O PODER DO GRUPO PERTURBA O PROCESSO DEMOCRÁTICO J . Pi n t o An t u n e s
§ 1- ---- A ILEGALIDADE DO PA R T ID O C O M U N IS T A (A rt. 141 § 13 da Constituição Brasileira)
A
p r i n c í p i o , dada a má lem brança que deixou ocorporati-vismo, pensaram os dem ocratas que a condição da liberdade era co rtar e p ro ib ir tôda organização que se interpusesse entre o cidadão, isto é, entre o homem e o E stado.
E ra a dem ocracia atom ística que logo revelou a sua ineficiên-cia; o homem isolado era prêsa fácil p ara o abuso de poder do governante. E, assim, veio a convicção da im portância do
grupo em defesa da pessoa. Daí o P artido políticq, envolvendo o cidadão e protegendo a sua vontade individual pela fôrça da von-tade do grupo, antepondo ao P uder estatal o poder grupai.
Foi a mesma técnica adotada pelo trabalhador na ordem eco-nôm ica; o sindicato é o grupo que veio em socorro do operário na sua relação com o capital. E m presário m ais capital, se com-pensaria com trabalhador m ais sindicato, na relação em pregatícia do trabalho.
0 sindicato h ipertrofiou a sua fôrça e, de contrapêso na balança do equilíbrio social, passou a pesar sem m edida no sis-tema das fôrças sociais, levando ao desajuste com pleto a socieda-de e pondo em risco sua base econôm ica fundam ental.
Tôda fôrça tende ao abuso da fôrça. Os P artidos, de início, disputavam , em concorrência leal, a conquista do poder para os seus filiados (Estado de partidos); depois, não satisfeitos com a vitória de duração incerta, pretendeu-se fazer da conquista do p oder um a prêsa definitiva, com a exclusão dos riscos de reveza-m ento no govêrno dos p artid o s concorrentes (Estado-P artido).
O Estado, de pluralid ad e partid ária, é um dos elementos da técnica dem ocrática porque é outra form a de divisão de poderes — as fôrças grupais se revezam no po d er e enquanto o vencedor governa, o grupo vencido fiscaliza, critic a e espera a vex de sua ascensão.
E pela representação proporcional, então, a distribuição ou divisão de poderes é, de ce rto modo, entre vencido e vencedor, principalm ente no Estado federal. 0 partid o m aior pode obter o poder máximo, que é o da União, enquanto partidos m enores conquistam governos regionais onde a m aioria de votos lhes foi favorável. O partid o m ajoritário, é, m uitas vêzes, vencido pela coligação dos m in o ritário s. D istribui-se o poder da União, dos Estados-m embros e dos M unicípios, entre p arcialidades políticas em respeito à dem onstração de fôrças nas respectivas circunscri- ções eleitorais. Todos, de certa forma, governam .
Vencedor e vencido são situações relativas no sistema de re-presentação p roporcional.
O sistem a de partido único ou Partido-Eslado, foi o dos Esta-dos totalitários. Os titulares do poder público não adm itiam reve-zamento com elem entos de grupo diverso, que, só p o r isso, eram havidos p o r adversários e postos fora da le i. Mas, também, deixou o partid o de ser técnica de organização do povo e de representa-ção da sua vontade, para designar, sim plesm ente, o nom e dos autocratas — senhores do poder em causa p ró p ria e não por dele-gação do povo.
A m ística dos D itadores, exaltando as paixões populares, parecia querer substituir pelos plebiscitos tum ultuários da demo-cracia direta ã técnica fria, com plexa e dem orada das dem ocra-cias representativas.
Entre as duas form as extrem as, Estado-P artido e Estado de todos os P artidos, há aqueles, como o Estado brasileiro, que só adm item os P artid o s dem ocráticos: é vedada, diz o § 13 do artigo
1M da nossa Constituição, “é vedada a organização, o registro
ou funcionam ento de qualquer p artido político ou associação, cujo program a ou ação co n tra rie o regime dem ocrático baseado na plu-ralidade dos partidos e na g arantia dos direitos fundam entais do hom em ” .
Com êste preceito foi pôsto na ilegalidade o Partido Comunista
brasileiro.
