DEPARTAMENTO DE DIREITO PROCESSUAL
ELAINE GOUVEIA OLIVEIRA
A COPA DO MUNDO FIFA 2014 E O DIREITO À MORADIA ADEQUADA: UM ESTUDO DAS REMOÇÕES FORÇADAS NA EXECUÇÃO DO PROJETO
DO VLT PARANGABA-MUCURIPE EM FORTALEZA-CE.
A COPA DO MUNDO FIFA 2014 E O DIREITO À MORADIA ADEQUADA: UM ESTUDO DAS REMOÇÕES FORÇADAS NA EXECUÇÃO DO PROJETO DO VLT
PARANGABA-MUCURIPE EM FORTALEZA-CE.
Monografia submetida à Coordenação da Faculdade de Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Gustavo Raposo Pereira Feitosa.
Dados Int er nacionais de Cat alogação na Publicação Universidade Feder al do Ceará
Bibliot eca Set orial da Faculdade de Direit o
O48c Oliveira, Elaine Gouveia.
A copa do m undo FIFA 2014 e o direit o à moradia adequada: um est udo das remoções forçadas na execução do projet o do VLT Parangaba-M ucuripe em For t aleza-CE / Elaine Gouveia Oliveira. – 2013.
91f . : enc. ; 30 cm.
M onografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Dir eit o, Curso de Direit o, Fort aleza, 2013.
Área de Concent ração: Direit os Humanos.
Orient ação: Prof. Dr . Gust avo Raposo Pereira Feit osa.
1. Dir eit o à moradia - Fort aleza (CE). 2. Direit os fundament ais. 3. Copa do mundo (Fut ebol). 4. Remoção (habit ação). I. Feit osa, Gust avo Raposo Pereir a (orient .). II. Universidade Federal do Ceará – Graduação em Direit o. III. Tít ulo.
A COPA DO MUNDO FIFA 2014 E O DIREITO À MORADIA ADEQUADA: UM ESTUDO DAS REMOÇÕES FORÇADAS NA EXECUÇÃO DO PROJETO DO VLT
PARANGABA-MUCURIPE EM FORTALEZA-CE.
Monografia submetida à Coordenação da Faculdade de Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Aprovada em ___/___/____
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________ Prof. Dr. Gustavo Raposo Pereira Feitosa (Orientador)
Universidade Federal do Ceará
______________________________________________ Prof. Dr. Newton de Menezes Albuquerque
Universidade Federal do Ceará
_______________________________________________ Mestranda Talita de Fátima Pereira Furtado Montezuma
Ao Prof. Dr. Gustavo Raposo Pereira Feitosa pelo sempre disponibilizado apoio, prestado desde o primeiro momento, à concretização desta pesquisa.
Ao Prof. Dr. Newton de Menezes Albuquerque e à mestranda Talita de Fátima Pereira Furtado Montezuma pela gentileza em aceitarem o convite para compor a banca examinadora deste trabalho.
Aos meus pais e a meu irmão, Eládio.
Às minhas tias e tios, primos e primas, avós e avôs tão fundamentais em conselhos, carinho e oração para que esse estudo fosse concretizado.
Ao meu amor, meu lugar, Ubirajara Jr., por tudo o compartilhado, pelo intangível.
A Diego Marcelo de Oliveira Alves e seus familiares, pela oportunidade de ter vivenciado parte da iluminada existência do meu amigo, irmão, de forma tão intensa, tão bonita; de tê-lo sempre nas melhores lembranças, nos gestos de amor, nas risadas típicas, na indignação pelos ideais de justiça e amor, e em toda a sinestesia do carinho, da fidelidade, poesia e aventura tão peculiares.
Aos amigos anjos da guarda, por toda a orientação, ajuda, dedicação, solidariedade e carinhos desprendidos, tão essenciais em um contexto de exceção, sem os quais a apresentação do presente trabalho seria impossível: Ubirajara Jr., Odécio, Luana, Lia, Renata, Sofia e Talita.
Ao Centro de Assessoria Jurídica Universitária (CAJU), pela nutrição teórica e prática dos ideais de amor e justiça; pela formação, estudo e espaço de disputa do Direito, de modelo de sociedade; pela esperança nas profundas e paradigmáticas mudanças. A todas as gerações cajuanas, em especial: Sinara, Brunna, Paulo, Rafael, Sofia, Julian, Seledon, Marcos, Cecilia, Talita, Miguel, Diego, Dillyane, Acássio, Eginaldo, Jéssica, Julianne, Germana, Raiane, Ladislau.
Marina, Lia, Renata, Sinara, Brunna, Marília, Kauhana.
À Promotoria de Combate à Violência Doméstica e Familiar Contra a Mulher, em especial aos muito queridos Dr. Anaílton, Dra. Roberta, Thiago, Lívia, Lídia, Stella, Marcelo, Renata, Diogo, Marcus e Anna Judith, pelo suporte emocional, intelectual e todo o carinho compartilhados em um contexto de permanente necessidade de reafirmação de fé na humanidade.
No presente trabalho se faz a análise da promoção e respeito do direito à moradia adequada e a necessidade de sua supremacia, no contexto dos preparativos para recepção do megaevento Copa do Mundo FIFA 2014, em Fortaleza-CE
Nesse contexto, prevê-se a execução do VLT no eixo Parangaba-Mucuripe. As irregularidades formais e materiais no conteúdo de seu projeto e na condução do licenciamento da obra, somadas às arbitrariedades na realização das políticas públicas, caracterizam a violação do direito à moradia adequada e o instituto das remoções forçadas.
Por fim, estabelece-se a análise da proporcionalidade no estabelecimento de limites ao direito à mobilidade urbana e ao direito à moradia adequada, chegando-se à conclusão da necessidade imperiosa do reconhecimento da supremacia do direito à moradia adequada no caso concreto.
The present paper analyses the promotion and respect to the right to adequate housing and the need of its supremacy in the context of preparations to the mega event 2014 FIFA World Cup’s reception in Fortaleza-CE.
In this context, is expected the execution of VLT in the Parangaba-Mucuripe way. The formal and material irregularities in its project and work’s licensing conduction, added to the arbitrariness in the implementation of public policies, characterizes the violation of the right to adequate housing and the institute of forced evictions.
At last, takes place the proportionality analysis in establishing limits to the right to urban mobility and the right to adequate housing. Finally, arrives the conclusion of the imperative need of recognizing the supremacy of the right to adequate housing in this case.
ACP Ação Civil Pública
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
EIA Estudo de Impacto Ambiental
METROFOR Metrô de Fortaleza
PIDESC Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais
RIMA Relatório de Impacto ao Meio Ambiente
SEINFRA Secretaria de Infraestrutura do Estado do Ceará
SEMACE Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Ceará
1 Introdução...10
2 O Direito humano fundamental à moradia adequada e o contexto da cidade mercadoria...12
2.1 O direito humano fundamental à moradia adequada...12
2.1.1 O direito à moradia adequada...12
2.1.1.1 Conceito de moradia adequada...12
2.1.1.2 Dispositivos legais sobre o direito à moradia adequada...16
2.1.1.2.1 As normas de direito internacional e seu status hierárquico no Direito Brasileiro ...17
2.1.1.2.2 As normas de direito interno...22
2.2 O Direito à moradia adequada como direito humano fundamental e a dignidade da pessoa humana...26
2.3 Eficácia do direito humano fundamental à moradia adequada: a vinculação do Estado (e particulares) no seu respeito, na sua promoção e efetividade...30
2.4 O direito à moradia adequada no contexto da cidade-mercadoria...32
3. A violação do direito à moradia adequada em face da execução do projeto do VLT Parangaba- Mucuripe em Fortaleza-CE. ...37
