EDUARDO COELHO MEDEIROS – Cel.-Av.
A LEI DA COMMODITY COMO SUPORTE AO
DESENVOLVIMENTO DA CT&I NA DEFESA DO BRASIL
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: CMG R1 Pedro Fonseca Junior
Rio de Janeiro 2020
C2020ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação
institucional da ESG.
_________________________________ EDUARDO COELHO MEDEIROS
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Elaborada pela bibliotecária Patricia Imbroizi Ajus – CRB-7/3716
M488l Medeiros, Eduardo Coelho
A Lei da Commodity como suporte ao desenvolvimento da CT&I na Defesa no Brasil / Coronel Aviador Eduardo Coelho Medeiros.- Rio de Janeiro: ESG, 2020.
50 f.
Orientador: CMG (RM1-FN) Pedro Fonseca Junior.
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos Política e Estratégia (CAEPE), 2020.
1. Orçamento público – Legislação - Brasil. 2. Ciência e tecnologia. 3. Inovação. 4. Defesa – Recursos econômicos. 5. Forças Armadas. I. Título.
A toda a minha família, que por todo esse tempo foi tão importante na formação do meu caráter e na formalização das minhas escolhas. Por causa de vocês, pude me dedicar e doar o melhor de mim para trilhar o meu caminho.
Aos meus pais, os principais responsáveis pelos meus valores e pelo que sou, o meu reconhecimento, o meu respeito e a minha gratidão. Eu amo vocês!
Aos meus filhos, meu maior orgulho e a certeza de que a vida tem um significado, as desculpas pela ausência de tantos anos e a certeza de um amor incondicional. Vocês são o motivo da minha vida.
AGRADECIMENTOS
Aos meus professores e instrutores de todas as épocas e de todas as instituições de ensino, civis e militares, que tanto colaboraram para minha formação pedagógica, que hoje os percebo como parceiros e que ombrearam comigo nesse caminho árduo de tantas conquistas até aqui.
Aos queridos irmãos da Turma “Antártica, novos horizontes”, a melhor Turma do CAEPE de TODOS os tempos, pela amizade, pelo convívio fraterno num ano tão peculiar e pelo suporte diuturno em orações e pensamentos.
A todo o efetivo da Escola Superior de Guerra, em especial ao seu Corpo Permanente de Instrutores, pelos conhecimentos compartilhados, pelas discussões proporcionadas e por encorajar os Estagiários a continuarem a estudar o destino do Brasil.
“O Exército pode passar cem anos sem ser usado, mas não pode passar um minuto sem estar preparado.”
RESUMO
Este trabalho de pesquisa propõe uma discussão sobre a necessidade de se criar um dispositivo legal com o intuito de direcionar uma parcela maior dos recursos do Orçamento Geral da União para o desenvolvimento em Ciência, Tecnologia e Inovação na área de Defesa, proporcionando a necessária atualização técnica e operacional às Forças Armadas Nacionais, bem como a regularidade e previsibilidade de tais recursos. Seu objetivo é, a partir de um diagnóstico da situação atual da destinação dos valores executados pelo Ministério da Defesa, analisar o efeito que a taxação do valor das exportações de commodities, a fim de complementar o Orçamento Público destinado à pasta, para investimentos no desenvolvimento de CT&I das Forças Armadas, traria para o planejamento da sua atualização tecnológica. O método utilizado foi a pesquisa bibliográfica e documental, analisando o papel do Estado como gestor do Orçamento Público e sua aplicação, a fim de promover o Bem Comum da sociedade. As ideias da Escola Superior de Guerra, de autora Mariana Mazzucato e da Escola Nacional de Administração Pública foram explicitadas de forma a fornecer argumentos e apoio teórico à pesquisa. O Trabalho está delimitado ao período entre os anos de 2011 e 2020, para o levantamento dos valores destinados e efetivamente gastos com a área de Defesa, bem como as suas especificidades. O autor ainda cita a Constituição Federal de 1988, a Política Nacional de Defesa de 2016, a Estratégia Nacional de Defesa de 2016, a Lei do Direito Financeiro (4.320/64), a Lei nº 10.180/2001 que organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e do Orçamento Federal, de Administração Financeira, de Contabilidade Federal e do Controle Interno do Poder Executivo Federal e a Lei nº 13.196/58 “Ley Reservada del Cobre, da República do Chile, para permitir o embasamento legal necessário. Os resultados obtidos das comparações realizadas entre o Brasil e os demais quinze países que mais destinam recursos para a Defesa Nacional, demonstraram dados como: porcentagem dos PIB nacionais aplicados na Defesa, parcela do Orçamento de Defesa gasto com o pagamento de Pessoal, fração do Orçamento de Defesa orientado para a CT&I das suas FFAA, entre outros. A conclusão demonstrou que a aplicação de parte dos valores obtidos com as exportações de commodities pelo Brasil, mesmo que temporariamente, traria resultados positivos para o país, pois agregaria significativos montantes e garantiria a regularidade e a previsibilidade de recursos à Defesa, bem como destinaria recursos obtidos com a comercialização de produtos primários para o desenvolvimento de equipamentos de altíssimo valor agregado.
ABSTRACT
This research proposes a discussion on the need to create a legal device in order to direct a larger portion of the resources of the General Budget of the Union for the development in Science, Technology and Innovation in the area of Defense, providing the necessary technical update and operational to the National Armed Forces, as well as the regularity and predictability of such resources. Its objective is, based on a diagnosis of the current situation of the destination of the amounts executed by the Ministry of Defense, to analyze the effect that the taxation of the value of commodity exports, in order to complement the Public Budget destined to the investments in development CT&I of the Armed Forces, would bring to the planning of their technological update. The method used was bibliographic and documentary research, analyzing the role of the State as manager of the Public Budget and its application, in order to promote the Common Good of society. The ideas of the Escola Superior de Guerra, author Mariana Mazzucato and the National School of Public Administration were explained in order to provide arguments and theoretical support for the research. The Work is limited to the period between the years 2011 and 2020, for the survey of the amounts destined and effectively spent with the Defense area, as well as their specificities. The author also mentions the Federal Constitution of 1988, the National Defense Policy of 2016, the National Defense Strategy of 2016, the Financial Law (4.320 / 64), Law No. 10.180 / 2001 that organizes and disciplines Federal Budget and Planning, Financial Administration, Federal Accounting and Internal Control of the Federal Executive Branch and Law No. 13.196 / 58 “Ley Reservada del Cobre”, of the Republic of Chile, to allow for the necessary legal basis. The results obtained from comparisons made between Brazil and the other fifteen countries that most allocate resources for National Defense, showed data such as: percentage of national GDP applied to Defense, portion of the Defense Budget spent on the payment of Personnel, fraction of the Budget Defense Department oriented to the CT&I of its FFAA, among others. The conclusion demonstrated that the application of part of the values obtained with commodity exports by Brazil, even if temporarily, would bring positive results for the country, as it would add significant amounts and guarantee the regularity and predictability of resources to Defense, as well as allocate resources obtained with the commercialization of primary products for the development of equipment with very high added value.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 01 - Execução Orçamentária dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do Ministério da Defesa – Unidade Orçamentária / Grupo de Natureza de
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 – Gastos na área de Defesa em porcentagem do PIB...17
Gráfico 02 – Relação dos 15 países que apresentaram os maiores gastos com Defesa (em Bilhões de US$)...24
Gráfico 03 – Comparação dos Gastos com Pessoal (% do Orçamento da Defesa)..27
Gráfico 04 – Porcentagem do Orçamento de Defesa gasto com pagamento de Pessoal...27
Gráfico 05 – Porcentagem do Orçamento de Defesa aplicado em CT&I...28
Gráfico 06 – Aporte de recursos pela CODELCO através da Lei do Cobre...32
Gráfico 07 – Recursos acumulados para aquisições militares, utilizando a Lei do Cobre...33
Gráfico 08 – Evolução do PIB per capita do Brasil no período de 1955 a 2005...35
Gráfico 09 – População Mundial Total...36
Gráfico 10 – Crescimento da demanda por alimentos no mundo...37
Gráfico 11 – Reservas de terras agricultáveis no mundo...38
Gráfico 12 – Exportação de commodities em relação às exportações totais brasileiras...39
LISTA DE ABREVIATURA
CODELCO – Corporación Nacional del Cobre
CONSUDENA – Consejo Superior de la Dfensa Nacional
EMBRAER – Empresa Brasileira de Aeronáutica OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte
LISTA DE SIGLAS
AED – Ação Estratégica de Defesa BID – Base Industrial de Defesa
CT&I – Ciência, Tecnologia e Inovação ED – Estratégia de Defesa
END – Estratégia Nacional de Defesa ESG – Escola Superior de Guerra EUA – Estados Unidos da América
FAO – Food and Agriculture Organization
FFAA – Forças Armadas MD – Ministério da Defesa
OEG – Objetivos Estratégicos de Governo OGU – Orçamento Geral da União
OND – Objetivos Nacional de Defesa
PAC – Plano de Aceleração do Crescimento PIB – Produto Interno Bruto
SUMARIO 1 INTRODUÇÃO………11 2 METODOLOGIA...15 2.1 Pesquisa Bibliográfica...15 2.2 Pesquisa Documental...15 2.3 Revisão Bibliográfica...15 2.4 Delimitação da Pesquisa...16 3 O PROBLEMA...17 4 REFERENCIAL TEÓRICO...19
5 ANÁLISE DOS DADOS...23
5.1 Destinação do Orçamento de Defesa...23
5.2 Lei Reservada do Cobre...29
5.3 A contribuição da commodities para a economia brasileira...34
5.4 As commodities como alternativa para auxiliar na atualização tecnológica das FFAA brasileiras...39
6 CONCLUSÃO...42
1 INTRODUÇÃO
O Orçamento Público é o documento de maior relevância e, provavelmente, o mais antigo da administração pública. Um dos vestígios mais interessantes dessa ideia encontra-se na Magna Carta inglesa, outorgada em 1215, pelo Rei João Sem Terra, conforme destaca a apostila do Curso de Gestão do Orçamento Público da Escola Nacional de Administração Pública (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014, p.9).
