UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
NÚCLEO DE POLÍTICA EDUCACIONAL, PLANEJAMENTO E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO CONTEXTO DA REFORMA ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO
ANA CLAUDIA DANTAS CAVALCANTI
Recife/PE Fevereiro/2015
PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO CONTEXTO DA REFORMA ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO
Tese de doutorado apresentada ao Programa de Pós-Graduação stricto
sensu em Educação da Universidade
Federal de Pernambuco, Centro de Educação, como requisito para obtenção do grau de doutora, sob orientação da Prof. Dra. Alice Miriam Happ Botler.
Recife/PE Fevereiro/2015
À José Dantas Cavalcanti Filho e Elisabeth Dantas Cavalcanti, meus pais, in
memorian,cuja dedicação e exemplo me impulsionaram na busca da conquista.
À Carlos Henrique Dantas C. de Almeida, Diego Rafael Dantas C. de Almeida e Thiago Felipe Dantas C. de Almeida, meus filhos, que me fazem compreender o sentido da luta cotidiana em harmonia e as recompensas de um amor incondicional. Dedico-lhes este trabalho simplesmente por sentir que a vida está sendo realizada na sua magnitude com vocês!
Na trama da minha relação com as pessoas em vida posso contabilizar: umas conhecidas outras não, umas mais próximas, outras que já se foram, umas que amei outras que deixei de admirar e umas que entendi e outras que nem tentei me aproximar. A influência de todos direta ou indiretamente me constitui no ser que sou hoje. Como avaliar a influência dessa composição de relações que forma o fio condutor da minha vida em sua singularidade no arremate com as objetivações e com as diversas relações constitutivas. Impossível mensurar. Assim como na vida comparo a concretização deste trabalho. Evidencio a todos minha gratidão.
Essa gratidão à Deus me dá a certeza do existir da força geradora e criadora de tudo e de todos. Penso que sem esta força não seria realimentada em minhas energias para conduzir e reconduzir os rumos de minha vida e daqueles que em mim habitam pelo amor. A esta força agradeço por ter me concedido a maior riqueza: meus filhos Carlos Henrique, Diego Rafael e Thiago Felipe. Agradeço a eles pela vida que desfrutamos e compartilhamos na amizade, cumplicidade e principalmente na amizade em forma de família.
Em especial minha gratidão a nossa Professora orientadora Prof. Alice Miriam Happ Botler. Com sua paciência e dedicação soube conduzir os rumos dessa investigação com algumas características que lhe são peculiares: sabedoria, calma, respeito, experiência, sinceridade, seriedade e reflexão. Ela soube conduzir nosso trabalho em todos os momentos com diálogo e reflexão.
Às pessoas e instituições que conosco se predispuseram a trabalhar, principalmente os representantes do Sindicato dos Trabalhadores de Educação em Pernambuco - SINTEPE e do Conselho Estadual de Educação - CEE, que disponibilizaram minutos do seu tempo nos concedendo esclarecimentos a partir de entrevistas.
Aos professores Edson Francisco de Andrade, Remo Mutzemberg, Alexandre Simão de Freitas, por todas as recomendações e contribuições inquestionáveis que foram proferidas no momento de nossa qualificação e em especial a Alexandre Simão de Freitas por me conduzir ao foco em meio ao conhecimento que efervescia.
Aos professores do quadro do Doutorado do Programa de Educação da UFPE pelos esclarecimentos e reflexões obtidas ao longo das discussões realizadas nas
nosso tema abordado nesse trabalho de pesquisa que resultou nessa tese.
Aos colegas da turma 10 do Programa de Pós Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco que conviveram conosco em momentos de participação em estudos de forma saudável, solidária e descontraída.
Aos companheiros de trabalho da UPE que nos incentivaram e emitiram palavras de estímulo. Aos amigos da família do Núcleo Espírita Investigadores da Luz – NEIL que constituíram parte importante na minha trajetória.
