EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL SOBRE AS DESPESAS PÚBLICAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PIAUÍ
Paulino Fortes Carvalho
PAULINO FORTES CARVALHO
EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL SOBRE AS DESPESAS PÚBLICAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PIAUÍ
Dissertação apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Economia. No Mestrado Profissional em Economia - MPE no Curso de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará – UFC/CAEN.
Orientador: Prof. Dr. Ronaldo de Albuquerque e Arraes
PAULINO FORTES CARVALHO
EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL SOBRE AS DESPESAS PÚBLICAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PIAUÍ
Dissertação apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Economia. No Mestrado Profissional em Economia - MPE no Curso de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará – UFC/CAEN.
Aprovada em:____ de _____de 2007
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________
Prof. Dr. Ronaldo de Albuquerque Arraes Orientador
_______________________________________ Prof. Dr. Emerson Lemos Marinho
Membro da Banca Examinadora
______________________________________ Prof. Dr. Paulo de Melo Jorge Neto
A persistência do homem o leva a resistir e a conquistar seus sonhos, aqueles que passam por nossa vida não ficam sozinhos, nem nos deixam sós, levam um pouco de nós e deixam um pouco de si.
“O conjunto de fatores que propiciou a implantação do modelo de gestão preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal é o que, com muita propriedade, Ives Gandra da Silva Martins chamou de “era dos consensos”, ao constatar como recorrente da falência o modelo vigente de Estado. Com a vigência da LRF, ficou afastada a possibilidade de se efetuar o contingenciamento da forma como vinha sendo feito. Se, por um lado, a LRF forneceu ao Poder Executivo a base legal para exercitar o contingenciamento de despesas com vistas ao cumprimento de metas fiscais, por outro, exigiu maior transparência e clareza na definição dos critérios e dos montantes a serem contingenciados, uma vez submetidos à sua rígida disciplina.”
AGRADECIMENTOS
Agradeço em especial, ao Prof. Dr. Ronaldo Albuquerque e Arraes, coordenador e orientador, pela atenção e contribuição com seus valiosos ensinamentos transmitidos, e por estar sempre disposto a ajudar a todos a sua volta.
Agradeço de maneira especial aos meus colegas de mestrado Ângela Estrela de Sampaio e José Luís de Sousa Júnior, pelos momentos de descontração e esforço conjunto vividos durante este curso.
Gostaria de agradecer aos funcionários do CAEN/UFC, na pessoa da secretária Silvana Teixeira, por estar sempre disposta à atender a todos com presteza.
Agradeço aos professores Emerson Lemos Marinho e Paulo de Melo Jorge Neto, membros da banca examinadora, por suas críticas e sugestões.
Agradeço também, a todos os professores do CAEN/UFC, que conduziram este curso de Mestrado Profissional em Economia, com maestria, ética e dedicação, principalmente àqueles que fizeram do magistério um ideal, mesclando a arte de ensinar com o dom de convivência, tornando-se nossos amigos e transmitindo suas experiências. Nosso perdão àqueles que se limitaram a serem apenas professores.
RESUMO
O final dos anos 90 foi marcado por uma profunda transformação no cenário econômico e político do Brasil, com a implementação de condutas que buscavam a adequação do nosso país às novas exigências do cenário internacional. Para que o país incorporasse as noções de competitividade e desenvolvimento, era necessário que o setor público desse também sua quota nesta busca, e que as atividades financeiras dos administradores públicos se adequassem ao novo modelo de Estado, com o controle mais racional e probo do Orçamento Público.Neste contexto, entrou em vigor em 04.05.2000, a Lei Complementar nº 101 – a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Surge com o intuito de limitar o endividamento da União, dos Estados e Municípios, ao passo que define os princípios básicos de responsabilidade, derivados da noção de prudência na gestão de recursos públicos. O Problema deste trabalho é: qual o efeito da LRF e dos limites constitucionais de gasto com educação e saúde sobre as despesas públicas dos municípios do Piauí? O Objetivo geral é analisar o efeito da LRF e dos limites constitucionais da educação e saúde sobre as despesas públicas dos municípios do Estado. Especificamente, verificar quais os municípios que estão cumprindo a LRF, considerando o limite de 60% da Receita Corrente Líquida; os municípios que estão sofrendo sanções ou vedações por estarem entre o limite prudencial e o limite legal; os que estão abaixo do limite prudencial; analisar o efeito da Lei sobre os municípios através do modelo logit e; verificar o cumprimento dos limites constitucionais da educação e saúde através do modelo probit. A metodologia consistiu essencialmente na verificação dos municípios que estão cumprindo a LRF, através do cálculo da participação dos gastos com pessoal no total da receita corrente líquida de cada município e a aplicação do modelo logit para verificar especificamente o efeito da referida Lei considerando o limite de gasto com pessoal de 54% do poder Executivo municipal, considerando as variáveis de controle população e PIB. Além disso, foi utilizado o modelo probit para verificar o efeito do cumprimento dos limites constitucionais da educação e saúde. Os resultados apontam um efeito positivo da Lei para a maioria dos municípios do Piauí com uma queda de 2000 para 2002 da participação de municípios que descumpriram a Lei. Além disso, os resultados do logit apontam, em geral, uma probabilidade dos municípios reduzirem os déficts primários com variação positivas, na média dos municípios, nos índices da Lei, levando a conclusão do efeito positivo da citada Lei na contenção dos gastos públicos nos municípios do Piauí. Os resultados do probit mostram um efeito positivo, para os municípios do Piauí, no cumprimento dos limites constitucionais da educação e saúde, pois aumento no índice dos gastos com educação e com saúde aumenta a probabilidade de ampliação de déficits, e como os municípios cumprem a lei aumentando seus gastos com educação e saúde cresce a possibilidade do cumprimento dos limites constitucionais.