3.1 Preparativos para a Copa: A obra do VLT sob a perspectiva estatal...37
3.2 A ocupação do solo urbano em Fortaleza e o histórico das comunidades...41
3.3 VLT versus moradia adequada...44
3.3.1- as irregularidades e inadequações do conteúdo do EIA-RIMA...45
3.3.2 As irregularidades no procedimento de licenciamento e a concessão da licença prévia e de instalação...52
3.3.3. A escolha estatal de política pública...58
4. A necessidade imperiosa da supremacia do direito à moradia adequada no caso concreto. ...64
4.1 O instituto das remoções forçadas no caso concreto...64
4.2 O direito à mobilidade urbana...68
4.3 O princípio da proporcionalidade e a supremacia do direito à moradia adequada no caso concreto...72
5 Considerações Finais...77
1 INTRODUÇÃO.
Fortaleza será uma das cidades sedes dos jogos da Copa do Mundo FIFA 2014. Para recepcionar o megaevento, está prevista a execução de uma série de obras de infraestrutura nos setores estratégicos (hotelaria, porto, aeroporto, mobilidade urbana e estádios), em parceria da União com os estados e municípios sedes do evento.
Neste contexto, foi o empreendimento VLT Parangaba-Mucuripe contemplado na Matriz de Responsabilidades dos entes federativos, sendo sua finalidade a conexão do setor hoteleiro de Fortaleza ao estádio de futebol Castelão. Para a execução da obra, prevê-se pelo vigente projeto estatal a remoção de milhares de famílias nas 22(vinte e duas) comunidades perpassadas pelo trajeto da obra férrea.
Todo o processo de decisão sobre o projeto, seu conteúdo, licenciamento e inclusão no rol de políticas públicas prioritárias é eivado de crassos vícios materiais e formais, manifestados em irregularidades, inadequações, arbitrariedades e violação de premissas da gestão pública e princípios constitucionais.
Analisando o direito à moradia adequada em um contexto de realização da referida obra de mobilidade urbana, almeja-se aferir a relação de eficácia e efetividade do referido direito fundamental, através da política pública vigente, em especial nos moldes em que vem se dando a execução da obra no caso concreto, e as escolhas estatais a esta relacionadas.
Desta feita, no primeiro capítulo recorre-se à delimitação do conteúdo da moradia adequada enquanto direito humano, fundamental, intimamente associado à garantia da dignidade da pessoa humana, vetor axiológico do Estado Brasileiro.
Já no segundo capítulo, busca-se a análise quanto à caracterização das limitações ao direito à moradia adequada em face da execução do projeto do VLT Parangaba- Mucuripe, nos moldes em que se deu o licenciamento da obra sob o conteúdo do projeto apresentado e a política pública respectiva.
na capital. Ademais, expõe-se o conteúdo do instituto das remoções forçadas, e traça-se um paralelo com as peculiaridades fáticas e jurídicas do caso em estudo para verificar o estabelecimento de correspondência ao caso concreto, em face das violações do direito à moradia adequada.
2 O Direito humano fundamental à moradia adequada e o contexto da cidade mercadoria.
2.1O direito humano fundamental à moradia adequada
2.1.1 O direito à moradia adequada
2.1.1.1 Conceito de moradia adequada
Conforme bem leciona Saule, no Brasil
o conjunto das normas do sistema de proteção do direito à moradia adequada decorre da combinação das normas internacionais dos tratados de direitos humanos com as normas da Constituição Brasileira e da legislação infraconstitucional como, por exemplo, o Estatuto da Cidade. (2004, p.87) Entretanto, antes de adentrarmos propriamente na análise mais detalhada dos institutos normativos referentes ao direito à moradia, importante se faz a reflexão inicial sobre a delimitação conceitual do objeto do direito em estudo, qual seja: a moradia adequada.
Por sua vez, ressalta Rosângela Gomes (2006) que a casa representa não apenas a segurança, mas o aconchego, o lar, a identidade (que também é um direito da personalidade), valores internos da pessoa, que, sem dúvida alguma, fazem parte do contorno do direito à vida com dignidade.
Destaca-se que jamais se poderia conceber como eficaz o direito à moradia adequada tendo-se como referencial a residência de pessoas em uma habitação precária, com meras paredes e um teto, sem infraestrutura que garantisse a coexistência de elementos como segurança, paz e dignidade, como tão comum em nossa cidade, e em tantas regiões do mundo onde a existência do ser humano é colocada em xeque.
Isto, visto que existem padrões mínimos para se caracterizar como própria à habitação a moradia, associados ao respeito e promoção da dignidade da pessoa humana e da própria finalidade do Estado Democrático de Direito, assim como à eficácia e efetividade de seus institutos positivados.
Sociais e Culturais (PIDESC) das Nações Unidas, de 1966, que assim dispõem, respectivamente:
1. [art...] Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de
assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação,
vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis,
e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez,
velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu
controle.[Referência e grifo nosso]
1. [art...] Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda
pessoa a nível de vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à
alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria
contínua de suas condições de vida. Os Estados Partes tomarão medidas
apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse
sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre
consentimento. (BRASIL, ONLINE)
Entretanto, é no Comentário Geral n.º 4, sobre o Direito à Moradia Adequada, do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas (1991) e na Agenda Habitat (1996) que encontramos o marco internacional no delineamento do conceito de moradia adequada, não obstante nos instrumentos normativos anteriomente citados, dentre outros, o direito a esta já fosse associado diretamente a um padrão de vida adequado e previsto antes mesmo de sua detalhada delimitação conceitual. Esta, contudo, é essencial para que se inicie o estudo quanto à abrangência do direito a esse instituto jurídico relacionado, como já expusemos.
Assim, no Comentário Geral nº 4, seção 8, definiu-se como moradia adequada, segundo as finalidades do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, aquela na qual se verifica a série de fatores relativos ao direito à moradia abaixo delineados:
a. Segurança jurídica de posse.
Refere-se ao grau de segurança, independentemente de qual seja o tipo de posse em exercício pelo morador de que não haverá ameaças, perturbação, ingerências arbitrárias ou despejos forçados, visto que lhe deve ser garantido proteção legal.
água potável, a serviços de energia, instalações sanitárias e meios de eliminação de resíduos, serviços de emergência, dentre outros.
c. Gastos suportáveis.
Refere-se aos custos financeiros pessoais ou habitacionais associados com a moradia, os quais devem estar em tal nível que a realização e a satisfação de outras necessidades básicas não sejam ameaçadas nem comprometidas.
d. Habitabilidade.
Dispõe que a moradia deve oferecer um espaço adequado, de proteção das intempéries e de ameaças à saúde, assim como proporcione a segurança física de seus habitantes.
e. Acessibilidade.
Refere-se ao acesso que todo ser humano deve ter a uma moradia adequada. Devendo, inclusive, haver maior atenção aos grupos vulneráveis, em relação ao alcance de tal quesito, o que gera objetivos políticos importantes na atividade a ser exercida pelo Estado parte, o qual deve assegurar o direito de todos a um lugar seguro para viver com paz e dignidade, incluindo o acesso à terra com um direito.
f. Localização.
Refere-se ao acesso a partir da moradia aos serviços públicos essenciais, a opções de emprego, transporte. Igualmente, que a sua localização não seja em um ambiente que ameace a incolumidade da saúde de seus habitantes.
g. Adequação cultural.
Refere-se à garantia de expressão da identidade e da diversidade cultural das moradias, através da maneira e do material usado em suas construções, e das políticas nas quais se apoiam. Portanto que, em face de atividades vinculadas ao desenvolvimento ou modernização na esfera da moradia, além de se assegurar os serviços tecnológicos modernos, não se sacrifique as dimensões culturais ali expressadas.