“A razão comunicativa, ao contrário da figura clássica da razão prática, não é uma fonte de normas do agir. Ela possui um conteúdo normativo, porém, somente na medida em que o que age comunicativamente é obrigado a apoiar-se em pressupostos pragmáticos de tipo contrafactual. Ou seja, ele é obrigado a empreender idealizações, por exemplo, a atribuir significado idêntico a enunciados, a levantar uma pretensão de validade em relação aos proferimentos e a considerar os destinatários imputáveis, isto é, autônomos e verazes consigo mesmos e com os outros. E, ao fazer isso, o que age comunicativamente, não se defronta com o “ter que” de uma coerção transcendental fraca - derivado da validade deontológica de um mandamento moral, da validade axiológica de uma constelação de valores preferidos ou da eficácia empírica de uma regra técnica”. (Jürgen Habermas)
A presente tese analisa a participação cidadã construída no contexto da reforma administrativa do estado de Pernambuco no período compreendido entre os anos de 2007 a 2010. Os estudos sobre a participação no estado de Pernambuco apontam limites na prática da ação participativa nas políticas educacionais do estado, como apontam SANTOS (2006), BIZERRA (2008), ARRUDA (2011), CAVALCANTI (2011), ANDRADE (2012) e BOTLER et al (2012), entre outros. Isso significa que há dimensões para analisar em que condições a participação cidadã, seus mecanismos e estratégias se materializam na oportunização do diálogo, interagindo na construção das políticas educacionais no contexto da reforma administrativa do estado. Os dados que estruturaram esta pesquisa foram apreendidos por meio de investigação qualitativa, realizada via de revisão bibliográfica, coleta e análise de documentos e realização de entrevistas semiestruturadas por meio de aplicação de questionários com representantes do Conselho Estadual de Educação - CEE e Sindicato dos Trabalhadores em Educação de Pernambuco - SINTEPE. A interpretação dos dados apreendidos foi desenvolvida por meio da Análise de Conteúdo que possibilitou estabelecer conexão entre a ação e o discurso permitindo alicerçar o conteúdo aferido, considerando os pressupostos teóricos do poder comunicativo, que faculta o diálogo sem coações no desenvolvimento da autonomia da sociedade e seus fins coletivos, como alternativa de superação à base individualista liberal. (HABERMAS, 2012b). A compreensão da participação é desenvolvida como conquista da capacidade em obter argumentação, expressão, decisão, cujas estratégias para sua obtenção permeiam o campo da compreensão crítica, do debate intersubjetivo em relação com o saber e com o conhecimento entre os sujeitos no mundo em que vivem e seus sistemas. O perfil do cidadão como agente do poder comunicacional se expressa na participação cidadã, gerando poder nas relações políticas a partir da construção social coletiva entre estado e sociedade. O estudo revelou a hegemonia do estado na condução da regulação social sob os auspícios do discurso da participação, como estratégia da racionalidade sistêmica, implicando na fragilidade dos processos decisórios na esfera pública, o que distancia a consolidação da racionalidade dialógica dos sujeitos, a partir do agir comunicativo. Sob este resultado o espaço de discussão na esfera pública sobre as questões educacionais nos fóruns deliberativos do CEE e SINTEPE se deslocam para outras instâncias de participação não deliberativas da sociedade. Neste sentido a estratégia sistêmica não só legitima suas ações em Pernambuco, como desestabiliza o avanço da racionalidade dialógica na esfera pública. A participação cidadã cede lugar à participação do cidadão global por meio da técnica de gestão, neste sentido, o estado gerencial se consolida a partir da retórica da participação, que deixa de ser discurso e passa a ser prática estratégica de gestão, deixando distante o fio impulsionador da emancipação humana.