ABSTRACT
The end of the nineties was marked by a deep transformation in the economical and political scenery of Brazil, with the implementação of conducts that looked for the adaptation of our country to the new demands of the international scenery. So that the country incorporated the notions of competitiveness and development, it was necessary that the public section of that also your share in this search, and that the public administrators' financial activities if they adapted to the new model of State, with the most rational control and probo of the Budget Público.Neste context, he went into effect in 04.05.2000, the Law Complemental no. 101 - the call Law of Fiscal Responsibility (LRF). it Appears with the intention of limiting the endividamento of the Union, of States and Municipal districts, while it defines the basic beginnings of responsibility, derived of the prudence notion in the administration of public resources. The Problem of this work is: which the effect of LRF and of the constitutional limits of expense with education and health on the public expenses of the municipal districts of Piauí? The general Objective is to analyze the effect of LRF and of the constitutional limits of the education and health on the public expenses of the municipal districts of the State. Specifically, to verify which the municipal districts that are accomplishing LRF, considering the limit of 60% of the Liquid Average Revenue; the municipal districts that are suffering sanctions or vedações for they be between the limit prudencial and the legal limit; the ones that are below the limit prudencial; to analyze the effect of the Law on the municipal districts through the model logit and; to verify the execution of the constitutional limits of the education and health through the model probit. The methodology consisted essentially of the verification of the municipal districts that you/they are accomplishing LRF, through the calculation of the participation of the expenses with personnel in the total of the liquid average revenue of each municipal district and the application of the model logit to verify the effect of the referred Law specifically considering the expense limit with personnel of 54% of the municipal Executive power, considering the variables of control population and GDP. Besides, the model probit was used to verify the effect of the execution of the constitutional limits of the education and health. The results point a positive effect of the Law for most of the municipal districts of Piauí with a fall of 2000 for 2002 of the participation of municipal districts that descumpriram the Law. Besides, the results of the logit appear, in general, a probability of the municipal districts reduce the primary déficts with positive variation, in the average of the municipal districts, in the indexes of the Law, taking the conclusion of the positive effect of the mentioned Law in the contention of the public expenses in the municipal districts of Piauí. The results of the probit show a positive effect, for the municipal districts of Piauí, in the execution of the constitutional limits of the education and health, because I increase in the index of the expenses with education and with health it increases the probability of amplification of deficits, and as the municipal districts they accomplish the law increasing your expenses with education and health increases the possibility of the execution of the constitutional limits.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Tipo da dívida, competência constitucional para envio do Projeto e órgão
que deverá apreciá-lo. ---30
Quadro 2 – Percentuais máximos da receita corrente líquida para cada esfera de governo. ---64
Quadro 3 – Exemplo do limite máximo permitido de gastos com pessoal para os municípios que estão cumprindo o limite prudencial, considerando o comprometimento de 1% da RCL de gasto com pessoal---68
Quadro 4 – Identificação das Variáveis ---82
Quadro 5 – Definição das Variáveis Controle 2001 ---82
Quadro 6 – Definições das variáveis---84
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Percentuais dos municípios que estão com gastos de pessoal, abaixo do limite prudencial, entre o limite prudencial e o legal e, os que estão
descumprindo a LRF, estado do Piauí, 2000 – 2002.---85
Tabela 2 – Resultados da Regressão para os municípios controlados pelo PIB, ano
de 2001.---87
Tabela 3 – Resultados da Regressão para os municípios controlados pela população
ano de 2001 ---88
Tabela 4 – Número e percentual de municípios do Piauí que estão cumprindo e
descumprindo o limite constitucional previsto para Educação---90
Tabela 5 – Número e percentual de municípios do Piauí que estão cumprindo e
descumprindo o limite constitucional previsto para a Saúde ---91
Tabela 6 – Resultados da Regressão considerando o limite constitucional da
educação – 2001---92
Tabela 7 – Resultados da Regressão considerando o limite constitucional da
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ---11
2 DOS PRIMÓRDIOS DA CRISE FINANCEIRA BRASILEIRA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.---15
3 DÍVIDA PUBLICA E DÉFICITS PERSISTENTES---23
3.1 O controle da divida e do endividamento publico na LRF ---25
4 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ---35
4.1 Equilíbrio das contas públicas ---36
4.2 Responsabilidade na gestão fiscal ---37
5 ORÇAMENTO PÚBLICO E A LRF ---41
5.1 Relação entre orçamento, políticas públicas e LRF ---44
5.2 Instrumentos de planejamento---44
6 APLICAÇÃO DA LRF NAS RECEITAS PÚBLICAS ---49
6.1 Receita corrente líquida - RCL ---52
7 DISCIPLINA DA LRF NAS DESPESAS PÚBLICAS ---55
7.1 Despesas por funções ---56
7.2 O excesso de rigor quanto ao gasto com pessoal ---58
7.3 Do Controle da Despesa total com pessoal (art. 21 da LRF)---65
7.4 Limite Prudencial (art. 22 da LRF) ---66
7.5 Limite de Alerta ---68
7.6 Limites mínimos de gastos com educação e saúde ---69
7.7 Outros limites da LRF---70
7.8 Despesas obrigatórias de caráter continuado ---70
7.9 Transparência e Controle na LRF---72
7.9.1 Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) ---73
7.9.2 Relatório de Gestão Fiscal (RGF) ---75
8 METODOLOGIA ---80
9 ANÁLISE DOS RESULTADOS ---85
9.1 Análise dos Limites da Lei de Responsabilidade Fiscal ---85
9.2 O Efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal nos municípios do Piauí ---87
9.3 Análise dos limites Constitucionais de Educação e Saúde ---89
9.4 O Efeito dos limites constitucionais de Educação e Saúde nos municípios do Piauí ---91
10 CONCLUSÃO ---94
REFERÊNCIAS ---97
APÊNDICES--- 101
1 INTRODUÇÃO
Para Londero (2004), são correntes na história brasileira os períodos em que o País afundou-se em dívidas internas e externas, muitas delas criadas em prol de um esperado desenvolvimento econômico e do bem-estar social. Por sua vez, a Constituição de 1988 (CF/88) consagrou um modelo fiscal em que Estados e Municípios recebem recursos federais, sendo autônomos para gerir suas finanças e seu patrimônio (inclusive para contrair novas dívidas, indiscriminadamente). Além disso, coube à União socorrê-los em momentos de dificuldade ou, no mínimo, prestar-lhes assistência nas atividades que deveriam ser exclusivamente financiadas por recursos locais. Em suma, o ordenamento jurídico brasileiro instigou a continuação do endividamento que, até hoje, faz-se presente na economia nacional.
De acordo com Londero (2004), foi nesse cenário, marcado em boa parte pela irresponsabilidade dos administradores públicos que surge em 04 de junho de 1998, a Emenda Constitucional no. 19 que estabelecia, no seu artigo 30, o prazo de 180 dias, para que o Poder Executivo apresentasse o projeto-de-lei ao Congresso Nacional, com base no artigo 163, da Constituição Federal de 1988, que determina a necessidade de uma lei Complementar que disponha sobre finanças públicas; dívida pública interna e externa; concessão de garantias pelas entidades públicas; emissão e resgate de títulos da dívida pública; fiscalização das instituições financeiras; operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União.
Em dezembro de 1998, o Ministério do Planejamento elaborou e divulgou, para consulta pública, o Anteprojeto da Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja proposta é produzir drástica e veloz redução do déficit público e estabelecer equilíbrio definitivo das contas públicas do País. A idéia que estimulou a elaboração desta Lei é a de que, uma vez renegociada a dívida dos estados e das grandes prefeituras, torna-se necessário criar um novo padrão de comportamento fiscal desses governos de modo a evitar novos desarranjos financeiros e novas operações de socorro patrocinadas pela União.
No dia 4 de maio de 2000, foi sancionada a Lei Complementar 101 que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
A Lei Complementar 101, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, é mais um esforço em prol da gestão responsável, pelo desejo de um orçamento, não apenas formalmente equilibrado, mas, fundamentalmente, gerido com eficiência, eficácia e efetividade. Trata-se, em suma, de criar um novo regime fiscal, baseado no equilíbrio intertemporal das contas públicas, na eficiência e na transparência dos gastos.
Dessa forma, com base na CF/88, é editada a LRF, a qual dá um passo decisivo na institucionalização do sistema de finanças públicas brasileiras. Representa uma significativa mudança do regime fiscal, em resposta aos problemas verificados durante décadas em todos os poderes de todos os entes da federação. Faz avanços significativos em questões que restavam mal equacionadas, em especial, no que tange aos relacionamentos entre a União e os Estados-membros. A LRF avança também na aplicação de regras em contexto democrático, abrindo espaço para o controle social e a participação popular.