O Comentário Geral nº7, por sua vez, versa sobre a vedação às remoções forçadas, dispondo sobre o conteúdo do referido instituto, pelo que, em face de sua grande pertinência aos fins que se pretende no presente estudo, será apuradamente analisado posteriormente.
A adequada habitação deve ser sadia, segura, protegida, acessível, disponível e incluir serviços, instalações e comodidades básicas, e o gozo de liberdade frente a discriminações de moradia e segurança jurídica da posse.
Já no parágrafo 43, definiu-se adequada habitação como:
1. mais do que um telhado sobre a cabeça. Adequada Habitação significa adequada privacidade, adequado espaço, acesso físico, adequada segurança incluindo a garantia de posse, durabilidade e estabilidade da estrutura física, adequada iluminação, aquecimento e ventilação;
2.adequada infraestrutura básica, fornecimento de água, saneamento e tratamento de resíduos, apropriada qualidade ambiental e de saúde, adequada localização com relação ao trabalho e serviços básicos;
3.que esses componentes tenham um custo acessível.
Destarte, constata-se que a Agenda Habitat ratificou conceitualmente a definição de “adequação” da moradia já esboçado anos antes pelo exposto Comentário Geral nº4.
Ocorre que, além disso, a Agenda em seus parágrafos 40 e 44 também estabelece compromissos para todos terem uma habitação adequada, os quais são de grande importância para o objeto de estudo da presente obra, dentre os quais destacamos os seguintes:
Promover o acesso de todas as pessoas à água potável, saneamento, especialmente as pessoas que vivem na pobreza, as mulheres, grupos vulneráveis e desfavorecidos;
Erradicar a discriminação no acesso à moradia e aos serviços básicos, por qualquer motivo, raça, cor, sexo, língua, opinião política, origem nacional ou social, nacionalidade, deficiências e garantir a proteção jurídica contra tal discriminação.
Prover legal garantia de posse e acesso igual à terra para todos, incluindo as mulheres e aqueles que vivem na pobreza, e prover a efetiva proteção das pessoas contra despejos forçados;
Saule (2004, p.124), pertinentemente, sintetiza o significado de habitação adequada como sendo
uma moradia sadia, segura, acessível no aspecto físico, dotada de
infraestrutura básica, como suprimento de água, energia e saneamento e com
disponibilidade de uso de serviços públicos como saúde, educação, transporte
coletivo, coleta de lixo.
a expressões culturais e condições de existência humana digna e perspectivas de melhoria de vida.
Em verdade, o direito à moradia adequada deve ser considerado como um direito a viver com segurança, paz e dignidade, somente sendo plenamente satisfeito com a vigência destes três elementos. (SAULE, 2004.)
Destarte, aduz-se que o referencial de dignidade da pessoa humana tem uma essencial e direta correlação com a promoção e garantia de um padrão adequado de vida, o qual está intimamente ligado com a eficácia do direito à moradia adequada, e seu desfrutar pelos seres humanos, visto que fundamental a sua existência. E, por consequência, é igualmente cristalina a interdependência do direito à moradia adequada com os demais direitos humanos.
Sob essa perspectiva, conclui sabiamente Saule afirmando que
Respeitar o direito à moradia significa todos terem uma habitação adequada.
A pessoa humana somente tem uma vida digna quando a sua moradia oferece
condições adequadas para si e sua família nos aspectos físico, psicológico,
econômico e social. (2004, p.124)
Destarte,
Quanto à abrangência do direito à moradia, esta deve ser compreendida com
base nos preceitos do direito internacional dos direitos humanos,
considerando-o indivisível, interdependente e inter-relacionado com os
demais direitos humanos, como direito à vida, direito à igualdade, direito de
não sofrer nenhuma forma de discriminação, de liberdade de expressão e
associação, direito à inviolabilidade de domicílio, direito à saúde, à segurança
e ao meio ambiente saudável (idem, p.133)
Diante do exposto, tempestivo se faz o estudo sobre os institutos de direito que garantem e vinculam em nossa cidade, nosso país e estado o respeito, a promoção e eficácia social e jurídica do direito à moradia adequada.
2.1.1.2.1 As normas de direito internacional e seu status hierárquico no Direito
Brasileiro.
A moradia passou a ser reconhecida como elemento integrante e indissociável das necessidades básicas da pessoa humana a partir da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a qual, conforme aduz Piovesan (2012) foi assinada pelo Brasil quando da sua adoção e proclamação pela Resolução 217-A (III) da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 10.12.1948.
Esta declaração, apesar de não ter valor jurídico, contém um núcleo de direitos da pessoa humana, que foram incorporados nos tratados internacionais de direitos humanos, sendo, reitera-se, a fonte originária do direito à moradia adequada (SAULE, 2004).
Desta forma, destaca-se que apesar de per si não constituir um valor jurídico por não ser um tratado, visto que fora adotado sob a forma de resolução, a qual, a seu turno, não apresenta força de lei, a Declaração Universal traz a interpretação autorizada da expressão “direitos humanos”, constante da Carta das Nações Unidas, apresentando, por esse motivo, força jurídica vinculante. (PIOVESAN, 2012, p.211)
A Carta das Nações Unidas, por sua vez, à guisa de informação, foi ratificada e aprovada pelo Brasil em setembro de 1945 e promulgada no mês seguinte. (PIOVESAN, 2012)
Assim, demarcou-se a concepção contemporânea dos direitos humanos, os quais passaram a ter o reconhecimento formal em âmbito internacional de sua composição incluindo não só os direitos civis e políticos como também sociais, econômicos e culturais como decorrentes da dignidade da pessoa humana, portanto, não derivados das peculiaridades sociais e culturais de determinada sociedade, posto que, em síntese, são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados, conceito este também reiterado em âmbito de Declaração de Viena de 1993, em seu §5º. (PIOVESAN, 2012)
direitos humanos, pelo que destacamos os seguintes instrumentos: Convenção Americana de Direitos Humanos (1969), Pacto Internacional dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais (1966), Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as formas de Discriminação Racial (1965), Convenção sobre os Direitos da Criança (1989), Convenção Internacional de Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e Membros de sua Família (1977), Convenção Internacional sobre o Estatuto dos Refugiados (1951), Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra Mulher (1979).
Além destes, ressalta-se serem igualmente relevantes as Declarações de Direitos Humanos, que, conforme explica Saule (2004, p.119) se complementam com os tratados e convenções como instrumentos de proteção internacional dos direitos humanos, sendo, as destacáveis ao direito à moradia, a Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver (1976), Declaração sobre o Desenvolvimento (1986), Agenda 21(1992) e a Agenda Habitat (1996), sobre as quais passaremos a tecer algumas considerações, posto que oportunas ao presente estudo.
Na Declaração sobre Assentamentos de Vancouver, adotada pela primeira Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos, traz elementos consideráveis ao nosso objetivo de estudo. Isto, posto que na seção III(8)1 e Capítulo II (A.3), o documento estabelece a obrigação dos Estados na garantia de adequada habitação e serviços às pessoas, visto que constitui direito humano básico, devendo, ainda, haver empenho e política estatal para remoção dos obstáculos a realização deste, dentre eles, a segregação social e combinação de grupos sociais. Além disso, definiu-se elementos objetivos e essenciais aos despejos, quais sejam:
a.) que o empreendimento das principais operações de despejo deve ser
tomado somente quando a conservação e reabilitação não são possíveis e
medidas de realocação forem feitas.
b.) a ideologia dos Estados é refletida por sua políticas de assentamentos
humanos. Estas, por serem instrumentos poderosos para mudanças, não
1
podem ser utilizadas para retirar das pessoas as posses de suas casas ou
terra ou para manter privilégios e exploração. As políticas de
assentamentos humanos devem estar em conformidade com a declaração de
princípios e a Declaração Universal de Direitos Humanos.(negritos nossos)
(Saule, 2004, p.119)
Já a declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986) contribui com a importante perspectiva de ser a pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento, devendo ser deste participante ativo e beneficiário direto. Assim, impõe-se como dever do Estado assegurar igualdade de oportunidade para todos em seu acesso aos recursos básicos, educação, serviços de saúde, alimentação, habitação, emprego e distribuição de renda. (SAULE, 2004).