This thesis analyzes citizen participation built in the context of administrative reform of the state of Pernambuco in the period between the years 2007 to 2010. The studies on participation in the state of Pernambuco points to limits for a participatory action in state educational policies, as shown by SANTOS (2006), BIZERRA (2008), ARRUDA (2011), CAVALCANTI (2011), ANDRADE (2012) and BOTLER et al (2012), among others. This means that there are dimensions to examine under what conditions citizen participation, its mechanisms and strategies materialize in dialogue opportunities, interacting in the construction of educational policies in the context of the administrative reform of the state. The data that have structured this research were seized through qualitative research, carried out by literature review, collection and analysis of documents and conducting semi structured interviews using questionnaires with representatives of the Conselho Estadual de Educação (State Council of Education) - CEE and the Sindicato dos Trabalhadores em Educação de Pernambuco (Union of Workers in Education of Pernambuco) - SINTEPE . The interpretation of seized data was developed by Analysis of Content what allowed to establish a connection between action and discourse permitting build a base for the measured content, considering the theoretical assumptions of the communicative power, which provides the dialogue without constraints in the development of the autonomy of society and their collective purposes, such as an overcoming alternative to liberal individualist basis (HABERMAS, 2012b). The understanding of participation is developed as the conquest of the capacity to get argumentation, expression and decision, whose strategies for obtaining permeate the field of critical understanding of the inter-subjective debate in relation to knowledge and the wisdom between subjects in the world in which they live and their systems. The citizen profile as a communicative power agent is expressed in citizen participation generating power on political relations from the collective social construction between state and society. The study revealed the hegemony of the state in the conduct of social regulation under the auspices of the participation, discourse as a systemic rationality strategy implying the fragility of the decision-making processes in the public sphere what increases the distance from the consolidation of dialogic rationality of subjects from the communicative action. From this result the space for discussion in the public sphere on educational issues in deliberative forums and the CEE and SINTEPE moves to other instances of non-deliberative society participation. In this sense the systemic strategy not only legitimizes their actions in Pernambuco, as destabilizes the advancement of dialogic rationality in the public sphere. Citizen participation gives its place to the global citizen participation through management technique, in this sense, the managerial state is consolidated from the rhetoric of participation, what is no longer discourse and becomes a management strategic practice, leaving far away the line of human emancipation propulsion.
En esta tesis se analiza la participación ciudadana construida en el contexto de la reforma administrativa del Estado de Pernambuco, en el período comprendido entre los años 2007 a 2010. Los estudios sobre la participación en el estado de Pernambuco indican que hay límites para una acción participativa en las políticas educativas estatales, como se muestra en SANTOS (2006), BIZERRA (2008), ARRUDA (2011), CAVALCANTI (2011), ANDRADE (2012) y BOTLER et al (2012), entre otros. Esto significa que hay dimensiones a examinar en qué condiciones de participación ciudadana, sus mecanismos y estrategias se materializan en las oportunidades de diálogo, la interacción en la construcción de las políticas educativas en el marco de la reforma administrativa del Estado. Los datos que han estructurado esta investigación fueron capturados a través de la investigación cualitativa, hecha mediante la revisión de la literatura, la recogida y el análisis de documentos y entrevistas semi-estructuradas con cuestionarios aplicados a los representantes del Conselho de Educação do Estado (Consejo de Educación del Estado) - CEE y el Sindicato dos Trabalhadores em Educação de Pernambuco (Sindicato de Trabajadores de la Educación de Pernambuco) - SINTEPE. Se hizo la interpretación de los datos incautados por Análisis de Contenido lo que permitió a establecerse una conexión entre la acción y el discurso permitiendo construir la base para el contenido medido, considerando los supuestos teóricos del poder comunicativo, que proporciona el diálogo sin restricciones en el desarrollo de la autonomía de la sociedad y sus fines colectivos, como la superación de una alternativa a la base liberal individualista (HABERMAS, 2012b). La comprensión de la participación se ha desarrollado para la conquista de la capacidad de obtener la argumentación, expresión y decisión, cuyas estrategias de obtención impregnan el campo de la comprensión crítica del debate inter-subjetiva en relación con el conocimiento y la sabiduría entre los sujetos en el mundo en el que viven y sus sistemas. El perfil del ciudadano como agente del poder comunicativo es expresso en la participación ciudadana genrando energía en las relaciones políticas de la construcción social colectiva entre el estado y la sociedad. El estudio reveló la hegemonía del Estado en la conducción de la regulación social, bajo los auspicios del discurso de la participación, como una estrategia de la racionalidad sistémica, implicando la fragilidad de los procesos de toma de decisiones en la esfera pública, lo que aumenta la distancia desde la consolidación de la racionalidad del diálogo de los sujetos de la acción comunicativa. A partir de este resultado, el espacio para el debate en la esfera pública en temas educativos en los foros deliberativos y la CEE y SINTEPE se trasladan a otras instancias de participación de la sociedad no deliberante. En este sentido, la estrategia sistémica no sólo legitima sus acciones en el Pernambuco, desestabiliza el adelanto de la racionalidad dialógica en la esfera pública. La participación ciudadana da su lugar a la participación ciudadana global a través de la técnica de gestión, en este sentido, el estado de gestión se consolida en la retórica de la participación, que que deja de ser discursoy se convierte en una práctica estratégica de gestión, dejando de lado la línea que conduce a la emancipación humana.
