Aumento da Arrecadação Direta do Município de Santo Antônio de Pádua/RJ em Tempos de Crise

(1)

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO

1 Aumento da Arrecadação Direta do Município de Santo Antônio de Pádua/RJ em

Tempos de Crise

Cristiane Sodré Barbosa Pinto – Itaocara – crisodre7@hotmail.com - UFF/ICHS Cleyverson Gomes dos Santos – Itaocara – cgomessantos@gmail.com - UFF/ICHS Leandro Mendes Figueira – Itaocara – leandreco2011@hotmail.com - UFF/ICHS

Resumo

O Estado organizado necessita de uma fonte de custeio para manter os serviços essenciais, atendendo, assim, os interesses individuais e coletivos dos seus cidadãos. Esta gera o estabelecimento de regras em que o coletivismo sobrepõe o individualismo. Nesse contexto, a criação de impostos e taxas tornou-se um meio de promover a organização e a manutenção das sociedades. Sendo assim, com o presente estudo, buscou-se responder: o que é possível fazer para aumentar a arrecadação tributária do município em tempos de crise? E objetivou-se analisar a necessidade de aumento da arrecadação da receita tributária do município de Santo Antônio de Pádua em tempos de crise para atender às necessidades dos munícipes. Para esta análise, fez-se a princípio uma revisão de literaturas e, posteriormente, fez-se uma análise do relatório de auditoria do TCE, realizada na Prefeitura Municipal de Santo Antônio de Pádua/RJ. Concluiu-se que o TCE encontrou na prefeitura em análise alguns erros organizacionais e outros de legalidade, erros estes que foram apontados e devidamente ajustados pela prefeitura, possibilitando, dessa forma, um aumento na arrecadação.

Palavras-chave: Auditoria; Tributação; Impostos; Aumento na Arrecadação.

1 Introdução

Inquestionável e sem precedentes a crise que o Brasil passa na atualidade (2018/2019).

Diante desta realidade, muitos municípios ficam sem saber o que fazer para gerir os poucos recursos que são arrecadados sem deixar faltar em nenhuma área essencial e sem deixar de pagar seu funcionalismo (BIAVA JR.; OYADOMARI, 2016).

Diante desta situação, os municípios tendem a buscar duas medidas. A primeira delas é o corte nos investimentos e a manutenção de despesas essenciais. Como segunda alternativa o município busca meios de aumentar a arrecadação. Não é despiciendo dizer que a primeira medida não se apresenta como a mais eficaz, tendo em vista que, sem o devido investimento, a economia local, dificilmente, consegue se manter (CARRAZZA, 2006).

Ademais, o corte em investimentos é uma questão macro que envolve todos os entes federativos (KHAIR; VIGNOLI, 2001), não servindo, portanto, ao objeto da presente

(2)

2 pesquisa que buscará analisar a segunda medida, qual seja, aumento da receita tributária em tempos de crise.

O estudo mostra-se relevante, pois muitos municípios, pós Constituição Federal de 1988, não estão conseguindo fazer o “dever de casa”, pois não têm conseguido arrecadar, com competência, suas receitas, o que não é apenas um direito, mas, acima de tudo, uma obrigação constitucional. Poder-se-ia dizer, portanto, que a cobrança e a arrecadação de receitas próprias são uma obrigação do agente público municipal, inclusive, com penalidades previstas em lei para o agente que não o fizer (ASSOCIAÇÃO MINEIRA DOS MUNICÍPIOS, 2017).

Quando os gestores municipais se conscientizam e divulgam que esta arrecadação é obrigatória por lei e que os agentes municipais estão sujeitos a penalidades, caso não os cobrem, o ônus dessa cobrança pode ser minimizado (ASSOCIAÇÃO MINEIRA DOS MUNICÍPIOS, 2017).

O presente tema mostra-se relevante, pois é preciso que os municípios mantenham um orçamento equilibrado para que os serviços públicos não entrem em colapso. É preciso que a administração municipal compreenda que gerir um município não é o mesmo que gerir uma empresa que tem como principal objetivo gerar lucro para os controladores e nem a um orçamento doméstico que se encontra ligado a incertezas de um rendimento individual ou familiar. Diferentemente das situações anteriormente citadas, o orçamento da prefeitura precisa expressar um uma visão política sobre o destino dos recursos públicos e sobre a distribuição social de parte da riqueza gerada (NEZT, 2006).

Definido o objeto e a problemática da pesquisa, o presente estudo buscará responder à seguinte questão problema: o que é possível fazer para aumentar a arrecadação tributária do município em tempos de crise?