0 preceito constitucional foi elaborado com êste propósito pelos partid o s dem ocráticos com assento na Assembléia C
onstituin-te. A origem dêle está nas em endas sem elhantes (3.158 e 3.159) apresentadas pelo m inoria e m aioria. Esta, justificou a m edida de form a lacônica — “deve o regim e dem ocrático e, mesmo pelo fato de o ser, assegurar tôdas as liberdades, menos u m a : a de ser d estru íd o ”; a m inoria fê-lo pela trib u n a da Assembléia, com m ais palavras mas com o mesmo sentido.
Problem as de técnica dem ocrática com eçaram a surgir, daí por diante, desafiando a argúcia dos constituintes. 0 P artid o Com unista, fortalecido pela legalidade em que viveu, logo após
a segunda grande guerra, usufruíra todo o prestígio conquistado pela U .R .S .S . na opinião pública, em virtude dos sacrifícios que fi-zera êste país pela d erro ta do fascism o.
Em m uitas cid ad es in d u striais do Brasil a sua m aioria com u-nista e ra ir.conteste. O respeito à autonom ia m unicipal dar-lhe-ia o p o d er local sem dúvida. A atividade do partid o podia ser im -pedida, a dos com unistas, im possível; direta ou veladam ente, onde tivessem mnioria, em polgariam , de fato, o poder.
E ntão, os constituintes ab riram uma porta larga para perm i-tir o cercenm ento das autonom ias m unicipais tôdas as vêzes que aquele risco estivesse à vista. P ara isso, usaram de um subter-fúgio que é o § 2.°, do artigo 28 da C onstituição, nestes têrm os: “ serão nom eados pelos G overnadores dos Estados ou dos T erritó rio s os prefeito s dos M unicípios que a lei federal, m ediante parecer do Conselho de Segurança Nacional, declarar bases ou portos m ili-tares de excepcional im portância para a defesa externa do P aís” .
Atentem os para as conseqüências dessa cassação de autonom ia, feita pelo Conselho de Segurança Nacional, de p arc eria com o Legislativo o rd in á rio . No seu contexto, as enum era, em p rin c í-pio, o artigo 180:
“Nas zonas indispensáveis à defesa do País, não se perm itirá, sem prévio assentim ento do Conselho de Segurança:
m * *
-I — qualquer ato referente à concessão de terras, à abertura de vias de com unicação e à instalação de meios de transm issão;
II — a construção de pontes e estradas in te rn acio n ais:
III — o estabelecim ento ou exploração de quaisquer indústrias que interessam à segurança do P aís.
§ 1.° — A lei especificará as zonas indispensáveis à defesa nacional, regulará a sua utilização e assegurará, nas indústrias nelas situadas, predom inância de capitais e trabalhadores b rasi-le iro s.
§ 2." — As autorizações de que tratam os n.°s I, II e III pode-rão, em qualquer tempo, ser m odificadas ou cassadas pelo Conse-lho de Segurança N acional” .
Isto tudo q uer dizer que, quando o Legislativo o rdinário aprova os planos do Conselho de Segurança Nacional, todos os m unícipes das zonas havidas por "indispensáveis à defesa do P a ís”, ficam com os seus D ireitos e Garantias In d ivid u a is profun-dam ente restringidos, porque sôbre êles pesa, então, todo o im enso po d er discricionário do Conselho de Segurança Nacional, ao qual com pete o c ritério soberano da aplicação do drástico artigo
180 citad o . Uma espécie de estado de sítio perm anente é criado
p a ra o s . m unicípios atingidos, sob a invocação do terrível p rin cí-p io to ta litário : salus cí-pocí-puli sucí-prem a lex est.
A propósito vem a lição do grande juiz Taney, no caso afam a-do ex-parte Miligan, e que Rui Ba r b o s a traduziu nestes têrm os:
“nunca se engendrou no e sp írito hum ano d o u trin a de conseqüên-cias m ais p erniciosas do que a que autoriza a suspender disposi-ções constitucionais em nome das grandes exigências do Govêrno. Essa d outrina leva em d ireitu ra à anarquia, ou ao despotism o” .
Revelando o real objetivo dos preceitos enum erados, o Conse-lho de Segurança N acional e mais o Congresso federal vão decla-ran d o “zonas indispensáveis à defesa do P aís” todos aquêles m u-nicípios onde o P a rtid o Com unista revelou p o ssu ir m aioria eleito-ral nas últim as eleições — Santos, Guanulhos, etc. (1 ).