Para Figueirêdo e Nóbrega (2005), a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal, a qual pode ser traduzida como atuação responsável na arrecadação das receitas e realização das despesas públicas. Percebe-se que a Lei quer impor um novo padrão de conduta fiscal aos gestores, tendo como pressupostos ações planejadas e transparentes, de forma a prevenir riscos e corrigir desvios.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece vários limites para os municípios. Para gastos com pessoal há um limite de 60% da Receita Corrente Líquida – RCL. Através da Resolução n° 40 do Senado Federal, fica estabelecido um limite de endividamento de 1,2 vez a RCL. Já através da Resolução n° 43 do Senado Federal, são estabelecidos limites de 16% da RCL para operações de crédito no exercício fiscal, também fica estabelecido limite 11,5% da RCL para pagamento de serviços da dívida e limite de 7% da RCL referentes à antecipação de receitas orçamentárias (ARO’s) e ainda o limite de 22% da RCL referentes à Garantias.
problemas brasileiros em todas as esferas de governo é o déficit público, pois se gasta mais do que se arrecada.
Os gastos públicos descontrolados têm sido os responsáveis em grande parte pelas mazelas sociais que colocam o nosso país em uma posição paradoxal, por um lado se apresenta como uma das maiores economias mundiais, por outro, apresenta indicadores de qualidade de vida deploráveis, pois o Estado não tem gerenciado de forma eficaz e eficiente os recursos que a sociedade coloca a sua disposição.
Verifica-se a ocorrência de endividamento dos entes públicos acima de sua capacidade de pagamento, além da admissão desenfreada de pessoal na administração pública, chegando a situação em que toda receita não é suficiente para custear as despesa com pessoal. Foi neste cenário que surgiu a LRF com o intuito de prevenir riscos e corrigir desvios na gestão fiscal, atuando com responsabilidade na arrecadação das receitas e realização das despesas públicas, a LRF quer impor novo padrão de conduta fiscal aos gestores. Dessa forma, desenvolveremos um trabalho que nos permita obter um maior conhecimento do impacto da LRF sobre os municípios objeto da presente pesquisa, para que se possa inferir um resultado do efeito da referida lei, no que diz respeito a sua aplicabilidade e eficácia.
O Problema deste trabalho é: qual o efeito da LRF sobre os municípios do Piauí? O Objetivo geral é analisar o efeito da LRF sobre as despesas públicas dos municípios do Estado. Especificamente, verificar quais os municípios que estão cumprindo a LRF, considerando o limite de 60% da Receita Corrente Líquida; os municípios que estão sofrendo sanções ou vedações por estarem entre o limite prudencial e o limite legal; os que estão abaixo do limite prudencial; e analisar o efeito da Lei sobre os municípios através do modelo logit.
2 DOS PRIMÓRDIOS DA CRISE FINANCEIRA BRASILEIRA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
De acordo com Londero (2004), com a Proclamação da República em 1890 e a elaboração da primeira Constituição Republicana, emergem os governos estaduais como agentes do cenário político-econômico. Com isso, assegura-se uma autonomia fiscal e administrativa aos entes recém criados, garantindo-lhes o controle da principal fonte de arrecadação: o imposto sobre exportações, além do direito de manipular os seus tributos e criar outros não concorrentes com a União.
Na década de 1930, marcada pela quebra da bolsa de valores de Nova Iorque, a economia brasileira vive uma forte crise com a queda sensível de suas receitas, provindas, majoritariamente, da exportação de café. Tentando contornar a situação crítica dos Estados, o governo revolucionário de Getúlio Vargas inicia um processo de centralização do poder e a configuração de um aparelho estatal mais regulamentador. Em boa parte, o Estado Novo foi inspirado nos regimes autoritários da Europa, onde o processo de tomada de decisões e da arrecadação tributária voltavam-se para o governo central.
Contudo, com o fim do primeiro governo Vargas, há a ascensão do Congresso Nacional, que passa a ser o canal de negociação de lobbies por verbas federais. A partir daí, criou-se um clima propício para algumas alterações na estrutura tributária. O voto parlamentar ganha peso, colocando os Estados mais populosos numa situação favorável na conquista de recursos junto à União.
Segundo Londero (2004), alguns anos após, o governo vargas o Brasil novamente vive um período de grande agitação política. Por um lado, as instituições democráticas recebem grandes restrições com o golpe de 1964; além disso, o País sofre sua primeira crise econômica da fase industrial, causada especialmente em virtude do desequilíbrio do Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek. Os militares, por sua vez, retiraram o poder decisório do Congresso sobre o orçamento da União, impondo uma reforma tributária (1966), cujos principais elementos envolvidos foram:
¾ A introdução da correção monetária no sistema tributário;
Industrializados), o ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias) e o ISS (Imposto sobre Serviços). Essa alteração rompeu o estímulo até então existente à integração vertical da produção e facilitou a utilização dos impostos como instrumento de política de desenvolvimento e de redução de distorções, ao permitir as diferenciações de alíquotas e facilitar a concessão de isenções e incentivos fiscais às alíquotas específicas;
¾ A redefinição do espaço tributário entre as diversas esferas do governo. A União ficou com o IPI, o Imposto de Renda, os imposto únicos, os impostos de comércio exterior, o Imposto Territorial Rural (ITR); os Estados ficaram com o ICM; os Municípios, com o ISS e o IPTU (Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana). Além disso, surgiu o Fundo de Participação dos Estados e o dos Municípios, de natureza intergovernamental, que se baseava em parcelas de arrecadação do IPI, do IR e do ICMS.
Os critérios de distribuição dos recursos tinham por referência a área geográfica, a população e o inverso da renda per capita, com vistas a favorecer os Estados mais pobres. Houve uma centralização das decisões sobre a legislação tributária, inclusive definindo as alíquotas dos impostos das demais esferas, buscando a eliminação da chamada guerra fiscal.
Para Londero (2004), a reforma tributária instituída tornou-se um importante instrumento político, ao subordinar os Estados ao governo central. Permitiu ainda, por meio da vinculação da receita e da criação de órgãos ao lado da administração direta, uma descentralização dos gastos com uma maior flexibilidade operacional. Após a superação da crise, emerge o Milagre Econômico (1968-1973), onde a economia atinge taxas de crescimento espantosas. Porém, em 1973, frente ao choque do petróleo, inicia-se um período recessivo; o governo decide financiar a continuação do crescimento econômico através de empréstimos externos e do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND).
Nesse contexto, a União usou o legislativo para controlar esse processo, estabelecendo limites para as dívidas. Tal iniciativa resultou-se ineficiente pela resolução n. 62 do Senado Federal, que permitiu aos Estados pleitear uma elevação temporária de suas dívidas, a fim de realizar operações de crédito especificamente vinculadas a empreendimentos viáveis e compatíveis com os objetivos do II PND.
O fim da ditadura militar, na década de 80, marcou o início das negociações junto ao FMI, tendo como cenário a crise do petróleo e dos juros em 1979 (que impossibilitavam o financiamento via empréstimos externos). O acordo com o Fundo exigia um controle sobre o endividamento; para tanto, o governo lança a Resolução n. 831/83, que outorgava restrições ao crescimento do financiamento do setor público junto ao Sistema Financeiro Nacional.