A finalidade do Orçamento Público, inicialmente, era controlar os gastos por parte do Gestor Público. A intenção era saber com o quê havia sido gasto o dinheiro do povo. Posteriormente, desenvolveram-se novas técnicas e agregaram-se princípios, a fim de identificar, priorizar e planejar os gastos do Estado, partindo-se de uma estimativa de arrecadação e das demandas dos diversos órgãos de todos os níveis da administração pública.
No Brasil, atualmente, o Orçamento Geral da União (OGU) é constituído de três peças: Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais.
Segundo o Portal da Transparência1, o OGU possui aspectos fundamentais para a sua elaboração e controle previstos na Constituição Federal, na Lei 4.320/64 (Lei do Direito Financeiro), no Plano Plurianual ( § 1º do Art. 165 da Constituição Federal, de 1988), na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), essa última, com amparo legal no Capítulo II do Título VI da Constituição Federal do Brasil, de 1988.
O OGU destina-se a: “estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (BRASIL, 1988).
A Lei nº 13.971/2019, que institui o Plano Plurianual para o período de 2020 a 2023, no seu artigo 2º, define “programas” como sendo: “conjunto de políticas públicas financiadas por ações orçamentárias e não orçamentárias” (BRASIL, 2019).
Assim, infere-se que o Orçamento Geral da União tem como um dos seus objetivos “patrocinar” a Política Nacional, que é:
1 Disponível em: http://www.portaltransparencia.gov.br/entenda-a-gestao-publica/orcamento-publico. Acesso em: 30 Abr. 2020.
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“[...] o conjunto de normas, diretrizes, leis e planos de ação destinados a orientar o emprego do Poder Nacional para a conquista e a manutenção dos
Objetivos Nacionais, identificados e estabelecidos a partir da interpretação
das necessidades, interesses e aspirações da Nação” (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA, 2020, p. 44, grifo nosso).
Dessa forma, é correto concluir que o Estado utiliza-se do Orçamento Público para garantir o atingimento do Bem Comum, “que pode ser considerado como a síntese dos Objetivos Nacionais” (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA, 2020, p.210, grifo nosso).
Considerando ainda que, conforme os Fundamentos do Poder Nacional, definidos pela Escola Superior de Guerra:
“Poder Nacional é a capacidade que tem o conjunto de homens e dos meios que constituem a Nação, atuando em conformidade com a vontade nacional, para alcançar e manter os objetivos nacionais. Manifesta-se em cinco expressões: a política, a econômica, a psicossocial, a militar e a científica e tecnológica” (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA, 2020, p.33)
Em caso de conflito externo, a Expressão Militar do Poder Nacional poderá ser empregada em ações em prol da garantia da Defesa Nacional, caso os esforços da Política e da Diplomacia não sejam suficientes.
Então, reunindo todos os conceitos citados pode-se depreender que o Orçamento Público deverá conter uma fração destinada à manutenção da capacidade operacional das Forças Armadas Nacionais, a fim de que possam cumprir a sua missão constitucional, além de buscar atingir os objetivos e as diretrizes definidas, respectivamente, pela Política Nacional de Defesa e pela Estratégia Nacional de Defesa.
Porém, segundo o Panorama atualizado dos Recursos, Despesas e Investimentos do Ministério da Defesa2, nos últimos dez anos (2011 a 2020), o montante disponível para investimentos no MD está em torno de 9,77% do seu orçamento, sendo muito abaixo dos 26%, em média, gastos pelos EUA, China e França, segundo o site The Balance3, especializado em finanças e investimentos públicos e privados internacionais.
Por isso, esse trabalho vem propor uma forma de complementação orçamentária para investimento no desenvolvimento da CT&I nas Forças Armadas Brasileiras, a fim de identificar uma maneira de solucionar o seguinte problema de
2 Disponível em: https://www.defesa.gov.br/orcamento. Acesso em: 02 Abr. 2020
3 Disponível em: https://www.thebalance.com/department-of-defense-what-it-does-and-its-impact-3305982. Acesso em: 30 Abr. 2020.
pesquisa: Quais as ações que devem ser tomadas pelo governo federal de modo a permitir que as Forças Armadas possuam recursos suficientes para investir no desenvolvimento da CT&I?
Partindo dessa inquietação, seguindo os preceitos teóricos do atual sistema de planejamento e de orçamento federal, previsto na Lei nº 10.180, de 06 de
fevereiro de 2001, a qual organiza e disciplina todo o sistema, da Política Nacional de Defesa, e da obra: “O Estado Empreendedor – Desmascarando o mito do setor público vs. setor privado”, da autora, Mariana Mazzucato, foram
estabelecidos os Objetivos Intermediários para essa pesquisa, abaixo relacionados: a) Analisar a evolução do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social do Ministério da Defesa e sua distribuição percentual entre: Pagamentos de Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida, Outras Despesas Correntes, Investimentos, Inversões Financeiras e Amortização da Dívida no últimos dez anos (2011 a 2020);
b) Identificar os montantes obtidos pelo Brasil com as exportações de commodities no mesmo período anterior;
c) Analisar os aspectos da Ley Reservada Del Cobre, Lei 13.196/1958, da República do Chile; e
d) Analisar a possibilidade de implementação de um diploma legal semelhante à Lei do Cobre no Brasil, que complementasse o Orçamento Público destinado aos investimentos para o desenvolvimento da CT&I nas Forças Armadas Brasileiras.
Assim, esses objetivos específicos nortearam os esforços de pesquisa do autor no sentido de que fosse atingido o objetivo final de analisar o efeito que a taxação do valor das exportações de commodities, a fim de complementar o Orçamento Público destinado ao Ministério da Defesa, para investimentos no desenvolvimento de CT&I das Forças Armadas, traria para o planejamento da atualização tecnológica delas.