BCC/PE – Base Curricular Comum de Pernambuco BDE – Bônus de Desenvolvimento da Educação BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento CE – Conselho Escolar
CEE – Conselho Estadual de Educação CEF – Caixa Econômica Federal CF – Constituição Federal
CFSPC - Conselho Federal do Serviço Público Civil COMUDE – Conferência Municipal de Educação do Recife CME – Conselho Municipal de Educação
CONAE – Conferência Nacional de Educação
CNTE – Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação CUT – Central Única dos Trabalhadores
DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público EC – Emenda Constitucional
EJA – Educação de Jovens e Adultos EPT – Educação para Todos
FEE – Fórum Estadual de Educação
FEE/PE - Fórum Estadual de Educação de Pernambuco FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional FNE – Fórum Nacional de Educação
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento de Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
GRE – Gerência Regional de Educação GRE’s – Gerências Regionais de Educação
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços INDG – Instituto de Desenvolvimento Gerencial
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
LDBEN – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica no Brasil
IDEPE – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de Pernambuco MARE - Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
MP – Ministério do Planejamento
MPGO - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MST – Movimento dos Sem Terra
ONG’s – Organizações não Governamentais OP – Orçamento Participativo
OTMs - Orientações Teórico-Metodológicas PCC – Plano de Cargo e Carreira
PCN – Parâmetros Curriculares Nacionais
PDRAD – Plano Diretor da Reforma Administrativa do Estado PE - Pernambuco
PMG/ME - Programa de Modernização da Gestão/ Metas Educacionais em Pernambuco PNAGE - Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal
PNAGE-PE - Projeto de Modernização da Gestão e do Planejamento do Estado de Pernambuco
PNE – Plano Nacional de Educação PPB – Programa Prefeitura nos Bairros PPA - Progressive Public Administration PPA – Plano Plurianual
PSB – Partido Socialista Brasileiro PSO - Public Service Oriented
SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica
SAEPE – Sistema de Avaliação da Educação Básica de Pernambuco
SASSEPE - Sistema de Assistência à Saúde dos Servidores do Estado de Pernambuco SEE – Secretaria de Educação do Estado
SIEPE – Sistema Informatizado das Escolas de Pernambuco
SINTEPE – Sindicato dos Trabalhadores em Educação de Pernambuco SMER – Sistema Municipal do Ensino do Recife
SMC – Sistema de Monitoramento de Conteúdo por Componente Curricular TC – Termo de Compromisso
UFPB – Universidade Federal da Paraíba UFPE – Universidade Federal de Pernambuco UPE – Universidade de Pernambuco
UEx – Unidades Executoras UFs – Unidades Federativas
UNCME – União dos Conselhos Municipais de Educação
1 INTRODUÇÃO ... 14
2 OS ESPAÇOS PÚBLICOS E A PARTICIPAÇÃO NOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO NO SÉCULO XX ... 25
2.1 O Modelo Weberiano... 28
2.2 O Modelo Participativo: descentralização e participação social ... 33
2.3 O Modelo Gerencial: retórica da participação ... 41
2.3.1 Pernambuco no contexto da reforma do estado... 60
2.4 O espaço público e a participação: processo em construção ... 70
3 RACIONALIDADE COMUNICATIVA E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ: UMA ABORDAGEM EMANCIPATÓRIA ... 80
3.1 A participação cidadã na política educacional... 80
3.2 A participação na perspectiva do poder comunicativo... 89
3.3 Racionalidade dialógica: o poder da comunicação... 101
3.4 Participação cidadã: uma abordagem emancipatória ... 107
4 FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS ... 125
4.1 Procedimentos teórico-metodológicos ... 127
4.2 Procedimentos metodológicos ... 130