Para Gremaud (2002), nesse quadro de desequilíbrio fiscal e de redemocratização política, surge a aclamada Constituição de 1988, que institucionalizou a descentralização fiscal e a maior autonomia dos governos estaduais. Do ponto de vista da União, a CF/88 piorava suas contas e aumentava o custo da mão-de-obra. A principal dificuldade introduzida pela nova Carta foi o aumento das transferências de impostos para as demais unidades da federação, sem que fossem repassados os demais encargos da responsabilidade fiscal, causando o desequilíbrio orçamentário.
Em suma, a CF/88 foi uma tentativa de desenvolver um arcabouço institucional coerente com o Estado Democrático, baseado na institucionalização fiscal (com o reforço dos princípios federativos) e na ênfase à cidadania. Na esfera político-fiscal, o processo de redemocratização teve como ponto de apoio o aumento da participação dos governoslocais na receita disponível e também dos encargos sociais. As competências tributárias de cada nível foram meticulosamente discriminadas no texto constitucional.
Lopreato (2002), diz que dentre as mudanças introduzidas pela CF/88, destaca-se o aumento da participação dos Estados na receita disponível do setor governo, o que já vinha ocorrendo desde o início dos anos 1980 por meio das transferências negociadas. O governo federal, então, passa a ter o poder de alocar os recursos segundo as suas prioridades. Com a definição constitucional dos critérios para a distribuição de recursos, as receitas de transferências adquiriram a conotação de receitas próprias. Desta forma, apesar de não ter ocorrido necessariamente um aumento de participação na carga tributária, o agregado dos Estados assistiu a uma elevação de uma receita de melhor qualidade.
Além disso, foi facilitado o processo de criação de novos municípios. Como estes têm direito a recursos federais (Fundo de Participação Municipal – FPM), iniciou-se uma febre emancipacionista. Os pequenos distritos, uma vez transformados em municípios, passavam a receber a quota mínima de fundos. Tendo em vista que o montante total do FPM não se altera (por ser calculado com base em percentuais da arrecadação federal), a multiplicação de municípios representou uma maior dispersão das verbas.
Por outro lado, esse mecanismo gerou uma disputa por transferências fiscais, podendo, até mesmo, chegar às paginas policiais dos jornais. Na transferência de ICMS aos municípios, por exemplo, ouviu-se muito falar em "empresas de consultoria" contratadas por prefeituras para monitorar a parcela do ICMS a que têm direito, recorrendo à fraude para aumentar a participação no Fundo.
Ainda, os entes federativos vinham se excedendo nos gastos públicos, especialmente nas despesas com pessoal. Essa situação piorava nos períodos de eleição, quando os governos estaduais e municipais gastavam mais em obras públicas – evidentes intenções de angariar mais votos no processo eleitoral.
públicas, além de regras para a implantação na administração pública da denominada “gestão fiscal responsável”.
Ela integra o conjunto de medidas patrocinadas pelo Governo Federal para reformular a base jurídica do Estado, tornando efetivo o Programa de Estabilidade Fiscal que foi apresentado à sociedade brasileira em outubro de 1988, com o fito de imprimir drástica e rápida redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da Economia, conforme registrado na Exposição de Motivos Interministerial (assinada pelos Ministros do Planejamento, da Fazenda e da Previdência Social) n. 106, que fez parte do projeto que lhe deu origem e que foi enviado ao Congresso Nacional em 13.4.99. No campo normativo, o projeto explicitava que estava regulamentando os artigos 163 (finanças públicas) e 169 (gastos com pessoal) da Constituição Federal.
Houve duas polêmicas acerca dessa regulamentação. Primeira: é possível regulamentar somente alguns incisos do artigo 163 conforme fazia a proposta do Executivo? Aliás, os incisos deixados sem regulamentação são exatamente os que tratam da fiscalização do governo sobre o sistema financeiro, o câmbio, etc., área em que têm ocorrido os principais escândalos econômicos dos últimos anos. Segunda: é possível estabelecer limites de gastos com pessoal por lei complementar para os demais poderes conforme faz o artigo 20 da Lei, dado que o artigo 169 só trata de esferas da federação e remete outras definições para Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada esfera (União, estados e municípios). No Congresso não se resolveram as polêmicas. O substitutivo aprovado na Câmara e no Senado e sancionado pelo presidente deixou brechas para questionamentos jurídicos, sobretudo quanto à segunda polêmica. Em outubro, finalmente, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela constitucionalidade dos dois itens.1
Quanto ao conteúdo, a Lei em resumo, a) estabelece um conjunto de metas, limites e procedimentos para os gastos públicos, as dívidas públicas e as operações realizadas pelo poder público nas três esferas (União, estados e municípios), nos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), e na administração direta e indireta; b) estipula penalidades para quem os descumprir; c) prescreve prazos e formas de reenquadramento àqueles limites, metas e procedimentos.
1
O projeto enviado pelo Executivo tinha inúmeras inconstitucionalidades, imprecisões, prescrições invasivas à autonomia dos poderes e entes federativos e sobreposições de legislações. Tudo isso para dar forma ao objetivo central, que é o de cortar despesas em todas as esferas para gerar superávit primário (receitas menos despesas, sem contar juros).
Depois de dezenas de audiências públicas, a Câmara aprovou um substitutivo muito mais enxuto e sem muitos dos erros e excessos formais, jurídicos e políticos que havia na primeira versão, embora ele continuasse detalhista.
O Senado, com alteração que considerou ser meramente de redação (referente à limitação de gastos com pessoal por poderes), aprovou o substitutivo da Câmara. O substitutivo manteve, contudo, o conteúdo econômico que dá alma à Lei.
O presidente sancionou com 15 vetos. O mais importante é exatamente o que aumentou a polêmica da limitação de gastos com pessoal por poderes. A Câmara optara pela fórmula de dizer que, se as LDO não definissem os limites, valeriam os dados pela LRF. O Senado, atendendo a pressões dos governadores, fez a mudança de redação que permitiu ao presidente suprimir a precedência da LDO que a Câmara estabelecera.
Paralelamente ao projeto da LRF, o Executivo enviou ao Congresso proposta que altera a legislação penal2 para incluir como crime contra as finanças públicas o descumprimento de alguns dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, sujeitando o gestor a inelegibilidade e prisão, conforme o caso.
A proposta inicial era extremamente violenta, prevendo, por exemplo, prisão para chefes de poderes que descumprissem o prazo de elaboração do Relatório de Gestão Fiscal, ou que deixassem de expedir ato determinando o corte automático de despesas nos casos previstos na LRF. Houve mudanças que amenizaram as penas em alguns casos, trocando-se prisões por multas.
A Lei já produziu significativos resultados no sentido de direcionar os dirigentes públicos para que não gastem mais do que recebem.
2
Tendo caráter e natureza complementar, seu objetivo principal é obrigar todos os governantes a obedecerem às normas e limites para administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade e melhorando a administração das contas públicas no Brasil. Como bem esclarecem Nascimento e Debus (2001, p 47):
“A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, Lei Complementar n º 101, de 4 de maio de 2000, destina-se a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal.”
A norma trouxe amplas novidades para as três esferas administrativas, que devem estabelecer metas fiscais para garantir o equilíbrio entre receita e despesa no Orçamento.