A relevância do trabalho apoia-se na necessidade constante da atualização tecnológica e operacional das Forças Armadas Brasileiras, a fim de se contrapor a possíveis ameaças à Segurança Nacional em âmbito externo, de caráter convencional ou não, num ambiente real ou virtual, conforme a realidade atual impõe às Nações soberanas.
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objetiva dos aspectos abordados na pesquisa. Dessa forma, o presente estudo está dividido em cinco capítulos, além deste, introdutório. O segundo apresenta a metodologia utilizada para alcançar os objetivos da pesquisa.
A fim de ambientar o leitor com o Problema de Pesquisa levantado pelo autor, o terceiro capítulo analisa de forma sucinta a aplicação do Orçamento Público Nacional, no período de 2011 a 2020, no Ministério da Defesa.
A fundamentação teórica que alicerça este trabalho, abordada no quarto capítulo, identifica aspectos sobre a Lei nº 10.180 de 6 de fevereiro de 2001 que Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, a Política Nacional de Defesa de 2016, A Estratégia Nacional de Defesa de 2016, a obra “O Estado Empreendedor – Desmascarando o mito do setor público vs setor privado de 2014, da autora Mariana Mazzucato e a Lei nº 13.196 de 1958 Ley Reservada del Cobre, da República do Chile, todos versando sobre o investimento do Orçamento Público por parte do Estado em Ciência, Tecnologia e Inovação.
Com o propósito de dar conhecimento dos dados que apoiam as conclusões do trabalho, o quinto capítulo faz uma análise das informações levantadas sobre o Orçamento Geral da União e do Orçamento do Ministério da Defesa no período supracitado. Apresenta também a Lei nº 13.196 de 1958, da República do Chile, conhecida como a Ley Reservada del Cobre, como exemplo de alternativa ao problema de pesquisa e que foi aplicada no país vizinho. Destaca ainda, o desempenho das exportações nacionais de commodities no espaço temporal restrito à pesquisa e analisa o impacto da aplicação de parte do valor das exportações de produtos básicos (commodities) na atualização tecnológica das Forças Armadas Brasileiras.
Finalmente, o sexto capítulo apresenta as conclusões da pesquisa de forma a confirmar o cumprimento dos objetivos propostos.
É indiscutível que, para sua validação, o trabalho deve seguir uma metodologia científica criteriosa, cuja abordagem é o próximo passo a ser dado.
2 METODOLOGIA
“O método é o conjunto das atividades sistemáticas e racionais que, com maior segurança e economia, permite alcançar o objetivo – conhecimentos válidos e verdadeiros -, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decisões do cientista” (MARCONI e LAKATOS, 2010,p.65).
Conforme os conceitos de Marconi e Lakatos, na busca pelos objetivos deste estudo, o autor procurou estabelecer uma relação entre duas variáveis: orçamento público (independente) e atualização tecnológica das Forças Armadas (dependente) (MARCONI e LAKATOS, 2010, p.122).
A Técnica de Pesquisa utilizada foi a Documentação indireta, através da Pesquisa documental (fontes primárias) e da Pesquisa bibliográfica (fontes secundárias), a fim de reunir as informações necessárias para confrontar teorias, dados históricos e comparações com outros países (MARCONI e LAKATOS, 2010, p.157).
2.1 Pesquisa Bibliográfica
Na Pesquisa Bibliográfica foi utilizada a “...bibliografia já tornada pública em relação ao tema de estudo, desde publicações avulsas, [...], livros, pesquisas...” (MARCONI e LAKATOS, 2010, p. 166), com a finalidade de colocar o pesquisador em contato com tudo que já foi escrito ou registrado de outra forma sobre o assunto.
Desse material, foram extraídas informações sobre o papel do Estado como gestor do Orçamento Público, a teoria sobre a formatação do Orçamento Geral da União no Brasil, os Fundamentos do Poder Nacional e algumas características sobre investimentos em atualização tecnológica das Forças Armadas de outras nações.
2.2 Pesquisa Documental
A Pesquisa Documental apoiou-se basicamente nos “documentos, escritos ou não, constituindo o que se denomina de fontes primárias” (MARCONI e LAKATOS, 2010, p. 157), elaboradas no momento em que o fato ocorre ou depois.
Assim, obtiveram-se os dados relativos aos diversos dispositivos legais que regulamentam a elaboração, a execução e o controle do Orçamento Geral da União, os marcos normativos que definem o papel das Forças Armadas e sua aplicação na Defesa Nacional e a Lei que definiu a destinação de recursos financeiros extra-orçamentários para investimento na revitalização das Forças Armadas Chilenas.
2.3 Revisão Bibliográfica
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do Estado como gestor do Orçamento Público e sua aplicação na busca do Bem Comum, a fim de contextualizar o problema. As ideias da Escola Superior de Guerra (2020), de Mariana Mazzucato (2014) e da Escola Nacional de Administração Pública (2014) foram explicitadas de forma a fornecer argumentos e apoio teórico à pesquisa.
2.4 Delimitação da Pesquisa
Em virtude do pouco tempo disponível para se dedicar exclusivamente à pesquisa, este trabalho ficou limitado ao levantamento dos dados encontrados nas páginas eletrônicas dos Ministérios da Defesa do Brasil e do Chile, do Governo Federal Brasileiro, do International Institute of Startegic Studies, do The Balance, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e nas publicações disponibilizadas pela biblioteca General Cordeiro de Farias (ESG).
As informações sobre a execução orçamentária do MD e das Forças Armadas publicadas no site do MD restringem-se ao período de 2011 a 2020, fato que limitou o lapso temporal da pesquisa.
O site International Institute of Strategic Studies informa que os dados disponibilizados pelos diversos países a respeito da aplicação dos seus recursos orçamentários, na aquisição das suas capacidades de Defesa, têm diferentes metodologias de cálculos. Alguns contabilizam as despesas de pagamento de pessoal como gastos com Defesa, outros não. Países com regimes de governos autoritários divulgam dados, em sua maioria, não confiáveis. Algumas Nações englobam gastos com aquisições de equipamentos com despesas em Ciência, Tecnologia e Inovação, outras, consideram tais despesas separadamente. Dessa forma, por vezes, ocorrem algumas imprecisões na análise dos dados obtidos.
Uma vez descrita a metodologia utilizada pelo autor, aborda-se o problema de pesquisa que serviu de motivação para este trabalho.
3 O PROBLEMA
“A formulação do problema prende-se ao tema proposto: ela esclarece a dificuldade específica com a qual se defronta e que se pretende resolver por intermédio da pesquisa” (MARCONI e LAKATOS, 2010, p.203).
O site do Ministério da Defesa4 disponibiliza, na área de Orçamento e Finanças, a execução orçamentária dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da Defesa do período de 2011 a 2020, em forma planificada, no Quadro 01, que permite uma fácil visualização:
Quadro 01 – Execução Orçamentária dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do Ministério da Defesa – Unidade Orçamentária / Grupo de Natureza de Despesa.
Fonte:https://www.gov.br/defesa/ptbr/arquivos/orcamento_financas/2020/cosolidadaa_211a_aa_202a
_va_ascoma_dot-atualizadaa_ea_empenhasa_abril.pdf (Acesso em: 19/06/2020).
Analisando as informações, observa-se que, nesse intervalo de tempo, os gastos com pagamento de pessoal e encargos sociais absorveram, em média 74,23% do Orçamento, com um pico de 76,15% em 2016 e, até o dia 30 de abril de 2020, chegou a 77,47%.
Por outro lado, os investimentos da Pasta mantiveram uma média de 9,77%, com um pico de 15,12% em 2012 e um mínimo de 7,03%, em 2019. Até abril de 2020, consumiram-se somente 6,56% do Orçamento da Defesa com investimentos.