A Agenda 21, por sua vez, foi adotada durante a Conferência das Nações Unidas sobe Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro (1992). Em seu conteúdo, destacamos o caráter de essencialidade dispensado ao acesso à habitação sadia e segura, assim como sua consideração indispensável nas ações estatais em âmbito nacional e internacional. Além disso, tal documento estabelece proteção contra despejos forçados e destaca a relevância da promoção de legislação e programas que promovam o acesso à terra, a regularização fundiária, urbanização de assentamentos irregulares como instrumentos para a solução do déficit habitacional urbano.
Por fim, a Agenda Habitat, além de trazer a conteúdo da moradia adequada e firmar compromissos dos Estados para a garantia desta às pessoas enquanto direito humano, conforme já declinamos em tópico respectivo, reitera o disposto em âmbito de Agenda 21 quanto à centralidade do desenvolvimento sustentável se pautar no ser humano. Isto, através do atendimento de suas necessidades básicas, como os serviços para educação, nutrição, saúde e, especialmente uma habitação adequada a todos, devendo, por tanto, serem indispensáveis ações estatais no sentido de proteção dos direitos humanos.
podermos refletir sobre a eficácia e a vinculação das ações e omissões administrativas e de particulares a tais normas e direito.
Inicialmente, é válido destacar que o Brasil adota o sistema misto disciplinador de tratados, mediante o qual há no ordenamento pátrio tratamento e hierarquia diferenciados às normas contidas em tratados internacionais de direitos humanos em relação aos tratados tradicionais.
Isso se justifica tendo em vista que os direitos humanos mais essenciais são considerados parte do jus cogens internacional, que constitui Direito imperativo para os Estados, pelo que é razoável admitir a hierarquia especial e privilegiada dos tratados internacionais de direitos humanos em relação aos demais tratados. (PIOVESAN, 2012)
Dispõe o inovador art.5º, §2º da Constituição Federal de 1988 que os direitos e garantias expressos na Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. (BRASIL, ONLINE).
Em decorrência de tal previsão, considera-se que a Carta Magna está a incluir no catálogo de direitos constitucionalmente protegidos os direitos enunciados nos tratados internacionais dos quais o Brasil seja parte, o que incorporaria ao texto constitucional tais direitos.(Piovesan, 2012).
Desta feita, conclui-se ainda que os direitos constantes nos tratados internacionais integram e complementam o catálogo de direitos constitucionalmente previsto, o que justifica estender a esses direitos o regime constitucional conferido aos demais direitos e garantias fundamentais.(PIOVESAN, 2012, p.114)
Isto também se afere sob uma perspectiva interpretativa sistemática e teleológica do Texto (constitucional), especialmente em face da força expansiva dos valores da dignidade humana e dos direitos fundamentais, como parâmetros axiológicos a orientar a compreensão do fenômeno constitucional. (PIOVESAN, 2012, p.108)
ter-se-ia que a regra constitucional trazida pelo art. 5º, §2º da Carta Magna é cláusula constitucional aberta. Nesse sentido aduz Jorge de Miranda:
(...) os direitos fundamentais não são apenas os que as normas formalmente constitucionais enunciem; são ou podem ser também direitos provenientes de outras fontes, na perspectiva mais ampla da Constituição material. Não se depara, pois, no texto constitucional um elenco taxativo de direitos fundamentais. (JORGE MIRANDA, 1988, p.153 apud PIOVESAN, 2012, p.111 e 112).
Assim, conclui-se que a nenhuma norma constitucional se pode dar interpretação que lhe retire ou diminua a razão de ser devendo-se lhe atribuir o sentido que maior eficácia lhe dê, especialmente quando se trata de norma instituidora de direitos e garantias fundamentais. (PIOVESAN, 2012, p.115)
Destarte, conforme Canotilho, no caso de dúvidas, deve preferir-se a interpretação que reconheça maior eficácia aos direitos fundamentais. (CANOTILHO, 1993, p.227 apud PIOVESAN, 2012, p.115). Também nesse sentido, entende Jorge Miranda, o qual aduz que a uma norma fundamental tem de ser atribuído o sentido que mais eficácia lhe dê; a cada norma constitucional é preciso conferir, ligada a todas as outras normas, o máximo de capacidade de regulamentação. (MIRANDA, 1991, p.260, apud PIOVESAN, p.115)
Em verdade, o que ocorre é que atualmente no ordenamento pátrio o status das normas de direitos humanos decorrentes de tratado internacional que o Brasil seja signatário e tenha ratificado, teve definições com o advento do art.5º, §3º, trazido pela Emenda Constitucional nº45 de 2004, e com a interpretação majoritária e vigente do STF em dezembro de 2008 exarada no Recurso Extraordinário n. 466.343-1/SP.
quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.
À guisa de informação, atualmente, somente a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência foi submetida ao iter, encontrando-se com o referido status de emenda constitucional.
Quanto aos tratados de direitos humanos ratificados anteriormente à Emenda Constitucional 45, os quais incluem, por exemplo, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal2, até a sua aprovação pelo quorum qualificado trazido pelo art.5º §3º, gozarão de supralegalidade.
Consequentemente, em caso de conflito entre a legislação infraconstitucional e a norma trazida à luz em sede de tratado internacional de direitos humanos, o disposto neste prevalecerá, conforme entendimento exarado na decisão do Egrégio Tribunal, e sintetizado na lição de Piovesan:
O status normativo supralegal dos tratados internacionais de direitos
humanos subscritos pelo Brasil torna inaplicável a legislação
infraconstitucional com ele conflitante, seja ela anterior ou posterior ao ato de
adesão (PIOVESAN, 2012, p.137).
Conclui-se que, para além da mera moral jurídica universal, os dispositivos de tratados de direitos humanos - pelo que destacamos os definidores do conteúdo do direito à moradia adequada – não obstante a necessidade o iter procedimental retromencionado, possuem status normativo no ordenamento pátrio, sendo, portanto, eficazes e instituidores de deveres estatais à sua promoção, respeito e efetividade.
2.1.1.2.2 As normas de direito interno
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 adotou como um dos fundamentos seus, no artigo 1º, III, o princípio da dignidade da pessoa humana. Por
2
tal razão, buscando uma harmonia na interpretação3 dos dispositivos constitucionais, jamais pode se perder de vista tal dispositivo.
Ele, em última análise, norteia não apenas a exegese da Carta Política, mas também a atividade administrativa e legiferante infraconstitucional.
