UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
ELLEN CRISTINE MENDES OLIVEIRA
A DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO EM FACE DO NÃO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
ELLEN CRISTINE MENDES OLIVEIRA
A DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO EM FACE DO NÃO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
Monografia submetida à Coordenação da Faculdade de Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharela em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Hugo de Brito Machado Segundo
ELLEN CRISTINE MENDES OLIVEIRA
A DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO EM FACE DO NÃO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
Monografia submetida à Coordenação da Faculdade de Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharela em Direito.
Aprovada em 10/06/2011.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________ Prof. Dr. Hugo de Brito Machado Segundo (Orientador)
Universidade Federal do Ceará – UFC
______________________________________________ Prof. Ms. Henrique Botelho Frota
Universidade Federal do Ceará – UFC
______________________________________________ Daniel Carlos Mariz Santos
AGRADECIMENTOS
RESUMO
Aborda a desapropriação-sanção que atinge a propriedade urbana que não cumpre a sua função social, tomando como base a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade. Expõe a ideia de função social como elemento formador do direito de propriedade, sublinhando as peculiaridades desse princípio quando relacionado à propriedade urbana. Demonstra a importância do Estatuto da Cidade como lei que regulamenta as disposições constitucionais atinentes à Política Urbana, tecendo, inclusive, comentários sobre o plano diretor e sua conexão com a desapropriação-sanção. Cita os outros efeitos que podem incidir sobre o proprietário desidioso quanto ao solo urbano. Indica os fundamentos legais da desapropriação sancionatória. Analisa as características relacionadas ao mencionado instituto, bem como trata da sua aplicação como instrumento urbanístico, apontando, ainda, seus pressupostos, seus elementos e as divergências doutrinárias em torno do tema. Menciona as dificuldades acerca da efetivação da desapropriação-sanção da propriedade urbana.
ABSTRACT
Boarding the expropriation-sanction which affects the urban property that does not fulfill its social function, based on the 1988 Federal Constitution and the City Statute. Exposes the idea of social function as a formative element of the property rights, noting the peculiarities of this principle when related to urban property. Demonstrates the importance of the City Statute as the law which regulates the constitutional provisions related to the Urban Policy, including comments on the Master Plan and its connection with the expropriation-penalty. Cites other effects which may be applied to the careless owner regarding the urban land. Indicates the legal grounds of the expropriation punishment. Analyzes the characteristics related to the mentioned institute, as well as its application as urban instrument, pointing its assumptions, its elements and the doctrinal differences around the theme. Mentions the difficulties about the effectiveness of urban property’s expropriation-sanction.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 9
2 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA ... 11
2.1 A função social da propriedade: aspectos gerais ... 11
2.2 A função social da propriedade no ordenamento jurídico brasileiro ... 13
2.3 A propriedade urbana e sua função social ... 15
3 O ESTATUTO DA CIDADE (LEI Nº 10.257/2001) ... 18
3.1 O plano diretor ... 19
3.2 Efeitos do não cumprimento da função social da propriedade ... 20
4 DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO PARA FINS DE REFORMA URBANA ... 23
4.1 Competência ... 24
4.2 Pressupostos ... 26
4.3 Indenização ... 30
4.4 Destinação do bem expropriado... 32
4.5 Dificuldades para a aplicação do instrumento ... 33
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 35
1 INTRODUÇÃO
O crescimento urbano desordenado é um dos grandes motivos da nítida divisão social existente nas cidades brasileiras, além de colaborar para a geração de problemas estruturais que estão presentes no cotidiano de todos, tais como a precariedade das vias de acesso, a degradação do patrimônio histórico e cultural, a ausência de saneamento básico, a carência de locais adequados para o lazer e a ocupação irregular do solo.
Soma-se a essa lista, ainda, o lamentável fato de milhões de cidadãos serem privados do básico direito à moradia, mesmo quando as cidades possuem espaço para albergá-los, simplesmente porque parece mais conveniente aos detentores do poder mantê-los marginalizados.
Ocorre que, embora haja ainda pouco debate a esse respeito, a Constituição Federal de 1988 atentou para as situações acima mencionadas e dedicou um capítulo à Política Urbana, formado pelos arts. 182 e 183, contemplando, assim, aqueles que se preocupam em ter cidades mais justas e igualitárias.
Segundo o artigo 182 da Lei Maior, a política de desenvolvimento urbano deve ser executada pelo Poder Público do Município, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, para ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O § 2º do dispositivo, por sua vez, determina que a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Para a consecução dos objetivos acima, o texto constitucional previu alguns instrumentos, dentre os quais se destaca a desapropriação-sanção, que atinge a propriedade urbana que não cumpre a função social que lhe é legalmente imposta. Através dessa intervenção estatal, o proprietário perde o imóvel para o Poder Público porque foi omisso quanto a aproveitá-lo adequadamente, não realizando uso, edificação ou parcelamento do solo que detém, muitas vezes por razões meramente especulativas.
Lei nº 10.257/2001, de forma que, ao final, o leitor sinta-se mais seguro para debater essa questão até com a própria Administração, caso se faça necessário.
A pesquisa caracteriza-se por ser do tipo documental e bibliográfica, tendo em vista a realização de consulta a fontes legislativas e jurisprudenciais, assim como à doutrina, a artigos científicos e a revistas especializadas.
Como, desde logo, vê-se que a função social da propriedade urbana é o fundamento da desapropriação-sanção, almeja-se, já no primeiro capítulo, conceituá-la e caracterizá-la, citando, inclusive, os dispositivos legais que a contemplam, notadamente os relativos ao capítulo dedicado pela Constituição Federal à Política Urbana, sem olvidar, porém, dos aspectos genéricos da função social.
No segundo capítulo, será observada a relevância da Lei nº 10.257/01 ou, como é mais conhecida, do Estatuto da Cidade, que, além de estabelecer as diretrizes gerais da política urbana, regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e a própria desapropriação-sanção por conseguinte, sendo também responsável pela consolidação do plano diretor e de outros pressupostos constitucionais necessários à efetivação da desapropriação sancionatória.
