municípios investirem em educação fundamental.
É importante notar que esse tipo de transferência de recursos não é uma novidade em si. De fato, como parte da organização dos recursos as diversas esferas do poder público e como forma de garantir sua autonomia administrativa, transferências de recursos ocorrem rotineiramente entre a federação, os estados e os municípios (Machado Segundo, 2010).
Uma inflexão a esse tipo de repasse ocorre com a formulação da Lei nº 14.023/2007, que passou a vigorar apenas em 2009. A lei que regia a matéria (Lei 12.612/1996) anteriormente, destinava 12,5% dos 25% arrecadados com ICMS a proporção de gastos em educação sobre a receita municipal.
A partir da Lei 14.023/2007 o percentual do repasse a educação aumentou para 18% dos 25% arrecadados. Mais importante que isso, esta parcela é dividida entre os municípios com melhores resultados educacionais.
esta lei pode ser vista como um incentivo direto sobre a qualidade dos alunos e, por consequência, sobre a qualidade da escola.
Essa mudança de foco, pode ter sido originada por uma falha de incentivo criada pela Lei 12.612/96. Uma vez que está baseava-se apenas no volume dos gastos, esses poderiam ser realizados sem o devido cuidado com desperdício dos recursos públicos. Dessa forma, tal lei não incentivava a busca pelas melhorias da educação, mas sim, o aumento da quantidade de gastos com ela.
A Lei 14.023/07, por outro lado, se preocupa muito mais com a qualidade da educação obtida. Portanto, tal ação se mostra mais adaptada às recentes evoluções da gestão do estado com o foco muito mais voltado aos resultados.
Este trabalho tem o objetivo de investigar, através de métodos econométricos, se tal mudança de foco a partir da Lei 14.023 de 2007 realmente implicou numa melhoria na qualidade da educação dos municípios cearenses. Isto é, será que o fato de vincular o ganho da cota-parte do ICMS aos desempenhos educacionais, os municípios realmente passaram a obter resultados educacionais melhores?
Além desta introdução, este trabalho apresenta outras cinco seções. A seção dois discute a revisão da literatura, seguida da apresentação da metodologia do estudo. A quarta seção mostra os resultados dos modelos propostos na metodologia e, na sequência, apresentam-se as considerações finais e as referências bibliográficas.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 Qualidade dos Gastos Educacionais e Retornos
Menezes Filho e Oliveira (2014) explicam que a qualidade do ensino, que fora deixada de lado, recentemente se destaca, passando a desempenhar papel tão importante quanto a quantidade.
Para garantir aumento na educação em termos qualitativos, é importante que se elevem os investimentos na mesma para gerar maiores retornos de capital humano e alocações eficientes dos recursos em todas as subáreas de ensino. Portanto, investir em educação gera benefícios de longo prazo para a economia de um país. (ZOGHBI et al., 2009).
Hanushek (2008) explica que, não obstante, os países tentam garantir que seus investimentos em educação produzam retornos de desempenho. Entretanto, essa relação pode ser enganosa, pois os gastos nem sempre se correlacionam positivamente com a qualidade do ensino. Para isso são necessárias algumas mudanças na abordagem de políticas públicas educacionais, centralizando o estudo no volume do capital humano.
Coleman et al. (1966), em pesquisa realizada nos Estados Unidos com mais de 600 mil alunos e mais de três mil escolas, já apontavam estudos que indicavam a não existência de relação forte ou sistemática entre aplicação de recursos em educação e desempenho dos alunos, podendo essa relação ser negativa e reduzir a proficiência dos discentes.
Amaral e Menezes Filho (2009) relacionam os gastos com educação fundamental ao desempenho dos estudantes, por meio da proficiência na Prova Brasil do ano de 2005. Estes constatam que o efeito das despesas escolares sobre o desempenho é ínfimo e, na maioria das especificações, não significantes estatisticamente. Ainda verificam que esta relação entre gastos e desempenho ocorre apenas com notas mais altas na quarta série (5° ano).
vise o maior desenvolvimento brasileiro, deve-se focalizar investimento maciço na educação.
Portanto, Diaz (2012) explica que, antes de aumentar os gastos, é necessário realizar estudos constantes, que identifiquem com precisão os fatores que afetam o desempenho dos alunos, fazendo apenas mudanças necessárias, realizando avaliações de resultados constantemente para verificar se os objetivos estão sendo alcançados.