Dessa forma, tendo como pressuposto os elementos que concretizam a dignidade da pessoa humana4, foi erigida a moradia à condição de direito fundamental social, no artigo 6º, caput, da Constituição, o que se deu através da Emenda Constitucional nº26, em 2000, após grande pressão dos movimentos sociais. Assim, importa não apenas dizer que se trata de um direito fundamental, mas implicar ao Estado um papel importante na sua efetivação. (APOLIANO GOMES, 2010, p.23)
É válido destacar que, mesmo quando a moradia adequada não constava explicitamente no rol constitucional de direitos, havia sua vigência como tal, visto que
Reconhece-se hoje, em toda parte, que a vigência dos direitos humanos independe de sua declaração em constituições, leis e tratados internacionais, exatamente porque se está diante de exigências de respeito à dignidade humana, exercidas contra todos os poderes estabelecidos, oficiais ou não. (COMPARATO, 2005, p.227 apud APOLIANO GOMES, 2010, p.23)
Almejando não deixar uma lacuna entre a norma e a realidade fenomênica, notadamente no que tange ao acesso à moradia em âmbito urbano, fez questão o legislador constituinte de conferir guarida a mecanismos que visem facilitar a efetividade deste direito.
Assim, a Constituição Federal, em seus artigos 182 e 183, guarda as diretrizes gerais da Política Urbana nacional, notadamente no que diz respeito à função social da propriedade.
Muito embora delegue à lei ordinária, - qual seja: o Estatuto da Cidade -, a tarefa de apontar quais seriam os princípios a ser adotados na condução da Política Urbana, o assento constitucional de tal matéria revela, para além dos valores a que se quis proteger, a histórica luta na defesa da moradia.
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Notadamente quando se lança mão do Princípio da Hermenêutica Constitucional da Unidade da Constituição.
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Os dispositivos criados pelas normas constitucionais acima referidas têm por uma de suas principais metas evitar a chamada especulação imobiliária. Através de medidas sucessivas, busca o Poder Público municipal fazer com que o solo urbano cumpra sua função social. Se, através das medidas coercitivas, ainda sim, seu proprietário não lhe der correta destinação, será desapropriada tal área urbana.
São as medidas previstas no artigo 182 da CRFB para a busca da função social da propriedade urbana e coibir a especulação imobiliária:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Não obstante o status constitucional da Política Urbana seja de grande valia para a causa, é lamentável que tema tão complexo e que, no início das discussões na Assembleia Constituinte, tenha sido iniciado com cerca de 20 (vinte) artigos, se findou com apenas dois (SOUZA, 2007).
Por isso é que, para alguns estudiosos, foi buscado por setores a concentração nos próprio planos diretores urbanos a saída para uma efetiva regulamentação da reforma. Com efeito:
Diante desse resultado, pareceu restar, como opção, concentrar os esforços em uma tentativa de converter os planos diretores municipais em meios de promoção da reforma urbana, mediante a previsão de instrumentos e mecanismos capazes de contribuir para o atingimento dos objetivos da reforma. Paralelamente, mas sem alarde e, deve-se dizer, sem grande força, buscou-se regulamentar os dois capítulos da Constituição por meio da Lei Federal de Desenvolvimento Urbano (mais conhecida como Estatuto da Cidade), somente aprovada em meados de 2001, após onze anos (!) de tramitação no Congresso Nacional. (SOUZA, 2007, p.120)
Nesse sentido, o Estatuto da Cidade, lei federal n º10.257/2001, estabelece, em seus próprios termos, “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2001).
privado) de modo a se respeitar a própria função social da propriedade, nos termos do Artigo 5º, incisos XXII e XXIII da CRFB.
No âmbito da Competência Municipal, foi estabelecido pelo Art. 182, §1º, da CRFB que o Plano Diretor é considerado como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano.
Por outro lado, de acordo com o §2° do artigo 182 da Constituição Federal de 1988, a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.
Portanto, é o Plano Diretor o instrumento básico do planejamento urbano. No Município de Fortaleza, este é previsto na Lei Complementar nº 62/2009, a qual, em seu art.3º, §1º, I e II assim dispõe:
§ 1º As funções socioambientais da cidade serão cumpridas quando atendidas as diretrizes da política urbana estabelecidas no art. 2º da Lei Federal n. 10.257, de 2001 – Estatuto da Cidade – das quais cabe ressaltar:
I — a promoção da justiça social, mediante ações que visem à erradicação da pobreza e da exclusão social, da redução das desigualdades sociais e da segregação socioespacial;
II — o direito à cidade, entendido como o direito à terra urbana, à moradia digna, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
Ademais, sobre a legislação do Município de Fortaleza, vale a pena frisar ainda que sua Lei Orgânica prevê que:
Art. 151. O poder público considerará que a propriedade cumpre sua função social, quando ela:
I – assegurar a democratização de acesso ao solo urbano e à moradia;
II – adaptar-se à política urbana no plano diretor;
III – equiparar sua valorização ao interesse social;
IV – não for utilizada para especulação imobiliária.
A respeito da Política Urbana, a Constituição do Estado do Ceará também trata do tema. Em seu artigo 2895, em consonância com a legislação até aqui apontada,
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delimita que a propriedade urbana cumpre a sua função social na medida em que cumpre as exigências previstas no plano diretor municipal.
2.2O Direito à moradia adequada como direito humano fundamental e a dignidade da pessoa humana.
A dignidade da pessoa humana é um dos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito Brasileiro. Previsto no art.1º, III de nossa Carta Magna, compõe o núcleo essencial da Constituição formal e material, juntamente com os direitos e as garantias fundamentais.
De acordo com a definição trazida pela doutrina de Sarlet:
(...) temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, nesse sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos, mediante o devido respeito aos demais seres que integram a rede da vida. (SARLET, 2010, p.70)
Destarte, o valor da dignidade da pessoa humana se estabelece em nosso ordenamento jurídico como norma fundamental, ao ser positivado enquanto norma-regra (no já referido art.1º, III da Constituição Federal), norma-princípio (visto que o dispositivo constitucional está contido no Título I, reconhecido, pois, como princípio fundamental), e valor fundamental, posto que vetor axiológico da Constituição Federal. Portanto, norma jurídica-positiva dotada de status constitucional formal e material, e, como tal, eficaz, e definidora de deveres fundamentais.
A dignidade, enquanto princípio, não tem caráter absoluto, apesar de ser totalmente eficaz. Afinal, conforme doutrina Robert Alexy:
Que con un alto grado de certeza, el principio de la dignidad humana tenga precedencia frente a todos los demás principios, en determinadas condiciones, no confiere a este principio un carácter absoluto sino que simplemente significa que existen muy pocas razones
constitucionales, que en ciertas condiciones, invaliden la relación de precedencia a favor de la dignidad humana.6 (ALEXY, 2008, p.89)
Ademais, destaca-se que
a condição de princípio é integralmente compatível com o reconhecimento da plenitude eficacial e, portanto, da plena vinculatividade da dignidade da pessoa humana na sua dimensão jurídico-normativa, seja na perspectiva objetiva, seja como fundamento de posições subjetivas (SARLET,2010 p.85)
É válido ressaltar que, ainda que subsista na condição de valor ou atributo a dignidade da pessoa humana onde não seja reconhecida pelo Direito (interno), há cristalina e inafastável relevância o reconhecimento e a proteção outorgados à dignidade da pessoa por cada ordem jurídico constitucional, em face da relação intrínseca entre sua recepção como norma fundamental com sua efetiva realização e promoção. Assim, outorga-se ao referido valor uma maior pretensão de eficácia e efetividade. (SARLET, 2010.)