Em particular, a Lei de Responsabilidade Fiscal vem atender à prescrição do artigo 163 da Constituição Federal de 1988, que determina:
“Art. 163 - Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.”
A Lei de Responsabilidade Fiscal também visa atender ao disposto no artigo 169, da mesma Carta Magna, o qual determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar. Também atende ao disposto no artigo 165, inciso II do parágrafo 9º, que dispõe:
“...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos”
“Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.”
Nascimento e Debus (2001, p 41) também citam experiências externas envolvendo leis semelhantes visando a moralização dos gastos e finanças públicas:
“No que diz respeito a experiências externas, vale citar o caso da Nova Zelândia, após a introdução do Fiscal Responsibility Act, de 1994; da Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht; e dos Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado ao princípio da “accountability”. Estes exemplos foram tomados como referência para a elaboração da nossa Lei de Responsabilidade Fiscal. Isto não significa, no entanto, que a formulação da LC 101 deve-se apenas a uma inspiração externa, já que não existe manual ótimo de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer nação.”
3 DÍVIDA PUBLICA E DÉFICITS PERSISTENTES
Giuberti (2005), discorre que os déficits públicos persistentes e o acúmulo de dívida que deles resultam são fatores de preocupação pelo efeito que produzem sobre a economia. Governos que recorrem repetidas vezes ao endividamento para cobrir déficits orçamentários necessitam elevar suas taxas de juros freqüentemente para continuar financiando suas dívidas. Uma das conseqüências desse aumento de juros é o aumento da incerteza quanto à capacidade do Governo honrar seus compromissos. Juros mais altos e maior incerteza se refletem numa menor taxa de crescimento do PIB.
Giuberti (2005) considera que numa estrutura federativa como o Brasil, o controle efetivo do déficit público estadual e municipal escapa da esfera federal, sendo este controle tão mais difícil quanto maior a descentralização dos gastos e quanto menor sua padronização. Com isso, por mais que o Governo Federal se empenhe em realizar superávits, o ajuste fiscal pode ficar comprometido se Estados e Municípios usarem os fundos públicos de forma irresponsável.
Em sua análise, Giuberti (2005), diz que a crise fiscal enfrentada pelos Estados na segunda metade da década de 90 é um exemplo das conseqüências dos gastos excessivos, bem como da falta de controle da União sobre os demais entes. Modelos neoclássicos buscam explicar o acumulo de dívidas como resultado da maximização de bem estar de indivíduos governados por planejadores benevolentes (ver Barro (1979)). Por outro lado, a Economia Política positiva vê esse acumulo como o resultado da interação entre formuladores de política com preferências distintas. A forma como esta interação ocorre bem como o ambiente no qual ela está inserida dependem, por sua vez, das características político-institucionais da economia. O sistema eleitoral adotado no país, que determina como e com que periodicidade os representantes são eleitos, é uma dessas características político-institucionais.
modo descentralizado e são financiadas por um fundo comum de recursos, tem-se uma tendência a gastos excessivos e déficit, conforme a tragédia dos comuns demonstra3. Países organizados numa federação, que adotam o federalismo fiscal e nos quais os governos locais possuem como fonte de receita as transferências intergovernamentais, estão mais propensos a apresentarem este problema4.
Neste sentido, Giuberti (2005) apud Tabellini e Alesina (1990) diz que uma regra orçamentária que limite o gasto excessivo gerado pelos demais fatores é vista como benéfica para a sociedade. Além disso, a literatura atribui um papel próprio para procedimento orçamentário – regras e instituições através das quais o orçamento é elaborado - na explicação do tamanho da dívida e dos déficits do governo5. Este tamanho dependeria da existência ou não de limites para o financiamento e emissão de dívida, de metas numéricas para determinadas variáveis fiscais, por exemplo, dívida e gasto com pessoal, da presença de uma regra de orçamento equilibrado, e do procedimento seguido para a elaboração, execução e divulgação do orçamento. Em linhas gerais, a presença de limites, metas numéricas e procedimentos de elaboração centralizados em torno de um agente como maiores prerrogativas tendem a gerar menores déficits fiscais e menor acúmulo de dívida.
Para Nascimento e Debus (2001) do ponto de vista econômico, a responsabilidade fiscal pode ser reconhecida a partir de indicadores macroeconômicos como a relação dívida/PIB em queda, o controle inflacionário e a redução do risco-país.
Já o avanço social ocorrido no Brasil a partir da edição da LRF é de mais difícil mensuração. Em geral, os resultados positivos da política econômica necessitam de um período de maturação para que os efeitos venham a ser sentidos pela população. É certo que a auto-suficiência, o controle dos gastos públicos e do endividamento repercutem na economia real gerando aumento na produção e no emprego. Por outro lado, com uma destinação menor de recursos para o pagamento de dívida, os governos poderão investir em projetos que atendamas demandas sociais.
Segundo Nascimento e Debus (2001) a LRF traz como um dos seus princípios fundamentais o controle do endividamento em todos os níveis de governo. Uma forma de
3
Isto ocorre devido ao fato dos direitos de propriedade não estarem bem definidos. 4
Velasco (1997). 5
reduzir a pressão da dívida sobre as contas públicas (nível de endividamento elevado importa juros elevados, risco inflacionário etc.) é a geração de superávit primário, ou seja, economizar nos gastos públicos para honraros compromissos da dívida. Na verdade, em primeiro lugar, não é correto generalizar a gestão de determinados setores da Administração Pública, concluindo que a atuação de todos os órgãos públicos representa comportamento irresponsável. Ocorre que, apesar das regras ordinárias e constitucionais impostas, sempre existem aqueles que não respeitam a lei. Certamente que, se não houvesse a LRF, o descaso com o patrimônio público poderia ser ainda pior.
3.1 O controle da divida e do endividamento publico na LRF
Segundo Oliveira (2002), nem sempre o endividamento público ocorre de modo direto e transparente. O endividamento deriva necessariamente da circunstância de o ente público realizar despesas superiores às suas receitas. Esse descompasso entre receitas e despesas é possível em face de determinadas condições como, por exemplo, no caso da União, há a emissão de dinheiro para fazer frente às despesas, ou, no caso de qualquer dos entes, há a concessão de crédito por alguém. O endividamento é uma das formas de financiamento desse descompasso. No Brasil houve um agravamento na dívida pública-PIB provocado pela política de juros altos.
Oliveira(2002) ,afirma que a dívida pública é um dos principais fundamentos de uma economia. Se usada adequadamente, pode significar uma alavanca para o desenvolvimento, um instrumento para o governo financiar seus gastos e investimentos. Quando descontrolada, acaba funcionando como um freio ao desenvolvimento, pela necessidade de geração contínua de grandes superávits primários, que comprometem a capacidade de gastos e de investimento do governo. Os investimentos em obras públicas e as políticas sociais tendem a ser reduzidos.
Além disso, os juros elevados significam a drenagem de recursos de um setor da sociedade, empresas e indivíduos que pagam impostos, para outro setor, os credores da dívida, agravando o problema da concentração de renda no país. É a situação atual.
gastos com juros, amortizações e a correção da dívida pública. É também chamado de déficit nominal.