2 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
2.1 A função social da propriedade: aspectos gerais
É possível afirmar que a função social foi pela primeira vez discutida nos tratados de Duguit e Hariou (MALUF, 2005, p. 69-70), nos quais, de maneira inovadora, foi aduzido que a propriedade, ainda que privada, não configura um direito intangível e sagrado, como fora sustentado na Antiguidade Clássica e, depois, na Revolução Francesa, dessa vez em nítida reação aos ataques feudais e reais ao patrimônio do indivíduo, experimentados antes do surgimento do Liberalismo.
A ideia de função social da propriedade ganhou força, todavia, somente após a Primeira Guerra Mundial, quando passou a fazer parte das novas Constituições, construídas através das concepções de política e progresso surgidas naquele período (MALUF, 2005, p. 69-70).
De forma positiva, a função social apareceu pela primeira vez na Constituição de Weimar, de 1919, a qual introduziu o pensamento avançado de que a propriedade traz também obrigações, passando aquela a servir de modelo para o constitucionalismo social (MALUF, 2005, p. 69-70).
Os países ocidentais rejeitaram a ideia de fim da propriedade proposta por Marx, porém, no lugar disso, consagraram que o titular do bem deve sujeitar-se ao dever de contribuir para a atenuação da exclusão social. O novo conceito serviu, pois, de alicerce para que o Estado pudesse passar a determinar os limites do direito de propriedade com o fito de não mais permitir seu uso como instrumento a favor da desigualdade.
No Brasil, embora tenha sido a Constituição de 1934 a primeira a trazer que a propriedade não pode ser utilizada em afronta ao interesse social ou coletivo, somente com a Constituição Cidadã, promulgada em 1988, a função social foi mencionada de forma explícita como princípio.
juntamente com a função social, entre os direitos e garantias fundamentais (MEIRELLES, 2005, p. 28-29).
A palavra função “vem do latim functione, que significa ação natural e própria de qualquer coisa, e sob o ponto de vista sociológico significa ‘a contribuição que um elemento cultural presta para a perpetuação de uma configuração sociocultural’.” Se a etimologia da palavra social diz respeito a uma sociedade “temos que função social significa que o imóvel, como coisa, sujeita-se à sua natureza e às necessidades da sociedade” (SANTOS, 2006, p. 423).
A busca pela efetivação da função social da propriedade não implica um conflito entre as prerrogativas do titular do bem e os anseios da sociedade, não sendo necessário minar as faculdades de uso, gozo e disposição para promover a solidariedade social determinada pelo ordenamento em vigência. O que ocorre é que, segundo o princípio, o bem deve ser empregado de forma tal que, além de útil ao proprietário, seja útil também à sociedade.
Através da função social, o ordenamento jurídico passou a conceder proteção ao interesse individual somente se este for compatível com as necessidades da sociedade com as quais se relaciona. Caso contrário, não haverá legitimidade no ato de autonomia privada. É preciso, portanto, que determinados deveres perante a coletividade sejam satisfeitos para que haja poder na ordem privada (ROSENVALD; FARIAS, 2006, p. 200-201). Não mais cabe afirmar que a função social é elemento limitador do exercício do direito de propriedade. Em verdade, ela é elemento constitutivo desse direito, sendo-lhe inerente. Ora, já que o ordenamento só concede proteção ao bem que consegue atingir sua função social, determinando a sua perda coercitiva quando esse fim não é alcançado, infere-se que o referido princípio não é uma mera condição de exercício, mas parte integrante do direito que possui o proprietário, haja vista determinar sua própria existência.
Nesse sentido, a função social é fundamento de limitações administrativas e até mesmo de intervenções extremas, como é o caso da desapropriação. Em casos como esses, as imposições estatais de ação, omissão ou dever de suportar buscam atingir o bem social, quando o titular do bem já falhou nessa missão.
1988, p. 125), eliminando o mau uso do bem, seja porque esse uso é inadequado, excessivo, abusivo ou simplesmente inútil. Para tanto, o Estado pode intervir em esferas que juridicamente não lhe pertencem, contanto que as medidas estatais que objetivam a concretização da função social sejam orientadas pela proporcionalidade, de maneira que não haja excessos.
A tendência contemporânea é de que, para atender à função social, há a possibilidade de impor uma conduta positiva ao proprietário, ou seja, um fazer, não sobrevivendo mais o velho entendimento de que o poder de polícia nessas situações teria um sentido exclusivamente negativo.
Não se pretende, todavia, com a afirmação acima, eliminar as prerrogativas advindas da titularidade do bem, tampouco transferi-las para a coletividade, ignorando totalmente as faculdades do proprietário, afinal, isso configuraria uma ilegitimidade tão grande quanto o absolutismo da propriedade (ROSENVALD; FARIAS, 2006, p. 200-201).
“Não se confunde a função social da propriedade com socialização ou coletivização do direito de propriedade” (CARVALHO, 2008, p. 956). O princípio deverá, na verdade, propiciar a harmonia entre os direitos do indivíduo e as necessidades da sociedade, num contexto em que os poderes dominiais possuam também caráter social e haja a busca pela justiça, pela solidariedade e pelo desenvolvimento.
2.2 A função social da propriedade no ordenamento jurídico brasileiro
O texto da Constituição Federal de 1988 traz o direito de propriedade garantido no art. 5º, XXII, para, no inciso seguinte, determinar que seja atendida a função social da propriedade. Mais adiante, no art. 170, a Carta Magna consagra a função social como um dos princípios basilares da ordem econômica, cujo fim é assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.
Observa-se, todavia, que a grande inovação do texto constitucional em relação à função social, sem dúvida, ocorreu em relação à propriedade urbana, com o art. 182, §4º, o qual trouxe a exigência de aproveitamento adequado dessa espécie de bem, sendo que seus incisos determinam penas sucessivas que chegam a culminar na desapropriação-sanção na hipótese de desídia do proprietário.