Segundo as informações obtidas no site do International Institute of Strategic
Studies5, os países europeus membros da OTAN incrementaram seus investimentos de 19,8% em 2018 para 23,1% em 2019. Os Estados Unidos chegaram ao valor de 29%, em 2019. Países asiáticos aumentaram suas cifras nos últimos anos, devido
4 Disponível em: https://www.defesa.gov.br/orcamento. Acesso em: 02 Jun. 2020
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ao crescimento do poderio bélico da China. Por isso, a Coréia do Sul aumentou seus investimentos de 31% em 2018, para 32% em 2019 e o Japão os elevou de 17% em 2018, para 22% em 2019. A Austrália também apresentou um crescimento nos seus investimentos em Defesa de 20% em 2018, para 24% em 2019.
Assim, conclui-se que a parcela do Orçamento Público destinado aos investimentos para o desenvolvimento da Ciência, Tecnologia e Inovação no Ministério da Defesa, a fim de proporcionar uma capacidade tecnológica e operacional adequada às Forças Armadas Brasileiras encontra-se muito abaixo dos países desenvolvidos.
A partir do conhecimento desses dados, surgiu a inquietação do autor sobre a necessidade de o Brasil proporcionar uma alternativa orçamentária, que viesse a complementar os investimentos do MD, capaz de proporcionar uma aproximação no nível de investimentos dos países importantes do ponto de vista das suas capacidades bélicas.
Após identificado o problema de pesquisa, faz-se mister utilizar-se de uma fundamentação teórica, que serviu de base para a formulação desse trabalho.
4 REFERENCIAL TEÓRICO
“A finalidade da pesquisa científica não é apenas um relatório ou descrição de fatos levantados empiricamente, mas o desenvolvimento de um caráter interpretativo, no que se refere aos dados obtidos. Para tal, é imprescindível correlacionar a pesquisa com o universo teórico, optando-se por um modelo teórico que serve de embasamento à interpretação do significado dos dados e fatos colhidos ou levantados” (LAKATOS, 2010, p.207).
A Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal. No seu texto, em linhas gerais, estão definidas as finalidades e atribuições dos vários sistemas nela nominados, bem como determinando seus órgãos centrais, setoriais e específicos.
A Lei disciplina a atuação desses diversos órgãos nas fases de planejamento, elaboração e acompanhamento da execução do Orçamento Geral da União, nos diversos níveis da administração pública (Federal, Estadual, Distrital e Municipal), impondo a criação de metas e indicadores, a fim de medir a execução orçamentária, a efetividade das ações e o alinhamento com as políticas públicas definidas dentro do exercício financeiro.
Do estudo da Lei, observa-se que o Plano Plurianual, previsto no art. 165, § 1º da Constituição Federal, é o principal instrumento de planejamento da ação governamental, pois compreende a elaboração das Orientações Estratégicas de Governo – OEG, em que se analisam as prioridades, conforme o programa do governo eleito e as estratégias que se pretendem adotar para cumprir os compromissos assumidos, conforme os meios e os recursos disponíveis.
Daí são concebidos os Planos Especiais dos governos: Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), Programa Avança Brasil, dentre outros.
Partindo para a análise da Política Nacional de Defesa – PND/2016, o autor identificou, pelo menos, três dos dezoito posicionamentos utilizados para a sua concepção que estão perfeitamente alinhados com os objetivos deste trabalho:
“XIV - manter as Forças Armadas adequadamente preparadas e equipadas, a fim de serem capazes de cumprir suas missões constitucionais, e prover a adequada capacidade de dissuasão;
XV - buscar a regularidade orçamentária para o Setor de Defesa, adequada ao pleno cumprimento de suas missões constitucionais e à continuidade dos projetos de Defesa; e
XVI. priorizar os investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação relativos a produtos de defesa de aplicação dual, visando à autonomia tecnológica do País” (BRASIL, 2016, p. 12).
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Desta breve leitura, extrai-se a importância não só do montante disponibilizado, como também da regularidade orçamentária destinada ao Ministério da Defesa, garantindo uma estabilidade razoável para o planejamento dos investimentos em aquisições e em desenvolvimento da Ciência, Tecnologia e Inovação que permitam a obtenção das capacidades necessárias às Forças Armadas Brasileiras para atingirem alguns dos Objetivos Nacionais de Defesa, também alinhados ao presente estudo:
“II - Assegurar a capacidade de Defesa, para o cumprimento das missões constitucionais das Forças Armadas [...]
VII. Promover a autonomia produtiva e tecnológica na área de defesa” (BRASIL, 2016, p. 12 e13).
Por isso, a proposta de uma complementação orçamentária que compense a falta de recursos para investimentos e a recorrente utilização da prática do contingenciamento de recursos públicos, a fim de permitir o atingimento das metas macroeconômicas do Governo Federal.
Uma vez definidos os Objetivos Nacionais de Defesa pela PND, cabe à Estratégia Nacional de Defesa – END/2016, apontar as ações que conduzirão os esforços no sentido da sua obtenção.
Em diversos trechos da END/2016, são ressaltadas as necessidades do fortalecimento e da atualização tecnológica das FFAA, a fim de que sejam obtidas as capacidades necessárias ao cumprimento das suas missões.
No documento, são listados os Objetivos Nacionais de Defesa (OND), as Estratégias de Defesa (ED) e as Ações Estratégicas de Defesa (AED) com a intenção de orientar as medidas a serem implementadas. Alguns desses itens citados estão em total sintonia com a pesquisa do autor, tais como:
“OND -1 GARANTIR A SOBERANIA, O PATRIMÔNIO NACIONAL E A
INTEGRIDADE TERRITORIAL [...]
ED-2 Fortalecimento da Capacidade de dissuasão [...]
AED-7 Dotar o País de Forças Armadas modernas, bem equipadas, adestradas e em estado de permanente prontidão, capazes de desencorajar ameaças e agressões. [...]
OND-2 ASSEGURAR A CAPACIDADE DE DEFESA, PARA O CUMPRIMENTO DAS MISSÕES CONSTITUCIONAIS DAS FORÇAS ARMADAS
ED-3 Dimensionamento do Setor de Defesa [...]
AED-12 Estruturar as Forças Armadas em torno de capacidades.
AED-13 Aparelhar as Forças Armadas com equipamentos adequados ao cumprimento da sua missão constitucional. [...]
AED-16 Dar prosseguimento aos projetos estratégicos da Forças Armadas. [...]
ED-5 Regularidade orçamentária
emprego dos recursos orçamentários, e, dessa forma, racionalizar o seu uso, tornando os gastos em defesa mais eficientes. Adicionalmente, busca compatibilizar o orçamento de defesa à envergadura do País no cenário mundial.
AED-25 Buscar a regularidade e a previsibilidade orçamentária para o Setor de Defesa” (BRASIL,2016, p. 33-35).
Percebe-se novamente, em vários trechos deste marco normativo, a preocupação com a disponibilidade e a previsibilidade dos recursos orçamentários compatíveis com a missão constitucional das Forças Armadas e com os Objetivos Nacionais de Defesa estabelecidos.
A escritora Mariana Mazzucato, em sua obra O Estado Empreendedor – Desmascarando o mito do setor público vs. setor privado, de 2014, dedicou-se a desconstruir a crença de que as principaiss inovações tecnológicas tiveram origem no setor privado, devido à sua grande capacidade de investimento, agilidade operacional de aquisições e atitude corajosa diante dos riscos. A autora, na realidade, demonstra que o setor público foi o responsável por quase todas as pesquisas básicas, investimento em inovações e intercâmbio entre o Estado, a Academia e a Indústria, cabendo ao setor privado, a implementação dos processos de produção em larga escala e a inserção dos produtos nos respectivos mercados, uma vez calculados os riscos de absorção pelos consumidores.
Da leitura, chega-se ao entendimento de que o setor privado abstém-se ao máximo de correr riscos. Assim, cabe ao Estado o investimento inicial no desenvolvimento da inovação que ainda não tem retorno financeiro garantido.
Por vezes, a genialidade do empreendedor privado surge na ação de agregar diferentes inovações em seu produto, e não na “descoberta” da nova tecnologia.