Quando o país já tem um comprometimento elevado com a dívida pública, os organismos internacionais, como o FMI, exigem que todo o setor público, União - incluindo a Previdência, estados, municípios e estatais, gere superávits primários elevados, para fazer face aos compromissos da dívida pública. O déficit nominal ou total corresponde à necessidade de financiamento do setor público.
Segundo Oliveira (2002), nos tempos em que a inflação assumia contornos hoje inimagináveis, chegando aos 2.500% ao ano, o controle das finanças públicas não passava de uma verdadeira fantasia.A inflação se encarregava de desvirtuar qualquer tentativa de controle das receitas e dos gastos, dificultando sobremodo a atuação dos bons administradores, de vez que era impossível empreender uma gestão financeira adequada. As dívidas públicas, que se acumulavam e cresciam a cada ano, eram igualmente dissimuladas pela inflação.
Com o advento do Plano Real, surgido após uma sucessão de planos econômicos que não obtiveram o sucesso esperado, conseguiu-se o controle da inflação, que passou a apresentar índices anuais considerados civilizados. Com o passar dos anos ficou flagrante a herança de descontrole das finanças públicas no âmbito das três esferas de Governo. As dificuldades financeiras herdadas do passado faziam com que a prática, antes usual, de deixar para o exercício financeiro seguinte a quitação de parte das despesas efetuadas no exercício anterior continuasse prevalecendo.
Esses fatos levaram à Concepção da Lei de Responsabilidade Fiscal, que objetiva corrigir os problemas advindos do déficit público crônico, estabelecendo regras que levam a um maior controle sobre a gestão de suas finanças.
A LRF procura instituir um regime fiscal estável através da imposição de restrições à ação do administrador público, isto é feito em duas fases:
1 Combater o déficit, limitando as despesas de pessoal, dificultando a geração de novas despesas, impondo ajustes de compensação para a renúncia de receitas e exigindo mais condições para repasses entre governos e destes parar instituições privadas;
2 Procurar reduzir o nível da dívida pública, induzindo a obtenção de superávits primários, restringindo o processo de endividamento, nele incluído os restos a pagar, requerendo limites máximos de observância contínua para a dívida consolidada. A LRF tem muitos aspectos positivos, um dos mais importantes, realmente, é a questão do planejamento administrativo e fiscal que exigirá dos entes federados maior preparo para administrar suas finanças, dispondo de controles mais apurados sobre as projeções de receitas e despesas, acompanhando-as mensalmente mediante adequado sistema de controle.
O ideal, na concepção puramente financeira, é que se consiga realizar superávit primário, ou seja, que o resultado ao final do exercício, descontados os juros pagos com o serviço da dívida, seja positivo. Desta forma, estarão sendo criadas as condições para que além do pagamento regular das dívidas, haja possibilidade de se amortizar, com o produto do resultado primário, o principal da dívida e com isto reduzir a conta dos juros no futuro.
A alocação de recursos públicos através do equilíbrio orçamentário também se mostra indispensável para que as gerações futuras não sejam privadas de políticas públicas propostas para serem minimamente efetivas, por falta de disponibilização orçamentária suficiente. Isto leva a crer que um dos objetivos da idéia de responsabilidade fiscal é preservar a capacidade de financiamento de políticas publicas para as futuras gerações.
A LRF busca o equilíbrio orçamentário, regra de ouro que a preside, representa um rompimento com as ideologias políticas ate então adotadas por muitos paises, inclusive o Brasil, que preferiam buscar o equilíbrio econômico e social, vale dizer, a eqüitativa distribuição de renda, o pleno emprego, o combate à miséria e às graves injustiças sociais.
Estadual e Municipal). Através dela, todos os governantes passaram a obedecer às normas e limites para administrar as finanças públicas, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade.
A LRF fixa limites para as despesas com pessoal, para a dívida pública e ainda determina que sejam criados métodos para controlar receitas e despesas. Além disso, segundo a LRF, nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois anos) sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. Deste modo, o governante tem condições de pagar despesas sem comprometer o orçamento ou orçamentos futuros.
Além disso, foram estabelecidos limites para a divida pública como percentuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o que significa que os governantes deverão respeitar a relação entre a dívida e a capacidade de pagamento. Ou seja, o governante não poderá aumentar a dívida para o pagamento de despesas do dia-a-dia.
Caso o governante ultrapasse qualquer destes limites com gastos de pessoal e com dívidas públicas ele deverá tomar providências para se enquadrar, no prazo de doze meses, caso contrário sofrerá penalidades e não poderá contratar novas operações de crédito. Para os governantes que não cumprirem as metas da LRF estão previstas sanções institucionais e sanções pessoais.
De acordo com Figueiredo e Nóbrega (2005), o controle da divida e do endividamento, é um dos pontos mais importantes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), porque trata de um dos maiores problemas fiscais do pais: o descontrole do endividamento que pressiona as despesas dos entes públicos.
Com base nisso, a Lei de Responsabilidade Fiscal vai estabelecer um tratamento bastante amplo para a questão da divida, determinando que os entes públicos controlem permanentemente essas despesas, a fim de mantê-las rigorosamente, dentro dos limites estabelecidos pela lei. Além disso, a LRF determina prazos e mecanismos de ajuste aos limites fixados.
constituindo, para cada um deles, limites máximos. Tanto as despesas com pessoal, como os limites de endividamento tem como referência a Receita Corrente Líquida (RCL).
A LRF conceitua os elementos que devem integrar a divida pública:
I – Divida Pública Consolidada ou Fundada
O conceito é bem genérico e enquadra todas as obrigações assumidas pelo ente da Federação, no que se referem às leis, contratos, convênios ou tratados, e realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.
II – Dívida Pública Mobiliaria
Corresponde a divida apresentada por títulos públicos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios.
III – Operações de Crédito
Correspondente ao financeiro assumido em razão de: ¾ Contrato de mútuo;
¾ Abertura de crédito;
¾ Emissão e aceite de títulos; ¾ Aquisição financiada de bens;
¾ Recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços;
¾ Arrendamento mercantil;
¾ E outras operações assemelhadas, inclusiva com o uso de derivativos financeiros;
¾ Assunção, reconhecimento ou confissão de dívidas.
IV – Concessão de Garantia
V – Refinanciamento da Dívida Mobiliaria
Referes-se à emissão de títulos para pagamento do principal, acrescido da atualização monetária.
Limite da divida pública e operações de crédito
É importante lembrar que a LRF não fixa os limites de endividamento, posto que as competências para fazê-los já estão estabelecidas na Constituição Federal. A novidade é que a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que esses limites de endividamento sejam estabelecidos com base na RCL.
O quadro a seguir demonstra o tipo de dívida, a competência constitucional para envio do projeto contendo os limites da dívida e o órgão que deverá apreciá-lo.
Dívida Enviada pelo Enviada ao
Consolidada (União, Estados e Municípios)
Mobiliária Federal
Presidente da República
Presidente da República
Senado Federal
Congresso Nacional
Quadro 1 - Tipo da dívida, competência constitucional para envio do Projeto e órgão que deverá apreciá-lo.
Fonte: Figueirêdo e Nóbrega (2005).