5 CONCEPÇÃO DE ESFERA PÚBLICA E PROJETOS DE PARTICIPAÇÃO DO SINDICATO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO EM PERNAMBUCO... 138
5.1 A Concepção de esfera pública e canais de participação... 141
5.2 Materialização do diálogo: que racionalidade? ... 161
5.3 Estratégias de participação... 172
6 CONCEPÇÃO DE ESFERA PÚBLICA E PROJETOS DE PARTICIPAÇÃO DO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO EM PERNAMBUCO ... 194
6.1 A Concepção de esfera pública e canais de participação ... 195
6.2 Materialização do diálogo: que racionalidade? ... 205
6.3 Estratégias de participação ... 224
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 232
REFERÊNCIAS ... 241
PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO CONTEXTO DA REFORMA ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE PERNAMBUCO
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho objetiva investigar a dimensão participativa na formulação da política educacional de Pernambuco compreendida entre os anos de 2007 a 2010, momento em que destaca-se a gestão participativa no contexto da reforma administrativa do estado.
Nossa aproximação com o estudo sobre a participação em políticas da educação iniciou-se em 1999 no momento em que a analisamos no contexto do Programa Prefeitura nos Bairros, na ocasião do mestrado desenvolvido em Serviço Social na Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Na época nossa preocupação foi avaliar a resposta do governo municipal aos compromissos assumidos com a comunidade no tocante às necessidades priorizadas por ambos: governo e sociedade, no campo das ações educacionais. Dessa maneira pudemos verificar através da pesquisa, o diálogo estabelecido entre comunidade e o governo municipal, através do Programa Prefeitura nos Bairros – PPB, nos assuntos que atingiam a população e que eram explicitados em pauta de entendimento e negociação para execução das ações do poder público. Pudemos obter como resultado a verificação que os compromissos assumidos com a comunidade na área da Educação obtiveram 51% de realização por parte do governo, o que equivalia a apenas 10% do orçamento da Prefeitura que eram destinados à consulta e definição popular no PPB. O restante do orçamento geral equivalente a 90% eram definidos pela equipe de técnicos do executivo.
Após estudos e análises no campo acadêmico, retomamos nosso trabalho profissional. O desafio foi-nos apresentado ao recebermos convite para formar um grupo que trabalharia a implantação da Gestão Democrática na Secretaria de Educação da Cidade do Recife. Nesse período (2004/2006) tivemos a oportunidade de elaborar a proposta de Gestão Democrática da Rede de Ensino do Recife, expressa no Sistema Municipal de Ensino do Recife - SMER. Assim, nossa atenção voltou-se aos Conselhos Escolares, às Comissões Regionais de Educação e à Conferência Municipal de Educação do Recife – COMUDE, planejando e executando ações
pertinentes à eleição de gestores, implementação e formação dos Conselhos Escolares e organização das referidas conferências. Vale salientar que no período em pauta, a eleição de gestores escolares municipais realizava-se através do processo de eleição com a comunidade local, participando da mesma, cinco segmentos, a saber: professores, alunos, pais de alunos, funcionários e comunidade do entorno.
O tempo dedicado profissionalmente foi importante para verificarmos na prática os limites e desafios de instauração de uma cultura de participação entre a sociedade e o estado. Fomos retomar os estudos no ano de 2009 na ocasião de nosso ingresso no Mestrado em Educação na Universidade Federal da Paraíba – UFPB.
A necessidade de restabelecermos o diálogo com os teóricos e o comprometimento com a pesquisa, a partir de um segundo mestrado, agora na área da Educação, foi o caminho que encontramos para compor o contato acadêmico e, assim, refletimos sobre a problemática da participação na política pública educacional, iniciada na área do Serviço Social.