“... a genialidade e o “espírito louco” de Steve Jobs só produziram sucesso e lucros maciços porque a Apple conseguiu surfar na onda de investimentos enormes feito pelo Estado em tecnologias “revolucionárias” que deram sustentação ao iPhone e ao iPad: a internet, o GPS, telas sensíveis ao toque [touch screen] e tecnologias de comunicação. Sem essas tecnologias financiadas com recursos públicos, não teria havido nenhuma onda para surfar totalmente (MAZZUCATO, 2014, p.127)”.
Dessa forma, pode-se compreender a importância da participação do Estado, via Orçamento Público, no desenvolvimento de Ciência, Tecnologia e Inovação de um país, sendo para a utilização militar, específica para emprego na Defesa Nacional ou para a aplicação dual, agregando conhecimentos e benefícios aos usuários civis e militares, trazendo ganhos à toda a sociedade.
22
Por fim, a Lei nº 13.196, de 1958, conhecida como a “Ley Reservada del
Cobre” adotada pela República do Chile, que obrigava a CODELCO (Corporación Nacional del Cobre), a maior produtora mundial de cobre, a destinar o valor de 10%
das suas vendas anuais às Forças Armadas do Chile, apresenta um modelo de arrecadação alternativa, que poderia ser avaliada como opção para permitir a destinação de recursos financeiros oriundos das exportações das commodities brasileiras ao Ministério da Defesa, em complemento ao Orçamento Geral da União, livre de contingenciamentos e que proporcionasse uma previsibilidade de recursos para a pasta, permitindo um planejamento exequível, de médio e longo prazo, para a aplicação de recursos na atualização tecnológica das Forças Armadas Brasileiras, a fim de proporcionar capacidades operacionais compatíveis com as dos países desenvolvidos e alinhadas aos Objetivos Nacionais, estabelecidos pela PND.
Conhecidas as bases teóricas da pesquisa, apresenta-se a análise de todos os dados colhidos para permitir chegar às conclusões pretendidas.
5 ANÁLISE DOS DADOS
5.1 Destinação do Orçamento da Defesa
Conforme citado anteriormente, no capítulo dedicado à apresentação do problema de pesquisa deste trabalho, no período considerado, o Brasil destinou uma fração bastante reduzida do Orçamento Geral da União com a função específica de investimento em reaparelhamento e desenvolvimento da CT&I para as Forças Armadas Nacionais.
O presente capítulo tem a intenção de analisar os dados referentes à aplicação dos recursos financeiros no Ministério da Defesa e compará-los com o investimento de alguns países, a fim de provocar a discussão sobre a adoção de uma alternativa para complementar o montante destinado à atualização técnica e operacional das FFAA, semelhante à utilizada pela República do Chile, através da Lei Reservada do Cobre, de 1958.
Inicialmente, de acordo com o gráfico 01, compara-se a execução orçamentária do Ministério da Defesa do Brasil entre os quinze países com os maiores gastos em Defesa, destacando a porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB) de cada país, destinado à Defesa, no período de 2011 a 2019:
24
Gráfico 01 – Gastos na área de Defesa em porcentagem do PIB.
Fonte: INTERNATIONAL INSTITUTE OF STRATEGIC STUDIES. Department of Defense and its effect on the economy. Washington, D.C.: IISS, 2020. Disponível em:
https://www.thebalance.com/department-of-defense-what-it-does-and-its-impact-3305982. Acesso em: 30 abr. 2020.
A análise do gráfico demonstra que a Arábia Saudita apresenta uma destinação muito mais destacada do seu PIB para os assuntos relativos à Defesa do que os demais países, mantendo uma média de 9,50% do total das suas riquezas produzidas direcionadas para a sua segurança, chegando a um pico de investimentos no valor de 13,30% do PIB daquele país, em 2015. Os próximos três países apresentam um emprego, em média, mais equilibrado do seu PIB para a Defesa: Israel (5,54%), Rússia (4,13%) e EUA (3,77%), mesmo que estejam em um nível muito mais elevado que os demais.
Nesse requisito, o Brasil ocupa, no período levantado, a décima segunda posição, reservando somente 1,40%, em média, do seu PIB para a Segurança Nacional.
Em uma análise preliminar, a fração do PIB de um país destinado a uma das suas pastas, pode indicar a prioridade que é dada ao tema, pela sua administração
central. Ressalta-se ainda que são notórias as necessidades apresentadas por outros problemas nacionais tais como: Saúde, Educação, Infraestrutura e outros. Porém, a história recente do Brasil tem demonstrado em repetidas ocasiões o emprego das Forças Armadas em áreas diversas da sua destinação constitucional, servindo como back up para a segurança pública, obras de infraestrutura, ações contra o narcotráfico nas fronteiras, transportes de urnas eletrônicas, vacinas e profissionais de saúde, dentre várias outras. Portanto, além da importância fundamental da missão da manutenção da soberania nacional, há vários outros motivos para a manutenção dos maiores níveis possíveis de operacionalidade e pronta-resposta aos meios militares.
A próxima análise compara os orçamentos totais dos quinze principais países voltados para a Defesa, permitindo uma visualização direta dos valores aplicados pelos países listados (em Bilhões de dólares americanos), durante o período compreendido pelo trabalho, conforme o gráfico 02:
Gráfico 02 – Relação dos 15 países que apresentaram os maiores gastos com Defesa (em Bilhões de US$). 0.00 50.00 100.00 150.00 200.00 250.00 300.00 350.00 400.00 450.00 500.00 550.00 600.00 650.00 700.00 750.00 800.00 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Período
15 Países com maiores Gastos com Defesa
(em Bilhões de US$)
Alemanha Aráb. Saud. Austrália Brasil China Coréia do Sul EUA França Índia Irã Israel Itália Japão Reino Unido Rússia26
Fonte: INTERNATIONAL INSTITUTE OF STRATEGIC STUDIES. Department of Defense and its effect on the economy. Washington, D.C.: IISS, 2020. Disponível em:
https://www.thebalance.com/department-of-defense-what-it-does-and-its-impact-3305982. Acesso em: 30 abr. 2020.
Quando a abordagem passa a ser com relação ao total do Orçamento Público destinado à Defesa em valores absolutos, os Estado Unidos apresentam uma superioridade extremamente destacada em relação aos demais, tendo a China na segunda posição, bastante afastada. Dentre os demais, somente a Arábia Saudita apresentou, nos anos de 2014, 2015, 2017, 2018 e 2019, orçamento total destinado à Defesa próximo aos 100 Bilhões de dólares americanos.
Destaca-se que os EUA apresentaram uma tendência de queda no seu orçamento de Defesa nos anos de 2011 a 2014, mantendo uma estabilidade até 2017 e voltando a crescer a partir de então. A China, apesar de apresentar números bem mais modestos, vem mantendo uma tendência constante de crescimento nos seus gastos com Defesa em todo o período.
No período destacado, o Brasil oscilou entre a décima e a décima segunda posições, estando, desde 2017, na décima primeira posição no referido ranking.
Esse dado demonstra a capacidade real de investimento em aquisições de equipamentos e desenvolvimento de CT&I, seja em parceria com empresas brasileiras, com a academia ou corporações internacionais, uma vez que cita o valor disponível em Bilhões de dólares para essa destinação, moeda padrão para as transações internacionais. Assim, tem-se a noção da real “força” do Brasil no mercado, pois expõe-se o volume de recursos exclusivos para a atualização tecnológica das FFAA nacionais, além de sugerir um “lastro” para a percepção de financiamentos internacionais.
A próxima abordagem do trabalho, refere-se aos gastos com pagamento de pessoal, que absorve parte significativa de todos os orçamentos pesquisados, porém apresenta um valor bastante elevado no Brasil, “sangrando” recursos que poderiam ser direcionados ao reaparelhamento das Forças e ao desenvolvimento da CT&I no âmbito do MD. Para facilitar a visualização do resultado do estudo, foram elaborados os gráficos 03 e 04:
Gráfico 03 – Comparação dos Gastos com Pessoal(% do Orçamento da Defesa)
Fonte: INTERNATIONAL INSTITUTE OF STRATEGIC STUDIES. Department of Defense and its effect on the economy. Washington, D.C.: IISS, 2020. Disponível em:
https://www.thebalance.com/department-of-defense-what-it-does-and-its-impact-3305982. Acesso em: 30 abr. 2020.
