UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
–
UFC
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
–
CAEN
MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO - MESP
EDMILSON MOREIRA DA FRANCA
REPASSE DA COTA-PARTE DO ICMS AOS MUNICÍPIOS CEARENSES:
AVALIAÇÃO DAS MUDANÇAS OCORRIDAS NO PERÍODO DE 2009 A 2011
REPASSE DA COTA-PARTE DO ICMS AOS MUNICÍPIOS CEARENSES:
AVALIAÇÃO DAS MUDANÇAS OCORRIDAS NO PERÍODO DE 2009 A 2011
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de
Pós-Graduação em Economia
–
Mestrado
Profissional em Economia do Setor Público
–
da
Universidade Federal do Ceará, como requisito
parcial para a obtenção do Título de Mestre em
Economia.
Orientador: Prof. Dr. Ronaldo de Albuquerque e Arraes.
REPASSE DA COTA-PARTE DO ICMS AOS MUNICÍPIOS CEARENSES:
AVALIAÇÃO DAS MUDANÇAS OCORRIDAS NO PERÍODO DE 2009 A 2011
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de
Pós-Graduação em Economia
–
Mestrado
Profissional em Economia do Setor Público
–
da
Universidade Federal do Ceará, como requisito
parcial para a obtenção do Título de Mestre em
Economia.
Aprovado em: 24/02/2014.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________
Prof. Dr. Ronaldo de Albuquerque e Arraes (Orientador)
UFC/DEA/CAEN
__________________________________
Prof
a
. Dr
a
. Kamila Vieira de Mendonça
UFC/LABOMAR
Primeiramente a Deus, por ser o criador do universo e da existência de vida na Terra e que
permite a todos a visão e liberdade para o alcance dos objetivos da vida.
Aos colegas que sempre estiveram juntos discutindo os assuntos de cada disciplina no sentido de
convergir o grau de assimilação entre todos nas aulas proferidas em sala.
A todos que fazem o CAEN e nos apoiaram durante esse caminho árduo, contribuindo para o
alcance de nossos objetivos de obter o título de Mestre em Economia.
Este trabalho centra-se na avaliação das modificações ocorridas nos critérios de partilha da cota
parte do ICMS distribuído aos 184 municípios cearenses no período de 2009 a 2011. A lei
estadual nº 14.023/2007 alterou dispositivos da lei nº 12.612/1996 que inclui e amplia
indicadores sociais das áreas de educação, saúde e meio ambiente, no sentido de tornar os
repasses do ICMS aos entes municipais mais distributivos e equitativos. Tem-se como objetivo
verificar a existência de convergência da cota parte per capita recebida pelos municípios do
Ceará, o perfil socioeconômico dos municípios que foram beneficiados, bem como os efeitos da
política implementada. Para isso, foram empregados alguns modelos econométricos com as
finalidades metodológicas de estimar beta convergência; identificar as variáveis que afetam a
probabilidade de um município ter sido escolhido como beneficiado pela nova Lei; avaliar os
efeitos da ação política adotada. Os resultados empíricos indicam que no período estudado houve
convergência da cota parte transferida aos municípios. Identificou-se também que, entre as
características socioeconômicas, os municípios com baixo contingente populacional, mercado
formal de trabalho menos desenvolvido, indicadores educacionais elevados e reduzida proporção
de pobres têm maior probabilidade de serem beneficiados pela mudança da Lei. Apesar da
convergência observada e das características que indicam benefícios com o repasse da cota parte,
o efeito da implantação da política estabelecida pela Lei 14.023/2007 não foi significativo
quando se comparam os municípios cearenses com os municípios pernambucanos como grupo de
controle.
ICMS distributed to the 184 municipalities of Ceará in the period 2009-2011. State law
14.023/2007 amended provisions of Law 12.612/1996 by including and extending social
indicators in the areas of education, health and environment, in order to make the ICMS transfers
more distributive and promote equity among municipalities. Thus, it has been aimed at verifying
the existence of convergence of per capita quota received by the municipalities of Ceará, the
socioeconomic profile of the municipalities that have benefited, as well as the effects of the
implemented policy. For doing this, teconometric models were performed in order to estimate
beta convergence, to identify the variables that affect the probability of a municipality have been
chosen as beneficiary of the quota share criteria changes, and to evaluate the effect of such
changes for policy purposes. The empirical results indicate that in the period studied there was
convergence of per capita quota transferred to municipalities, which also was identified between
socioeconomic characteristics, municipalities that have reduced small population, formal labor
market less developed, higher education indicators and proportion of poor are more likely to
benefit. Despite the observed convergence and the characteristics that indicate benefits from the
transfer of quota share, the effect of implementing the policy established by Law 14.023/2007
was not significant when comparing municipalities of Ceará with the municipalities of
Pernambuco.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura
1
Transferências intergovernamentais, artigos 153 a 159 da Constituição Fede-
ral ...