A pesquisa em Educação na UFPB deteve-se na análise da participação na Educação, através de estudos realizados nos conselhos escolares, no governo de Pernambuco, no período compreendido entre 2007 a 2010 cujo objeto de estudo foi a participação popular no âmbito do Programa de Modernização da Gestão/Metas Educacionais em Pernambuco – PMG/ME.
Essa experiência acadêmica nos levou a investigar as ações dos conselheiros escolares das escolas da Gerência Regional Recife Norte – GRE como meio de desvendarmos a problemática da participação da comunidade escolar na constituição das políticas educacionais. Essa análise realizou-se no âmbito do Programa de Modernização, instituído no governo de Pernambuco. Os resultados aos quais chegamos com as duas pesquisas acadêmicas estão longe de se esgotar. Em linhas gerais podemos apontar algumas questões como a falta de formação para os integrantes dos órgãos colegiados de participação; o entendimento sobre representatividade e o diálogo de acordo com a base de representação; o equívoco sobre a informação e a deliberação coletiva por parte dos condutores dos processos, entre outras.
Na atualidade nosso campo de visão situa-se frente à atual conformação da politica educacional de Pernambuco, em que o “Programa de Modernização da Gestão/Metas
Educacionais” representa, no discurso, o fundamento do fortalecimento da cidadania através da participação na construção das políticas públicas. A pretensão é analisar em que medida a racionalidade comunicativa consegue afirmar responsabilidades nos espaços públicos de participação na formulação e condução dos programas em foco no cenário do modelo gerencial.
Para o atingimento deste fim, estudamos os modelos administrativos do estado no século XX: o weberiano ou social, o participativo e o gerencial. O modelo burocrático weberiano, disseminado nas administrações públicas no decorrer do século XX, conhecido na literatura inglesa como Progressive Public Administration (PPA), identifica o exercício da autoridade racional-legal como fonte de poder no âmbito das administrações burocráticas. Neste modelo o poder provém das normas, no modelo de administrações formais e não prioriza o perfil carismático do sujeito ou tradições culturais de um povo. Dessa fundamentação derivam características da formalidade, da impessoalidade e do profissionalismo nas organizações burocráticas. (SECCHI, 2009). Com as críticas ao modelo burocrático as atenções se voltaram à implantação do modelo de administração gerencial. A Grã-Bretanha e os Estados Unidos saíram como os pioneiros na implementação deste padrão. O modelo de administração do estado voltado para a participação social é conhecidamente definido como modelo constitucional.
No Brasil, a Constituição de 1988 legaliza o modelo participativo de gestão do estado e consolida os anseios sociais por participação na formulação de políticas a partir de espaços de participação democrática. Agências nacionais e internacionais aclamam o princípio organizativo participativo social em escala local. Os anos 1990 marcam, assim, a institucionalização da consulta à sociedade civil organizada nos processos de formulação, implantação e fiscalização ou controle social das políticas públicas locais, ressaltando-se neste contexto, o efeito das lutas dos movimentos sociais.
O modelo tomado na administração pública gerencial se apresenta baseado na concepção da descentralização e flexibilização administrativa, sendo adotado como resposta à exaustão do modelo burocrático, cuja implementação vem se realizando no marco institucional-legal sob a perspectiva da descentralização administrativa. A administração pública gerencial, parte da proposta de reestruturação da gestão administrativa pública cujos valores permeiam as
dimensões da eficiência, eficácia e competitividade como resposta à crise do modelo de bem-estar social. Os mecanismos de controle deste modelo se voltam para a avaliação dos resultados públicos, diferenciando-se do controle de processos exercido no modelo weberiano. É importante destacar que a categoria ‘controle’ é comum aos dois modelos e o ponto de diferenciação entre estes pode ser identificado na dimensão da ‘organização’ como fundamento do modelo burocrático, enquanto que a dimensão do ‘planejamento estratégico’ passa a ser utilizado na administração gerencial pública de acordo com as metas definidas no âmbito da regulação do estado.