Importante é a observação de que a Constituição fixou parâmetros diferentes para a propriedade rural e para a propriedade urbana. Quanto à primeira, como disposto no art. 186, sua função social está vinculada ao aproveitamento e uso racional para que seja possível o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores; a preservação do meio ambiente e o respeito às relações de trabalho. Por outro lado, em relação à propriedade urbana, vinculou-se sua função social ao atendimento das exigências básicas de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Verifica-se que os dispositivos citados tornam claro o dever do proprietário de atender à exigência social do bem, pois a Constituição prevê até mesmo a supressão da garantia da propriedade quando há o descumprimento nesse sentido por imóveis rurais e urbanos, com o intuito de inibir a ação daquele que se nega a atender a expectativa coletiva em torno do bem.
O Código Civil também contempla a função social quando, em seu art. 1228, § 1º, aduz que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com suas finalidades econômicas e sociais, de forma que sejam preservados, como fixado em lei, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, evitando-se a poluição do ar e das águas. O referido artigo deixa mais uma vez evidente que, no conceito de função social, devem figurar juntos e harmoniosamente o interesse público e o individual.
Vê-se que até mesmo o Código Civil, que se caracteriza por regular as relações jurídicas privadas, atendeu, assim como a Constituição, às necessidades das sociedades modernas, pelo que realçou o conteúdo social do direito de propriedade.
Possuem validade na esfera das relações civis as disposições do Código Civil acerca das faculdades relativas aos bens, da plenitude da propriedade, assim como do seu caráter exclusivo e ilimitado, mas as normas do direito privado sobre a propriedade privada devem ser entendidas em conformidade com a disciplina imposta pela Lei Maior (SILVA, 2006, p. 73).
Segundo José Afonso da Silva (2006, p. 74), a Constituição consagrou a tese desenvolvida pela doutrina italiana, segundo a qual a propriedade não é uma instituição só, mas várias, sendo que a classificação da espécie depende dos diversos tipos de bens e titulares.Por exemplo, o texto constitucional garantiu, no artigo 5º, o direito de propriedade em geral, mas estabeleceu regimes diferentes para a propriedade urbana e para a rural.
Cada espécie de propriedade estará sujeita a uma disciplina particular e o princípio da função social atuará de formas diferentes sobre elas, a depender da destinação de cada bem que for seu objeto.
2.3 A propriedade urbana e sua função social
Pelo que ensina Adilson Dallari (2006, p. 525), a ausência de instrumentos efetivos que se destinassem a um crescimento urbano ordenado corroborou para o desencadeamento de uma crise que, além de ter diminuído a qualidade de vida na cidade, deixou evidente a divisão social entre a parte rica, possuidora de infraestrutura, e a habitada pelos pobres, desprovida de equipamentos.
Para tentar combater esse contexto de desigualdade, a Constituição Federal de 1988 trouxe o princípio da função social da cidade e da propriedade urbana como componentes de um capítulo específico do seu texto. Essa conquista, fruto da mobilização da sociedade e de um processo de luta dos movimentos sociais, foi um passo determinante no caminho que busca encontrar a equidade urbana e a justa distribuição dos ônus e benefícios no processo de urbanificação (JUNIOR; MONTANDON, 2011, p.13).
construção de um meio provido de benefícios urbanos que possam ser aproveitados por todos, indistintamente.
Nesse sentido é que cabe ao Município fazer uso do planejamento para atingir os objetivos destinados ao desenvolvimento justo do espaço urbano. Desse planejamento também decorrerá a imposição de cumprimento da função social pela propriedade privada.
Pelo art. 182, §2º e §4º da Carta Magna, depreende-se que a função social da propriedade urbana será cumprida quando o bem atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
José Carvalho dos Santos Filho (2005, p. 15) fez questão de traçar diferenças entre a função social da propriedade urbana e a função social da cidade, in verbis:
De fato, para garantir o bem-estar da população, a política urbana deve ser direcionada tanto ao desenvolvimento das funções sociais da cidade quanto das funções sociais da propriedade urbana. São coisas diversas. Enquanto nas funções sociais da cidade devem ser desenvolvidos os setores que resultam de demandas primárias e secundárias da coletividade, a função social da propriedade urbana reflete a adequação da propriedade à ordem urbanística estabelecida no plano diretor.
É importante registrar, no que tange ao direito de propriedade, que sua função social substitui vetusta noção de direito absoluto e rende ensejo à formação de regras de Direito Urbanístico, de modo a se obterem normas impositivas que atuem com vistas à ordenação dos espaços habitáveis. O tratamento jurídico do direito de propriedade têm incidência e contornos específicos, com atuação no âmbito individual e coletivo, o que não ocorre com as funções sociais da cidade, em relação às quais, sem abdicar do indivíduo, há que se prevalecer o interesse geral da coletividade.
Concluindo, parece-nos acertado e claro que são dois os objetivos da política urbana: 1º) o desenvolvimento das funções sociais da cidade; 2º) o desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana.
Não se questiona, no entanto, que, embora haja as distinções, ambas possuem o mesmo fim, qual seja, o pleno desenvolvimento urbano. Afora isso, é inimaginável que a função social da cidade possa ser realmente cumprida sem que as propriedades urbanas respeitem o mesmo princípio.
Vê-se, através do disposto no art. 182 da CF, que a propriedade urbana é objeto a ser delineado segundo o direito urbanístico para cumprir sua função social. Dessa feita, a ele cabe determinar a qualificação dos bens urbanísticos e definir-lhes o regime jurídico.
Conforme leciona José Afonso da Silva (2006, p. 78), o solo só é qualificado como urbano porque serve às funções urbanísticas e é esse o fator que dá a conotação essencial desse tipo de propriedade que, diferentemente da propriedade agrícola, é formada através da projeção da atividade humana, estando, portanto, impregnada de valor cultural. “Pelo visto, ela só passa a existir e a definir-se pela atuação das normas urbanísticas”.
O direito de propriedade urbana é, pois, determinado pelos planos urbanísticos e por outros procedimentos e normas legais. São eles que trarão a qualificação para as parcelas de solo que formam a cidade e, assim, também será definida a função social da propriedade urbana.
Em suma, o direito do proprietário está submetido à qualificação urbanística dos terrenos, o que será fixado pelo Poder Público, segundo a sua apreciação acerca das necessidades do desenvolvimento da cidade.
