NOTA TÉCNICA – PL Nº 6726/2016
Projeto de Lei nº 6726/2016, da Câmara Federal, oriundo da Comissão Especial do Extrateto do Senado Federal (Projeto de Lei do Senado nº 449, de 2016), que “Regulamenta o limite remuneratório de que tratam o inciso XI e os parágrafos 9º e 11 do art. 37 da Constituição Federal”.
O presente Projeto de Lei visa regulamentar o limite remuneratório de que tratam o inciso XI e os parágrafos 9º e 11 do art. 37 da Constituição Federal.
A norma constitucional que o aludido Projeto pretende regulamentar assim dispõe:
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder
Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.
O presente Projeto de Lei tem por base conclusão exarada no Relatório da Comissão Especial do Extrateto (CTETO), instituída pelo Ato do Presidente do Senado Federal (ATS) nº 24, de 2016, com vistas a analisar a efetividade do limite remuneratório imposto pelo teto constitucional aos agentes públicos e com a finalidade de vedar a vinculação remuneratória automática entre subsídios.
Por princípio, cumpre deixar registrado que a ANAMATRA sempre pautou sua atuação pelo efetivo respeito às regras constitucionais em todos os segmentos, notadamente no que tange à questão remuneratória da Magistratura Federal do Trabalho, sendo uma das maiores apoiadoras da alteração constitucional que instituiu o subsídio único para os membros da Magistratura, o chamado teto moralizador.
Portanto, a ANAMATRA apóia toda a iniciativa legislativa que procure aprimorar mecanismos de controle e respeito ao aludido teto constitucional, sendo uma de suas diretrizes estatutárias o respeito incondicional à moralidade, publicidade, ética pública, bem como o respeito às
normas fiscais que regem a utilização do dinheiro público.
No tocante ao Projeto de Lei 6726/2016, especificamente, a pretendida regulamentação do Inciso XI e parágrafos 9º e 11 do art. 37 da CF/88 afigura-se, no sentir da entidade, absolutamente temerária e extrapola os limites do poder de regulamentar.
Cumpre destacar que o parágrafo 11 do art. 37 da CF/88 não necessita da regulamentação pretendida pelo Projeto de Lei em análise, na medida em que ele é de clareza solar ao prescrever que “Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.”
Como se vê, não se faz necessária nova regulamentação, uma vez que, pelo princípio constitucional da estrita legalidade, todas as verbas pagas aos agentes públicos se submetem já ao regramento legal, o que implica dizer que todas as verbas, quer salariais, quer indenizatórias, já se encontram previamente previstas em lei que as criou, incluindo aí a sua natureza jurídica.
Ultrapassada essa premissa, importante ponderar o caráter extremamente restritivo do Projeto quando elenca caudaloso rol de títulos componentes dos recebimentos dos servidores públicos e afins, taxando a natureza salarial ou indenizatória de muitos deles, sem que haja, sobre a maioria deles, certeza jurídica plena, a ponto de sua previsão no presente Projeto poder ser alvo de inúmeros questionamentos na esfera judicial, proporcionando uma insegurança jurídica que certamente não é o objeto da presente iniciativa legislativa.
Com efeito, no próprio relatório apresentado pela Comissão do Extrateto, a relatora, Senadora Kátia Abreu, expressamente reconhece essa dificuldade, nos seguintes termos:
“IV.3 – PARCELAS A SEREM CONSIDERADAS PARA AFERIÇÃO DO TETO (VERBAS INDENIZATÓRIAS E BENEFÍCIOS EXTRAS)
O tema da definição de que parcelas devem ser consideradas para aferição do teto remuneratório é complexo e polêmico.
Conforme o texto do art. 37, XI, da Constituição, e precedentes no STF, integram o teto todas as parcelas remuneratórias percebidas pelo servidor. De outra parte, determina o § 11 do mesmo artigo que não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.
A discriminação, entretanto, não é tarefa fácil, tendo em vista a enorme diversidade de vantagens pagas às inúmeras carreiras e categoriais funcionais de servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e a difícil identificação da natureza de algumas delas.
O STF, em algumas oportunidades, foi instado a se pronunciar sobre a natureza indenizatória, ou não, de determinada parcela paga a um agente público, submetendo-a, pois, conforme o caso, ao teto remuneratório.
Em duas delas, entrou no mérito e decidiu por reforçar a eficácia da norma constitucional:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. TETO REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL.
ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
REPRESENTAÇÃO. NATUREZA REMUNERATÓRIA. PRECEDENTES. LESÃO À ORDEM CONFIGURADA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. I – verba de representação possui caráter remuneratório e, portanto, deve integrar a base de incidência do teto remuneratório constitucional. II – Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(SS 4565 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-098 DIVULG 13-05-2016 PUBLIC 16-05-2016)
EMENTA: SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. PROVENTOS. PRÊMIO DE PRODUTIVIDADE. TETO REMUNERATÓRIO. SUBMISSÃO. PRECEDENTES. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que prêmios e gratificações de produtividade são vantagens diretamente relacionadas ao exercício de cargo público e, por isso, devem submeter-se ao teto remuneratório. Precedentes. Agravo desprovido. (RE 602067 AgR-segundo, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 21/06/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-159 DIVULG 29-07-2016 PUBLIC 01-08-2016)
Noutros julgados, contudo, o STF se absteve de analisar a submissão, ou não, de determinada verba ao teto remuneratório:
1. Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Administrativo. Servidor público. Discussão sobre natureza jurídica de vantagem remuneratória para fins de limite de teto remuneratório. 3. Questão de índole infraconstitucional e local. Súmula 280. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(RE 591734 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 20/05/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-112 DIVULG 10-06-2014 PUBLIC 11-06-10-06-2014)
Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com agravo. Administrativo. Servidor Público. Teto remuneratório. Horas extras. Natureza jurídica. Impossibilidade de análise de legislação infraconstitucional. Ausência de ofensa constitucional direta. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(ARE 896630 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 29/09/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-204 DIVULG 09-10-2015 PUBLIC 13-09-10-2015)
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGENTE FISCAL DE RENDAS APOSENTADO. TETO REMUNERATÓRIO. NÃO
INCIDÊNCIA. LICENÇA PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA. NATUREZA INDENIZATÓRIA.
MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL.
PRECEDENTES. A discussão acerca da natureza jurídica de verbas percebidas por servidores públicos civis ou militares se insere no âmbito infraconstitucional. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.
(ARE 788008 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 12/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-164 DIVULG 25-08-2014 PUBLIC 26-08-2014)
Se prevalecer essa última tendência, não será possível conhecer a posição do STF sobre aspectos importantes da matéria.
No plano judicial, a melhor solução seria que o STF julgasse o mérito das matérias que lhes fossem submetidas, declarando a natureza remuneratória ou indenizatória de cada verba contestada, inclusive, se considerasse oportuno, editando súmula com efeito vinculante para o completo e definitivo esclarecimento da matéria.
por meio de regulamentação legal, conforme prescreve o próprio art. 37, § 11, da CF.
Mais uma vez, mencionamos o PL nº 3.123, de 2015, cuja aprovação seria uma demonstração cabal do compromisso do Congresso Nacional com a questão do teto remuneratório.
Ao mesmo tempo, esta Comissão apresentará um texto próprio, com sua visão sobre o tema. Buscará, com seu projeto, estabelecer regras para a identificação das verbas de natureza indenizatória e remuneratória, questão essencial para a plena eficácia da regra do teto.” (grifos nossos)
Com essa ponderação, a ANAMATRA enxerga com preocupação, sem deixar de louvar a iniciativa, repita-se, de se atribuir, a priori, natureza salarial ou indenizatória de verbas de complexa análise do ponto de vista jurídico.
Além do que, alterar, de plano, natureza jurídica de verbas que foram criadas por leis especificas, e que sobre muitas delas ainda pendem decisões judiciais definitivas.
Registre-se, ainda, que mesmo as verbas que tiveram sua natureza jurídica definida por decisão judicial, por exemplo, do STF, podem sofrer alterações, de acordo com a composição do órgão, o que denota o caráter extremamente mutável das aludidas verbas, de modo que seu regramento taxativo possa acarretar a malfadada insegurança jurídica.
As próprias verbas em si também modificam-se com o passar do tempo, além do que algumas acabam por ser excluídas do ordenamento jurídico. Não se olvide, também, por oportuno, que muitas novas verbas serão, ainda, oportunamente, objeto de criação pelo ordenamento jurídico, quer federal, quer em sede de legislação estadual, de modo que, reforce-se, não seria prudente legislação como a presente iniciativa legislativa
preocupar-se em taxar a natureza jurídica de todas as verbas devidas aos agentes públicos.
Em suma, a questão é por demais complexa e suscetível a interpretações diversas, a ponto de haver dualidade de entendimento dentro do próprio STF quanto à discussão ou não dessa matéria naquela Corte.
Desta feita, não nos parece que o PL 6726/2016 colocará uma pá de cal definitiva na questão. Ao revés, como acima já explicitado, poderá acarretar batalhas infindáveis nas diversas Cortes Judiciais, contribuindo para um clima de eterna insegurança jurídica, objetivo não perseguido pelo PL 6726/2016.
Exemplo emblemático possa se dizer ao auxílio-moradia. Na Ação Originária 1773, o Ministro Luiz Fux, do STF, concedeu medida liminar, que até hoje vigora, determinando o pagamento a toda a Magistratura Federal do auxílio-moradia previsto na Lei Orgânica da Magistratura 35/79, por considerar a verba de caráter indenizatório, desvinculada, portanto, da remuneração para efeito do teto constitucional.
Desta forma, o presente projeto, ao considerar essa verba como componente da remuneração para efeito do teto constitucional, como se depreende claramente do inciso XXXVII do art. 6º do PL 6726/2016, acaba por violar frontalmente decisão liminar ainda pendente de decisão definitiva pelo Plenário do STF.
Isto, registre-se, é tão só um dos exemplos a comprovar que a previsão, a priori, da natureza jurídica de todas as verbas devidas aos agentes públicos corre sério risco de serem cometidas além de
violações legais, infringência a próprias decisões das Cortes Superiores do Poder Judiciário.
A par do respeito ao regramento constitucional, não se pode com isso prender-se a taxatividade pretendida pelo presente projeto, sob pena de serem cometidas graves injustiças remuneratórias.
Obviamente, tudo o que até aqui se disse considera aquelas verbas que demandem divergência conceitual quanto à sua natureza, não se aplicando às que não possuam qualquer controvérsia.
Não se pode perder de vista, além disso, que deixar de se pagar uma verba a determinado agente público por previsão no presente projeto poderá originar passivo excessivo aos cofres públicos se sobrevir decisão judicial em sentido contrário, gerando, assim, graves prejuízos ao erário com a incidência de juros de mora e correção monetária não previstas originalmente.
Por todo o exposto, a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS DA JUSTIÇA DO TRABALHO – ANAMATRA, posiciona-se de modo CONTRÁRIO ao Projeto de Lei nº 6726/2016.
Brasília, janeiro de 2017.
GERMANO SIQUEIRA Presidente