Os pesquisadores (MACHADO, 2009; KHAIR; VIGNOLI, 2001; NEZT, 2006;

BIAVA JR.; OYADOMARI, 2016) entendem que, devido às peculiaridades individuais dos municípios, essa não é uma tarefa fácil, mas espera-se que esta linha de pesquisa possa contribuir como um apoio teórico que possibilite uma avaliação mais precisa do impacto que a legislação tributária, a possibilidade de maior arrecadação e as políticas fiscais podem ter sobre os municípios, independentemente, de suas características individuais.

(3)

3 De modo a responder ao questionamento, o estudo tem por objetivo geral: analisar a necessidade de aumento da arrecadação da receita tributária do município de Santo Antônio de Pádua em tempos de crise para atender às necessidades dos munícipes. E como objetivos específicos: definir tributos; analisar a arrecadação dos tributos no município de Santo Antônio de Pádua; analisar auditoria realizada no município; discutir meios de aumentar a arrecadação de impostos no município de modo que estes comportem o atendimento às necessidades dos cidadãos.

De modo a alcançar os referidos objetivos, foi realizada uma pesquisa bibliográfica em artigos científicos que tratam sobre o tema para fundamentar a revisão da literatura e uma análise de auditorias já realizada no município de Santo Antônio de Pádua, por meio de pesquisa documental.

O artigo foi estruturado em quatro momentos importantes, sendo o primeiro deles uma revisão de literaturas acerca do tema para consubstanciar posterior discussão após a apresentação dos resultados. O segundo momento compreendeu a estipulação da metodologia mais adequada à análise. Posteriormente, a apresentação dos resultados e discussão dos dados encontrados no município com os dados bibliográficos que consubstanciam a pesquisa. Por fim, foram realizadas algumas considerações finais sobre o tema em comento.

2 Referencial Teórico

Hodiernamente, da tributação nacional, os municípios brasileiros ficam apenas com algo em torno de 5% da arrecadação (IBGE, 2010). Diante disso, é preciso que este busque meios de arrecadar receitas próprias que se mostrem capazes de cumprir preceitos constitucionais e atender à demanda de seus munícipes. Mas será que a arrecadação de tributo dos municípios, dentre eles o município de Santo Antônio de Pádua, objeto do presente estudo, tem sido suficiente para atender essa demanda?

2.1 O Sistema Tributário Brasileiro e a Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal é a fonte direta de qualquer área do Direito e como não poderia deixar de ser, o é também do Direito Tributário. Em seu bojo, constam disposições que “[...]

(4)

4 sem necessidade de interpositio da legislação ordinária, regulam a ação estatal de exigir tributos” (CARRAZZA, 2006, p. 27)

Este é o caso de normas constitucionais que regulam direitos subjetivos e garantias fundamentais dos contribuintes e que por essa feita “têm aplicação imediata” (art. 5º da CF), e, dessa forma, não necessitam de regulação que vá além daquela prevista na própria Lei Maior.

Segundo Machado (2009, p. 2): “[...] a supremacia constitucional é o mais adequado caminho para a realização do princípio da isonomia, o mais fundamental de todos os princípios jurídicos, e para a preservação da própria unidade do sistema jurídico”.

Importante destacar que a tributação tem sido o principal meio de financiamento do Estado, ou seja, o principal meio de obtenção dos recursos que se fazem necessários para que se justifique sua própria existência – proporcionar segurança, saúde, lazer, cultura e bem-estar social (CARRAZZA, 2006).

Vale lembrar que os tributos não podem ser exigidos de modo aleatório. Devem, antes de tudo, respeitar todos os direitos fundamentais dos contribuintes: estrita legalidade, anterioridade, igualdade, razoabilidade, proporcionalidade, entre outros.

Todavia, não há como se falar em sistema tributário no Brasil, sem que, a priori, se esclareça que não é apenas a justaposição de tributos vigentes em um país que compõe por si só um conjunto ordenado e lógico, ou seja, um sistema tributário (TRISTÃO, 2013). Em verdade, segundo Nogueira (2010, p. 37), “[...] o conceito de sistema tributário, exige certa coordenação dos diferentes tributos entre si, com o sistema econômico dominante e com os fins fiscais e extrafiscais da imposição”.

Nesse sentido, pode-se conceituar sistema tributário como: “conjunto de regras constitucionais e infraconstitucionais de natureza jurídico-tributárias, harmonicamente coordenadas e subordinadas, fundadas em cânones ou proposições que garantam e legitimem a estrutura elaborada” (CREPALDI, 2012, p. 34).