Em face da força jurídica que foi atribuída em nosso ordenamento pátrio à norma e ao valor da dignidade da pessoa humana pelo constituinte, conclui-se que este
além de ter tomado uma decisão fundamental a respeito do sentido, da finalidade e da justificação do exercício do poder estatal e do próprio Estado, reconheceu categoricamente que é o Estado que existe em função da pessoa humana, e não o contrário, já que o ser humano constitui finalidade precípua, e não meio da atividade estatal. (BLECKMANN apud SARLET, 2010, p.75)
Nesse sentido, também leciona Novais, destacando que
[...] no momento em que a dignidade é guindada à condição de princípio constitucional estruturante e fundante do Estado Democrático de Direito, é o Estado que passa a servir como instrumento para a garantia e promoção da dignidade das pessoas individual e coletivamente consideradas. (NOVAIS, 2004 apud SARLET, 2010 p.75-76)
Sob esta ótica, adiciona Schier que não há Estado, ou ao menos Estado Democrático de Direito, desvinculado de uma justificação ética, pelo que não é, nem pode ser, um fim em si mesmo. E conclui que o sistema constitucional legitima-se a partir da proteção de um núcleo de direitos fundamentais, que ubica no centro da totalidade do Direito, sendo estes fundados na noção de dignidade da pessoa humana,
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que justificam a existência do Estado e suas diversas formas de atuação. (SCHIER, 2007)
Diante do exposto, partirmos a um ponto de relevância ao presente estudo: o vínculo intrínseco entre os direitos fundamentais como exigência e concretização do princípio da dignidade da pessoa humana.
Inicialmente, convém estabelecer a definição e diferença entre direito humano, direito fundamental e o status normativo da dignidade da pessoa humana no ordenamento pátrio.
Na lição de Perez Luño, os direitos fundamentais
(...) constituem o conjunto de direitos e liberdades institucionalmente reconhecidos e garantidos pelo direito positivo de determinado Estado, tratando-se, portanto, de direitos delimitados espacial e temporalmente, cuja denominação se deve ao caráter básico e fundamentador do sistema jurídico do Estado de Direito. (PEREZ LUÑO, 1995, p.46-7 apud SARLET 2009-a, p.31).
Assim, conclui-se que os direitos fundamentais são aqueles assim designados em determinada ordem constitucional.
Já os direitos humanos, em relação ao plano de positivação, são aqueles previstos como tais nos instrumentos de direito internacional, que serviram de inspiração para a positivação no plano interno dos Estados, notadamente após a Segunda Guerra Mundial, mas que gozam de eficácia diferenciada daqueles que passaram pelo processo de “fundamentalização” nas Constituições dos Estados.
Ademais, pode-se também estabelecer a
(...) diferenciação entre direitos humanos, no sentido de direitos fundados necessariamente na dignidade da pessoa, e direitos fundamentais, estes considerados como direitos que, independentemente de terem, ou não, relação direta com a dignidade da pessoa humana, são assegurados por força de sua previsão pelo ordenamento constitucional positivo (...).(SARLET,2010, p.97 e 98)
Quanto à dignidade da pessoa humana, houve opção do constituinte pátrio em não incluí-la no rol dos direitos e garantias fundamentais, guindando-a à condição de princípio fundamental no art.1º, III da Constituição Federal ( SARLET, 2010).
a dignidade da pessoa humana, na condição de valor(e princípio normativo) fundamental, exige e pressupõe o reconhecimento e proteção dos direitos fundamentais de todas as dimensões(...) muito embora(...) nem todos os direitos fundamentais (pelo menos não no que diz com os direitos expressamente positivados na Constituição Federal de 1988) tenham um fundamento direto na dignidade da pessoa humana. Assim, sem que se reconheçam à pessoa humana os direitos fundamentais que lhe são inerentes, em verdade estar-se-á negando-lhe a própria dignidade. (2010, p.97)
Há íntima conexão entre os direitos fundamentais positivados na ordem constitucional, - pelo que destacamos os direitos sociais, econômicos e culturais -, e a dignidade da pessoa humana, visto que aqueles constituem dimensão inerente ao respeito, promoção e eficácia desta. Assim, ao ser garantida a eficácia e efetividade ou violado o direito à moradia adequada, também se está, respectivamente, violando ou garantindo um pressuposto básico para uma vida com dignidade.
Isto é, seja na condição de direitos de defesa (negativos), seja na sua dimensão prestacional (atuando como direitos positivos), constituem exigência e concretização da dignidade da pessoa humana (SARLET, 2010, p.103).
Igualmente, é destacável que o direito fundamental à moradia adequada é essencial à realização da dignidade da pessoa humana e o alcance, para além de um mínimo meramente vital, de um mínimo existencial ao ser humano, através do direito ao desenvolvimento. Cançado Trindade qualifica7 (2006, p.370), ao citar a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, este como inalienável e direito de todo ser humano e todos os povos, pelo que estes são chamados a participar em, contribuir para e desfrutar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, nos quais se contemplam todos os direitos humanos.
Concluímos que resta clarividente por todo o exposto que, na sua dimensão negativa (direito de defesa à ingerência Estatal) ou positiva (direito a ações e políticas públicas de prestação estatal), a eficácia do direito à moradia adequada não se dá, tão somente, pela sua previsão como tal em âmbito nacional e internacional.
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Em verdade, também por sua íntima vinculação à realização do mínimo existencial, e, portanto, aos direitos de personalidade, à vida, e à norma fundamental, vetor axiológico do ordenamento pátrio: o principio, valor e regra da dignidade da pessoa humana.
Esta, não obstante não seja absoluta enquanto princípio, e sujeita à aplicação ou não enquanto regra, tende a ser predominante quando em um sopesamento essencial no caso de colisão de normas8, afinal, concordamos com o doutrinador brasileiro, no sentindo de que a dignidade, na condição de valor intrínseco da pessoa humana, evidentemente não poderá ser sacrificada, já que, em si mesma, insubstituível. (SARLET, 2010, p.85)
Por fim, não se poderá falar em Estado Democrático de Direito sem o respeito e promoção da vida e da dignidade do ser humano, posto a ser a promoção destes o fim precípuo e vetor axiológico do Estado Brasileiro.
2.3 Eficácia do direito humano fundamental à moradia adequada: a vinculação do Estado (e particulares) no seu respeito, promoção e efetividade.
O direito à moradia adequada, conforme já tivemos oportunidade de bastante enfatizar, foi positivado na Constituição Federal de 1988 no capítulo dos direitos sociais, sendo, ainda assim, parte integrante dos chamados direitos econômicos, sociais e culturais.
Sob esta classificação, faz parte dos direitos de segunda dimensão (ou geração), os quais, conforme ensina Sarlet, podem ser considerados uma densificação do princípio da justiça social, além de corresponderem à reivindicação das classes menos favorecidas. (SARLET, 2009-a, p.48)
Ademais, os direitos sociais têm por característica essencial serem normas de dimensão prestacional, ou positiva (isto é, aquelas que para ter concretizado seu
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conteúdo necessitam de alguma prestação estatal), o que, entretanto, não lhes retira a imediata aplicabilidade, ainda que não seja tal posicionamento unânime na doutrina.
Nesse sentido também destaca Piovesan:
Em face da indivisibilidade dos direitos humanos, há de ser definitivamente afastada a equivocada noção de que uma classe de direitos (a dos civis e políticos) merece inteiro reconhecimento e respeito, enquanto outra classe de direitos (a dos sociais, econômicos e culturais), ao revés, não merece qualquer observância. Sob a ótica normativa internacional, está definitivamente superada a concepção de que os direitos sociais, econômicos e culturais não são direitos legais. A ideia da não-acionabilidade dos direitos sociais é meramente ideológica e não científica. São eles autênticos e verdadeiros direitos fundamentais acionáveis, exigíveis e que demandam séria e responsável observância. Por isso, devem ser reivindicados como direitos e não como caridade ou generosidade. (PIOVESAN, 2005, p.45 apud ARAÚJO JORGE, 2007, p.18)
Assim, advogamos no sentido de que se deve dar aos direitos fundamentais a máxima eficácia que lhes for possível, sob pena de se desconsiderar ou subestimar o imperativo trazido no §1º do art.5º da Constituição, o qual dispõe que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.