3 O ESTATUTO DA CIDADE (LEI Nº 10.257/2001)
Pelo disposto no art. 21, XX, da Constituição Federal de 1988, cabe à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, enquanto o caput do artigo 182 estabelece que deverá ser executada pelo Poder Público Municipal a política desse desenvolvimento, conforme diretrizes gerais fixadas em lei. Ambos os dispositivos foram os fundamentos que deram origem à Lei nº 10.257/2001 (SILVA, 2006, p. 59).
A referida lei, que ganhou a denominação de Estatuto da Cidade pelo parágrafo único do seu primeiro artigo, foi criada exatamente para estabelecer as diretrizes gerais da política urbana e promover a regulamentação dos artigos 182 e também 183 da CF, tendo sido editada após doze anos de tramitação, em atendimento àqueles que pugnavam pela efetivação dos dispositivos constitucionais mencionados (NEVES, 2004, p. 252).
O Estatuto da Cidade, como bem enuncia seu primeiro artigo, objetiva ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
As diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, demandadas pela Constituição, encontram-se dispostas nos dezesseis incisos presentes no artigo 2º do Estatuto da Cidade. São verdadeiras garantias que deverão ser efetivadas não só pelo Poder Público, mas, de acordo com a lei, por toda a sociedade, através de gestões democráticas que propiciem a participação popular.
De fato, um dos aspectos mais louváveis da lei é a forma como ela institui de maneira mais incisiva o envolvimento da população na reforma urbana, na medida em que propõe a gestão democrática na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento. Fica óbvia a intenção do legislador de impedir que a cidade seja estruturada exclusivamente de acordo com os interesses e conveniências da Administração ou apenas com base em aspectos meramente técnicos.
menos tecnocrático e burocrático, através da previsão de participação popular (JUNIOR; MONTANDON, 2011, p. 14).
Da mesma forma, a desapropriação-sanção da propriedade urbana, proposta pela Constituição no art. 182, §4°, III, foi regulamentada por meio do art. 8° do diploma legal em análise.
Ressalte-se que a Lei nº 10.257/2001, buscando um meio de defender seus dispositivos, instituiu que a conduta do prefeito e dos agentes municipais deve ser pautada nos seus ditames, podendo os eventuais desvios serem encarados como atos de improbidade administrativa, nos termos do art. 52.
Assim, o Estatuto da Cidade, além de estabelecer as diretrizes que servirão ao desenvolvimento da política urbana, promover a aplicação dos instrumentos que garantirão o bem-estar coletivo na cidade e atribuir competências e responsabilidades para a consecução desses objetivos, acautelou a observância de princípios constitucionais, como o da participação popular e, sobretudo, da função social da propriedade.
3.1 O plano diretor
O Estatuto da Cidade, ao longo do seu texto, relaciona diversos instrumentos que podem ser usados no implemento da política urbana, contudo, o plano diretor revela-se como sendo o mais importante, visto que, segundo o texto constitucional, é esse o instrumento básico da política urbana do Município.
A função urbanística é exercida de forma mais concreta no nível municipal e, sendo assim, o plano diretor configura o meio mais eficaz para sistematizar o desenvolvimento urbano e melhorar a realidade das cidades de acordo com as necessidades locais, considerando que cada projeto terá traços específicos que estarão vinculados às realidades específicas de cada lugar.
desenvolvimento, inclusive futuro, da cidade, não lhe cabendo apenas a sistematização do que já é realidade (SPANTIGATTI, 1973, p. 39).
Todavia, o objetivo principal do plano diretor deve ser definir a função social da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir a todos os segmentos sociais o acesso à terra urbanizada e regularizada, o direito à moradia e aos serviços urbanos, o que poderá ser viabilizado pela utilização dos instrumentos definidos no Estatuto da Cidade ( JUNIOR; MONTANDON, 2011, p.14-15).
De acordo com o art. 182 da Carta Magna, o plano diretor é obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, porém, com o advento do Estatuto da Cidade, foi ampliada essa obrigatoriedade para as cidades que fazem parte de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, bem como para as que integram áreas de especial interesse turístico ou estão inseridas na área de influência de empreendimentos, como também atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
O plano diretor também é obrigatório para as cidades nas quais o Poder Público pretenda implantar os instrumentos da política urbana expressamente previstos no § 4°, do art. 182 da CF. Dessa feita, pelo texto constitucional, a efetivação da desapropriação sancionatória só é possível nas cidades dotadas de planificação, pois esta é que definirá o conteúdo da função social cujo descumprimento ensejará a intervenção estatal, assim como também lhe cabe a delimitação das áreas urbanas onde poderão ser aplicados o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.
O Estatuto da Cidade determinou, ainda, que a lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos, assegurada a participação popular, para evitar que o instrumento, devido ao decurso do tempo, torne-se obsoleto.
3.2 Efeitos do não cumprimento da função social da propriedade
aplicadas gradativamente, em punição ao proprietário do bem imóvel subutilizado ou não utilizado.1
A primeira medida a ser tomada pelo Poder Público em relação à propriedade não utilizada ou subutilizada é a exigência, feita por notificação ao proprietário para que este realize o parcelamento, a edificação ou a utilização do bem.
Nos termos do § 4º, do artigo 5º, do Estatuto da Cidade, o proprietário conta com um ano, a partir da data da notificação, para protocolizar no órgão municipal projeto que trate do atendimento às exigências feitas para o aproveitamento do terreno. Depois de aprovado o projeto, começará a correr o prazo de dois anos para o início das obras.
Assim, se apresentado o projeto de aproveitamento do solo urbano em um ano após a notificação, haverá a sua análise pelo órgão municipal competente. Caso o projeto seja aprovado, o proprietário disporá de dois anos para dar início às obras do empreendimento que viabilizarão o cumprimento da função social da propriedade, nos termos do artigo 5º, § 4º, II, da Lei 10.257/01. Os prazos de um ano e de dois anos são independentes e sucessivos.
A notificação deverá ser averbada na serventia imobiliária competente, medida que, além de formalizar a constatação do não cumprimento da função social, fará com que terceiros possam conhecer a obrigação que vincula o bem.
