O EXERCÍCIO DA PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NO ÂMBITO DOS CONSELHOS
Cristiane Paes de Camargo Gonçales Rodrigues1
Valdir Anhucci2
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo discutir o papel dos Conselhos na discussão e definição das prioridades em torno do Orçamento Público. Considerando a precariedade dos investimentos em políticas sociais na área infanto-juvenil, da saúde e da assistência social, é fundamental a capacidade de organização e mobilização política no sentido de exercer o controle social sobre os recursos públicos destinados para efetivação das políticas sociais. Sendo assim, o protagonismo dos Conselhos no debate e nas decisões em torno das prioridades do Orçamento Público pode contribuir para a garantia de mais investimentos nas políticas sociais através da democratização da gestão das políticas sociais.
Palavras-chave: Conselho; Participação; Controle Social;
Orçamento Público.
1Discente do Curso de Serviço Social da UNESPAR Campos Apucarana e Orientanda de Iniciação Científica.
E-mail cris_apuca@hotE-mail.com
1. INTRODUÇÃO
O trato da coisa pública no Brasil foi, historicamente, marcado pelo autoritarismo e pelo distanciamento dos diferentes atores sociais do processo de decisão no que diz respeito às políticas públicas. A partir dos anos oitenta esse quadro começa ser alterado. Diante das pressões e lutas de movimentos sociais que se posicionavam pelo fim da ditadura militar e por maior participação nas decisões sobre as políticas públicas, inicia-se a construção de uma proposta de gestão pública mais democrática. Trata-se de um processo de mobilização contra a postura autoritária do Estado brasileiro no que diz respeito à gestão das políticas sociais, processo este que culminou com a Constituição Federal de 1988.
Entre os avanços instituídos no texto da atual Constituição, a grande conquista da sociedade civil organizada na década de 1980 foi a garantia constitucional de espaços deliberativos em que a população tem a possibilidade de participar ativamente do processo de formulação das políticas sociais. Trata-se dos Conselhos Gestores e Conselhos de Direitos, espaços públicos fundamentais para a democratização das decisões sobre os rumos das políticas sociais. Nesta perspectiva, é a partir da atual Constituição Federal de 1988 que se estabelece uma nova relação entre Estado e sociedade civil, levando em consideração uma relação mais horizontal e menos vertical. Tal relação pode ser estabelecida nos diferentes espaços públicos de debate em torno das políticas sociais.
Diante da proposta de ampliar a participação da população, a sociedade deve cumprir o seu papel ocupando os diferentes espaços públicos, entre eles os Conselhos, para intervir na gestão das diferentes políticas sociais. Nesta perspectiva, o protagonismo dos Conselhos no exercício da participação e do controle social sobre o processo orçamentário possibilita uma maior visibilidade em torno das decisões vinculadas ao Orçamento Público.
2. A CULTURA POLÍTICA ANTIDEMOCRÁTICA E SEUS REBATIMENTOS NO ÂMBITO DOS CONSELHOS
No Brasil, a relação entre Estado e sociedade civil foi marcada por posturas de caráter autoritário, clientelista e patrimonialista. Neste sentido, se consolidou o frequente cerceamento e distanciamento da população nas decisões
políticas do país. Tal cultura política, caracterizada por valores antidemocráticos, se fez presente no período colonial, passando pelo Império e se consolidou na República.
O modelo de gestão centralizado e autoritário que se consolidou no Brasil está assentado em uma cultura política antidemocrática, o que implica em uma forma de participação restrita, não indo além da escolha dos seus representantes, que teriam a “responsabilidade” de decidir em nome do povo. O autoritarismo se acentuou no Brasil principalmente no período da ditadura militar (1964-1985), haja vista que tal período foi marcado pela ausência de toda e qualquer forma de participação que interferisse nas decisões de interesses coletivos, mantendo o caráter de uma gestão pública antidemocrática.
A visão de gestão pública que se cristalizou no país pressupõe que a população não tem qualquer atribuição no sentido de interferir nas decisões vinculadas às políticas sociais, o que demonstra que “[...] a experiência política brasileira tem se caracterizado pela predominância de formas autoritárias de governo, gerando, como consequência, uma restrição à possibilidade de uma participação política mais efetiva” (BAQUERO, 2001, p. 100).