Os direitos sociais, essencialmente criados para fomentar uma justiça social, através do estabelecimento de deveres estatais, dentre eles de prestação estatal, como já expusemos, tem dupla dimensão, contemplando, além da dimensão positiva, uma dimensão negativa do direito, o que estabelece um complexo de deveres e direitos.
Tem-se que a dimensão negativa se dirige a um comportamento geral omissivo, exigindo o respeito e a não ingerência na esfera da autonomia pessoal ou no âmbito de proteção do direito fundamental. (SARLET, 2009-b, p.29). Tal dimensão contempla a perspectiva de vedação de retrocesso, isto é, não pode o Estado agir no sentido de destituir o indivíduo daquilo que este logrou alcançar no sentido de tolher-lhe o alcance do direito, como, por exemplo, aumentando o déficit habitacional e a violação da dignidade humana promovendo remoções forçadas, ou aumentando a vulnerabilidade de camadas sociais já economicamente desfavorecidas e segregadas urbanisticamente.
Quanto aos direitos sociais em sua dimensão negativa,
normas que os consagram receberam do constituinte, de modo geral, a suficiente normatividade e independem de concretização legislativa. (SARLET,2009-b)
Desta forma, afere-se que
o dever de proteção do Estado, para além da imposição de um dever de respeito e não violação(dimensão negativa propriamente dita) abrange a necessidade de praticar atos concretos no sentido de alcançar uma proteção minimamente eficaz do direito à moradia que, por sua vez, pode ocorrer pela edição de atos normativos ou mesmo outros atos concretos destinados a salvaguardar a moradia (direitos a prestações normativas e fáticas)(...).(SARLET, 2009-b, p.29)
Destaca-se, igualmente, que além de vincularem o poder estatal (através dos órgãos do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário) os direitos fundamentais também exercem sua eficácia vinculante nas relações jurídicas entre particulares. É a dita eficácia “horizontal” ou “privada”. (LIMA, 2009, p.34).
2.4 O direito à moradia adequada no contexto da cidade-mercadoria.
Os direitos humanos além de universais têm natureza indivisível, inter-relacionada e interdependente, conforme concepção moderna e positivada na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, na Resolução 32/130 da Assembleia Geral das Nações Unidas, assim como na Declaração de Viena de 1993.
Sob a perspectiva urbana, enfoque este do presente estudo, tem-se que uma das expressões vivas da referida natureza dos direitos humanos dá-se com o conteúdo e a eficácia do direito à cidade.
Segundo a lição do douto francês, o direito à cidade constitui o direito à vida urbana, que se manifesta como forma superior dos direitos, isto é, do direito à liberdade, à individualização na socialização, ao habitat e ao habitar, assim como o direito à obra (à atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto do direito à propriedade). (LEFEBVRE, 2009).
A seu turno, acrescentam Morais e Villa que
digna, isto é, transforma-se em um referencial sistêmico. (MORAIS e VILLA, 2011, p. 4)
Além da liberdade de acesso aos recursos e equipamentos urbanos, o direito à cidade traz em seu conteúdo também a perspectiva de exercício do poder coletivo de decidir e reformar o próprio processo de urbanização9.(HARVEY,2008)
Um dos fatores impeditivos do desfrutar da cidade como direito e dos direitos a este conexos são os problemas integrantes da Questão Urbana, que igualmente guardam indissociável relação com a problemática habitacional das cidades brasileiras e, portanto, com o direito à moradia adequada.
Conforme Apoliano Gomes, quanto à causa de referida problemática, devem-se considerar fatores como:
o crescimento acelerado e desorganizado das cidades; as desigualdades sociais, econômicas e políticas existentes entre as classes sociais; e a insuficiência de políticas públicas que tenham por finalidade a diminuição destas desigualdades e o fornecimento de moradia adequada para boa parte da população brasileira, impossibilitada de acessar o mercado formal de habitação. (2009, p.15)
Nesse sentido, oportuna e brilhantemente sintetiza Maricato:
A negação do direito à cidade se expressa na irregularidade fundiária, no déficit habitacional e na habitação inadequada, na precariedade e deficiência do saneamento ambiental, na baixa mobilidade e qualidade do transporte coletivo e na degradação ambiental. Paralelamente, as camadas mais ricas continuam acumulando cada vez mais e podem usufruir um padrão de consumo de luxo exagerado. É no contexto dessa contradição expressa na segregação urbana que explode a violência e cresce o poder do crime organizado na cidade. Os paradigmas hegemônicos do urbanismo e do planejamento urbano têm revelado seus limites e não estão conseguindo dar respostas aos problemas contemporâneos das grandes cidades (MARICATO, 1996 apud MARICATO e SANTOS JUNIOR, 2007).
Uma das representações mais clarividentes da exclusão urbanística (isto é, do planejamento e da regulação urbanística) é a ocupação ilegal do solo urbano. (MARICATO, 2009).
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Isto, visto que o acesso ao solo urbano, a partir da Lei de Terras de 1850 passou a ser determinado pelo poder de compra no especulativo mercado imobiliário, e até hoje, depende-se de uma ação do Estado para que haja a regularização fundiária e a aplicação dos instrumentos legais de política urbana promotores do acesso ao solo aos grupos vulneráveis, visto que o exercício do direito à moradia depende do acesso à terra urbana, e deve ter sua efetividade garantida pelo Estado.
Portanto, a execução de uma política urbana que almeje a regularização fundiária gera reflexos não somente na organização do espaço urbano, mas também na superação de disparidades econômicas e segregação social e urbanística. Isto, visto que há uma conexão íntima entre a violação e não promoção do direito à moradia adequada e a condição de pobreza e exclusão de políticas, obras e planejamento das gestões urbanas.
Desta forma, é um dever do Estado, para efetivar o direito humano fundamental à moradia adequada promover a regularização fundiária e reprimir a especulação imobiliária, sob pena de violação por omissão ao referido direito.
De acordo com o recente relatório da ONU-Habitat, Fortaleza é a segunda cidade mais desigual da América Latina, e, em termos mundiais, só não possui pior distribuição de renda per capita do que cidades da África do Sul e a brasileira Goiânia. (ONU-HABITAT, 2012). E não é difícil compreender o porquê do alcance de tal posição e visualizar sua íntima relação com a problemática habitacional e o direito à cidade na capital cearense.
Vige uma distância considerável entre a “cidade real”, - com problemas de resolução prioritária, tendo como base a dignidade da pessoa humana, o Estado Social Democrático de Direito e a necessidade de promoção, respeito e efetividade de direitos fundamentais - e a cidade para qual não se produz o planejamento da cidade, não se concentra a infraestrutura de equipamentos urbanos, muito menos se dirigem as obras e os gastos públicos.
elite política e econômica que estão em posição (de poder político, econômico) de formar cidades cada vez mais conforme os seus próprios desejos.10
Destarte, o planejamento estratégico holístico, com participação popular, estabelecendo prioridades em prol da dignidade da pessoa humana é sub-rogado por uma gestão urbana reprodutora do status quo, da desigualdade social, da especulação imobiliária, da segregação urbanística e da promoção do que os movimentos sociais passaram a nomear de “higienização social.11”
Nesse contexto em que a gestão pública e o erário são direcionados ao embelezamento da cidade para atrair o capital internacional e o investimento das grandes corporações, estabelece-se o modelo de planejamento e ação sistematizado doutrinariamente, dentre outros, por Castells e Borja, e que vem a ser sintetizado e criticado por Vainer como a cidade mercadoria, empresa e pátria.
Assim, vige um projeto de cidade que implica a direta e imediata apropriação da cidade por interesses empresariais globalizados, tendo-se uma competição entre cidades por esses investimentos, e que depende, em grande medida, do banimento da política e da eliminação do conflito e das condições de exercício de cidadania. (VAINER, 2009).