A melhoria de qualidade dos professores, segundo Hanushek (2007), não necessariamente passa por aumento generalizado de salários, dentro da realidade dos Estados Unidos, ressaltando que este aumento não necessariamente vai trazer melhores desempenhos na qualidade das aulas. Hanushek e Rivkin (2006) argumentam que buscar a isonomia salarial e repudiar aumentos salariais ligados aos resultados em sala de aula são bandeiras que os professores defendem com base na melhoria da situação financeira individual, mas não se baseiam em pesquisas científicas.
Estudo aplicado na Holanda destaca quatro insumos essenciais: gestão, professores, pessoal de apoio e uso do material. Os resultados mostram que uma parte dos recursos não é necessária para as escolas. Não obstante haja escassez de professores como um todo, o que se procura fazer é realocar este recurso entre as escolas. Ou seja, as decisões que devem ser tomadas são de realocar os professores para escolas com escassez, já que mais de 25% das instituições excedem este insumo. (HAELERMANS, WITTE e BLANK, 2012).
O fator que mais explica a excelência educacional para Hanushek e Rivkin (2012), é a capacidade do docente de despertar a curiosidade intelectual do aluno e lhe repassar conhecimento. Os números revelam que, tendo um excelente professor durante cinco anos seguidos, uma criança de ambiente de vulnerabilidade social e analfabetismo poderá alcançar o mesmo nível de conhecimento de outra vinda de situação socioeconômica elevada. Segundo os autores, a questão é a essência de rastrear bons profissionais, competência inerente aos diretores das escolas, que raramente utilizam critérios corretos.
mecanismos confiáveis para avaliar o desempenho de discentes e docentes ao longo dos anos. Segundo, os sindicatos dos professores são corporativistas. Estes se opõem a qualquer medida a favor do mérito.
2.2 Alocações Distributivas dos Recursos Escolares, Eficiência e Desempenho
Para avaliar a alocação ótima dos recursos, estimando a eficiência técnica, Haelermans, De Witte e Blank (2012) analisaram as escolas holandesas no período de 2002 a 2007, observando que estas possuem eficiência técnica, implicando que o desempenho dos alunos pode melhorar se os recursos forem mais bem alocados. As escolas são pressionadas a aumentar produtividade e, conjuntamente, têm de promover atividades extras curriculares, oferecer o seu espaço durante finais de semana e promover cursos, inclusive no período de férias. O aumento do desempenho é uma combinação de eficiência técnica e alocativa, ou seja, é relacionar os recursos disponibilizados com os resultados obtidos.
Brunet, Bertê e Borges (2009) analisam os estados brasileiros, enfatizando que estes podem até reduzir sua qualidade dos gastos relacionada ao desempenho. E que, isto acontece devido ao mau gerenciamento dos recursos públicos no gasto com educação.
Um recente trabalho para o estado do Ceará, que analisa os impactos de uma mudança do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços) em 2007, Petterini e Irffi (2013) observam que, nas avaliações padronizadas de português e matemática, ocorreu impacto positivo de grandeza considerável na proficiência dos estudantes das escolas municipais. Os autores enfatizam que a regra de distribuição desse imposto é um incentivo para o gestor municipal concentrar sobre a qualidade da educação, causando desvantagens a outros indicadores (por exemplo, saúde e meio ambiente).
de gastos públicos na educação não seriam suficientes para atenuar as desigualdades socioeconômicas e educacionais.
O estudo de Haelermans, De Witte e Blank (2012) mostra que o desempenho educacional na Holanda não dá importância apenas aos professores, uma vez que gestão, pessoal de apoio e uso do material contribuem, normalmente, para o desenvolvimento do ensino. Os autores analisam as peculiaridades não só dos alunos e professores, mas também do ambiente e as pessoas que estão ligadas ao estudante.
Em trabalho realizado com dados do SAEB 2001, 2003 e 2005, estimou-se a eficiência técnica dos gastos com educação no Brasil. Benegas (2012) utiliza os estados da federação como unidades produtivas de serviços públicos, apresentando dois estágios. No primeiro, analisam-se como insumo os gastos públicos em educação e, como produto, o número de estabelecimentos de ensino e de docentes (capital físico e humano), todos em termos per capita. Os produtos do estágio anterior são utilizados como insumos no segundo estágio, gerando médias de proficiência do SAEB em português e matemática, bem como a probabilidade de concluir o ciclo escolar.
Nos resultados do estudo de Benegas (2012), destacam-se o Distrito Federal e os estados de Goiás, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, mostrando que estes atingiram maiores níveis de eficiência técnica no Brasil, relacionados aos gastos educacionais no ensino fundamental. Por outro lado, o destaque negativo no período da análise foi o estado do Ceará, com pior desempenho médio, em eficiência global.