A transmissão do imóvel transferirá ao novo proprietário as incumbências contidas na notificação. Apesar da alteração do titular, o prazo inicialmente estipulado continua a correr normalmente, logo, competirá ao novo dono usar, parcelar ou edificar o terreno de acordo com o prazo originalmente concedido.
Se o proprietário cumprir as obrigações impostas, será interrompido o procedimento sancionatório. No entanto, se as exigências feitas ao proprietário não forem cumpridas, ou seja, se o dono do imóvel não apresentar o projeto em um ano após a notificação ou não forem iniciadas as obras no prazo de dois anos depois da aprovação do projeto, haverá a incidência da sanção seguinte: a cobrança de IPTU progressivo no tempo, com alíquota anual definida em lei municipal específica, a qual não deve exceder o dobro do valor do ano anterior, até o limite de 15% (quinze por cento).
1 O artigo 5º do Estatuto da Cidade estabelece que é considerado subutilizado o imóvel “cujo
A imposição de tal imposto tem nitidamente o caráter extrafiscal, pois objetiva, na verdade, não arrecadar, mas sancionar aquele que descumpre a função social da propriedade urbana, além de ser uma tentativa de estimular que o proprietário cumpra, enfim, as exigências do Poder Público.
O caráter extrafiscal é a razão por qual não se deve confundir esse imposto com o IPTU de alíquotas progressivas no tempo do artigo 156, § 1º, I, inserido na Constituição Federal através da EC 20/2000. Esse último, sim, tem sua progressividade motivada por razões fiscais, tanto que se baseia no valor do imóvel e determina alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do bem.
O §2º do artigo 7º do Estatuto da Cidade determina que passados os cinco anos, caso a obrigação imposta ao imóvel não seja atendida, o Município manterá a cobrança do imposto pela alíquota máxima, sendo garantida a prerrogativa de desapropriação do imóvel.
Por fim, caso a adoção das medidas acima descritas não seja suficiente para que o proprietário adeque o imóvel à legislação urbanística, haverá a desapropriação-sanção do bem, com pagamento em títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
4 DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO PARA FINS DE REFORMA URBANA
Dentre as formas de intervenção do Estado na propriedade, a desapropriação é, inquestionavelmente, a mais drástica, em razão do seu caráter supressivo. Ela ocorre com a transferência para o domínio estatal de um bem de particular, sendo que essa privação patrimonial será amenizada por meio de indenização.
Para Pontes de Miranda (1971, p. 418), “o fundamento da expropriação está em que, havendo conflito entre o interesse público e o interesse privado, que não se previu em lei, se há de atender àquele, dando-se satisfação a esse, indiretamente”.
Por ser a desapropriação uma medida tão grave, o Poder Público só poderá utilizá-la em situações previstas em lei. No Brasil, só será cabível a desapropriação nos casos de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, mas há exceções a essa regra.
Observe-se o que afirma Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p. 865) sobre o assunto:
À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.
Ocorre que, além da desapropriação comum, caracterizada pela indenização prévia, em dinheiro, incidente sobre qualquer espécie de propriedade, a Constituição Federal de 1988 trouxe a previsão da desapropriação extraordinária, que atinge a propriedade rural ou urbana não cumpridora da sua função social, sendo que a supressão do imóvel urbano se dará pela sua inadequação ao que dispõe a legislação urbanística.
Assim, não é qualquer imóvel urbano que poderá ser objeto desse tipo de procedimento. Nesse sentido, valiosa é a lição de Edilson Pereira Nobre Júnior (2002, p. 83):
Faz-se preciso que se trate de imóvel inserido em área delimitada no plano diretor do respectivo Município. Alfim, terá que se referir a solo urbano que não esteja edificado, ou esteja subutilizado, ou não utilizado. Em suma, há que se cuidar de imóvel não adequadamente aproveitado.
Quando as sanções administrativas preliminares em face do proprietário omisso restam inúteis, torna-se possível para Administração a punição mais dura, qual seja, retirar o bem compulsoriamente do patrimônio do particular para garantir o cumprimento da função social da propriedade.
Nesse sentido, é valioso o conceito de Hely Lopes Meirelles (2008, p. 609), segundo o qual “a desapropriação é, assim, a forma conciliadora entre a garantia da propriedade individual e a função social dessa mesma propriedade, que exige usos compatíveis com o bem-estar da coletividade”.
A desapropriação incidente sobre propriedade urbana descumpridora da sua função social tem, pois, caráter punitivo e, por isso, a indenização devida pela perda compulsória do imóvel será paga em títulos da dívida pública, com prazo de resgate futuro. A sanção, portanto, é não ter direito a pagamento prévio e em dinheiro, como é garantido no procedimento relativo à desapropriação comum.
Tal desapropriação é importante para a execução de políticas de desenvolvimento e ordenação urbana, além de combater a especulação imobiliária e o déficit habitacional, sendo esses os motivos pelos quais a doutrina a denomina de desapropriação urbanística ou desapropriação para fins de reforma urbana.
4.1 Competência
urbanísticas, no entanto, foram atribuídas pelo texto constitucional a todas as instâncias federativas.
Segundo o art. 21, IX da Lei Maior, cabe à União elaborar planos nacionais e regionais de ordenação territorial e de desenvolvimento econômico e social, além de instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano.
Já de acordo com o art. 30 da CF, é possível ao Município legislar sobre os assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber, competindo-lhe, ainda, promover, também no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
A interpretação dos artigos 21, 30, bem como do 24, que aborda a competência concorrente dos entes federativos para legislar, e dos artigos 182 e 183, ambos da CF, revelam que a competência para elaboração das normas gerais sobre a política urbana fica a cargo do legislador federal, mas a suplementação das normas e a implementação das diretrizes caberão ao Município e ao Distrito Federal, por conta do interesse local.
Pelo exposto é que o Estatuto da Cidade aduz que competirá ao Município promover a desapropriação-sanção, observadas as exigências legais. Ao contrário do que acontece com a desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, essa modalidade não poderá ser manejada pelo Estado-membro, pela União Federal, nem pelos entes delegados destes ou do Município, por ausência de legitimidade (UCHÔA, 2007, p. 145).