2.2 Impostos Municipais

Cabe aos municípios instituir impostos, taxas e contribuições de melhoria na vida dos munícipes. Cada uma destas competências tributárias das prefeituras municipais poderá ser observada nos tópicos que se seguem.

(5)

5 Como apregoado pelo art.16 do Código Tributário Nacional (CTN), os impostos são:

“[...] tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independentemente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte” (BRASIL, 2015, s/p.). Como se pode observar, as receitas dos impostos prestam-se ao financiamento de atividades gerais do Estado, sem qualquer vinculação.

Dentre os impostos de competência exclusiva dos municípios estão: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU); Imposto sobre a Transmissão “inter-vivos”

de Bens Imóveis e Direitos a eles relativos (ITBI); Impostos Sobre Serviços de qualquer natureza (ISS).

O IPTU é um imposto que possui características, predominantemente, fiscal. Ou seja, o IPTU tem por objetivo apenas obter recursos financeiros. Tendo como fato gerador, segundo o art. 32 do CTN, a propriedade, o domínio útil ou a posse de um bem imóvel, que se encontre localizada na zona urbana do município (BRASIL, 2015).

Sendo propriedade o direito de utilizar, de usufruir e de dispôs de algum bem. No caso específico de bens de imóveis, o proprietário detém o título de domínio anotado no Cartório de Registro de Imóveis (SOUZA, 2009).

Entende-se por domínio útil o usufruto de coisa alheia como se dele fosse, mas conservando-se o domínio (FABRETI, 2005).

Posse é entendida como o exercício, pleno ou não, de alguns poderes da propriedade (TRISTÃO, 2013).

Nos termos do artigo 34 do CTN (BRASIL, 2015, s/p.), contribuinte é: “[...] todo proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou seu possuidor a qualquer título.

Destaca-se ainda, os conceitos de bens imóveis por natureza ou acessão física [...]”.

Quanto à questão da área urbana mencionada como fato gerador do IPTU, resta dizer que, conforme o § 1° do art. 32 do CTN (BRASIL, 2015, s/p.):

Art. 32. Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observando o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I – Meio-Fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – Abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – Rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

(6)

6 V – Escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

Quanto ao ITBI, ressalte-se que este imposto se objetiva em instituir e cobrar impostos sobre a transmissão inter-vivos, sob quaisquer títulos, por ato oneroso, de bens imóveis por natureza ou acessão física de direitos reais sobre imóveis, com exceção aos de garantia, assim como cessão de direitos após sua aquisição. O ITBI tem uma função, essencialmente, fiscal.

Ou seja, seus recursos são, especificamente, emanados para a Fazenda Pública (FABRETI, 2005).

Todavia, segundo o posto no art. 1245 do CC, a transmissão imobiliária só acontece, com o registro do título translativo no Registro de Imóveis (BRASIL, 2015).

O ITBI tem como base de cálculo “[...] o valor venal dos bens e direitos transmitidos e o contribuinte é qualquer das partes na operação tributária, geralmente, é o adquirente do bem ou direito” (ALMEIDA, 2009, p. 27).

No que compete ao ISS, é importante ressaltar que este tem como fato gerador a prestação de serviços que se encontram previstos na Lei Complementar 116/03 e se constitui uma importante fonte de arrecadação para os municípios. Com relação a este imposto, Blanco (2005, p. 108) comenta que “Os serviços tributados pelo ISS são aqueles prestados por empresa ou profissional autônomo, com ou sem estabelecimento fixo, desde que, não sejam da competência tributária dos Estados (como p. ex. transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação)”.

O contribuinte do ISS é o prestador de serviço que tem como base de cálculo o preço do serviço (MACHADO, 2009).

2.3 Importância de receitas próprias do município

Não há como questionar que os municípios demandam de finanças para aplicar nas necessidades básicas de seus cidadãos. Estas finanças surgem da composição: receitas próprias e transferências da União e dos Estados. Todavia, os municípios, em sua grande maioria, ficam na expectativa de repasses constitucionais, o que, de certa forma, termina inibindo investimentos das gestões municipais em suas próprias estruturas de arrecadação.

Com isso, de modo geral, há um aumento na vulnerabilidade dos municípios, principalmente, na crise pela qual passa o país (FABRETI, 2005).

(7)

7 Mostra-se relevante analisar a importância de aquisição de receitas próprias pelo município, pois houve uma redução no repasse para o município do FPM e ICMS a partir de 2009, o que dificultou que os gestores mantivessem o equilíbrio das contas municipais (ALMEIDA, 2009; MACHADO, 2009).