Assentando-se sobre uma base conservadora e autoritária, o modelo de gestão pública implantado no Brasil aponta para a ampliação das dificuldades ainda maiores de organização social da população na luta pelos seus direitos. Neste aspecto,
[...] não se surpreende, por exemplo, a pouca participação dos brasileiros na política num sentido mais amplo, que vá além do simples ato de votar. Vivemos presentemente uma situação de elevados déficits de capital social, que permite a permanência de uma cultura política desafeta à participação (BAQUERO, 2001, p.104).
É preciso lembrar que em diversos momentos históricos, as mudanças de ordem política, econômica, social e cultural foram conduzidas e implementadas de cima para baixo pela classe dominante, tendo por objetivo a manutenção dos interesses das classes dominantes. Isso significa dizer que há dificuldades em aceitar a ideia de que a população possa participar das decisões no âmbito da gestão pública, o que compromete a consolidação de um modelo de gestão mais democrático.
Ainda hoje a gestão pública é permeada por posturas marcadas pelo clientelismo, patrimonialismo e pelo autoritarismo, de forma que no trato da coisa pública prevalecem práticas muito próximas do que ocorria no início do século XX. Nos dias atuais a gestão pública tem fortes traços de valores que fizeram parte do período imperial e da República Velha. Ao se reportar à obra “Os Donos do Poder”, de Raymundo Faoro é possível identificar uma gestão pública ainda marcada por aspectos que influenciaram a cultura política na passagem do século XIX para o século XX. Faoro (2001), ao se reportar ao coronelismo mostra que as práticas clientelistas estão muito presente na contemporaneidade, na medida em que
O coronelismo se manifesta num ‘compromisso’, uma ‘troca de proveitos’ entre o chefe político e o governo estadual, com o atendimento, por parte daquele, dos interesses e reivindicações do eleitorado rural. As despesas eleitorais cabem, em regra, ao coronel, por conta de seu patrimônio. Em troca, os empregos públicos, sejam os municipais ou os estaduais sediados na comuna, obedecem às suas indicações. [...] E assim nos aparece esse aspecto importantíssimo do coronelismo, que é o sistema de reciprocidade: de um lado, os chefes municipais e os coronéis, que conduzem magotes de eleitores como quem toca tropa de burros; de outro lado, a situação política dominante no Estado, que dispões do erário, dos empregos, dos favores e da força policial, que possui, em suma, o cofre das graças e da desgraça. (FAORO, 2001, p. 749-750).
Tal reflexão nos remete a comparar valores que permeiam o trato da coisa pública nos dias atuais. Não é difícil perceber ações que se assemelham aquilo que o autor chama de “coronelismo”. Nesta perspectiva, a coisa publica é tratada como extensão do privado, como a extensão da fazenda do coronel, o que denuncia práticas totalmente incompatíveis com o modelo de gestão pública prevista pela Constituição Federal de 1988. Esta prevê a possibilidade de uma nova relação entre Estado e sociedade civil, instituindo espaços legítimos de participação com vistas a permitir que a gestão pública seja mais democrática.
Para tanto a superação das práticas antidemocráticas e autoritárias exige o fortalecimento e a consolidação de uma relação mais horizontal entre o Estado e a sociedade civil. É partir da luta iniciada no final do regime militar e principalmente durante a década de 1980 que foi possível vislumbrarmos ações concretas no sentido de se construir uma nova relação entre Estado e sociedade civil. Tal processo culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o que permitiu a garantia legal de espaços públicos de participação para que os diferentes atores sociais tivessem a possibilidade de interferir nas decisões em torno da coisa
pública, principalmente no que diz respeito à formulação das políticas sociais. Trata-se dos ConTrata-selhos Gestores e ConTrata-selhos de Direitos, considerados uma das principais inovações democráticas diante da sua possibilidade em ampliar a participação no âmbito das decisões políticas.
[...] os conselhos de políticas públicas são arranjos institucionais inéditos, uma conquista da sociedade civil para imprimir níveis crescentes de democratização às políticas públicas e ao Estado, que em nosso país tem forte trajetória de centralização e concentração de poder. Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituição Federal de 1988, são espaços públicos com força legal para atuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursos orçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados. A composição plural e heterogênea, com representação da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instâncias de negociação e de conflitos entre diferentes grupo e interesses, portanto, como campo de disputa política, de conceitos e processos, de significados e resultados políticos (RAICHELIS, 2006, p. 110).
