O excesso de rigor quanto ao gasto com pessoal

Dentre os muitos temas sobre que se espraia a LRF, um particularmente interessante é aquele relativo à política de despesas, de planejamento de despesas e de limitação de despesas relativas ao pessoal do serviço público, disciplinado no art. 18 da supracitada lei.

Este dispositivo define, para os efeitos da lei, o que seja despesa total com pessoal, significando;

O somatório dos gastos (...) com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência (LRF, art. 18, caput).

Outra vez a técnica da “metralhadora giratória” foi utilizada pela União em lei, para reunir todos os títulos de remuneração de pessoal do serviço público de que o legislador conseguiu se lembrar.

Na despesa total com pessoal estão reunidos, portanto, os gastos com vencimentos e salários dos servidores ativos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,

abrangidos também os Tribunais de Contas e o Ministério Público do nível que for, bem como as autarquias, as fundações e por fim, as empresas estatais dependentes (LRF, art. 1º, § 3º, inc. I, a e b).

Voltando ao caput do art. 18, percebe-se que o propósito da lei foi incluir no conceito de despesa total com pessoal o conjunto dos gastos com remunerações da ativa dos servidores civis e militares, bem como dos militares, incluídos proventos da inatividade como aposentadorias, reformas, pensões e proventos de disponibilidade (já que os “disponíveis” integram os inativos). Incluiu também, além da remuneração principal (vencimento, salário, soldo), as vantagens pessoais pagas aos servidores, como um típico exemplo é o adicional por tempo de serviço.

Além dessas, também os adicionais e as gratificações se incluem no conceito, e tais vantagens em geral não são pessoais, porém se referem ao cargo, ao emprego ou à função exercida pelo servidor, como é o caso do adicional de insalubridade ou de periculosidade, ou então da gratificação por quebra de caixa, ou por participação de órgão de deliberação coletiva, esse último se acaso ainda existir em algum estatuto de servidores.

Todos esses títulos compõem o conceito legal de despesa total com pessoal, para limitar e obrigar a diminuir os gastos com pagamento de servidores na Administração.

Outro ponto relevante da LRF acerca dos gastos com pessoal é o seu art. 72, in verbis: Art. 72 A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o termino do terceiro exercício seguinte.

Esta outra limitação se deve ao excesso de zelo do legislador, que ainda no afã desmedido de conter gastos públicos com pessoal pretendeu, para cada ente federado, limitar despesas com serviços de terceiros, consideradas com relação à receita corrente líquida de cada um daqueles entes.

Ora, se a União quer limitar seus gastos com terceiros por lei sua faça-o livremente, pois para tanto é autônoma e dona de sua vontade. Mas não pretenda lei federal alguma ditar normas de gestão orçamentária para Estados e para Municípios, como se esse assunto fosse

padronizável entre os entes públicos, pois que essa matéria é das mais tipicamente locais, peculiares, internas e mesmo “íntimas” a cada Estado e a cada Município.

A Constituição, art. 25, resguarda para os Estados a competência de se organizarem e se regerem por Constituição e legislação estadual em assuntos seus, assim como assegura a cada Município brasileiro exatamente o mesmo, com maior ênfase e especificidade até, no art. 30, inc. I.

Não cabe à União, portanto, invadir seara particular e interna de Estados e Municípios em matéria tão peculiar como é a execução orçamentária, a qual naturalmente irá refletir a peculiar necessidade de cada ente, sem possível interferência externa em matéria como “o volume necessário de serviços contratados a terceiros” que cada pessoa política necessita realizar. Se um Município é gigantesco e quase dispensa serviços de terceiros, essa é sua realidade, que precisa ser respeitada. Se outro pequeno ente federado depende quase que totalmente de contratação de terceiros para desenvolver suas atribuições, também essa dificuldade localizada há de ser preservada de injunções federais, de todo indevidas ante o claro teor do art. 30, inc. I, da Carta de 1.988.

Norma federal que ignore, limite, restrinja, frustre ou de outro modo pretenda vulnerar a ampla autonomia administrativa e de gestão orçamentária que a Carta garantiu tanto a Estados quanto a Municípios fatalmente padecerá do vício da inconstitucionalidade, avançando por terreno vedado e que não lhe pertence. De mais a mais, somente por um insensato exercício de futurologia poderia pretender uma lei federal ditar regras fixas para atender a uma permanente variável estadual e municipal, os contratos de serviços de terceiros, cuja despesa nem mesmo cada Estado ou cada Município pode estimar antecipadamente com alguma precisão.

Harada (2001), analisa os dispositivos dos artigos 19 e 20 da LRF, que cuidam respectivamente da fixação de limites de despesas de pessoal por entidades políticas e por Poderes e órgão ministerial.