Em avaliação estatística da eficiência dos gastos municipais no Brasil, Santos, Cribari Neto e Souza (2007) concluíram que, os fatores exógenos aos municípios exercem grande influência nas eficiências, sendo responsáveis, em alguns casos, por mais de 50% da eficiência dos mesmos. Ressaltam que municípios mais pobres possuem tendência de administrar melhor seus recursos. Afirmam ainda que os conselhos municipais e meios de informatização podem fortalecer os indicadores administrativos dos municípios. Isso porque, os conselhos coíbem atos de corrupção com verbas públicas e os meios de computação dão agilidade aos processos e reduzem custos.
E, com relação à idade dos municípios, objeto central do estudo, os autores confirmam que a falta de estrutura administrativa e de experiência no gerenciamento dos recursos públicos, onera os municípios jovens, tornando-os ineficientes. Por fim, os resultados ainda mostram que cidades criadas a partir de municípios pouco eficientes, ou mesmo ineficientes, tendem a operar ineficientemente. Entretanto, municípios que possuem boas estruturas gerenciais germinam municipalidades com potencial para oferecer bons serviços de educação para sua população. (SANTOS, CRIBARI NETO e SOUZA, 2007).
2.3 Influência das Decisões Políticas: Qualidade e eficiência dos gastos
Partindo de um contexto político, como forma de mudança nas políticas fiscais relacionadas com os gastos, um estudo de Hanushek (1996) explica que, nos EUA, ao longo de sua história, a população fundamenta sua análise de voto, nos candidatos que mais estão dispostos a investir em educação no país, isso, a dimensões estaduais e municipais. Em síntese, a escolha se faz naqueles candidatos que estão dispostos a gastar mais nas escolas públicas.
Estudo recente, também verificando a eficiência nos gastos do Rio Grande do Norte, Silva e Almeida (2012) chega à conclusão que a ineficiência do gasto público municipal é uma questão de gestão de recursos da responsabilidade dos prefeitos. Um gestor municipal precisa ter compromisso, dedicação e empenho para atender todas as demandas da sociedade. Os requisitos básicos são os bons níveis de educação ligados a uma boa gestão dos recursos públicos. Ainda segundo os autores, cabe aos municípios mudar o quadro perverso dos indicadores no sistema educacional brasileiro, entretanto, isso não exime a parcela de responsabilidade atribuída ao Estado e à União.
Hanushek (1996) observa em suas análises que dados que são extraídos para diferentes estados nos EUA, acabam por apresentar viés nas políticas de gastos educacionais e desempenho. Os estados são autônomos, possuindo regulamentos individuais, sendo diferente então de um estado para outro. Além disso, diferem nos incentivos de financiamentos das escolas e, em geral, na organização das escolas e das leis trabalhistas. O interessante é que sejam analisados os municípios.
Em trabalho mais recente, com base na função de produção da educação, Hanushek (2008) afirma que o processo educacional e sua realização profissional está diretamente relacionado às políticas educacionais controladas por políticos como, por exemplo, as características das escolas, professores e currículos, ou não tão controlados, as famílias e amigos e os dons inatos ou capacidade de aprendizagem. Ressalte-se que o processo de ensino-aprendizagem é cumulativo, ou seja, insumos aplicados no passado afetam níveis atuais de desempenho dos alunos.
2.4 Influência Familiar no Desempenho dos Alunos
Em estudos que analisam os fatores escolares, como frequência na sala de aula e abandono do ensino, realizados para Pernambuco e São Paulo, PONTILI e KASSOUF (2007) concluem que a escolaridade do chefe de família e a renda familiar per capita influenciam esses fatores. Portanto, elevar o nível de escolaridade dos responsáveis familiares (como educação de jovens e adultos), e/ou a rendas das famílias em situação de vulnerabilidade socioeconômica, podem aumentar os índices educacionais.
A análise sobre escolaridade e desempenho de Reis e Ramos (2011) mostra que se deve melhorar não só a quantidade (frequência dos alunos na escola), mas também, a qualidade da educação adquirida por indivíduos, cujo pai ou mãe possuem baixos níveis de educação. Estes alunos possuem, por conseguinte, uma probabilidade maior de pertencer às populações mais pobres, ou seja, deve ser importante instrumento para diminuir a desigualdade. Ainda observam que, as diferenças educacionais, bem como os rendimentos das famílias, apresentam um grau elevado de persistência de uma geração para outra.