Segundo Vieira (1998), a ampliação da participação da população pode se efetivar a partir da instituição de diferentes elementos de democracia direta, como plebiscitos e projetos de iniciativa popular. Isso significa que a participação da população não se restringe ao direito de voto, mas também de exercer o controle social sobre as decisões políticas. Como se pode verificar a relação entre Estado e sociedade civil passa por significativas alterações, na medida em que a população pode a partir da sua participação, influenciar as decisões do poder público.
Pela sua composição paritária entre representantes da sociedade civil e do governo, pela natureza deliberativa de suas funções e como mecanismo de controle social sobre ações estatais, pode se considerar que os Conselhos aparecem como um construtor institucional que se opõe à histórica tendência clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro. (RAICHELIS, 2000, p.5-6)
A partir da reflexão da autora, verifica-se a importância dos Conselhos enquanto instrumentos de gestão, prezando pela ampliação da participação dos diferentes atores sociais nos processos decisórios. O exercício da participação e do controle social no âmbito dos conselhos possibilita a valorização do caráter coletivo na construção das prioridades no que diz respeito à gestão das diferentes políticas sociais públicas. Assim, “[...] os conselhos são canais importantes de participação coletiva, que possibilitam a criação de uma nova cultura política e novas relações entre governos e cidadãos” (RAICHELIS, 2006, p. 110).
A ampliação dos espaços de participação popular reconhecidos pela população e legalizados constitucionalmente nos traz um conceito fundamental para o funcionamento dos Conselhos na sociedade que se forma, qual seja o conceito de esfera pública. Tal conceito se apresenta como
[...] a renovação mais importante na teoria democrática no século XX. Trata-se de uma esfera que comporta a interação entre os grupos organizados da sociedade, originário das mais diversas entidades, organizações, associações, movimentos sociais etc. A natureza dessa esfera é essencialmente política argumentativa. É um espaço para o debate, face a face, dos problemas coletivos da sociedade, diferenciado do debate no espaço estatal propriamente dito (GOHN, 2003, p. 36)
Segundo Raichelis (2000) a esfera pública aponta para a necessidade de tornar público o que de fato é publico, ou seja, trata-se de um espaço em que todo e qualquer assunto de interesse público possa ser discutido e decidido coletivamente, sendo um lócus que se constitui para além do espaço físico propriamente dito.
Nesta perspectiva, os Conselhos ao se reafirmarem como esfera pública que favorece a participação coletiva redefine a relação entre governo e governados, priorizando uma nova gestão de políticas públicas. Trata-se, portanto, de ampliar o acesso ao maior número de atores sociais e políticos, de forma que a “[...] efetiva atuação dos sujeitos coletivos pode elevar o atual modelo de espaço público ao espaço da cidadania como sendo do aparecimento, da visibilidade”. (CASTRO, 1999, p. 16).
Com a participação ativa da população nos espaços públicos, é possível ainda, a efetivação do exercício do controle social, de maneira a orientar as ações do poder público na direção dos interesses desta mesma população.
Nessa linha de raciocínio, a efetivação de uma gestão democrática implica ainda, a participação da população nas decisões em torno do Orçamento Público. A garantia de recursos suficientes para o financiamento das políticas sociais passa pela capacidade de organização dos diferentes atores sociais em espaços como os Conselhos, o que exige protagonismo desses espaços a partir do exercício da participação e do controle social na definição de prioridades quanto aos recursos públicos aplicados.
Exercer qualquer influência sobre o processo de gestão do Orçamento Público requer da sociedade uma maior apropriação dos diferentes espaços públicos sobre os assuntos ligados à destinação dos recursos que financiam as políticas
sociais voltadas para a população. Isso significa dizer que o Orçamento Público deve ser algo a ser debatido por todos, e não apenas pelo poder legislativo ou por técnicos do poder executivo, (IAMAMOTO, 2004).