19
Gráfico 1
Principais transferências constitucionais e legais repassadas da União aos es-
tados, DF e municípios e dos estados e DF aos municípios em 2011
(R$ milhões) ...
20
Gráfico 2
Receitas tributárias do Ceará, 2009-2011 (%) ... 22
Gráfico 3
Evolução da participação da cota parte do ICMS no total das transferências
estaduais, 2006-2011 (%) ...
47
Gráfico 4
Relação entre o logaritmo natural da taxa de crescimento da cota parte per
capita no período 2009-2011 e o logaritmo natural da cota parte per capita
recebida em 2009 pelos municípios cearenses ...
50
Gráfico 5
Box Plot dos resíduos da regressão do modelo de convergência sem
LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Receitas tributárias dos três níveis de governo, 2009-2011 (R$ bilhões) ... 15
Tabela 2
Despesas não financeiras dos três níveis de governo, 2009-2011 (R$) ... 15
Tabela 3
Arrecadação tributária por tributos do estado do Ceará nos anos de 2009-2011
(R$ milhões) ... 22
Tabela 4
Relações entre as receitas orçamentárias dos municípios cearenses, em 2011 .. 46
Tabela 5
Número de municípios e cota parte repassada, segundo o porte populacional .. 47
Tabela 6
Municípios beneficiados segundo o porte populacional, 2009-2011 ... 48
Tabela 7
Estatísticas descritivas das variáveis ... 49
Tabela 8
Matriz de correlação das variáveis ... 49
Tabela 9
Resultados da estimação do modelo de beta convergência absoluta ... 53
Tabela 10
Resultados da estimação do modelo Logit ... 55
Tabela 11
Resultado do modelo DIF-DIF para a taxa de aprovação nas séries iniciais do
ensino fundamental ... 57
Tabela 12
Resultado do modelo DIF-DIF para a taxa de mortalidade infantil ... 58
Tabela 13
Dados para cálculo dos índices de rateio da cota parte do ICMS nos critérios
anteriores a lei 14.023/07, 2009-2011 ... 64
Tabela 14
Dados para cálculo dos índices de rateio da cota parte do ICMS nos critérios
atuais, 2009-2011 ... 69
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
... 11
2
REFERENCIAL TEÓRICO
... 13
2.1
Descentralização fiscal
... 13
2.2
Transferências intergovernamentais
... 16
2.2.1
Transferências constitucionais pertencentes aos estados e ao Distrito Federal
...
16
2
.2.2
Transferências constitucionais pertencentes aos municípios
...
17
2.2.3
Transferências em forma de fundos
...
17
2.6
O ICMS
...
21
2.7
Cota Parte do ICMS
...
23
3
COMPOSIÇÃO DOS ÍNDICES PARA DISTRIBUIÇÃO DA COTA PARTE DO
ICMS
... 27
3.1
Índice do Valor Adicionado
–
IVA
... 27
3.2
Índice de Qualidade da Educação
–
IQE
... 28
3.3
Índice de Qualidade do Fundamental
–
IQF
... 29
3.4
Índice de Qualidade da Alfabetização
–
IQA
... 31
3.5
Índice de Qualidade da Saúde
–
IQS
... . 33
3.6
Índice de Qualidade do Meio Ambiente
–
IQM
... 34
4
METODOLOGIA
... 36
4.1
Análise de convergência
... 36
4.1.1
Beta convergência absoluta
...
36
4.1.2 Sigma convergência
...
38
4.2
Modelo Logit
... 39
4.3
Modelo Diferenças em Diferenças
... 41
4.4
Descrição das variáveis e dos dados utilizados
... 43
5
RESULTADOS
... 46
5.1
Transferências fiscais aos municípios
... 46
5.2
Análise descritiva
... 47
5.3
Convergência da Cota Parte do ICMS
... 50
5.5
Avaliação dos efeitos da Cota Parte
... 56
6
CONCLUSÃO
... 60
REFERÊNCIAS
... 62
1 INTRODUÇÃO
Devido a sua grande dimensão geográfica, e a consequente atomização de entidades
públicas administrativas, o Brasil se depara com diversos obstáculos em formular políticas que
visem a promoção do desenvolvimento socioeconômico em condições de equidade aceitável.
Além do mais, o País tem sido historicamente administrado por políticas de grande poder
concentrador, beneficiando algumas regiões e determinados setores, gerando com isso
desequilíbrio em suas trajetórias de crescimento, consequentemente, agravando os indicadores de
desigualdade socioeconômicos.