4.2 Pressupostos
Através do art. 182, a Constituição Federal estabelece que o descumprimento da função social da propriedade urbana pode ocasionar a perda do bem. Porém, antes que isso ocorra, o Poder Público deve determinar ao proprietário que este realize o aproveitamento adequado do solo, pois lhe é assegurado o direito de cumprir a função social do imóvel, ainda que tardiamente.
O Município somente promoverá a desapropriação do bem como última medida diante da inércia do proprietário, com o objetivo de coibir a retenção especulativa dos imóveis e promover a reforma urbana.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 8º: Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
O legislador preocupou-se em garantir que houvesse um exaurimento de alternativas legais antes de permitir a privação do patrimônio do proprietário pelo Poder Público, sendo que a inobservância disso causa a inconstitucionalidade da medida expropriatória.
Diferentemente do que ocorre com a desapropriação relacionada à reforma agrária, incidente sobre terras não produtivas, a desapropriação-sanção não avalia a produtividade do bem, mas sua adequação à função social, o que significa o respeito às exigências de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Portanto, é necessário, também, que haja um plano diretor editado pelo Município.
Sem a prévia existência do plano diretor, o Poder Público não poderá fazer uso da desapropriação-sanção. Eis o que aduz o art. 41, III, do Estatuto da Cidade:
Art. 41.O plano diretor é obrigatório para cidades: [...]
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;
[...]
De acordo com o que dita o art. 5º do Estatuto da Cidade, verificada inadequação de determinada área privada com as normas de urbanização, o Município poderá, através de lei municipal específica, impor o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo2, por meio de notificação endereçada ao proprietário.
Há autores que entendem não ser necessária a edição de lei municipal específica para determinar, no caso concreto, o parcelamento, a edificação ou a utilização do solo urbano subutilizado ou não utilizado, porque isso pode ser realizado pelo plano diretor.3
Como já dito no capítulo anterior, a imposição ao particular deve ser objeto de averbação para que a publicidade da informação possa, além de formalizar a constatação do não cumprimento da função social, prevenir os terceiros de boa-fé quanto às obrigações relacionadas ao imóvel.
Caso sejam descumpridas as condições ou os prazos previstos no art. 5º do Estatuto da Cidade, o Município aplicará o IPTU progressivo no tempo, que também consiste em uma sanção ao proprietário pelo descumprimento da função social da propriedade urbana. Seu fato gerador é a subutilização ou a não utilização do bem.
Esse tributo tem caráter extrafiscal, pois não serve para o aumento da arrecadação fiscal, sendo, na verdade, um instrumento de política urbana que pretende combater a existência de terrenos com fins especulativos ou inúteis, os quais obstam o desenvolvimento da cidade.
A alíquota a ser aplicada será determinada em lei específica e a progressividade não poderá ultrapassar o prazo de cinco anos, tampouco a alíquota máxima de 15% (quinze por cento). As obrigações de usar, edificar ou parcelar permanecerão enquanto o IPTU progressivo no tempo estiver sendo aplicado e o valor da alíquota crescerá a cada ano que o imóvel continuar inadequado.
Conforme o art. 7º, § 2º do Estatuto da Cidade, caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação.
João Telmo Vieira e Marcus Luís Diehl (2002, p. 25-39) consideram a manutenção da cobrança do imposto na alíquota máxima inconstitucional, haja vista o art. 150, IV da Constituição Federal vedar a utilização de tributo com efeito confiscatório.
Bastante polêmica é a discussão doutrinária acerca da existência ou não da faculdade do Poder Público de escolher, após cinco anos aplicando o IPTU progressivo, entre efetivar a desapropriação-sanção ou manter o tributo. É que o texto do art. 8º do Estatuto da Cidade usou a expressão “poderá” em relação a proceder à medida expropriatória.
Clóvis Beznos (2003, p. 130) entende que o Município pode decidir discricionariamente, analisando conveniência e oportunidade, se prefere ou não promover a desapropriação-sanção, justificando-se da seguinte forma:
Essa faculdade se explica, vez que os títulos que se constituem na moeda do pagamento da desapropriação dependem de prévia aprovação do Senado Federal, o que retira das mãos do Município a decisão plena sobre a efetivação das desapropriações.
Ademais, a dicção legal parece deixar transparecer que se trata de uma competência discricionária, cabendo ao Poder Executivo avaliar da conveniência e da oportunidade de efetivar-se tal desapropriação. No entanto, se assim se entender, ensejar-se-á ao Município adotar indefinidamente o IPTU progressivo, incorrendo na inconstitucionalidade apontada. Estamos, em verdade, diante do autêntico poder-dever, uma vez esgotados os instrumentos para a implementação da política urbana [...]
Embora a posição adotada por Maria Helena Costa seja defensável, a emissão de títulos da dívida pública pelo Senado Federal realmente é um elemento que condiciona a opção a ser adotada pelo Município.
O art. 52, IX, da CF concede ao Senado Federal competência privativa para fixar os limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isso posto, sem a aprovação do Senado, não é possível ao Município ou ao Distrito Federal emitir títulos da dívida pública e não haverá meios de pagar a indenização cabível na desapropriação-sanção. Sem dispor de títulos, ao Município e ao DF só restará manter a cobrança do IPTU em sua alíquota máxima, como autorizado pelo Estatuto da Cidade.
Na verdade, manter a cobrança do IPTU progressivo na alíquota máxima foi a única alternativa dos Municípios até 31 de dezembro de 2010. Para impor limites à capacidade de comprometimento financeiro, o artigo 10, da Resolução nº 78, de 1º de julho de 1998, do Senado Federal, determinou a proibição da emissão de títulos públicos até a referida data, salvo para refinanciamento de débito devidamente atualizado, assim como impediu os governos subnacionais, que tiverem sua dívida mobiliária refinanciada pela União, de emitir, sob qualquer pretexto, novos títulos públicos, incluídos os títulos da dívida pública relacionados à indenização dos proprietários de bens imóveis urbanos destinados à reforma urbana.