A ilegalidade do P artid o Com unista crio u mesmo graves p ro -blemas para a dem ocracia brasileira.
Não in tervindo o Conselho de Segurança p ara cassar a autono-m ia autono-m unicipal, nos autono-m unicípios de autono-m aioria coautono-m unista, o que acontece, mais fàcilm ente, é serem eleitas autoridades com unistas sob outras legendas ou, então, secretam ente com prom etidas aos seus desígnios. Não se dando nenhum a destas hipóteses, absten- do-se os com unistas de qualquer atividade, o eleito ou eleitos serão pela m inoria do povo da localidade e o govêrno dem ocrático ficará, desta forma, totalm ente falseado.
Agora, a d m itir aquela cassação de autonom ia, eqüivale, em últim a análise, a ir abolindo a dem ocracia em tôdas as cidades onde a m aioria do povo seja com unista.
Outra questão existe não menos grave que a p rim e ira . Os eleitores com unistas, com a cassação do P artido, não foram p ri-vados do d ireito de voto. Nem isto era possível fazer. Pois bem, o que pode acontecer é se aliarem a partid o s m inoritários e
alte-rar-se, totalm ente, a posição eleitoral, nas cidades ou Esta-dos onde o seu contingente eleitoral possa d efin ir as m aiorias.
N esta hipótese passará a governar a m inoria do povo e não a m aio ria; referim o-nos à m aioria legal, visto que o contingente com unista está fora da lei.
Do exposto se conclui que ou o preceito da ilegalidade é inó-cuo e os com unistas continuarão, de fato, na m esm a situação anterior, atrayés de outras legendas, ou, então, a dem ocracia b ra -sileira vai-se retiran d o e apertando em exceções, à proporção que os com unistas vão avançando ou o mêdo dos governantes vai cres-cendo .. . P arece que não era esta a conseqüência prevista pelos legisladores constitu in tes.
Em qualquer hipótese, a dem ocracia b rasileira está em c rise .
1) J . Pi n t o An t u n b s, Os direitos do Homem no Regime Capitalista, São Paulo,
Br a u n i a s, num a contradição verbal, j á achou a denom inação
para êste regim e situado en tre o E stado-P artido e o Estado de todos os p artid o s — E stado L iberal forte (Liberaler M achtsiaat).
De fato, dem ocracia, no sentido clássico, não é. Já vimos como a m edida do artigo 141 § 13 falseia todo' o processo de rep re-sentação p o p u la r. E ainda m ais:
“Não há dem ocracia quando se recusa a palavra aos seus adversá-rios, verdadeiros ou preten so s”,
diz Ma u r ic e Du v e r g e r , Professor da Faculdade de Direito de
Bordéus (2 ).
E repete o mesmo co n stitu c io n alista: “é da essência da demo-cracia, e isto é que constitui a sua grandeza, o d ar a liberdade de expressão aos seus pró p rio s adversários (3 )” . Ainda insiste nestes têrm os categóricos:
“ toute dem ocratie qui ne respecte pas cette règle fondam entale n’est qu’en fascisme deguisé” .
Nem mesmo os escritores católicos, nem mesmo os padres da Igreja divergem dêste conceito. Diz Fu l t o n Sh e e n, um dos
maio-res entre êles:
“D em ocracy means, in the plainest language, the right to dis- sent; it recognizes freedom of speech and press even to those w ho do not believe in dem ocracy; it even perm its Communist to talk revolution ( 4 ) ” ,
Não é dem ais rep e tir em vernáculo: “D em ocracia significa, na m ais ch ã linguagem , o d ireito de d iscrepância; reconhece a liberdade de palavra e de im prensa, mesmo para aquêles que não aceitam a dem ocracia; perm ite até ao com unista falar em revo-lução* .
Em obra de nossa autoria (5> dem onstram os que o regime econômico da Constituição de 1946 é uma contradição .— adota-mos um sistem a econôm ico de produção e introduzim os, logo, tôdas as forma» capazes de destruf-lo.
Agora, evidenciam os as contradições do seu regime político. Na verdade, o nome que m elhor convém ao regime, que ado-tamos, é mesmo — Estado liberal fo rte.