Gráfico 04 – Porcentagem do Orçamento de Defesa gasto com pagamento de Pessoal.
Fonte: Ministério da Defesa. Execução Orçamentária dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do Ministério da Defesa. Brasília, DF: MD, 2020. Disponível em:
https://www.gov.br/defesa/ptbr/arquivos/orcamento_financas/2020/cosolidadaa_211a_aa_202 a_va_ascoma_dot-atualizadaa_ea_empenhasa_abril.pdf . Acesso em: 19 jun. 2020.
Da observação dos gráficos, depreende-se que o Brasil manteve os seus gastos com o pagamento de pessoal, no período de 2011 a 2020, bem próximo da fração de 75% de todo o orçamento destinado para a Defesa. Na gráfico 4, restrita ao período de 2011 a 2014, observa-se ainda que nenhum dos países relacionados utiliza mais do que 47% do seu orçamento, sendo a faixa mais povoada, em torno
0.00 25.00 50.00 75.00 100.00
Índia EUA Rei. Uni. Brasil Japão Alemanha Turquia
Comparação dos Gastos com Pessoal (% do
Orçamento da Defesa)
2011 2012 2013 2014 25.00 35.00 45.00 55.00 65.00 75.00 85.00 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020Orçamento de Defesa X Gasto com Pessoal (%)
Brasil28
dos 30%.
Até este ponto do estudo, já é possível construir um entendimento inicial de que o Brasil destina uma fatia bastante reduzida do seu orçamento público para a pasta da Defesa e que, em função da necessidade do cumprimento dos dispositivos legais que regem a remuneração dos militares ativos e veteranos, aproximadamente 75% destes limitados recursos são destinados ao pagamento do pessoal.
Considerando que os recursos do MD têm variadas aplicações e que as Forças precisam assumir compromissos financeiros vultosos com fornecedores diversos e que todos os contratos assinados pela administração pública devem ser cumpridos, o autor passou a pesquisar os valores destinados aos investimentos no desenvolvimento da Ciência, Tecnologia e Inovação e na atualização tecnológica das Forças Armadas Brasileiras. A fim de permitir uma fácil compreensão, foi elaborado o gráfico abaixo:
Gráfico 05 – Porcentagem do Orçamento de Defesa aplicado em CT&I
Fonte: INTERNATIONAL INSTITUTE OF STRATEGIC STUDIES. Department of Defense and its effect on the economy. Washington, D.C.: IISS, 2020. Disponível em:
https://www.thebalance.com/department-of-defense-what-it-does-and-its-impact-3305982. Acesso em: 30 abr. 2020.
Da observação do gráfico, conclui-se que, em média, considerando o período, os EUA mantiveram a maior parcela do seu orçamento de Defesa destinado para o desenvolvimento da Ciência, Tecnologia e Inovação. A partir de 2012, a Alemanha apresentou um aumento significativo no investimento em CT&I, chegando a ultrapassar os EUA em 2014 e mantendo-se com maiores investimentos até 2017,
0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
% do Orçamento de Defesa aplicado em
CT&I
Alemanha Austrália Brasil China Coréia do Sul EUA França Israel Itália Japão Reino Unido Rússiaapesar de já demonstrar uma queda desde 2015.
No período considerado, o Brasil chegou a investir 15,12% do seu orçamento de Defesa em CT&I, mas vem apresentando uma grande tendência de queda em tais investimentos, chegando a 8,22% em 2016, o que faz com que supere somente a Austrália nesse quesito.
Talvez a sensação de total segurança com relação a contenciosos fronteiriços com países vizinhos, conflitos de ordem política ou comercial internacionais e o aparente distanciamento de eventos de terrorismo, além da total confiança na tradição da Diplomacia Nacional transfiram uma maior prioridade de investimento dos recursos públicos para outras áreas da administração governamental, principalmente: educação, saúde, infraestrutura e assistência social, por exemplo.
Como forma de fundamentar a necessidade do incremento financeiro à Defesa Nacional, este trabalho passa a discorrer sobre o exemplo de um país vizinho, a República do Chile.
5.2 Lei Reservada do Cobre
Desde o final do século XIX e ao longo do século XX, o principal traço da cultura estratégica chilena tem sido a percepção de que o Chile é “um país assediado” por todos os seus vizinhos (VIAL, 1981 apud BRAHM GARCÍA, 2003, p.47). Tal sensação de ameaça tem motivações concretas. No Norte, a Bolívia e o Peru tinham razões suficientes para buscar uma revanche pelas perdas territoriais sofridas na Guerra do Pacífico. Ao Leste, a Argentina mostrava-se economicamente mais forte, construindo um aparato militar digno do status de potência regional emergente. A posse da região Sul era motivo de disputa entre ambos os países e quase os levou à guerra em 1898-1900 e 1978, com o risco de que os vizinhos do Norte aproveitassem uma guerra no Sul para atacar o Chile e recuperar territórios perdidos entre 1879 e 1883. Na virada do século XX, as crescentes tensões entre o Chile e os seus vizinhos do Norte e do Leste, levaram Robert Burr (1971, p.244) a considerar que o Chile estava sob perigo de cerco moral e militar.
A sensação de assédio tem moldado a percepção que a sociedade chilena e suas lideranças têm sobre a existência de adversários plausíveis, sobre as ameaças que eles representam, bem como sobre a importância e a valorização de suas instituições militares. As experiências obtidas em suas principais guerras do século XIX – Guerra contra a Confederação Peru-Boliviana (1836-1839); Guerra do Pacífico
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(1879-1883) e Guerra Civil de 1891 – também transmitem aos chilenos uma visão positiva da eficácia do uso da força para a solução de graves disputas políticas (JOHNSTON, 1995).
A percepção de estar em meio a um cerco faz com que o Chile entenda a ação ofensiva de uma guerra preventiva como uma manobra defensiva. Nesse sentido, a Guerra do Pacífico – da qual o Chile tomou a iniciativa e resultou na conquista de amplos territórios peruanos e bolivianos – é vista como tendo sido “um reflexo defensivo por parte do Chile frente à união Peru e Bolívia, o que ameaçou seriamente o equilíbrio de poder e os interesses nacionais chilenos” (RUBILAR LUENGO, 2016, p.220, tradução nossa).
A própria existência da “Lei do Cobre” é um reflexo de o Chile ser um país assediado. Suas origens remontam a uma Lei de 1938 que destinava uma parte das rendas obtidas com o arrendamento de áreas rurais do estado à aquisição de material bélico e a satisfazer as necessidades mais urgentes das Forças Armadas. A “Lei do Cobre” foi aprovada pelo Congresso em novembro de 1958, em parte motivada por um incidente com a Argentina em torno da posse de uma ilhota no Canal de Beagle (PATILLO, 2003, p.106-107). Essa atribuição de recursos financeiros às Forças Armadas sem a necessidade de aprovação pelo Legislativo demonstrou a prioridade atribuída pelos chilenos à Defesa Nacional.
Ressalta-se aqui uma peculiaridade do período da Ditadura Chilena, sob o comando do General Augusto Pinochet (1973 a 1990), quando houve a publicação de 203 leis secretas, elaboradas pelo Poder Executivo, sem a apreciação do Legislativo, incluindo, em vários casos, condutas delituosas e articulações dos órgãos de repressão do regime, contra os dissidentes políticos (CONTRERAS, 2017, p. 3-4).