Frente a atual crise nacional e internacional, é de fundamental importância que os municípios desenvolvam ações consistentes que fortaleçam suas receitas próprias (IPTU, ISS, ITBI e o mais recente ITR) (SOUZA, 2009).

Os municípios precisam investir na formação de equipes qualificadas que estejam preparadas a atuar na arrecadação, investir em tecnologia para fiscalização e atendimento ao contribuinte, recadastrar as unidades imobiliárias e a formalizar convênios com o poder judiciário para atuar na redução de dívidas ativas (MACHADO, 2009).

É de fundamental importância que os gestores municipais realizem avaliações, sempre que necessário, da estrutura econômica do município, pois somente a partir dessa análise, ficarão evidenciadas as características necessárias para o fortalecimento de suas receitas próprias com promoção de eficiência fiscal e com impactos relevantes para o equilíbrio das contas (SOUZA, 2009).

3 Procedimentos Metodológicos

Levando em conta o objetivo e o problema da pesquisa, define-se a partir desse momento os procedimentos metodológicos que possibilitaram a compreensão do modo como o município de Santo Antônio de Pádua tem se comportado para explorar sua base tributária e quais as possiblidades de aumento da arrecadação do município em tempos de crise.

3.1 Classificação da pesquisa

Quanto a Natureza, optou-se pela pesquisa do tipo básica, pois esta se objetiva em gerar novos conhecimentos que serão uteis para o avanço da Ciência, sem no entanto, que haja uma aplicação prática prevista. Este tipo de pesquisa envolve verdades e interesses universais (LUDKE; ANDRÉ, 2006).

De modo a atender ao objetivo da pesquisa, optou-se pela pesquisa exploratória que é uma metodologia de pesquisa voltada para o levantamento bibliográfico sobre um assunto. Há

(8)

8 que se ressaltar que mesmo em um estudo de caso há a necessidade de se levantar uma literatura sobre o assunto que se estuda. Por este motivo, em muitos casos, como o da presente pesquisa a pesquisa exploratória é combinado com a pesquisa descritiva. Quanto à abordagem metodológica do problema, optou-se pela pesquisa qualitativa, que é definida como um tipo de investigação voltada para os aspectos qualitativos de determinada questão. É considerada a parte subjetiva do problema. Com esse tipo de pesquisa não se pode identificar e analisar dados que não podem ser mensurados numericamente (MARCONI; LAKATOS, 2001).

A presente pesquisa pode ser considerada como uma pesquisa bibliográfica que é o tipo de pesquisa que ajuda a reunir informações e dados que servem de base para a construção da investigação que se propõe a respeito de determinado tema. A pesquisa pode ser considerada, ainda, como documental, tendo em vista que se utilize de documentos oficiais disponíveis no site da Prefeitura Municipal de Santo Antônio de Pádua. Para Ludke e André (2006), a pesquisa documental dispõe de relevância, sendo muito importante no desenvolvimento de pesquisas qualitativas. Sua relevância, segundo estas autoras, reside no fato da pesquisa documental ser complementar a outras técnicas, ou seja, é possível realizar uma pesquisa narrativa, por exemplo, e complementar as informações com a pesquisa documental. Portanto, a pesquisa documental pode ser realizada como única técnica em uma pesquisa, e também ser complementar a outra técnica.

3.2 Procedimentos para Coleta de Dados

Os dados da pesquisa bibliográfica foram coletados em artigos científicos, resenhas, livros e ensaios críticos dos últimos 10 anos. O referencial teórico da pesquisa foi construído de modo organizado e sistemático levando em conta o conhecimento disponível e pertinente a ser pesquisado. Já a pesquisa documental foi realizada com documentos oficiais disponíveis no site da Prefeitura Municipal de Santo Antônio de Pádua-RJ. Os referidos documentos, foram o Plano de Fiscalização nº 188/15, modalidades inspeção com o tema: organização e financiamento do controle do IPTU e ITBI, processo autorizativo, TCE-RJ, 219.050-9/15.

Para a pesquisa documental, foram selecionados documentos dos anos de 2015 relativos a uma auditoria realizada nos impostos coletados e sua aplicação.

(9)

9 4 Desenvolvimento – Apresentação e discussão dos resultados

As receitas e despesas da Prefeitura Municipal de Santo Antônio de Pádua, interior do Estado do Rio de Janeiro, foram auditadas, no ano de 2015, pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro por meio da Secretaria Geral de Controle Externo, pela Subsecretaria de Auditoria de Controle da Gestão e da Receita e pela Coordenadoria de Controle da Receita, tendo como natureza, a apresentação de um Relatório de Auditoria Governamental e Inspeção Ordinária.