Riani e Rios Neto (2008) mostram, em estudo sobre impactos do resultado educacional dos alunos brasileiros, que a melhoria da rede de ensino municipal constitui um fator importante de redução da estratificação educacional, principalmente, reduzindo a importância dos fatores relacionados ao ambiente familiar (no caso, escolaridade da mãe), diminuindo a desigualdade intergeracional.
Menezes Filho e Oliveira (2014) observam, em estudo americano na década de 1990, que a variável que mais explica o desempenho acadêmico dos alunos está relacionada à estrutura familiar, enfatizando a renda, o nível de ensino e a existência de recursos em casa. Também terá impacto, segundo os autores, o chamado peer effect, ou o efeito dos colegas de turma sobre o aluno, embora de maneira menos incisiva.
Porém, em estudo determinando o desempenho educacional no Brasil, Barros et al. (2001) observam que as variáveis pertinentes a características familiares e, em particular, a da mãe, mostram-se as de maior importância no determinante do ensino brasileiro, inclusive comparando-a a renda domiciliar per
eleva a escolaridade do filho pelo menos, tanto quanto uma melhora de R$ 340,00 na renda domiciliar per capita. Ou seja, as políticas públicas em educação deveriam se voltar para os pais com menores níveis educacionais, ao invés de menores níveis de renda.
Hanushek e Rivkin (2012) explicam que a experiência dos professores e seu nível de escolaridade (cursos de especialização, mestrado etc.) são fatores sem nenhuma relação com a qualidade das aulas. Os Ph.D’s não são necessariamente os melhores professores e, não raro, aparecem como os piores. Já se conhecem algumas características que não definem um bom professor, entretanto, não se sabe ainda, o que faz um profissional sobressair na sala de aula.
2.5 A Cota parte do ICMS
A cota parte do ICMS corresponde a tentativa de descentralização das receitas tributárias entre estados e munícipios. Os estados possuem a prerrogativa da arrecadação do ICMS. Todavia, parte dos recursos arrecadados são transferidos aos municípios de acordo com alguns critérios estabelecidos pelas leis estaduais.
No Ceará a lei que regia o repasse da cota parte do ICMS era a Lei 12.612/96. Esta assegurava que 25% da receita do ICMS deveria ser repassado aos municípios. Os repasses possuíam dois critérios para a distribuição: 12,5% correspondendo a proporção municipal com gasto em educação e 5% proporcional ao tamanho da população. Os restantes, 7,5% eram distribuídos igualmente entre todos os municípios.
Esse repasse buscava privilegiar, portanto, municípios que destinassem mais de seus recursos a educação. Esperava-se que com isso, resultados satisfatórios educacionais fossem obtidos. Entretanto, isso não ocorreu.
De fato, a taxa de analfabetismo no Ceará em 1996 era a quarta maior do país na idade entre 10 e 14 anos. Sendo inferior apenas que as taxas dos estados de Alagoas, Maranhão e Piauí.
educação, já presente na lei antiga. Segundo que distribuição do repasse focou muito mais na qualidade do gasto educacional do que na quantidade.
Assim, 18% dos recursos seriam destinados proporcionalmente aos munícipios que possuíssem melhores resultados educacionais, sendo 12% baseado na avaliação de alfabetização dos alunos da 2ª série do ensino fundamental e 6% baseado no índice de qualidade educacional dos alunos da 5ª série do ensino fundamental.
Os demais recursos são divididos entre os resultados em Saúde, 5% destinados proporcionalmente aos municípios com menor taxa de mortalidade infantil e 2% em função dos resultados de Meio Ambiente.
Dessa forma, a Lei 14.023/07 buscou focar na Gestão Pública de Resultados (GPR) em que o foco do gasto público deve ser voltado para o resultado obtido.
3 METODOLOGIA
3.1 Bases de Dados
As variáveis utilizadas neste estudo foram construídas em forma de dados em painel para os anos de 2007 e 2011. Um total de 179 dos 184 municípios cearenses foi incluído na amostra, excetuando Granja, Martinópole, Mulungu, Deputado Irapuan Pinheiro, Eusébio, Forquilha e Farias Brito que não possuíam observações em alguns dos anos analisados. Ao todo são 358 observações.
Segundo Gujarati (2011), dados em painel obtêm vantagens sobre os cortes transversais e séries de tempo, pois os mesmos podem oferecer dados mais informativos, maior variabilidade, menor colinearidade nas variáveis, mais graus de liberdade e eficiência. Além disso, tais estruturas de dados permitem um tratamento estatístico adequado a presença de heterogeneidade não observada.