Segundo o site do Ministerio de Defensa Nacional da República do Chile6, o texto original da Lei nº 13.196/58, Ley Reservada del Cobre, destinava 15% das exportações de cobre do país para que fossem administradas pelo Consejo Superior
de la Defensa Nacional (CONSUDENA), composto pelos: Ministro da Defesa
Nacional, Ministro da Fazenda, Ministro das Relações Exteriores, Comandantes das Forças Armadas, Subsecretários da Guerra, Marinha e Aviação, Chefes do Estado-Maior das três Forças e Chefe de Estado-Estado-Maior da Defesa Nacional, conforme a Lei
6 Disponível em: https://www.defensa.cl/temas-de-contenido/ley-reservada-del-cobre/. Acesso em: 20 Jul. 2020.
nº 7.144, de 05 de janeiro de 1942.
Ao longo dos anos, o texto da Lei sofreu várias modificações, a fim de ajustá-la à realidade atual. Assim, em 1974, o Decreto Lei nº 239, de Dez. 74, alterou o valor da taxação sobre as exportações do cobre a ser destinada à CONSUDENA para 10%, além de ter estabelecido um piso no valor de noventa milhões de dólares americanos e um teto de 3,5% do valor do PIB chileno.
O Decreto Lei nº 1.530/76, manteve os valores anteriores, mas deu novas regras aos investimentos futuros que fossem adquiridos pelas Forças Armadas Chilenas.
O Decreto Lei nº 18.445/85 elevou o piso dos valores a serem investidos pelo CONSUDENA para cento e oitenta milhões de dólares americanos. Já o Decreto nº 18628/87 atribuiu poder de voto e de veto às decisões do Conselho aos Comandantes das FFAA chilenas.
Em fevereiro de 2010, o Decreto Lei nº 20.420 extinguiu o Conselho Superior da Defesa Nacional (CONSUDENA), transferindo todas as suas responsabilidades ao Ministério da Defesa Nacional, o qual passaria a receber os valores relativos à Lei do Cobre.
O autor Juan Carlos Cicalesi, no seu artigo: Forças Armadas chilenas – problemas à vista, publicado na revista Segurança & Defesa, em 2017, informa que o aporte de recursos que esse dispositivo legal direcionou para área de Defesa permitiu investimentos nas Forças Armadas chilenas capazes de mantê-las como uma das mais modernas e bem equipadas da América Latina, onde destacam-se principalmente os seguintes equipamentos: 41 caças Lockheed Martin F-16 (EUA), 09 caças Northrop F-5 (EUA) e 12 EMBRAER EMB-314 Super Tucano (Brasil), de ataque leve e treinamento avançado na sua Força Aérea. 08 Fragatas (01 “Type 22” e 03 “Type 23” de construção inglesa; 02 classe “L” e 02 classe “M” holandesas) e 04 submarinos (02 “Scorpène”, franco-espanhóis e 02 “Type 209/1400”, de construção alemã), todos considerados modernos e detentores de excelentes capacidades operacionais, além de 06 aeronaves de asa fixa, sendo 03 Lockheed Martin P-3 ACH “Orion” (EUA) e 03 Airbus C-295 “Persuader” (Europa), bem como 15 aeronaves de asas rotativas: 05 Airbus AS532 “Cougar” (Europa), 02 Airbus AS332 “Super Puma” (Europa) e 08 Airbus AS365 “Dauphin” (Europa) na sua Armada. 140 carros de combate “Leopard” 2A4 (Alemanha) e 30 “Leopard” 1 (Alemanha), 48 obuseiros autopropulsados M109 (EUA), grande quantidade de
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viaturas blindadas de transporte de pessoal, de combate de infantaria e outras de vários modelos, incluindo 173 “Marder”, cerca de 500 M113, 179 blindados sobre rodas MOWAG/FAMAE Piranha (6x6 e 8x8), além de 05 aeronaves cargueiras de asa fixa, sendo 02 Airbus CN235 (Europa) e 03 Cessna 208 “Gran Caravan” (EUA), bem como 26 helicópteros: 04 Airbus SA330 “Puma” (Europa), 02 Airbus AS332
“Super Puma” (Europa) e 20 Airbus AS532 “Cougar” (Europa) no seu Exército.
Os gráficos 06 e 07 indicam o aporte de recursos disponibilizados pela CODELCO através da Lei do Cobre, no período de 2003 a 2018 e os valores acumulados para aquisições militares, utilizando a referida Lei, respectivamente.
Gráfico 06 – Aporte de recursos pela CODELCO através da Lei do Cobre.
Fonte: Balanço Financeiro anual CODELCO, 2000-2019. Disponível em: https://ciperchile.cl/2019/06/20/reemplazando-un-privilegio-por-otro-la-reforma-al-financiamiento-de-las-fuerzas-armadas. Acesso em: 25 Ago. 2020.
Gráfico 07 – Recursos acumulados para aquisições militares, utilizando a Lei do Cobre
Fonte: Ministério da Fazenda da República do Chile. Disponível em: https://ciperchile.cl/2019/06/20/reemplazando-un-privilegio-por-otro-la-reforma-al-financiamiento-de-las-fuerzas-armadas. Acesso em: 25 Ago. 2020.
O caráter reservado da Lei, que não permitia a fiscalização externa da utilização dos recursos estabelecidos pelo seu texto e os casos de corrupção ligados à ela, como o exemplo dos “pinocheques”, que teriam desviado aproximadamente três milhões de dólares americanos ao senhor Augusto Pinochet Jr., filho do ditador, em 1987, concentraram uma crescente pressão política sobre a desclassificação das leis secretas do país, que culminaram com a aprovação da Lei nº 20.977 de 22 de dezembro de 2016, que formalizou o acesso aos textos secretos e garantiu a transparência e publicidade aos atos do Governo do Chile.
Finalmente, em 10 de setembro de 2019, foi promulgada pelo senhor Presidente do Chile, Sebastian Piñera, a Lei nº 21.174, conhecida como a Nova Lei de Financiamento das Capacidades Estratégicas da Defesa Nacional do Chile, que revogou a Lei do Cobre, estabelecendo um novo processo de destinação dos recursos públicos para a área de Defesa e um período de transição até o ano de
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2029, para que o Ministério da Defesa adeque-se à nova realidade e que os compromissos anteriormente assumidos sejam replanejados.
Realmente, quando comparados os dados dos gráficos 7 e 8, observa-se uma grande discrepância entre os valores disponibilizados pela CODELCO e os recursos efetivamente empregados nas aquisições militares, principalmente no período de 2012 a 2018.
Essa análise preliminar pode levar a conclusão de que a falta de transparência no texto da Lei, aliada ao desconhecimento dos critérios de utilização dos recursos oriundos da mesma, além da peculiaridade da sua elaboração ter ocorrido durante um período de governo de uma ditadura militar contribuíram para uma oposição articulada e duradoura à sua vigência, permeando vários mandatos presidenciais, que se dedicaram à revogação da Ley Reservada del Cobre.
5.3 A contribuição das commodities para a economia brasileira
“Commodities são mercadorias em estado bruto ou de simples industrialização, negociadas em escala mundial. A comercialização é estabelecida no mercado financeiro, com preços normalmente em dólar e que oscilam de acordo com a oferta e a demanda internacionais. Em uma commodity existe pouca diferenciação entre a mesma mercadoria produzida por um produtor comparado com outro. O petróleo, por exemplo, é a mesma mercadoria independente de qual empresa o extraiu” (Dicionário Financeiro, 2020).7
Mesmo nos períodos específicos que apresentaram um acentuado desenvolvimento industrial no Brasil, a força das commodities sempre esteve presente nos mercados interno e externo, por vezes, até mesmo orientando determinados ramos da indústria nacional como na década de 1930, onde a ação do Estado em defesa do setor agrícola exportador em crise (café) ajudou indiretamente o desenvolvimento industrial brasileiro (SUZIGAN, 1988).