Agora que já foi ultrapassado o termo final fixado na Resolução nº 78, para proceder à desapropriação-sanção, o Município, depois de cinco anos de aplicação do IPTU progressivo, deverá requerer junto ao Senado Federal a aprovação dos títulos da dívida pública, no montante necessário ao pagamento da indenização devida ao expropriado.
Se, por outro lado, o Senado autorizar a emissão dos títulos, deve o Município ou o DF proceder à desapropriação-sanção. Tendo em vista a finalidade das penalidades sucessivas impostas no art. 182, § 4º da CF, é óbvio que o Estado busca o cumprimento da função social da propriedade urbana e, se não houver impedimentos legais que obstem isso, não há suporte jurídico para que o Município ou o DF continue a cobrar o IPTU em sua alíquota máxima, permitindo, assim, que o bem permaneça com o titular que não se preocupa com seu uso adequado e justo.
Portanto, embora o texto do Estatuto da Cidade possa levar a crer que é discricionária a opção de realizar a desapropriação para fins de reforma urbana, não há liberdade nessa decisão. Caso não haja a aprovação do Senado para a emissão de títulos da dívida pública, deverá continuar a cobrança do IPTU progressivo. Se for aprovada a emissão, é dever do Município e do DF iniciar o procedimento desapropriatório previsto no art. 8º da Lei 10.257/01.
Por fim, cumpre esclarecer que não existe previsão de procedimento específico para a modalidade de desapropriação ora estudada no Estatuto da Cidade, sendo que deverá ser observado, no que couber, o regramento disposto no Decreto-Lei nº 3.365/41 e no Código de Processo Civil (HARADA, 2005, p. 57).
4.3 Indenização
Em relação à desapropriação comum, o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal traz que a indenização será prévia, justa e paga em dinheiro. Entretanto, em caso de desapropriação para fins de reforma urbana, a indenização está sujeita a certas peculiaridades em vista do caráter sancionatório que possui.
Por algum tempo, perdurou a controvérsia trazida por parte da doutrina que afirmava que não existia a exigência de indenização em valor justo, pois o texto constitucional e o Estatuto da Cidade utilizaram somente a expressão “valor real”.
Atualmente, no entanto, essa discussão perdeu força. Clóvis Beznos (2003, p.132), que antes não relacionava o valor real da indenização com a justa indenização, passou depois a entender que “o desapropriado já é suficientemente sancionado pelo fato de não receber a indenização prévia e em dinheiro, mas sim em parcelas anuais, em até dez anos, em títulos que não se prestam sequer como meio de pagamento de tributos”.
Portanto, a natureza sancionatória da desapropriação autoriza a perda involuntária do bem, mas o proprietário deverá ter seu patrimônio recomposto.
Outra questão polêmica reside no § 2º, I, do artigo em comento, segundo o qual o valor real da indenização refletirá a base de cálculo do IPTU. Edílson Pereira Nobre Júnior (2002, p. 86) censura essa previsão, manifestando-se assim:
Não teria visto maiores problemas se perfilhado o critério do valor de mercado, porquanto esse condiz com a perda a ser suportada pelo proprietário e, portanto, hábil para o fim a que busca a garantia de justa indenização. Contrariamente se tem quando eleito, como limite insuperável da compensação um valor abstrato, muitas vezes distanciado, na prática, da avaliação atual do imóvel, como se tem com a escolha do valor venal do imóvel, constante nos cadastros municipais para fins de cobrança do IPTU, na maioria das vezes desatualizado e, até mesmo, irreal.
De fato, geralmente há disparidade entre o valor de mercado e o valor venal apresentado pela Administração para efeitos de cobrança do IPTU, o que pode levar ao pagamento de uma indenização não condizente com o que realmente vale o imóvel.
O mesmo dispositivo legal dispõe que, em relação ao valor da indenização, será descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o, do art. 5o, do Estatuto da
Cidade.
Esse parece ter sido o meio que o legislador criou para fazer com que o Poder Público seja ressarcido dos gastos que geram valorização para bens que nem mesmo se prestam a ser socialmente funcionais para a cidade.
edição de lei específica pelo Município e que deve obedecer aos requisitos estabelecidos nos arts. 81 e 82 do Código Tributário Nacional.
O art. 8º, § 2º, II, do Estatuto da Cidade, exclui também do quantum indenizatório os lucros cessantes e os juros compensatórios. Ora, a desapropriação-sanção somente ocorre em relação a imóveis ou sem uso ou não parcelados ou não edificados, ou seja, em relação a imóveis sem utilidade alguma, não havendo, nesses casos, portanto, rendas a serem compensadas ou lucros que deixam de ser gerados pela perda do bem.
Ademais, em relação aos títulos emitidos para o pagamento da desapropriação-sanção, dispõe o § 3º do art. 8º que não terão eles poder liberatório para pagamento de tributos.
4.4 Destinação do bem expropriado
Ocorrida a desapropriação-sanção, o Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público, nos termos do art. 8º, § 4º do Estatuto da Cidade.
A determinação acima é importante para a moralidade do procedimento relativo à desapropriação-sanção, pois impele o Município a realizar o aproveitamento da propriedade, já que a omissão do expropriado em fazê-lo foi o que ensejou a perda compulsória do imóvel para o Poder Público.
O Estatuto da Cidade, através do art. 52, II, previu que na hipótese de a Administração não realizar o citado aproveitamento no prazo assinalado, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, não esclarecendo, todavia, se o imóvel, nessa situação, retornaria para o expropriado por meio de retrocessão que, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p. 892), “em sentido técnico próprio, é um direito real, o do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública.”
bem, pois este já terá sido incorporado ao patrimônio público, o que, em regra, o torna inalienável, imprescritível e indisponível.
O autor afirma, ainda, que a retrocessão em favor do expropriado é faculdade do expropriante, não configurando direito subjetivo do primeiro, pois “é a Administração Pública que tem, em tese, o direito/dever de gestar o patrimônio público.” (LEAL, 2003, p. 115-116)
Entendendo de maneira diversa, afirma Fernando Dias Menezes de Almeida (2002, p.79):
Ainda que se trate de desapropriação-sanção, não há porque se concluir de modo diverso: se tanto o antigo proprietário (expropriado) quanto o Poder Público (expropriante) descumprem a obrigação, é preferível que o imóvel retorne ao expropriado, em respeito ao direito constitucional de propriedade.