FINBRA. O PIB per capita dos anos estudados foram obtidos dos Anuários Estatísticos publicados no Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará – IPECE (anuários referentes aos anos de 2008, 2010 e 2012) e no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Os dados para a cota parte do ICMS foram obtidos junto a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ-CE)
3.2 Variáveis
Menezes Filho e Oliveira (2014) utilizam em seu estudo, uma função de produção escolar, relacionando os impactos dos gastos escolares no desempenho dos alunos. Essa estrutura relaciona desempenho escolar com estrutura socioeconômica, da escola, da família, do aluno e do município.
Conforme apontado na equação (1), abaixo, foram usadas, neste estudo, variáveis relacionadas aos alunos, aos professores e aos municípios da amostra. A variável dependente será o desempenho (nota) dos alunos para o 5º e do 9º ano de língua portuguesa e matemática, ou seja, as notas médias da Prova Brasil em cada município.
A variável-chave a ser analisada será a cota parte repassada aos estados, que será utilizada em ambos os modelos e que foi extraída da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceara (SEFAZ-CE).
As variáveis explicativas serão comuns a ambos os modelos. O PIB per capita (pib), que é a razão entre o PIB a preços correntes (obtido no site do IBGE) e a quantidade populacional estimada para mesmo ano (Anuário Estatístico do Ceará), indicando a renda média municipal; além dos gastos públicos com ensino fundamental.
Resumo das variáveis
Variáveis Descrição
Nota Notas dos alunos de 5º e 9º ano de português e matemática profsup Proporção de professores com ensino superior
Pibpc PIB per capita
Gasto educacional Gasto educacional municipal em relação a Fortaleza
Cota parte Cota parte municipal em relação a Fortaleza
3.3 Modelos
Duas metodologias serão empregadas para analisar o impacto da cota parte antes e depois da lei 14.023/2007. Primeiramente será empregada uma estimação utilizando os dados para cada um dos anos com intuito de averiguar se o efeito da cota parte se modificou neste período.
Evidente que existem alternativas a essa metodologia. Todavia, optou-se por estimar os modelos utilizando os dados em corte transversal pela facilidade de interpretação.
Adotou-se aqui por estimar quatro modelos contendo diferentes variáveis explicativas. O motivo para tal procedimento deve-se ao não conhecimento do modelo populacional. Esta pratica tem é bastante comum na literatura que utiliza dados em corte transversal.
A segunda metodologia será a estimação de um modelo em dados em painel. O objetivo de utilizar tal modelo decorre da possibilidade de se controlar a heterogeneidade não observada.
Logo, para tentar controlar a presença dessa possível heterogeneidade será estimado um modelo em efeitos fixos. O teste de Hausman, confirmará (ou não) a presença de tal endogeneidade.
Observe que devido a não existência de cidades que não tenham recebido o efeito da modificação na legislação, então, não existem unidades transversais de controle. Logo a aplicação do método de diferença em diferença fica inviabilizada, por não haver como comparar os efeitos em cidades que foram afetadas e que não foram afetadas pela modificação na legislação da cota-parte.
3.3.1 Modelos com dados em painel
Os dados em painéis são caracterizados pela presença de observações que variam em duas dimensões, geralmente, tempo e espaço. Pode-se classificar os modelos que utilizam dados em painel em dois tipos: os macro e os micro painéis. O primeiro, as variáveis de tempo são maiores que as variáveis de espaço. No segundo, ocorre o contrário.
O presente trabalho utilizará o segundo tipo de modelo em painel, em que a unidade de tempo corresponde a dois anos 2007 e 2011 e as unidades de espaço aos municípios cearenses.
Os micropainéis são caracterizados especialmente pela natureza dos erros do modelo. Esses podem ser de três tipos: efeitos aleatórios, em que existem certas características individuais, mas estas não são correlacionadas com as variáveis explicativas. Efeitos fixos, em que tais características individuais são correlacionadas com as variáveis explicativas, gerando com isso, endogeneidade. E, por fim, os erros do tipo pooled, em que não há presença de características individuais nos erros.
O modo como o modelo em dados em painel é estimado depende do tipo de estrutura de erros assumido. Caso os erros sejam do tipo pooled, a estimação do modelo é feita através de Mínimos Quadrados Ordinários (MQO). Tais estimativas são consistentes, não viesadas e eficientes devido ao teorema de Gauss-Markov.
heterogeneidade não observada, causa heteroscedasticidade. Modelo com a presença de heteroscedasticidade podem ser estimados de maneira não viesada e eficiente, devido ao teorema de Atkinson, pelos Mínimos Quadrados Generalizados (MQG).