Em tal conjuntura foi o Brasil escolhido para sediar a Copa do Mundo de 2014, e Fortaleza para ser uma das cidades-sedes dos jogos de futebol.
Conforme já oportunamente aduzimos, desde já é visualizável nos preparativos para a recepção deste megaevento a reprodução da lógica de violações do direito à moradia adequada e da discriminação nesse tocante. Tal fato é comum enquanto legado de megaeventos, tais como Copa do Mundo, Olimpíadas (OLIVEIRA
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The right to the city, as it is now constituted, is too narrowly confined, restricted in most cases to a small political and economic elite who are in a position to shape cities more and more after their own desires.(2008, p.38)
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e PINHEIRO, 2011), o que igualmente se afere do informe da Relatora Especial da ONU, Sra. Raquel Rolnik, sobre moradia adequada como elemento integrante do direito a um nível de vida adequado e sobre o direito de não discriminação a este respeito.(ONU,2009.).
Assim, executa-se um processo promovedor de remoções forçadas, marcado pela falta de transparência, violação de garantias materiais e processuais, ausência de diálogo participativo, popular na propositura de alternativas, avisos prévios, justa indenização, ou qualquer garantia de abrigo e retorno dos afetados à habitação de origem, o que é agravado pela gentrificação, pela especulação imobiliária. Destarte, visa-se a eliminação de manifestações de pobreza e subdesenvolvimento, por meio de projetos de reurbanização que priorizam o embelezamento urbano em detrimento das reais e urgentes necessidades dos moradores locais, tendo como referencial a cidade mercadoria já supraexpostos.
Não obstante a atenção à necessária e vigente política de desenvolvimento urbano, consolidado nas diretrizes constitucionais, do Estatuto da Cidade, dos planos diretores municipais e das normas internacionais, resulta assim os megaeventos no grande subterfúgio para a execução de empreendimentos de vultosa monta pecuniária, especulação imobiliária e afloramento do frenesi, do “estado de urgência” em realizações de obras e vigência de legislações especiais. Estas, neste, põem em cheque qualquer planejamento urbano a curto, médio e longo prazo, à sociedade como um todo benéficas, legítimas e legais, que almeje a imperiosa promoção e não violação de direitos fundamentais e da dignidade da pessoa humana daqueles atingidos pelas obras.
Vige, desta forma, o distanciamento da promoção de inclusão e proteção aos grupos vulneráveis e resolução ou diminuição de conflitos sociais, quando, pior, não os aumenta, mitigando a própria atuação estatal na tutela de direitos fundamentais. (OLIVEIRA e PINHEIRO, 2011).
3 A VIOLAÇÃO DO DIREITO À MORADIA ADEQUADA EM FACE DA EXECUÇÃO DO PROJETO DO VLT PARANGABA-MUCURIPE EM FORTALEZA.
3.1 Preparativos para a Copa: A obra do VLT sob a perspectiva estatal.
Quando foi escolhido em 30 de outubro de 2007 como sede da Copa do Mundo FIFA 2014, e, por consequência, da Copa das Confederações FIFA 2013, o Brasil ratificou a aceitação de onze condicionantes12 estabelecidas desde sua candidatura, assumindo o compromisso de assegurar alguns serviços, flexibilizações e isenções para garantia da execução do megavento.
Para tanto, estabeleceu-se um Plano Estratégico do Governo para a Copa, acompanhado de um aparato de legislações especiais, que afrontam a soberania nacional, as conquistas sociais inclusive em âmbito legislativo constitucional e infraconstitucional, sendo o referido plano norteador de políticas públicas erigidas ao patamar de prioritárias tendo como objetivo a recepção do evento e cumprimento das exigências da suíça Fédération Internationale de Football Association (FIFA), sob pena de revogação da escolha do Estado como sede da Copa.
Visando atender as garantias retromencionadas, destacamos a sanção da lei federal nº 12.663/2012, intitulada como Lei Geral da Copa13, e regulamentada pelo Decreto nº 7.783/2012, assim como da lei federal 12.348/2010, a qual, no contexto de realização de obras de infraestrutura, excepciona os limites de endividamento de municípios em operações de crédito destinados ao financiamento para a realização da Copa e dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos.
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São estas, segundo o Ministério do Esporte, relacionadas a permissões para entrada e saída do país; permissões de trabalho, direitos alfandegários e impostos; isenção geral de impostos para a FIFA; segurança e proteção; bancos e câmbio; procedimento de imigração, alfândega e check-in; proteção e exploração de direitos comerciais; hinos e bandeiras nacionais; indenização; telecomunicações e tecnologia da informação. (BRASIL, ONLINE).
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Ao ser escolhida como uma das cidades-sede da Copa, Fortaleza passou a ser uma das doze capitais contempladas pelo Projeto de Aceleração do Crescimento (PAC 2) do Governo Federal, tanto no eixo de obras Cidade Melhor, como no eixo Copa do Mundo de 2014, vindo este a tratar de investimentos14 nos setores de Mobilidade Urbana, Hotéis, Estádios, Aeroportos e Portos/Terminais de Passageiros para a recepção do referido megaevento.(BRASIL, ONLINE)
O PAC 2 foi criado em 2011, como segunda fase do PAC 1 e, de acordo com o Ministério do Planejamento, com “mais recursos e mais parcerias com estados e municípios, para a execução de obras estruturantes que possam melhorar a qualidade de vida nas cidades brasileiras” ( BRASIL, ONLINE).
Dentre as obras do eixo Cidade Melhor15 do PAC 2 encontram-se aquelas do sub-eixo Mobilidade Urbana, o qual prevê a execução de onze empreendimentos16 em Fortaleza, Ceará, cujo órgão responsável em âmbito federal é o Ministério das Cidades.
Já no setor Mobilidade Urbana do eixo Copa do Mundo, o Governo Federal prevê seis projetos a se executar na capital cearense, e a integrarem o planejamento de Fortaleza para a Copa do Mundo da FIFA 2014, com investimento de R$570 milhões. São três BRTs, um VLT, duas estações de metrô e uma via de ligação entre a Zona Hoteleira e o Aeroporto, batizada de via Expressa. (BRASIL, ONLINE)17
O Veículo Leve sobre Trilhos no ramal Parangaba-Mucuripe (VLT Parangaba-Mucuripe) compõe as obras do eixo Copa do Mundo do já citado programa
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No sentido de estabelecer parcerias público privadas, parceria com estados e municípios, de concessão de financiamentos federais e disponibilização de verbas do Orçamento Geral da União, de acordo com o tipo de setor
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Cujo sub-eixos são ainda: Saneamento, Pavimentação e Prevenção de Áreas de Risco.
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São estes: Metrô de Fortaleza. Linha Sul - Implantação completa do trecho Carlito Benevides a Xico da Silva; BRT: Av. Alberto Craveiro; BRT: Av. Paulino Rocha; BRT: Dedé Brasil; Corredor de Ônibus - Fortaleza/CE - Programa de Transporte Urbano de Fortaleza – II; Eixo Via Expressa / Raul Barbosa; Estações: Padre Cícero e Juscelino Kubitshek; Melhoria do Sistema de Transporte Coletivo de Passageiros de Fortaleza: Construção da Ponte Estaiada sobre o Rio Cocó e Melhorias do Sistema Viário; Metrô - Fortaleza/CE - Linha Leste; Trem Metropolitano de Fortaleza - Linha Oeste - Modernização do sistema de trens metropolitanos do trecho João Felipe a Caucácia; e VLT: Parangaba / Mucuripe. (BRASIL, ONLINE).
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