Depois de havida a desapropriação, o aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, em respeito ao princípio da impessoalidade, o qual deve nortear a Administração Pública.
Quem adquire o imóvel por alienação ou concessão passa a ser responsável pelas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, previstas no art. 5º do Estatuto da Cidade. Edílson Pereira Nobre Júnior (2002, p. 88) alerta que, como a lei não fixou prazo nesses casos para o cumprimento das obrigações, caberá ao Poder Público estipulá-lo no edital licitatório e no contrato, o que deverá constituir condição resolutiva. Assim, não cumprido o prazo, o bem retornaria ao Município.
4.5 Dificuldades para a aplicação do instrumento
Frise-se que, como já exposto anteriormente, até 31 de dezembro de 2010, essa situação era ainda mais grave em vista da Resolução nº 78 do Senado Federal, que determinou a proibição da emissão de títulos públicos nos termos já mencionados. Tal resolução atrasou por muito tempo a aplicação do instrumento.
Ademais, desde a notificação remetida ao proprietário para que este promova o aproveitamento do bem até o fim do prazo de cinco anos de aplicação do IPTU, quando será possível efetuar a desapropriação-sanção, há um intervalo de tempo bastante considerável. Maria Sylvia Zanella de Pietro (2003, p. 155) afirma que “sem considerar os prazos para aprovação do plano diretor e da lei específica, os demais prazos previstos no Estatuto da Cidade estão a indicar que o decreto de desapropriação não poderá ser expedido antes do decurso de aproximadamente oito anos”.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Através do princípio da função social, consagrado na Constituição Federal de 1988, o ordenamento jurídico pátrio passou a conceder proteção ao interesse individual somente nos casos em que este for compatível com as necessidades da sociedade ou não haverá legitimidade no ato de autonomia privada.
Embora não se pretenda, com o princípio da função social, eliminar as prerrogativas relativas à titularidade do bem, ele é fundamento de limitações administrativas e até mesmo de intervenções extremas, como é o caso da desapropriação.
Segundo o art. 182 da Carta Magna, a função social da propriedade urbana será cumprida quando o bem atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. O §4º do dispositivo mencionado faculta ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, determinando penas sucessivas que chegam a culminar na desapropriação-sanção, na hipótese de desídia do proprietário.
O Estatuto da Cidade foi concebido para estabelecer as diretrizes gerais da Política Urbana e promover a regulamentação dos artigos 182 e também 183 da CF. Assim, a desapropriação-sanção da propriedade urbana, proposta pela Constituição Federal no art. 182, foi regulamentada por meio do art. 8º da Lei nº 10.257/2001.
Por ser a função urbanística exercida de forma mais concreta no nível municipal, o plano diretor, consolidado pelo Estatuto da Cidade, configura o meio mais eficaz para sistematizar o desenvolvimento urbano. Seu objetivo principal é definir a função social da cidade e da propriedade urbana e garantir seu cumprimento através da utilização dos instrumentos urbanísticos.
Além da desapropriação comum, caracterizada pela indenização prévia, em dinheiro, incidente sobre qualquer espécie de propriedade, a Constituição Federal de 1988 trouxe a previsão da desapropriação sancionatória, que atinge a propriedade rural ou urbana não cumpridora da sua função social, sendo que a supressão do imóvel urbano se dará pela sua inadequação ao que dispõe a legislação urbanística.
Devido ao caráter punitivo dessa espécie de desapropriação, a indenização devida pela perda compulsória do imóvel será paga em títulos da dívida pública, com prazo de resgate futuro. A sanção, portanto, é não ter direito a pagamento prévio e em dinheiro, como é garantido no procedimento relativo à desapropriação comum, que ocorre nas hipóteses de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.
A desapropriação-sanção é importante para a execução de políticas de desenvolvimento e ordenação urbana, além de combater a especulação imobiliária e o déficit habitacional, sendo esses os motivos pelos quais a doutrina a denomina de desapropriação urbanística ou desapropriação para fins de reforma urbana.
O Estatuto da Cidade traz que os títulos da dívida pública, os quais serão usados no pagamento da indenização, deverão ser previamente aprovados pelo Senado Federal, fato que retira do Município a discricionariedade para escolher entre a manutenção da cobrança do IPTU progressivo ou a efetivação da desapropriação-sanção.
A indenização será paga ao expropriado em prestações anuais, iguais e sucessivas, em até dez anos, assegurado o valor real da indenização e os juros legais de 6% (seis por cento) ao ano. O valor real da indenização refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, o que pode levar ao pagamento de uma indenização não condizente com o que realmente vale o imóvel.
Não serão computados no valor da indenização as expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios, bem como será descontado do quantum o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o do Estatuto da Cidade. Afora isso, os títulos da dívida pública não terão poder liberatório para pagamento de tributos.
Prefeito incorrerá em improbidade administrativa. O Estatuto da Cidade não esclareceu, todavia, se o imóvel retornaria para o expropriado por meio de retrocessão caso o Município não cumpra o prazo citado.
O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório, sendo que quem adquire o imóvel passa a ser responsável pelas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização. A lei não fixou prazo para cumprimento das obrigações nesses casos.
Infelizmente, apesar da importância que a desapropriação-sanção tem como instrumento da Política Urbana na garantia do cumprimento da função social da propriedade urbana, verifica-se que há grande dificuldade para a sua concretização, seja porque a liberação da indenização correspondente à expropriação depende da aprovação do Senado Federal, portanto, de um órgão estranho ao Município, seja porque os prazos previstos no Estatuto da Cidade são muito favoráveis ao proprietário omisso, haja vista impedirem que o decreto de desapropriação possa ser expedido antes do decurso de, aproximadamente, oito anos, a partir do momento em que Poder Público notifica o titular do bem para aproveitá-lo de acordo com os ditames da legislação urbanística.
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