O município de Santo Antônio de Pádua é um dos treze municípios da mesorregião Noroeste Fluminense, com estimados 41.108 habitantes e é um dos 39 municípios do Estado do Rio de Janeiro com uma população de 20 mil a 100 mil habitantes. O município possui em seus 603,36 km² um total de 10.512 domicílios particulares permanentes urbanos.

No ano de 2014, a arrecadação de ITBI somou R$ 467.604,04 (7% da receita tributária) que corresponde a 0,05% da arrecadação total do ITBI de todo o estado, posicionado como o 50º município em ordem decrescente de arrecadação deste imposto. O Plano Diretor do município foi publicado em 2007 e, seguindo a exigência do § 3º, do art. 40 da Lei Federal 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), foi revisto em 2017.

O Processo 219.050-9/15, em análise, trata-se de uma auditoria da receita da Prefeitura Municipal de Santo Antônio de Pádua (Plano de Fiscalização nº 188/15, modalidades inspeção com o tema: organização e financiamento do controle do IPTU e ITBI, processo autorizativo, TCE-RJ, 303.456-4/14).

A fiscalização teve por objetivo: verificar as condições de organização e funcionamento do controle dos impostos imobiliários municipais – IPTU e ITBI. Esta foi uma inspeção realizada nos 91 municípios jurisdicionados do Estado do Rio de Janeiro. E os resultados da fiscalização estão evidenciados no quadro 1:

Quadro 1- Resultados da Auditoria do TCE

NORMATIZAÇÃO

Achado 1 Falta de comprovação de aderência às normas técnicas de elaboração da PGV.

Achado 2 Inexistência de uma previsão legal na progressividade fiscal graduada das alíquotas de IPTU.

Achado 3 Inexistência de alíquotas seletivas de IPTU em função da capacidade contributiva.

Achado 4 Não se encontra disponibilizada, adequadamente, a legislação do IPTU.

Achado 5 Não há uma obrigação, acessória, aos titulares de Cartórios de Registro de Imóveis e Distribuidores de prestarem informações à prefeitura sobre as transmissões que são lavradas no município.

(10)

10 Achado 6 Não há uma obrigatoriedade, acessória, que institui o pagamento do ITBI antecipado ao fato

gerador.

Achado 7 A normatização de isenção do IPTU apresenta-se irregular.

LANÇAMENTOS

Achado 8 Atualização monetária da base de cálculo do IPTU irregulares.

Achado 9 Cadastro imobiliário não fidedigno.

Achado 10 Irregularidades no lançamento do IPTU.

Achado 11 Irregularidades no arbitramento do ITBI.

BENEFÍCIOS FISCAIS

Achado 12 Concessão e reconhecimento de benefícios fiscais de IPTU irregulares;

REGISTRO Achado 13 Falta de registro contábil do lançamento do IPTU.

TRANSPARÊNCIA DOS ATOS DE GESTÃO Achado 14 Não há transparência nos atos de gestão do IPTU

Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (2015)

A análise dos pontos que deveriam ser verificados levou em conta critérios de materialidade, relevância e risco, levando em conta a necessidade de identificar impropriedade no planejamento, execução e controle dos procedimentos de fiscalização dos supracitados impostos municipais. Os achados acima expostos foram adquiridos por meio de amostragem, entrevistas, exames de documentação, confirmação com terceiros e correlação das informações obtidas.

Como se pode observar nos achados do TCE, alguns problemas foram identificados. Após esta identificação dos problemas, o órgão buscou apontar possíveis causas e formulou medidas concretas para que a Administração Municipal pudesse adotar para tornar a gestão do IPTU e do ITBI mais eficientes e impessoais e que pudessem maximizar a justiça fiscal na arrecadação destes tributos.

Para alguns dos problemas identificados no município de Santo Antônio de Pádua, o TCE prevê a necessidade de uma estruturação de algumas ações para buscar uma solução eficaz. Para estes problemas, o TCE determinou ao Chefe do Poder Executivo, a consolidação de propostas que ajudem a formalizar um plano de ação que instrumentalize um pacto entre o jurisdicionado e o TCE-RJ. Este órgão de controle externo abriu um prazo para que o gestor se comprometesse a solucionar as irregularidades encontradas, com vistas a, precipuamente, efetivar medidas relativas à melhoria de gestão por ele sugeridas. Para outros problemas identificados, o órgão de controle sugeriu, ao responsável identificado, a comprovação de resoluções em prazo fixado pelo Corpo Deliberativo da Casa.