A Constituição Federal de 1988 apresenta uma nova sistemática orçamentária, pois prevê um instrumento de planejamento que passou a ser elaborado pelas três esferas de governos, ou seja, no âmbito municipal, estadual e federal. Trata-se do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), constituindo-se nos elementos centrais que compõem as leis reguladoras da atividade orçamentária. Tal processo pode e deve ser acompanhado de perto pelos diferentes atores sociais, com vistas a priorizar recursos para a efetivação das políticas sociais.
Considerando que é fundamental a ampliação do debate sobre o Orçamento Público, o presente estudo revela sua importância na medida em que traz a experiência dos Conselhos em relação a sua atuação junto ao processo decisório do Orçamento Público. A pesquisa buscou compreender o desempenho dos Conselhos no exercício da participação e do controle social, tendo como objetivo geral verificar a influência exercida pelos Conselhos sobre as decisões tomadas no que diz respeito ao Orçamento Público no município de Apucarana em relação às três políticas sociais específicas: Assistência Social, Saúde e Criança e Adolescente. Tendo como campo empírico da pesquisa os seguintes Conselhos do município de Apucarana: Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente; Conselho Municipal da Saúde e Conselho Municipal de Assistência Social. A amostra da pesquisa foi composta por dez conselheiros, sendo representantes da sociedade civil e do poder público.
Trata-se de uma pesquisa de natureza qualitativa, onde a coleta das informações se deu pela técnica da entrevista semiestruturada, através de um roteiro de perguntas abertas. Para a análise das informações coletadas foi utilizada a técnica de análise de conteúdo.
A partir da pesquisa foi possível verificar que é grande a dificuldade em exercer o controle social sobre o Orçamento Público. A participação dos Conselhos no processo de discussão e decisão do Orçamento Público não se configura como uma participação na perspectiva de influenciar as decisões do Poder Público. Ainda é grande a falta de conhecimento sobre o assunto, o que dificulta a atuação dos conselheiros. A ausência do domínio em torno de questões técnicas tem dificultado
o exercício do controle social na gestão do Orçamento Público. São grandes os desafios para que os conselheiros possam se apropriar das discussões sobre o Orçamento Público, o que restringe o debate do mesmo.
O Orçamento Público não tem sido um assunto recorrente nas discussões dos Conselhos, com exceção do Conselho de Saúde, que em virtude da sua longa trajetória histórica tem se ocupado em discutir o assunto em alguns momentos, em especial quando ocorre a discussão sobre o PPA, a LDO e a LOA. No entanto, as ações dos demais Conselhos não estiveram voltadas para a mobilização com o objetivo de interferir no processo decisório do Orçamento Público. Sendo assim, muitas ações dos Conselhos não foram suficientes para influenciar as decisões, seja do Poder Executivo ou Legislativo, no sentido de ampliar os investimentos em recursos públicos para as políticas voltadas para crianças e adolescentes, saúde e assistência social.
Ainda é grande a resistência, por parte do Poder Público, em aceitar que os Conselhos e outros espaços públicos possam influenciar as decisões sobre os rumos do Orçamento Público, o que compromete uma gestão pública mais democrática, inclusive na definição das prioridades imprimidas no âmbito dos recursos públicos. Isso demonstra a prevalência do ranço autoritário e centralizador que dificulta o acesso ampliado dos diferentes atores sociais às decisões no que diz respeito à coisa pública.
Os Conselhos não são vistos como espaços de participação com capacidade para o exercício do controle social sobre as ações do poder público, em especial no que se refere à sua influência sobre o rumo dos recursos públicos. Ao não pautar, ou, pouco se ocupar das discussões vinculadas ao Orçamento Público, os Conselhos são desvalorizados enquanto espaços públicos de luta em defesa da universalização das políticas sociais.
O investimento insuficiente na manutenção de políticas sociais voltadas para a população infanto-juvenil, saúde e assistência social não tem motivado os Conselhos a se posicionar frente ao poder público, com vistas a exigir ações concretas na defesa da ampliação dos recursos públicos destinados às referidas áreas. Ao terem dificuldades em se colocarem como protagonistas em influenciar as decisões no âmbito do Orçamento Público, o caráter público dos Conselhos é prejudicado, sendo desconsiderados enquanto esfera pública que privilegia o debate coletivo.