Essas propostas deverão ser elaboradas contendo as seguintes informações
¾ Demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas estabelecidas na LRF e com os objetivos da política fiscal;
¾ Estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;
¾ Razões de eventual de proposição de limites diferenciados por esfera de governo;
¾ Metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
Figuerêido e Nóbrega (2005), dizem que na recondução da dívida aos limites É importante notar que os mecanismos básicos da LRF se repetem em diversos pontos da Lei. A exemplo do que foi estabelecido para limites da despesa com pessoal, a Lei também estabelece critérios para a recondução aos limites propostos de endividamento. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite, ao final de um quadrimestre, deverá: I. ser a ele reconduzida, até o término dos três quadrimestres subseqüentes; 2. reduzir o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento), no primeiro quadrimestre. A contagem desse prazo será alterada nas seguintes situações: I. será suspensa, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, e pelas Assembléias Legislativas, no caso dos Estados e Municípios; 2. será suspensa no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição; 3. poderá ser ampliado em até 04 (quatro) quadrimestres, na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal. Enquanto perdurar o excesso, o ente federado: estará proibido de realizar operação de crédito, inclusive por antecipação de receita (exceto para o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária); obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, conforme estabelecido na LDO.
Figueirêdo e Nóbrega (2005), enfatizam que a contratação de operações de crédito será precedida de pedido do interessado, fundamentado em pareceres técnicos e jurídicos que demonstrem a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e atendimento das seguintes condições: existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita; observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo; atendimento do disposto no inciso IV, do art. 167 da Constituição, de ope-rações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais, com finalidade precisa. A LRF nesse item incorpora um dispositivo clássico de finanças públicas, chamado regra de ouro.
A regra de ouro estabelece que todos os recursos oriundos de operações de crédito devem ser destinados a investimentos, evitando, assim, o endividamento público para a cobertura de despesas de custeio. . Observância das demais restrições estabelecidas na própria LRF. Nesse disciplinamento geral para o endividamento dos entes federados, a LRF também estabelece uma série de vedações para a realização de operações de crédito. São elas:
¾ Operações de crédito entre entes da Federação, diretamente ou por intermédio de fundos, autarquias, fundações ou empresa estatal dependente e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; ¾ Operações de crédito destinadas a financiar despesas de custeio;
refinanciamento de dívidas não contraídas com a própria instituição cedente; entre instituição financeira estatal e o ente que a controle;
¾ Captação de recursos, a título de antecipação de receita, cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;
¾ Entre recebimento antecipado de valores de empresa controlada pelo ente; ¾ Assunção direta de compromisso, mediante emissão de aceite com o aval de
título, com o fornecedor de bens, mercadorias ou serviços;
¾ Assunção de obrigação com fornecedores sem autorização orçamentária.
Segundo Figuerêido e Nóbrega (2005), as operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) têm por objetivo suprir a necessidade de caixa ou de liquidez no curto prazo, para fazer face ao pagamento de compromissos que não apresentem cobertura financeira imediata para a sua liquidação.
As ARO’s são muito comuns no final do exercício financeiro, quando, para pagamento do décimo terceiro salário, por exemplo, o gestores lançam mão desse expediente, muitas vezes, arcando com juros e encargos bastante elevados.
A LRF estabelece uma série de normas, que deverão ser seguidas para realização de tais operações, a saber:
¾ Só podem ser realizadas a partir do dia 10 de janeiro de cada ano;
¾ Os encargos financeiros ficam limitados à taxa de juros da operação;
¾ Não podem ser realizadas se existirem operações da mesma natureza pen-dentes de liquidação;
¾ Serão realizadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico, promovido pelo Banco Central do Brasil.
As operações de crédito por antecipação de receita, que forem liquidadas no prazo previsto pela lei de Responsabilidade Fiscal (até 10 de dezembro), não serão computadas para a apuração da chamada regra de ouro do art. 167, 111 da Constituição Federal.
A LRF observa que os entes federados poderão conceder garantia. Para tanto, devem atender às regras quanto à contratação de operações de crédito, bem como os limites estabelecidos pelo Senado Federal. Além disso, deverão preencher os seguintes requisitos:
¾ Oferecimento pelo beneficiário de contra garantia, em valor igualou superior ao montante afiançado;
¾ O beneficiário deverá fazer prova de que está adimplente, com relação às obrigações junto ao ente garantidor;
¾ Caso a garantia seja concedida ao outro ente federado, a contra garantia po-derá ser a vinculação de receitas tributárias ou de transferências consti-tucionais;
¾ A União só poderá garantir operações junto a organismos financeiros internacionais para aqueles entes que ofereçam contra garantias e atendam às exigências para o recebimento de transferências voluntárias.
As garantias prestadas pelo ente integram sua dívida consolidada, para fins de cálculo do limite de endividamento.
As entidades da Administração indireta (exceto instituições financeiras) estão proibidas de conceder garantias, mesmo que estas sejam oriundas de recursos de fundos.
Nos anos de eleição a LRF impõe restrições adicionais para controle de cotas públicas: proíbe as operações de crédito; proíbe despesas que não possam ser pagas no mesmo ano; proíbe aumento de despesas com pessoal.
De acordo com a LRF, cada governante deve publicar, a cada quatro meses, o relatório de gestão fiscal, que vai informar, em linguagem simples e objetiva as contas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, do Ministério Público e dos Poderes Legislativo e Judiciário de todas as esferas de governo. Assim, toda a população poderá ter acesso ás contas, com o objetivo de ajudar a garantir a boa gestão do dinheiro público. Além disso, cada governante deve publicar, a cada dois meses, balanços simplificados das finanças que ele administra.
De todas as partes existe um sentimento de que o rigor do controle de gastos, principalmente, vai implicar numa redução de investimentos na área social e num aumento da carga tributária para aumentar a receita. Ou seja, na linguagem popular, quem vai pagar a conta do ajuste é a população.
Oliveira (2002) diz que em vez de se tentar buscar o equilíbrio fiscal de longo prazo através da repressão ao comportamento pró-déficit de estados, municípios e da própria União, seria mais eficaz atacar diretamente os motivos que estimulam governadores, prefeitos e ministros a gastar acima das possibilidades.
4 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do art. 1º, consiste em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”. Por sua vez, o parágrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir o que se entende como “responsabilidade na gestão fiscal”, estabelecendo os seguintes postulados:
I. Ação planejada e transparente;
II. Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;
III. Garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;
Para Nascimento e Debus (2001), os diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração pública. Ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamente traçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e aprovação da instância legislativa, garantindo-lhes a necessária legitimidade, característica do regime democrático de governo.
Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto público são os mesmos já adotados na Constituição Federal: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. O que a LRF busca, na verdade, é reforçar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto público, conforme será demonstrado mais adiante, quando abordarmos este assunto.
A prevenção de riscos, da mesma forma que a correção de desvios, deve estar presente em todo processo de planejamento confiável. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a adoção de mecanismos para neutralizar o impacto de situações contingentes, tais como ações judiciais e outros eventos não corriqueiros. Tais eventualidades serão atendidas com os recursos da reserva de contingência, a ser prevista na LDO e incluída nos orçamentos anuais de cada um dos entes federados.
Já as correções de desvios requerem a adoção de providências com vistas à eliminação dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos práticos, se a despesa de pessoal em determinado período exceder os limites previstos na lei, medidas serão tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parâmetros, através da extinção de gratificações e cargos comissionados, além da demissão de servidores públicos, nos termos já previstos na Constituição Federal.