No relatório da auditoria, o órgão fiscalizador elenca alguns benefícios que podem ser alcançados pela Prefeitura de Santo Antônio de Pádua-RJ. Dentre eles: melhoria na organização administrativa; melhoria no ambiente de controle por meio de comunicação clara aos agentes dos procedimentos e responsabilidade que são inerentes à administração tributária; otimização na forma de

(11)

11 atuação; promoção de justiça fiscal e um tratamento isonômico aos contribuintes; mitigação do risco de questionamentos administrativos e judiciais no que compete à valoração dos tributos imobiliários realizados sem respaldo técnico; minimização de risco de ações judiciais de repetição de indébito contra o município; e, redução de erros, desperdícios e irregularidades associadas à complexidade da legislação tributária.

Diante das medidas propostas pelo TCE, optou-se por fazer uma análise mais detalhada de quatros dos achados e das medidas propostas pelo órgão para mudar àquela realidade, tendo em vista que estas podem ajudar a aumentar a arrecadação municipal. Os achados do TCE que serão melhor detalhados são os seguintes: achado 2 (Inexistência de previsão legal da progressividade fiscal graduada das alíquotas de IPTU), achado 3 (Inexistência de alíquotas seletivas de IPTU em função da capacidade contributiva), achado 7 (Normatização irregular de isenção de IPTU) e achado 12 (Irregularidades na concessão e no reconhecimento de benefícios fiscais de IPTU). Cada um destes achados será melhor analisado e discutido a partir desse momento da pesquisa.

Os achados 2 e 3 tratam da normatização a respeito da justiça fiscal, o que, grosso modo, seria o contribuinte que ganha mais deve pagar mais e quem ganha menos deve pagar menos (Achado 2), e, a respeito da seletividade que prevê que dependendo do local (zona fiscal dos imóveis) o indivíduo deverá pagar menos ou pagar mais (Achado 3).

No achado 2, o TCE verificou que na legislação municipal, encontra-se ausente a previsão da progressividade fiscal graduada em alíquotas de IPTU em função do valor dos imóveis, como encontra-se previsto na primeira parte do § 1° do artigo 145 da Constituição Federal, in verbis:

Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultando à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte (BRASIL, 1988, s/p.).

Este princípio entremeia-se com os princípios da igualdade tributária e o princípio da não-confiscatoriedade – princípios estes que também se encontram limitados pela força econômica do contribuinte – e, juntamente, com eles se define como garantia fundamental que, além de ter eficácia plena e aplicação imediata, como prevê o art. 5° § 1° da CF; define- se como núcleo imodificável da Constituição Federal, como prevê o art. 60, § 4°da CF, ou seja, não existe a possibilidade de que seja restringido e nem anulado por meio de emendas constitucionais.

(12)

12 O órgão baseou-se, ainda, no artigo 159, § 1º da Constituição Federal que trata da Progressividade das alíquotas e a inclusão da EC 29/2000 que deixa clara a opção do contribuinte derivado em possibilitar a progressividade de alíquotas em relação ao IPTU, sempre que possível, diante da capacidade contributiva do contribuinte.

No achado 3, o TCE constatou que a legislação municipal, que disciplina o IPTU, não prevê alíquotas diferenciadas em função da localização (zona fiscal) dos imóveis. O critério para suas proposições de medida é o art. 156, §1º, I e II, da CF, incluída pela EC 29/2000, que possibilita a progressividade em razão do valor do imóvel e da seletividade em razão de sua localização (zona fiscal) e destinação (residencial, comercial ou industrial), impondo-se o poder-dever dos agentes políticos municiais. Tais dispositivos deixam clara a opção do constituinte derivado em possibilitar a progressividade e a seletividade de alíquotas do IPTU, o que, combinado ao comando “sempre que possível” do art. 145, § 1º (Capacidade Contributiva) torna obrigatória a implementação dessas medidas.

Diante dessas realidades (achados 2 e 3), o TCE propõe à prefeitura que elabore e encaminhe à Câmara Municipal, um projeto de lei instituindo progressividade fiscal para o IPTU. Esta medida é necessária para aumentar a arrecadação do município. Estando a prefeitura ciente do que precisa ser feito para solucionar o problema, caso não o faça, qualquer vereador poderá elaborar o projeto de lei e colocá-lo em votação. Com esta medida, haveria uma melhora na forma de atuação e se promoveria a justiça fiscal e o tratamento isonômicos dos contribuintes.

Assinalar isso é importante, tendo em vista que cada cidadão, deve, o quanto possível, auxiliar na manutenção da coisa pública, de acordo com sua força econômica. Como bem colocado por Carrazza (2006, p. 108) “As pessoas, pois, devem pagar impostos, [...] na proporção de seus haveres – ou seja, de seus índices de riqueza”.