Uma coisa p are cid a com "quadratura do c i r c u lo ..."
2) Cours de D roit C onstitutionnel, P aris, 1947, pAg. 50.
3) O br. c it., pág. 21.
4) F c l t o n J . S h een , Freedom nnder God, Mllwaukee, 1940, 3.» e d ., pé*. 159.
§ 2. — ÜSURPAÇÃO E C ONFUSÃO DOS POD ER E S PELO VÍNCULO DO GRUPO PARTIDÁRIO
O Partido entrou no Direito Constitucional fazendo uma revo-lução. Substituiu a dem ocracia atomística pela grupai.
Já não nos referim os m ais ao problema do Estado-Partido, do Estado de partidos democráticos, exclusivamente, e o do Es-tado de todos os partidos. Vimos como as soluções aventadas
al-teram, fundamentalmente, a concepção da divisão dos poderes
— o Estado do P artido único leva à ditadura unipessoal do chefe do partido; o Estado de partidos democráticos, exclusivamente, falseia, muitas vêzes, a distribuição espacial dos poderes, ne-gando governo, local ou regional, ao partido m ajoritário, quando êle está fora da lei, ou, então, distribuindo às minorias o poder quando por trás delas está o grupo eleitoral m ajoritário, mas
ile-gal, isto é, impossibilitado de atuar diretam ente na constituição
dos poderes.
Referimo-nos, agora, ao vínculo interno dos partidos majo-ritários .
Os titulares do Poder público são escolhidos, modernanamen- te, pelo povo, mas p o r interm édio dos partidos; aos partidos cabe a função seletiva.
Tão im portante é o papel de seleção prévia dos partidos, que se torna possível, como acontece entre nós, de ser eleito depu-tado pessoa em quem o povo não tenha v o ta d o ... Basta que pela sucessão dos suplentes chegue a sua vez; se êle é o último da lista partidária e os que o precederam forem deixando a função, por renúncia, morte ou cassação de mandato, chegará a sua vez de exercer o m andato legislativo sem votos ou com poucas unida-des de votos, somente porque os seus parciais o tenham pôsto na chapa da sua agremiação. Isto, embora o povo não desse provas de preferência pelo seu nome e, até, como na hipótese que aven-tamos, mostrasse repulsa ao critério p artidário.
Queiram ou não queiram está aí uma fraude do govêrno do povo pelo povo; pelo menos, no Legislativo, é possível que go-verne, que legisle, quem o povo não quis e até repudiou. Ê uma distribuição de poder feita pelo partido, pelo grupo, que compli-ca o regime representativo fazendo a dem ocracia tão indireta,
tão longe do povo que só por ficção grosseira poderá dizer-se que tal deputado é um delegado da vontade popular.
Isto ainda se torna mais grave quando atentamos nas
irregu-laridades dem ocráticas oia formação das chapas. Os diretórios
m unicipais, que votam na convenção partidária, para
organizados pelos líderes dos partidos, arbitràriam ente, sem form a eletiva local. Os diretórios votam ou devem votar naque-les que ditam os seus chefes, naquenaque-les que os fizeram chefes no
m unicípio de onde p ro v ê m ... Um regim e de cooptação de
oli-g a r c a s .. .
F raudada a vontade do povo, na organização dos quadros
partidários, não é muito que, depois, possa ser deputado quem
não téve a preferência de um voto, mas, simplesmente, porque incluído na lista do partido que obteve o quociente p artidário.
No Estado de partidos, os partidos se integram no sistema de govêrno e desempenham a função designativa dos candidatos ou titulares do poder; são instrum entos de seleção dos nomes a serem apresentados ao eleitorado na conquista da clientela elei-toral .
A conseqüência p rincipal é o vínculo do grupo estendendo-se nos titulares do poder, prendendo todos numa só disciplina, como se o poder público fôra mero prolongamento ou agência de um P oder central e m aior que é o da Direção nacional da agre-m iação .
Assim, o deputado acaba por votar não de acôrdo com a sua
consciência. mas segundo a disciplina p artidária, o que quer
dizer — na forma da vontade do Chefe. O prestígio político se
mede pela fidelidade ao novo Fíiehrer, criado pela dem ocracia de
p a r tid o s ... O mesmo se pode dizer dos demais titulares dos po-deres públicos quando o partido m ajoritário elegeu correligionários %eus para os prim eiros postos da hierarquia do govêrno estatal.