Por fim, caso os erros tenham um tipo de erros de efeito fixo, a presença da heterogeneidade não observada gera endogeneidade, devido a correlação entre o erro e as variáveis explicativas. Dessa forma, pode-se estimar consistente e eficientemente o modelo por meio da correção de efeito fixos, em que se elimina a presença da heterogeneidade não observada.
A priori não se conhece que tipo de erro de um modelo em painel. Portanto, faz necessário a aplicação de um teste que identifique que tipo de erro o modelo possui. O teste normalmente aplicado que diferencia entre os modelos de efeitos aleatórios e o de efeitos fixos é conhecido com teste de Hausman.
Este teste parte da hipótese de que caso as estimativas por efeitos fixos e por efeitos aleatórios forem estatisticamente semelhantes, então o modelo de efeito aleatório é preferível, pois este é mais eficiente. Por outro lado, caso as estimativas de ambos os modelos sejam estatisticamente diferentes, então o modelo correto é o de efeito fixo, pois este não sofre viés devido a endogeniedade, ao contrário do modelo de efeitos aleatórios.
Dessa forma, comparação da estimativa por efeitos fixos e efeitos aleatórios permite diferenciar entre que tipo de estrutura de erros o modelo possui.
3.4 Analise Descritiva das Variáveis
Nesta seção será feita a analise descritiva das variáveis com o intuito de entender como os dados estão organizados.
As tabelas abaixo resumem as principais estatísticas descritivas para as variáveis utilizadas nesse trabalho para os anos de 2007 e 2011.
TABELA 01: Estatísticas Descritivas para o ano de 2007
Variavéis média desvio
padrão
min. max.
Portugues 5 ano 157,64 15,7 129,22 225,48
Portugues 9 ano 210,87 14,75 141,22 250,24
Matemática 9 ano 221,86 13,97 156,26 257,28
Prof. Sup 0,66 0,15 0,22 1
PIB per capita 3501,4 1801,65 1974,9
7
13714,24
cota parte 0,013 0,07 0,0013 1
gasto educacional 0,024 0,07 0,0027 1
Fonte: Autor
TABELA 02: Estatísticas Descritivas para o ano de 2011
Variavéis média desvio padrão min. max.
Portugues 5 ano 181,75 12,29 152,74 231,14
Matemática 5 ano 198,2 16,9 166,29 270,25
Portugues 9 ano 228,31 9,78 202,47 258,04
Matemática 9 ano 235,27 12,54 203,73 280,81
Prof. Sup 0,76 0,13 0,27 1
PIB per capita 5850,84 2971,29 3394,78 29336,59
cota parte 0,013 0,076 0,0021 1
gasto educacional 0,031 0,077 0,0027 1
Fonte: Autor
As primeiras quatro variáveis de ambas as tabelas apresentam os resultados para a prova Brasil. As últimas quatro variáveis são: Proporção de professores com ensino superior; PIB per capita; Cota parte como em relação a cota parte de Fortaleza e gasto educacional como proporção de Fortaleza.
Analisando as notas da Prova Brasil, observa-se que houve um crescimento expressivo das notas entre os anos de 2007 e 2011. As provas do 5º ano foram as que mais cresceram. Matemática do 5º ano foi a que apresentou o maior crescimento, 15%. Por sua vez, a nota de matemática do 9º ano foi a que apresentou o menor crescimento, 6%.
Com relação ao segundo grupo de variáveis, todas as variáveis apresentaram crescimento, com exceção da cota parte que em média não aumentou o valor do seu repasse em relação a Fortaleza. A proporção de professores cresceu por volta de 15%. O gasto educacional médio em relação a Fortaleza cresceu 30%. Isso mostra que o gasto educacional tem diminuído sua desigualdade em relação a capital.
4.1. Resultados para Regressão Linear
Dos resultados observa-se que a cota-parte se mostrou não significativa e com sinal não esperado na maioria dos modelos. Entretanto, nos modelos em que o sinal apresentado foi o esperado, isto é, de um efeito positivo da cota parte sobre a qualidade da educação, a variável mostrou-se significativa.
Isso ocorreu com bastante frequência no modelo IV. Para todas as matérias, considerando isoladamente o efeito da cota parte, este se apresentou positivo e significante tanto para os alunos de 5º e do 9 º e das disciplinas de português e matemática.
Outros casos em que a cota parte forneceu um resultado significativo foram: modelo I para matemática do 9º ano, modelo III, português do 9º, Modelo II, matemática 5º para o ano de 2011. Depreende-se que algumas variáveis podem estar afetando o efeito marginal da cota parte, especialmente através de correlação. Por exemplo, o PIB per capita pode ser correlacionado com a cota parte de forma a gerar resultados com multicolinearidade, prejudicando o poder de inferência (GUJARATI, 2013).