4.1 Equilíbrio das contas públicas
Nascimento e Debus (2001), dizem que diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei 4.320 de 1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida no Resultado Primário equilibrado. Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívida pública.
Esta é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada.” Diante desta constatação nos vem a pergunta: Nenhum ente público poderá endividar-se (contratar operações de crédito) a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal ? A resposta é: certamente que pode.
Entretanto, sabemos que a dívida pública é o principal problema de ordem macroeconômica enfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os níveis de governo. O controle da dívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei como a LRF.
A LRF define os princípios básicos de responsabilidade, derivados da noção de prudência na gestão de recursos públicos, bem como limites específicos referentes a variáveis como nível de endividamento, déficit, gastos e receitas anuais. O texto estabelece também mecanismos prévios de ajustes destinados a assegurar a observância de parâmetros de sustentabilidade da política fiscal, determinando sanções, tanto na esfera individual quanto na de responsabilidade.
De acordo com a LRF, os quatro princípios norteadores da administração pública são o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade. Tal enumeração, obviamente, não é taxativa, enquadrando-se dentro principiologia constitucional-administrativa do art. 37 da CF/88. A LRF foi, em boa parte, inspirada segundo as diretrizes do Fundo Monetário Internacional. Segundo o FMI, a transparência contribuiu para a causa da boa governança.
O debate público sobre a concepção e sobre os resultados da política fiscal amplia o controle sobre os governos, aumentando a credibilidade nas ações estatais. Para tanto, o Fundo estabeleceu o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal - Declaração de Princípios, baseado em quatro princípios gerais da transparência fiscal: (a) definição clara de funções e responsabilidade; (b) acesso público à informação; (c) abertura na preparação, execução e prestação de contas do orçamento; (d) garantias independentes de integridade.
4.2 Responsabilidade na gestão fiscal
O art. 1º § 1º da LRF enuncia que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receitas, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
De forma prática, a LRF introduziu significativas mudanças, como a exigência de estabelecimento de metas fiscais trienais e de corte de despesas nos três Poderes, em caso de previsão de descumprimento das metas; o mecanismo de compensação para renúncia de Receita e geração de Despesas de caráter continuado; a imposição de limites e exigências para as despesas de pessoal e para o endividamento, bem como para a recondução aos limites fixados; a vedação de condutas consideradas indesejáveis, em especial no que se refere a endividamento entre entes da federação; regras de transparência, incluindo a publicação freqüente e o acesso público aos relatórios que atestem o cumprimento das regras; finalmente, a imposição de penalidades, inclusive pessoais, aos administradores públicos que infringirem as regras acima.
Com a introdução da lei, os governantes devem prestar contas ao seu legislativo. Isto porque a irresponsabilidade praticada hoje, em qualquer nível de governo, resultará amanha em mais impostos, menos investimentos ou mais inflação, que é o mais perverso dos impostos pois incide sobre os mais pobres...Os governantes serão julgados pelos eleitores, pelo mercado e, se descumprirem as regras, serão punidos. Já entramos na era da responsabilidade fiscal. Ter uma postura responsável é dever de cada governante.
A Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, busca justamente o equilíbrio entre receitas e despesas e a estagnação da dívida pública, impondo um rígido controle ao gasto público e ao administrador que o faz, eis que denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei de Responsabilidade Fiscal, elaborada e promulgada, às pressas, no decorrer do clamor da opinião pública que tomou conta das mídias, revoltada com os atos de improbidade reinante no País, além do seu excessivo tecnicismo e complexidade para ser aplicada no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios, contém falhas e impropriedades.
criar impasses políticos-institucionais ou então conduzir à desmoralização do Poder Judiciário, incumbido de aplicar a lei a cada caso concreto.
A correta utilização de recursos financeiros depende, fundamentalmente, da honestidade do administrador e de seus agentes públicos. Não há lei que possa transformar o desonesto em honesto, o ímprobo em probo; pode, quando muito, intimidá-lo com ameaças representadas por sanções penais. Como não há lei perfeita, a possibilidade, bem como, a probabilidade de os atos de improbidade nas três esferas de Poder e no âmbito das três entidades políticas, continuará em aberto, ainda que, em proporção menor.
Segundo Harada(2001) ,se não faltar vontade política dos agentes públicos em geral e se for bem aplicada ela contribuirá para a efetiva implementação de planos de governo, através da lei orçamentária anual que, embasada na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias, passará da teoria para à prática, constituindo-se em um valioso instrumento do exercício de cidadania, à medida em que a fiel execução orçamentária representará respeito ao direcionamento das despesas públicas, aprovadas pelo órgão de representação popular.
Dessa forma, uma correta utilização dos recursos financeiros depende da atuação da Administração Pública nos campos da receita e da despesa públicas, através da sua atividade financeira, visa ao atendimento das necessidades coletivas, transformadas pelo poder político em necessidades públicas.
Para Baleeiro (2006), a atividade Financeira do Estado é, pois, a obtenção, criação, gerência e dispêndio do numerário necessário à satisfação das necessidades públicas assumidas pelo Estado ou por outra pessoa de direito público.
Necessidade pública é aquela eleita pelo poder político como de interesse da sociedade, sendo satisfeita pela prestação de serviço público. O serviço público, por sua vez, é o organizado de recursos humanos e materiais pela Administração Pública visando ao atendimento das necessidades compreendidas de interesse geral.
¾ Em sentido lato, um conjunto de entradas financeiras no Patrimônio, oriundas de fontes diversificadas, conquanto possam existir reivindicações de terceiros sobre alguns desses valores;
5 ORÇAMENTO PÚBLICO E A LRF
De acordo com Baleeiro (2006), o orçamento público é o planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, a execução das receitas e despesas anuais do Estado, de acordo com as leis a ela pertinentes. Objetivando com isto a melhoria dos serviços prestados à sociedade, e uma boa gestão dos recursos públicos.
Muitas vezes o orçamento é tido como simples previsão de receitas e fixação de despesas ou como instrumento do planejamento estatal, o orçamento cogita o futuro, estabelece caminhos, mas não impõe medidas. Na melhor das hipóteses, proíbe ações contrarias, na medida em que veda despesas sem dotação orçamentária ou além dos saldos que tais dotações possuem.
A admissão da previsão orçamentária, não implica, em prejuízo do gestor, que não tem a obrigação de realizá-las, senão apenas, a de observar os parâmetros e limites contidos na lei orçamentária.
Mesmo as ocasionais despesas que integram a lei orçamentária anual ou outros instrumentos normativos de natureza orçamentária, cuja execução é compulsória por força do que estabelece normas constitucionais ou infraconstitucionais, terão essa imposição como decorrência destas normas e não do fato de que constam na lei orçamentária. É o caso das despesas relativas à educação e saúde.
Essa situação ocorre justamente porque o nosso ordenamento não adota o chamado orçamento impositivo, que limita a ação do governante e impõe a sua execução. A discussão em torno da conveniência do orçamento impositivo abre uma contenda sobre a independência dos poderes, pois, a aprovação do orçamento cabe ao Legislativo e a sua efetivação ao Executivo.