O Parlam ento, desta forma, perde o sentido porque as de-cisões fundam entais já foram tomadas pela direção do partido que detém a m aioria. A divisão dos poderes fica sendo um mito, p o r-que todos os titulares são da mesma grei e o mesmo vínculo os obriga na mesma atitude e decisão. Oposição e govêrno consti-tuem posições estanques, criadas pela rígida disciplina partidá-ria, impossíveis de alteração pelos argumentos oratórios da parte adversária. Tudo é como se fôra estereotipado na sede central das agremiações partid árias.
Legislativo e Executivo são, assim, em última análise, meros veículos da expressão da vontade de quem o povo não vê, nem escolheu para seu representante, isto é, os líderes dos partidos.
Vejamos estas conclusões na realidade contem porânea da de-m ocracia inglêsa.
“Todo sistema de partidos, diz Laski, necessàriam ente foi
profissionalizado; a própria am plitude do seu papel o conduziu a uma disciplina semelhante à disciplina m ilitar. Pode haver pro-testos, continua êle, contra a intensidade ou energia desta disci-plina; pode haver “intrigas” e até rebeliões. Porém a maioria
dos membros de um p artido reconhece que uma divisão do mesmo constitui perigo não só para êles; tam bém aum enta, em grande parte, a possibilidade de êxito de seus contrários, se a ru p tu ra é de proporções sérias (6 )” .
E acrescenta, com a autoridade de dou trin ad o r e de chefe que era, então, do P artid o T rabalhista na Grã B retanha:
"Pode duvidar-se, norm alm ente, se existem distritos no país nos quais um homem possa ser eleito como m em bro do Parlam en-to independentem ente de sua aceitação do program a de um p a rti-do. Isto quer dizer que, quando chegar à Câmara dos Comuns,
se esp erará dêle, em tôdas as questões fundam entais, a que apoie o p artid o que rep rese n ta; se não o fizer é certo que não será ap re-sentado como candidato na eleição seguinte. O custo das eleições, olém de tudo, fêz com que as organizações p artid árias locais de-pendam cada vez mais do controle c e n tral. No P artid o T rabalhista, dilo como autoridade inconteste o escritor, no P artido T ra -balhista é im possível que um candidato seja apresentado ao elei-torado sem a aprovação do Executivo N acional.
“ Falando em têrm os gerais, é exato dizer que todo partid o tem agora um program a hem definido, e nenhum a pessoa pode alim entar esperança de ser candidato seu se recusa algum dos princípios do seu program a.
“ Essa rigidez, continua o mesmo testem unho, se reflete na pró p ria Câm ara dos Com uns. Significa que, em todos os casos norm ais, os debates e votações foram estereotipados; não espera-mos m aior liberdade de palavra ou de voto do legislador p a rti-cu lar. São impossíveis, hoje, os cruzam entos de opinião como se dava no parlam ento de o u tro ra .
“A rigidez referid a im plica uma cresctente fiscalização da Câ-mara dos Comuns pelo Gabinete; e o segredo dêste controle resi-de no fato resi-de que tanto os dirigentes do govêrno como os da opo-sição possuem a fiscalização das atividades de seus m em bros a tra-vés do dom ínio exercido pela m áquina p a rtid á ria (7 )” .
E, sintetizando todo seu pensam ento e testem unho, conclui
Laski, com estas p alav ras: “A época do legislador independente
passou; não há perspectivas da probabilidade do seu ressurgi-m ento” .
A discussão e a publicidade dos debates que caracterizavam a dem ocracia clássica, sofre, desta forma, um rude golpe que a deform a p ro fu n d a m en te: “a discussão pública na assem bléia trans- • forma-se em mera form a (useless cerem o n y); não visa ao
con-#) Ha b o l d J . La s k i, “S I gobltrno parlam entarlo en Inglaterra, Buenos A irw ,
1947, pág. S l.
vencim ento, mas a anular o adversário; o P arlam ento sòmente registra, de quando em quando, os argum entos singulares que re -p resen tam a vontade dos vários gru-pos -p artid ário s que votam com pactam ente segundo a decisão preventivam ente tom ada na sede ce n tra l dos respectivos P artid o s (8 )” .