No caso das demais variáveis verifica-se que a proporção de professores com ensino superior e o PIB per capita apresentaram melhores resultados. De fato, professor com ensino superior foi significativo nos modelos I e II de português 5º. O PIB per capita foi significativo nos modelos I, II e III de português do 9º e matemática do 5º e do 9º.
A variável gasto educacional não apresentou resultado significativo na maioria dos modelos.
Vale ressaltar que ao analisar os resultados, os coeficientes em negrito foram significativos ao teste de significância individual com nível de confiança de 95%.
4.2 Analise em Painel
tais modelos têm como variáveis dependentes as notas médias dos alunos por município nos resultados da Prova Brasil.
Como variáveis explicativas há uma combinação de quatro variáveis, Profsup, que mede a proporção de professores com ensino superior completo no município; pibpc, PIB per capita municipal; gastoeduc, que mensura o gasto em educação realizado pelo município e por fim, cotaparte, que indica a quantidade de repasse do ICMS feito pelo estado.
Dos resultados encontrados percebe-se que para as duas disciplinas e os dois anos (5º e 9º) o teste de Hausman não rejeita a hipótese nula de efeitos aleatórios. Isto implica que os erros do modelo em painel não sofrem de endogeneidade causada por heterogeneidade não observada.
Com relação aos resultados das variáveis explicativas, o pib per capita novamente apresentou-se como significativo nas quatro estimações. O impacto é maior sobre a disciplina de matemática do que de português. Isso é válido tanto para o modelo de efeitos fixos quanto de efeitos aleatórios.
Com relação a cota parte esta se mostrou significativa para efeitos aleatórios apenas na disciplina de matemática, tanto para 5° quanto para o 9° ano. De fato, seu impacto médio foi o de elevar os resultados na Prova Brasil dessa disciplina em média de 8%.
A cota parte também foi significativa em português do 5º e do 9º e para matemática de ambos os anos, todavia, no modelo de efeito fixo. Esse modelo, como já discutido, não foi selecionado pelo teste de Hausman.
A luz dos resultados, depreende-se que a cota parte teve um resultado bastante limitado, quando se considera os seus efeitos sobre a disciplina de português. Na disciplina de matemática, o efeito da cota parte mostrou-se mais relevante.
O pib per capita é a variável que parece ter um resultado mais importante sobre os resultados educacionais. O pib per capita é uma variável que mensura o desenvolvimento econômico e este resultado mostra que municípios mais desenvolvidos apresentam resultados melhores na Prova Brasil.
TABELA 03: Resultados para os anos de 2007
Port. 5 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 30.81 31.28
0.000 0.000
pibpc 8.52 8.58 13.08
0.105 0.110 0.018
cota parte ‐79.54 ‐2.24 ‐0.74 11.88
0.157 0.782 0.925 0.000
gasto educ 78.59 0.168
constante 143.55 144.35 165.18 169.54
0.000 0.000 0.000 0.000
R2
0.35 0.32 0.12 0.12
Port. 9 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 4.59 4.68
0.509 0.496
pibpc 17.01 16.1 16.99
0.002 0.008 0.004
cota parte ‐71.94 ‐0.49 10.95 17.44
0.407 0.907 0.002 0.002
gasto educ 72.98 0.404
constante 201.03 202.13 204.94 210.63
0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0.45 0.44 0.41 0.081
Mat. 5 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 2.45 2.51
0.710 0.705
pibpc 14.14 13.63 14.11
0.009 0.018 0.013
cota parte ‐41.79 11.8 ‐1.56 12.13
0.614 0.004 0.746 0.005
constante 214.86 215.46 216.97 221.7
0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0.38 0.33 0.33 0.14
Mat. 9 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 2.84 2.63
0.679 0.703
pibpc 14.05 16.05 16.55
0.039 0.019 0.015
cota parte 157.69 ‐1.3 ‐1.05 15.01
0.001 0.782 0.822 0.003
gasto educ
‐160.21
0.090
constante 168.12 165.72 167.3 172.84
0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0.42 0.37 0.31 0.05
Fonte: Autor
TABELA 04: Resultados para os anos de 2011 Port. 5 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 30.81 31.28
0.000 0.000
pibpc 8.52 8.58 13.08