Novas tentativas de industrialização surgiram nas décadas de 1950 e na segunda metade da década de 1960, até 1973-1974, porém, a falta de uma política de desenvolvimento em Ciência, Tecnologia e Inovação, a crise mundial do petróleo da década de 1970, algumas políticas protecionistas nacionais que surtiram um efeito indesejável de acomodação no empresariado local, aliadas a algumas decisões sobre a política cambial nacional resultaram num período de desindustrialização, a partir da década de 1980 (SUZIGAN, 1988). Diferentemente
dos países desenvolvidos, a desindustrialização brasileira não é a do tipo positiva que ocorre nos países que atingiram níveis de renda per capita elevados. Nestes, a participação da indústria na produção e no emprego declina em termos relativos, comparado ao setor de serviços, que incorpora valor agregado e emprego em setores ligados à informática, ao setor financeiro ou ao turismo. No Brasil, enquanto a participação da indústria cai na produção e na absorção de mão-de-obra, o setor de serviços não tem força suficiente para sustentar um crescimento econômico, uma vez que a renda per capita do brasileiro é baixa, não permitindo o consumo de serviços de alto valor agregado. Assim, passaram a ganhar participação no PIB nacional, setores industriais baseados em recursos naturais, com reduzida capacidade de geração de emprego e baixo valor agregado (AREND, 2009).
O gráfico 08 evidencia a quebra na tendência de crescimento do PIB per
capita brasileiro no ano de 1980, separando dois períodos antagônicos: os 25 anos
anteriores foram de elevado crescimento, enquanto os últimos 25 anos foram de relativa estagnação.
Gráfico 08 – Evolução do PIB per capita do Brasil no período de 1955 a 2005
Fonte: Instituto Brasileiro de Pesquisa Econômica Aplicada.
Disponível em: http://ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?Tick=133587765. Acesso em: 22 Mar. 2008.
A partir da década de 1980, com uma grande intensificação na década de 1990, o fenômeno da Globalização intensificou as trocas de informações, hábitos de
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consumo, produtos e serviços entre os países, chegando ao ponto de que as fases do processo de produção industrial passassem a ser compartilhadas por várias nações. Dessa forma, houve um incremento significativo nas transações intercontinentais, contemplando todos os setores do mercado, desde os insumos até os produtos de altíssimo valor agregado.
Acrescente-se aos efeitos da Globalização, o fato de que a população mundial vem crescendo de forma acentuada e constante, conforme demonstrado pelo gráfico 09, exigindo um forte desenvolvimento da produção de alimentos a despeito da redução dos espaços disponíveis para este fim, na maioria das regiões do planeta e o consequente crescimento das transações internacionais de alimentos, beneficiando os países que tiveram desenvolvimento tecnológico e crescimento da produtividade, principalmente, no agronegócio e nas demais commodities, como o Brasil.
Gráfico 09 – População Mundial Total
Fonte: UNITED NATIONS. Department of Economic and Social Affairs. Population Dynamics.
New York. 2020. Disponível em:
“Em 10 anos, o mundo poderá não ter produção de alimentos suficiente para sustentar o crescimento populacional” (informação verbal)8. Tal informação pode ser confirmado pelo gráfico 10, que explicita o crescimento da demanda por alimentos no mundo, em bilhões de toneladas, segundo a Food and Agriculture Organization.
Gráfico 10 – Crescimento da demanda por alimentos no mundo.
Fonte: Food and Agriculture Organization. Disponível em:
http://www.fao.org/worldfoodsituation/csdb/en. Acesso em: 25 Ago. 2020.
Partindo-se dessa informação, cabe destacar a posição privilegiada ocupada pelo Brasil no panorama mundial. Conforme divulgado pelo Governo federal e pelos diversos veículos da mídia, o país possui um destacado desempenho no
agronegócio mundial, apresentando, ainda, um enorme potencial para expansão, como demonstrado no gráfico 11, a seguir:
8 Informação fornecida por Professor Cabrita na palestra sobre a Economia Internacional para o Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia da ESG, 2020.
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Gráfico 11 – Reservas de terras agricultáveis no mundo.
Fonte: Food and Agriculture Organization. Disponível em:
http://www.fao.org/worldfoodsituation/csdb/en. Acesso em: 25 Ago. 2020.
Assim, é possível depreender que o país tende a despontar como candidato a grande fornecedor de alimentos para o mundo nos próximos anos, caso venha a manter-se na vanguarda da tecnologia do agronegócio, como nas últimas décadas.
Aqui, vale ressaltar que o autor deste trabalho não entende que um país com mais de um trilhão de dólares no seu PIB, com mais de duzentos milhões de habitantes, com mais de oito milhões de quilômetros quadrados de área, autossuficiente em energia, água e alimentos restrinja a sua economia à produção e comercialização de commodities, mas é notório que o Brasil não pode abrir mão dessa potencialidade.
Logo, passa-se a quantificar o peso das commodities nas transações internacionais brasileiras.
No período abrangido por esta pesquisa, as commodities têm representado em média 61,8% das exportações nacionais, demonstrando toda a sua importância para a balança comercial do país, como pode ser visualizado no gráfico 12:
Gráfico 12 – Exportação de commodities em relação às exportações totais brasileiras.
Fonte: Ministério da Economia. Disponível em:
http://www.mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/estatisticas-de-comercio-exterior/series-historicas. Acesso em: 25 Ago. 2020.
Dessa forma, por entender que as exportações de commodities têm garantido importantes recursos para a economia nacional, esse autor vem propor a discussão sobre a possibilidade de disponibilizar um dispositivo legal que venha direcionar recursos obtidos com a exportação de commodities para a complementação do orçamento do Ministério da Defesa, a fim de ser empregado na atualização tecnológica das Forças Armadas Brasileiras e no investimento no desenvolvimento da Ciência, Tecnologia e Inovação.
5.4 As commodities como alternativa para auxiliar na atualização tecnológica das Forças Armadas brasileiras
Como demonstrado anteriormente, no próprio capítulo 5, assim como no capítulo 3 desse trabalho, os escassos recursos destinados ao Ministério da Defesa representam, em média, 1,40% do PIB nacional. Desse montante, aproximadamente 75% vem sendo consumido com o pagamento do pessoal ativo e veteranos da Defesa, além dos compromissos assumidos com a manutenção da rotina das Forças (vida vegetativa), o que faz com que somente 9,77%, em média, do orçamento sejam destinados para os investimentos, que resultam nas aquisições e
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Exportacão de Comodities (% do
total)
Exportacão de Comodities (% do total)40
desenvolvimento em CT&I nas Forças Armadas.
Ao analisar-se o período abrangido por esta pesquisa, compreende-se que o valor executado em investimentos pelo MD restringe-se a US$8,03 Bilhões anuais, em média. No mesmo período, as exportações nacionais de commodities atingiram um pico de 159,35 bilhões de US$, em 2011 e um mínimo de 105,57 bilhões de US$, em 2016, perfazendo um valor de US$ 132,20 Bilhões anuais, em média, conforme demonstrado pelo gráfico 13:
Gráfico 13 – Exportações de commodities em Bilhões de dólares.
Fonte: Ministério da Economia. Disponível em:
http://www.mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/estatisticas-de-comercio-exterior/series-historicas. Acesso em: 25 Ago. 2020.
Assim, por exemplo, no caso da aprovação da destinação de 10% do valor anual das exportações de commodities para a área de Defesa, haveria um acréscimo de US$ 13,22 bilhões para investimentos, o que representaria um valor de 25,85% do orçamento de Defesa destinado às aquisições de equipamentos e atualização tecnológica das Forças Armadas brasileiras, o que tiraria o país da 11ª posição e o elevaria à 5ª posição no ranking de investimentos em CT&I, superando o Reino Unido (25,00%) e aproximando-se da Coréia do Sul (26,03%), na última atualização da relação dos países listados por esta pesquisa.
Considerando ainda os valores absolutos gastos em Defesa, segundo a metodologia adotada pelo International Institute of Strategic Studies, no período abordado, a média de gastos do Brasil foi de US$ 30,13 Bilhões anuais, que passaria a ser de US$ 43,35 Bilhões, elevando a posição do país no ranking internacional da 11ª para a 9ª, considerando os parâmetros do exemplo citado
- $ 20.000 $ 40.000 $ 60.000 $ 80.000 $ 100.000 $ 120.000 $ 140.000 $ 160.000 $ 180.000 $ 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