O estudo mostra ainda que há situações em que os Conselhos são vistos como espaços voltados para a defesa de interesses individuais e corporativos. Ao se mobilizarem para eleger Conselheiros, algumas entidades da sociedade civil buscam acessar uma fatia maior dos recursos que são deliberados no espaço dos Conselhos, o que denuncia o corporativismo em detrimento da defesa dos interesses gerais.
O exercício da participação e do controle social no âmbito dos Conselhos fica prejudicado, haja vista que ainda são grandes as dificuldades em mobilizar os diferentes atores sociais em se debruçar sobre o debate em torno do Orçamento Público. Embora os Conselhos tenham o papel de fomentar a discussão sobre o destino dos recursos públicos, bem como a aplicação dos mesmos, isso não tem se configurado como uma prática cotidiana dos conselheiros. É importante reforçar que pautar a discussão sobre o Orçamento Público é determinante já que a quantidade de recursos públicos aplicadas é fundamental para a efetivação das politicas sociais. No entanto, há dificuldade em compreender os Conselhos como instrumentos de controle social sobre as ações do poder público, em especial no que se refere às suas decisões sobre o rumo dos recursos públicos.
A partir da pesquisa também foi possível verificar que o entendimento dos conselheiros em relação ao Orçamento Público se resume às deliberações dos fundos municipais. Há dificuldades em compreender que os Conselhos podem e devem se dedicar ainda, ao debate em torno de todo o processo orçamentário, ou seja, participar ativamente das discussões sobre o PPA, a LDO e a LOA. Isso significa entrar definitivamente no debate sobre as prioridades do Orçamento Público com o objetivo de garantir que os recursos públicos de fato atendam às necessidades da população.
O estudo identificou ainda a ausência de uma relação entre as demandas apresentadas em conferências com a necessidade de ampliar o volume de recursos públicos para atender tais demandas. Isso significa que as deliberações das conferências municipais devem ser levadas para o debate cotidiano dos Conselhos, servindo de elementos para o debate em torno das prioridades o Orçamento Público.
Nesta perspectiva, os Conselhos se apresentam como instrumentos fundamentais para a democratização das decisões sobre o Orçamento Público. E enquanto esfera pública pode contribuir de maneira decisiva para a efetivação do
exercício da participação e do controle social com vistas a implementar políticas sociais de qualidade que possam melhorar as condições de vida da população.
CONCLUSÕES FINAIS
A partir da pesquisa pode-se verificar que as novas arenas de debate como os Conselhos dispõem de um grande potencial, qual seja, a possibilidade de ampliar a capacidade de luta em defesa da efetivação de políticas sociais voltadas ao atendimento da população. No entanto, é preciso concentrar esforços para o fortalecimento dos diferentes canais de participação com vistas a consolidar o controle social sobre a coisa pública. Isso exige o protagonismo dos Conselhos na construção coletiva e democrática da gestão pública, em especial quando se trata da definição de prioridades sobre o Orçamento Público.
Avançar na efetivação de políticas sociais no âmbito dos municípios implica, entre outros fatores, em ampliar estratégias e ações programáticas que estimulem a participação da sociedade, de modo colocar em prática o debate coletivo e a organização política da população em espaços públicos como os Conselhos. Este processo exige, por parte da sociedade civil, o exercício do controle social, com vistas a cobrar do Estado sua função de garantidor dos recursos necessários à efetivação das políticas públicas.
Considera-se, a partir deste estudo, que as novas arenas de debate como os Conselhos dispõem de um grande potencial, qual seja, a capacidade de luta em defesa da efetivação das políticas sociais. Entretanto, é preciso enfrentar com coragem os desafios que estão postos para a consolidação de espaços públicos democráticos capazes de influenciar o destino do Orçamento Público.
Torna-se necessário que os Conselhos se apresentem enquanto espaços capazes de dar visibilidade aos problemas resultantes do baixo investimento público nas políticas sociais. É no âmbito dos Conselhos que deve ocorrer o planejamento e o controle social do Orçamento Público, de forma que os recursos possam ser aplicados com mais eficiência. Isso exige a ampliação da capacidade dos diferentes atores sociais em exercer seu papel em defesa incondicional dos direitos previstos na legislação brasileira.
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