Este quadro é a confirmação do resultado da legislação adotada antes da constituição
de 1988 que versa sobre políticas públicas de transferências de receitas, principalmente
tributárias, pois as receitas dos impostos eram distribuídas sem critérios ou com estes
beneficiando às regiões mais desenvolvidas.
Restringindo esta realidade ao estado do Ceará, uma vez que o presente trabalho é
sobre o rateio da cota parte dos 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS aos municípios cearenses,
ocorre de forma idêntica. Embora a política seja a mesma para todos os municípios, existem
ainda alguns municípios que detém capital e mão de obra, dados o tipo de critérios já
mencionados, beneficiados sobremaneira com as transferências a ponto de se tornarem bem mais
desenvolvidos do que outros.
A visão pós Constituição de 1988 sobre transferências de receitas dos entes
governamentais superiores aos inferiores é do tipo redistributiva e equitativa, pois no seu artigo
158, Inciso IV, está previsto que 25% (vinte e cinco por cento) da arrecadação do ICMS dos
estados pertencem aos respectivos municípios, sendo no mínimo 75% (setenta e cinco por cento)
na proporção do valor adicionado fiscal - VAF de cada município e até 25% (vinte e cinco por
cento), de acordo com o que dispuser a lei estadual.
realizadas pelo município na manutenção e desenvolvimento do ensino nos termos do artigo 212
da CF e do artigo 2º da lei nº 7.348/85, e a receita municipal proveniente de impostos e
transferências constitucionais federais e estaduais e 7,5% (sete e meio por cento) correspondente
à quota a ser distribuída equitativamente para todos os municípios.
Em dezembro de 2007 foi criada uma nova lei estadual sob o nº 14.023/2007, a qual
modifica dispositivos da lei acima aludida que define critérios para a distribuição da cota parte do
ICMS pertencente aos municípios do Ceará. Ficando o repasse sujeito aos novos critérios da
seguinte maneira: Os 75% (setenta e cinco por cento) não foram alterados; 18% (dezoito por
cento) em função do Índice de Qualidade da Educação - IQE de cada município; 5% (cinco por
cento) em função do Índice de Qualidade da Saúde - IQS de cada município e 2% (dois por
cento) em função do Índice de Qualidade do Meio Ambiente - IQM de cada município.
Diante o exposto, percebe-se que a realidade é próspera de modificações positivas no
sentido de tornar mais distributiva e equitativa as transferências de receitas provenientes de
impostos, cuja consequência é o desenvolvimento socioeconômico regional e municipal.
Portanto, o objetivo deste trabalho é estudar as modificações no repasse da cota parte
do ICMS aos municípios cearenses impostas pela lei 14.023/2007, e verificar a existência de
convergência da cota parte per capita recebida pelos municípios do Ceará, o perfil
socioeconômico dos municípios que foram beneficiados, bem como os efeitos da política
implementada no período de 2009 a 2011.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Desde o estabelecimento da república federativa do Brasil em 1891, todas as
constituições federais adotaram o sistema de governo federado. Sendo a Constituição de 1988 a
que mais evidenciou o processo da descentralização fiscal brasileira, pois estabeleceu ampla
autonomia aos níveis de governos subnacionais
1
.
O artigo 18 da Constituição Federal de 1988 estabelece que:
“Art. 18 A organização político
-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição”.
2.1 Descentralização fiscal
A descentralização fiscal como ponto básico do federalismo fiscal, produz dois outros
pontos, também fundamentais na equidade socioeconômica entre os entes da federação, visto sob
a ótica da teoria econômica
2
.
A teoria econômica da descentralização fiscal tem seu marco inicial com a publicação
de dois artigos de Samuelson (1954 e 1955) que introduziram o conceito de bem público na teoria
do bem-estar. Dado que o bem público consumido por um indivíduo não exclui o consumo por
outro, então ninguém teria incentivo a revelar sua real demanda por esse tipo de bem. Cada
indivíduo preferia deixar que outros revelassem suas demandas e pagassem pelo bem, enquanto
ele consumiria o bem sem precisar pagar (BIDERMAN e ARVATE, 2005).
Um ponto
seria a competição “horizontal”, proposta por Charles Tiebout, 1956, que
na sua visão cada governo local ofertaria uma cesta de bens públicos diferente, com isso cada
família faria opção por morar na comunidade onde fosse ofertada a cesta de bens públicos e
impostos de sua preferência. A descentralização fiscal induziria à concorrência entre os governos
locais que por sua vez estimularia inovações tecnológicas.
1