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

§ 1º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

I - de indenização por demissão de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos à demissão voluntária;

III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição; IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ou da apuração a que se refere o § 2º do art. 18;

V - com pessoal, do Distrito Federal e do Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19;

VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição;

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

§ 2º Observado o disposto no inciso IV do § 1º, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

A LRF estabelece os seguintes limites, em função da RCL, a serem obedecidos por cada ente da federação:

União 50% Estados 60% Municípios 60%

Para efeito de verificação do cumprimento desses limites, não deverão ser considerados na despesa total com pessoal as seguintes:

I. Indenização por demissão de servidores e empregados; II. Relativas a incentivos a demissão voluntária;

III. Decorrentes da convocação extraordinária do Congresso Nacional, quando feita pelo Presidente da República, Pelo Presidente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as casas, em caso de urgência ou interesse público relevante;

IV. Decorrentes da decisão judicial e da competência de um período anterior ou da apuração da despesa total com pessoal (mês em referência e os onze imediatamente anteriores);

V. Com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeados com recursos transferidos pela União, na forma dos incisos XIII e XIV, do art. 21 da Constituição Federal e do art. 31 da Emenda Constitucional nº. 19;

VI. Com inativos, quando custeados com recursos provenientes da arrecadação de contribuições dos segurados, da compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição Federal e das demais receitas, diretamente arrecadadas por um fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, diretivos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

Harada (2001), diz que esse dispositivo, fundado no art. 169 da CF, mantém os mesmos percentuais fixados pela Lei Complementar nº 96/99 que restou revogada, porém, flexibilizou esses percentuais como se depreende das exclusões do § 1º. A expressão em cada período de apuração deve ser entendida em consonância com o regime de competência referido no § 2º do art. 18. Regime de competência significa aquele em que receitas e despesas são atribuídas aos exercícios de conformidade com a data da ocorrência do fato gerador, independentemente da data do efetivo recebimento ou do pagamento. Daí os resíduos ativo (receita lançada, mas não arrecadada) e passivo (despesa empenhada, mas não paga) que constituem receitas a arrecadar e restos a pagar, respectivamente.

Receita corrente líquida quer dizer aquela disponível. Receita corrente, segundo o § 1º, do art. 11 da Lei nº 4.320/64 é aquela constituída da receita tributária, da receita originária e de transferências correntes (as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado para atender despesas classificáveis em despesas correntes).

O artigo 20, a seguir transcrito, como não poderia deixar de ser, fixa os limites por Poder e para o órgão ministerial.

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguinte percentuais:

I - na esfera federal:

a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõe os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, repartidos de forma proporcional à medida das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; II - na esfera estadual:

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;

c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;

d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III - na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.

§ 1º Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.

§ 2º Para efeito deste artigo entende-se como órgão: I - o Ministério Público;

II - no Poder Legislativo:

a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União; b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas;

c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

III - no Poder Judiciário:

a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição; b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.

§ 3º Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do art.21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1º.

§ 4º Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios(9), os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento)(10).

§ 5º Para os fins previstos no art. 168 da Constituição(11), a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 6º (VETADO)

Além dos limites gerais para cada ente, a LRF impõe percentuais máximos da RCL que poderão ser utilizados pelo poder ou órgão, para custear despesas com pessoal. Esses limites variam de acordo com a esfera de governo, conforme tabela a seguir:

Federal Estadual Estadual, se houver Tribunal de Contas dos Municípios* Municipal Legislativo, incluindo Tribunal de Contas 2,5% 3% 3,4% 6% Judiciário 6% 6% 6% Não há Executivo 40,9%** 49% 48,6% 54%

Ministério Público 0,6% 2% 2% Não há

Quadro 2 – Percentuais máximos da receita corrente líquida para cada esfera de governo.

Fonte: Figueirêdo e Nóbrega (2005).

Notas: (*) No âmbito estadual, há limites diferenciados para aqueles casos em que houver Tribunal de Contas dos Municípios.

(**) Destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal, decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV, do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional nº. 19, repartidos de forma proporcional a medida das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente liquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores o da publicação d LRF.

No caso brasileiro, o controle externo, no âmbito dos Estados e Municípios, é exercido, regra geral, com o auxilio dos Tribunais de Contas dos Estados, a quem compete a fiscalização, tanto de Municípios quanto do Estado. Entretanto há casos em que existe, também, o Tribunal de Contas do Município, a exemplo de São Paulo e rio de Janeiro. Há outros casos em que encontramos, além do Tribunal de Contas do Estado, o Tribunal de

Contas do Município, a exemplo do Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás. Este, exerce a fiscalização de todos os municípios daquele ente da federação; aquele, trata da fiscalização no âmbito estadual.

No caso dos Poderes Legislativo (incluídos os Tribunais de Contas) e judiciário, de todas as esferas de governo, os limites serão repartidos entre seus órgãos, de forma proporcional a média das despesas com pessoal, em percentual da RCL, verificadas nos três exercícios financeiros, imediatamente anteriores ao da publicação desta lei.

A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos para despesa total com pessoal será realizada ao final de cada quadrimestre, exceto para os municípios com população inferior a 50.000 habitantes, que podem optar por fazê-lo ao final de cada semestre.