0.105 0.110 0.018
cota parte ‐79.54 ‐2.24 ‐0.74 11.88
0.157 0.782 0.925 0.188
gasto educ 78.59
0.168
constante 143.55 144.35 165.18 169.54
0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0.08 0.08 0.01 0.002
Port. 9 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 4.59 4.68
0.509 0.496
pibpc 17.01 16.1 16.99
0.002 0.008 0.004
cota parte ‐71.94 0.49 0.95 17.44
0.407 0.001 0.005 0.002
gasto educ 72.98
constante 201.03 202.13 204.94 210.63
0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0.04 0.04 0.04 0.0081
Mat . 5 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 2.45 2.51
0.710 0.705
pibpc 14.14 13.63 14.11
0.009 0.018 0.013
cota parte ‐41.79 ‐1.8 ‐1.56 12.13
0.614 0.714 0.746 0.005
gasto educ 40.28
0.629
constante 214.86 215.46 216.97 221.7
0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0.03 0.03 0.03 0.004
Mat. 9 Ano
Variáveis Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV
Profsup 2.84 2.63
0.679 0.703
pibpc 14.05 16.05 16.55
0.039 0.019 0.015
cota parte 157.69 ‐1.3 ‐1.05 15.01
0.091 0.782 0.822 0.008
gasto educ ‐160.21
0.090
constante 168.12 165.72 167.3 172.84
0.000 0.000 0.000 0.000
R2 0.04 0.03 0.03 0.005
Fonte: Autor
TABELA 05: Resultados para modelos com dados em painel
Port 5 ano
Variáveis Efeitos Fixos Efeitos Aleatorios
pibpc 11.3 13.47
0.009 0.008
gasto educ ‐26.16 ‐82.45
0.833 0.149
cota parte 832.35 79.78
0.003 0.133
0.000 0.000
Teste de Hausman 2.8 0.4235
Port 9 ano
variaveis Efeitos Fixos Efeitos Aleatorios
pibpc 14.55 14.18
0.001 0.002
gasto educ ‐27.55 ‐1.66
0.506 0.973
cota parte 327.66 5.39
0.008 0.007
constante 220.99 205.9
0.000 0.000
Teste de Hausman 3.96 0.2658
Mat 5 ano
Variáveis Efeitos Fixos Efeitos Aleatorios
pibpc 22.97 15.32
0.004 0.001
gasto educ 29.11 1.98
0.845 0.09
cota parte 724.38 6.9
0.005 0.001
constante 170.64 212.9
0.000 0.000
Teste de Hausman 5.92 0.1158
Mat 9 ano
Variáveis Efeitos Fixos Efeitos Aleatorios
pibpc 22.02 22.12
0.003 0.001
gasto educ ‐27.79 ‐1.77
0.805 0.876
cota parte 140.79 8.19
0.004 0.001
constante 232.09 220.9
0.000 0.000
Teste de Hausman 5.18 0.1592
Fonte: Autor
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho buscou identificar o efeito da mudança na forma de repasse da cota parte do ICMS, implementada pela Lei 14.023/2007, sobre os resultados educacionais registrados na Prova Brasil.
lineares contendo quatro variáveis: proporção de professores no ensino superior; pib per capita; gasto educacional municipal e cota parte do ICMS.
A segunda abordagem realizou uma estimação de modelos em painel para as disciplinas de português e matemática do 5º e do 9º ano. O teste de Hausman foi aplicado com o intuito de ter um critério estatístico para optar pelo modelo de efeitos fixos ou o modelo de efeitos aleatórios. Em todos os casos o modelo escolhido foi o de efeitos aleatórios.
Dos resultados encontrados pela primeira abordagem o efeito da cota parte mostrou-se muito mais significativo no ano de 2011. Isso indica que a lei 14.023/2007 cujo objetivo primordial era o de melhorar a distribuição dos recursos do ICMS de forma aumentar a qualidade educacional, logrou êxito. De fato, em todos os modelos, para quase todas as disciplinas (exceção a matemática 5º) e ambos as séries, o resultado da cota parte foi mais relevante em 2011.
Da segunda abordagem, em que se verifica o impacto da cota parte como uma política pública em geral, constata-se que seu efeito tem sido relativo. De fato, considerando os anos de 2007 e 2011 em conjunto, apenas a disciplina de matemática mostrou resultado significativo para a cota parte.
A variável mais relevante nessa abordagem foi o pib per capita. Acredita-se que tal resultado pode ser reflexo de um mercado de trabalho mais aperfeiçoado em municípios mais desenvolvidos. Ou seja, o fator competição parece gerar resultados mais significativos do que outros fatores.
Dessa forma, apesar de se ter obtido resultados que demonstram a importância da modificação da lei da cota parte, faz-se necessário mais estudos que comprovem sua eficácia.
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