É por esse motivo que o princípio da Capacidade Contributiva indica que os impostos deverão ter um caráter pessoal. Esta, sempre que possível, deve se manifestar na pessoalidade dos impostos. Neste caso, o legislador ao estruturá-los deve determinar à Fazenda Pública, que leve em conta especificidades do contribuinte, que seja: idade, filhos menores, condições de saúde, entre outras.

(13)

13 Segundo Paoliello (2009) ao aplicar este princípio se faz justiça, haja vista que haverá um tratamento justo. Ao se levar em consideração as diferenças entre os cidadãos, estar-se-á tratando “[...] de forma desigual os desiguais impondo o recolhimento de impostos considerando a capacidade contributiva de cada cidadão em separado” (PAOLIELLO, 2009, p. 3).

Outros dois achados que merecem destaque são os Achados 7 e 12, pois ao se tomar providências sobre estes dois achados, poder-se-á maximizar a arrecadação de impostos.

Nos referidos achados, o TCE constatou a existência de uma legislação municipal que previa a isenção de IPTU para imóveis que pertenciam aos servidores públicos municipais.

Tratava-se da Lei Municipal 2.469/97 (extinta após a auditoria em análise), artigo 21, alínea i, que concedia, irregularmente, a isenção de IPTU para imóveis de servidores públicos. Com base na decisão do STJ, REsp.254.471–SP, surge a jurisprudência de que não se pode atribuir os benefícios da imunidade tributária recíproca ao proprietário de imóvel locado ou cedido em comodato a pessoa imune, portanto o imóvel nessas condições estará sujeito à tributação do IPTU. Assim, uma vez firmado contrato de locação entre pessoa imune à tributação, na condição de locatária, e particular, na condição de locador, a imunidade não se aplicará ao proprietário do imóvel. Outra base legal utilizada pelo órgão é o art. 196, II, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, corroborada pelo TJ/RJ, Representação por Inconstitucionalidade 016/09. O dispositivo legal veda, ao Estado do RJ e aos municípios, instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão da ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos e direitos.

No julgamento da mencionada Representação, o Pleno do TJ:

[...] o Pleno do TJ reconheceu a inconstitucionalidade de lei municipal que concedia isenção tributária a uma classe de contribuintes pelo fato de serem eles servidores públicos municipais, em afronta ao princípio constitucional insculpido no artigo 196, inc. II da Carta estadual, bem como aos princípios da isonomia e igualdade tributária (BRASIL, 2015, p. 20).

O TCE utilizou-se, ainda, como critério o artigo 176 e Princípio da Motivação.

Definido pelo Código Tributário Nacional que a previsão de isenções deve decorrer de lei, resta vedada qualquer concessão sem amparo legal ou mesmo se concedidas sob o amparo de

(14)

14 normas infra legais, a exemplo dos decretos emitidos pelo chefe do executivo. Assim, a fundamentação legal das concessões deve estar claramente descrita nos processos que as registram, como forma de motivar tais atos administrativos.

O TCE entendeu que essa isenção fiscal se torna uma injustiça fiscal, tendo em vista a possibilidade de concessão de matéria inconstitucional, de tratamento diferenciado a classe de contribuintes e à possibilidade de produzir impactos negativos à arrecadação municipal.

Vale lembrar que os tributos não podem ser exigidos de modo aleatório. Devem, antes de tudo, respeitar todos os direitos fundamentais dos contribuintes: estrita legalidade, anterioridade, igualdade, isonomia, razoabilidade, proporcionalidade, entre outros.

A partir da apresentação e análise de dados proposta nesse contexto, verificou-se que o município apresentava alguns problemas que foram detectados pelo TCE, mas que estes problemas foram sanados, o que fez com que houvesse um aumento, significativo, da arrecadação tributária no município de Santo Antônio de Pádua-RJ.

Enfim, tendo em vista os achados do TCE e ao se adequar às propostas do tribunal, o município de Santo Antônio de Pádua conseguiu aumentar sua arrecadação tributária o que poderá otimizar o uso desses recursos em benefício de seus munícipes.

4 Conclusão

Ao fim do presente estudo, pode-se dizer que os objetivos foram alcançados e que é preciso e é possível aumentar a arrecadação da receita tributária do município de Santo Antônio de Pádua, para atender às necessidades dos munícipes, mesmo com a crise econômica que assola o país.