Até o p rin cip io m ajoritário sofre restrições nesta nova demo-c ra demo-c ia ; a dedemo-cisão se prodemo-cessa dentro do p artido pelo voto dos seus d ireto re s; aos parlam entares cabe o cum prim ento da vonta-de da chefia mesmo que a m aioria dêles possa pen sar em sentido c o n trá rio . Isto porque a discussão e decisão dos problem as, em v irtu d e do vínculo p artid ário , deslocou-se do P arlam ento para as direções p a rtid á ria s. Há um govêrno visível de m arionetes e outro govêrno real e invisível dos chefes do grupo (9 ). Um duplo go-verno alterando profundam ente o in stituto da representação po-p ular!
O grupo surgiu para proteger o indivíduo. Mas como acon-teceu na Idade Média com as corporações, ameaça, novamente, subm etê-lo à dura servidão. O sindicato, autoritário, escraviza o trab a lh ad o r na ordem econôm ica; o partido, disciplinado, ab-sorve o cidadão na ordem política.
A responsabilidade do eleito p ara com o povo se substitui pela responsabilidade do eleito para com o seu p artid o ; este é que se entende com o povo, m uito mais através de program a do que de nom es. Daí vem essa possibilidade do deputado sem votos do sistem a b rasileiro .
A p ró p ria opinião p ública torna-se conceito de sentido equí-voco; as opiniões são v ariadas ou diversas segundo a liderança
da cham ada im prensa de p a rtid o . A liberdade de im prensa é a lib erd ad e da propaganda im pressa do p a rtid o porque os jornalis-tas são subordinados à em prêsa jornalística p a rtid á ria e, por isso,
devem-lhe obediência esp iritu al — só o que interessa ao partido é “liv re” aos jornalistas assalariados.
Em suma, “o efeito característico da influência do vínculo de grupo sôbre o sistem a de govêrno é a passagem da form ação da o rientação p olítica dos órgãos cio E stado aos órgãos do P artid o . Em virtude de tal fenômeno, as decisões sôbre a política geral do E stado não são m ais discutidas e deliberadas no seio do P a r-lam ento e pelos órgãos de govêrno, mas sim, no seio dos órgãos (1o p artid o ; no P arlam ento não se faz m ais que esclarecer para a opinião pública a decisão tom ada pelo p a rtid o e registar,
atra-vés da votação, o p ró p rio valor num érico (1 0 )” .
8) P . Vi r o a, ob. cit. pág. 274.
9) Mu n r o , The invU ible gooem m ent, New York, 1938.
As m assas p ro le tá ria s foram , n o século passado, o fato r novo e rev olucionário que subverteu os processos d em ocráticos o riu n -dos d a revolução fra n c e sa ; o m ovim ento c o n tin u a e a integração não en co n tro u ain d a a sua té cn ic a a d e q u ad a ; ain d a o problem a m ais se agravou com a v itó ria co m u n ista de 1917 que desviou a questão p a ra soluções c a ta stró fic a s.
O P a rtid o p o lítico sobrevêm , agora, p a r a agrav ar a técn ica da rep rese n taç ã o d em o c rá tic a . Como órgão de designação se h i-p e rtro fio u e acabou a tra in d o i-p a ra o seu i-p o d e r de fato, feito pelo vínoulo grupai, as decisões d efin itiv as do p ró p rio P o d er público que êle u n ifico u e a fin a l em polgou.
D urou 21 d ias um a das c rise s tran c e sa s resu ltan te da queda do M inistério De q ü e u i l l e. Da n i e l Ma y e r , M inistro do T rabalho, a trib u iu tudo aos sin d ica to s, en q u a n to De Ga u l l e culpa a dege-
n e re scê n cia do regim e dos p a rtid o s. Um e outro, com lin g u a-gem igual, dizem se r os M inistros m eros fan to ch es dos grupos a que atrib u em a in sta b ilid a d e do M in istério. Seja qual fôr o re sponsável, a verdadei é que os dois poderes de fato, sin d ica to e p a r -tid o , estão p e rtu rb a n d o o fu ncionam ento reg u la r dos poderes
co n stitu c io n a is e, com isso, p ondo em c rise a dem ocracia na
F ra n ç a .
E nguiça a m áquina co n stitu c io n a l devido às fôrças extracons- titu cio n a is.