Após detalhado exame do relatório de auditoria do TCE que foi realizado na Prefeitura de Santo Antônio de Pádua, no ano de 2015, verificou-se que o órgão estipulou que fossem realizadas algumas mudanças que possibilitassem uma maior arrecadação de tributos, sem deixar de levar em conta os princípios constitucionais.

O estudo realizado apresenta limitações, tendo em vista que apenas documentos de auditoria do TCE de 2015 foram analisados, sem que se tivesse acesso a outros documentos relativos à arrecadação de tributos do município em análise. Ademais, o estudo mostra-se limitado, devido à não-representatividade e à subjetividade dos documentos analisados.

(15)

15 Restou comprovado, que o tributo no atual Estado Democrático de Direito deixou de ser uma simples fonte de receita para que os municípios supram as necessidades que lhe são atinentes, passando a ser instrumento de justiça social, haja vista ser o principal meio que este dispõe para reduzir as desigualdades existentes. Diante disso, faz-se necessário a observância dos princípios constitucionais relativos à tributação, em especial o da progressividade e da capacidade contributiva, para que todos os contribuintes recebam um tratamento o mais isonômico possível.

Propõe-se que, dentro da legalidade, sejam promovidas auditorias externas, como esta promovida pelo TCE, com uma frequência maior, para que deem conta de problemas que possam estar ocorrendo nas prefeituras e para que estas se ajustem para uma maior arrecadação, sem deixar de levar em conta um tratamento isonômico fiscal mais justo aos contribuintes.

5 Referências

ALMEIDA, C. G. O Princípio da Progressividade no Direito Tributário Brasileiro

Vigente. bdjur responsável, 2009. Disponível

em:<http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=1876> Acesso em: 23 jun.

2018.

ASSOCIAÇÃO MINEIRA DE MUNICÍPIOS. Estudo da AMM. CONSEC-MG, 2017.

Disponível em <https://portalamm.org.br/> Acesso em: 12 set. 2018.

BIAVA JÚNIOR, R.; OYADOMARI, J. C. T. Impactos da substituição tributária do ICMS na lucratividade e nos custos empresariais. Revista de Contabilidade da UFBA, v. 4, n. 2, p.

71-91, maio-agosto, 2016.

BLANCO, A. A. Resumo jurídico de direito tributário. São Paulo: Quartier Latim do Brasil, 2005.

___. Constituição da República Federativa do Brasil. Rio de Janeiro: Saraiva 1988.

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. São Paulo, Manole, 2015.

CARRAZZA, R. A. Imposto Sobre a Renda (Perfil Constitucional e Temas Específicos). 2 ed. Revista, Ampliada e Atualizada. São Paulo: Malheiros, 2006.

CREPALDI, S. A. Contabilidade Gerencial: Teoria e prática. 5. Ed. São Paulo: Atlas, 2012.

(16)

16 FABRETTI, C. C. Prática tributária da micro e pequena empresa. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2005.

KHAIR, A. A.; VIGNOLI, F. H. Manual para crescimento da receita própria. 2. ed. São Paulo: EAESP, 2001.

LÜDKE, M.; ANDRÉ, M. E. D. A. Pesquisa em educação: abordagens qualitativas. 3 ed.

São Paulo: EPU, 2006.

MACHADO, H. B. Curso de Direito Tributário. 30. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.

MARCONI, M. A; LAKATOS, E. M. Fundamentos metodologia científica. 4.ed. São Paulo: Atlas, 2001.

NETZ, C. Sonego, logo existo. Revista Exame, ed. 622, p.18-26, 6 nov., 2006.

NOGUEIRA, N. M. A Tributação dos artigos de luxo mediante a aplicação do Princípio da Capacidade Contributiva. Monografia [Graduação em Direito, Universidade Federal do Paraná], 2010.

PAOLIELLO, P. B. O Princípio da Capacidade Contributiva responsável, 2009.

Disponível em:<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4138> Acesso em: 15 mai.

2018.

PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANTÔNIO DE PÁDUA. Disponível em:

<http://www.santoantoniodepadua.rj.gov.br/> Acesso em 15 mai. 2018.

SOUZA, L. E. Gestão de custos e formação de preços; conceitos, modelos e instrumentos, abordagem do capital de giro e da margem de competitividade. 3 ed. São Paulo: Atlas, 2009.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Disponível em:

<https://www.tce.rj.gov.br/consulta-processo/processo/list?numeroprocesso=219050- 9%2F15&x=10&y=15> Acesso em 15 mai. 2018.

TRISTÃO, J. A. M. A administração tributária dos municípios brasileiros: uma avaliação do desempenho da arrecadação. P. 172. Tese [Doutorado em Administração – Fundação Getúlio Vargas], São Paulo, 2013.