No Brasil a reforma administrativa começou a ser introduzida a partir do decreto de nº 200 de 1967 que apresentava em seu texto características do modelo gerencial, antes mesmo do delineamento deste modelo nos países responsáveis por sua origem. Sua concretização se deu a partir da Reforma no Plano Diretor capitaneada pelo então Ministro Bresser Pereira, no ano de 1995, no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso - FHC. A modernização supõe-se então, abrir caminho alternativo e de enfrentamento à administração pública do estado burocrático. No governo de FHC (1995/2003) se pautou em princípios da descentralização, planejamento e coordenação. Pernambuco acompanhou a Reforma Administrativa do Estado nos governos de Miguel Arraes (1994-1998), Jarbas Vasconcelos (1998-2006) e Eduardo Campos (2007-2010).
Seguindo a mesma lógica, esta última gestão no governo de Pernambuco iniciada em 2007, materializa o modelo gerencial nas políticas públicas de Saúde, Segurança Pública, Finanças e Educação através de programas específicos, sendo que no mandato de Arraes podemos observar o inicio deste processo, ainda com intencionalidade democratizante, mas a partir da gestão de Vasconcelos o foco começou a mudar e, entendemos que em Campos, a assumir efetivamente os princípios gerencialistas. Escolhemos a educação como campo de análise, com o intuito de darmos continuidade à pesquisa que iniciamos no âmbito de nossa formação profissional. Particularmente na educação a ação define-se a partir do “Programa de Modernização da Gestão: Metas Educacionais” – PMG/ME que anunciou o ideário da participação com o objetivo de fortalecer a cidadania no estado. A participação torna-se, na
teoria, pré-requisito para sua formulação cujo objetivo é a ampliação e o fortalecimento da democracia.
A chamada “Reforma do Estado” ocorre consonante ao debate sobre educação que começou a tomar formas diferenciadas. Os compromissos acordados mundialmente apontam para a universalização da educação. A Declaração Mundial de Educação Para Todos (Jomtien, 1990), segue apoiada pela Declaração Universal de Direitos Humanos e pela Convenção sobre os Direitos da Criança. Em Dakar no ano de 2000 na Conferência: “Educação para Todos” - (EPT), os objetivos se expressam em delinear metas globais para a educação. A demanda neste momento requeria que os países passassem a assumir um compromisso coletivo de melhoria da educação por via de parcerias, o que ocorreria com o apoio das agências e instituições de cooperação regionais, nacionais e internacionais.
Em consonância com os objetivos dos países que defendem a EPT, a ação do estado brasileiro, a partir da década de 1990, foi a de assumir perante os demais países, o compromisso de elevar a educação e materializar suas ações, a partir do modelo gerencialista da política pública. Com esta designação, define metas e objetivos para atingir a eficiência, a eficácia e produtividade. A cultura da avaliação foi introduzida em todos os níveis e instâncias de governo em nome do controle público.
Seguindo as orientações do texto Constitucional de 1988, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBEN/939419/96 e Plano Nacional de Educação (2000/2010) 1, a dimensão da cidadania se expressa na base da relação estado/sociedade.
O discurso jurídico e institucional incorpora a cidadania como categoria de diálogo para constituição das políticas públicas na forma do direito. Diante desta nova orientação no planejamento público, em especial na educação, a definição dos processos decisórios do estado e dos governos vem se baseando na nova forma de administração pública através de seus programas. A organização pública que se apresenta como nova e eficaz, surge contrapondo-se
1
Em consonância com os textos nacionais, o PNE recomenda a melhoria da qualidade da educação em todos os níveis, a democratização da gestão do ensino público, os princípios da participação dos profissionais da educação no que se refere a elaboração de projetos pedagógicos, bem como a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares.
ao modelo do racionalismo organizacional burocrático, entendendo-se como o governo que pertence à comunidade e apresenta como um de seus princípios a participação dos cidadãos para tomada de suas decisões na formulação de sua política. Considerando as evidências que apontam para ações desenvolvidas em Pernambuco, orquestradas com ações em diferentes países no campo de ação global, a educação valoriza o modelo de administração que prioriza a gestão para, em tese, atender a melhoria da qualidade, na busca por elevação dos índices educacionais.
O modelo de gestão gerencial implementado no poder público, no estado de Pernambuco e em alguns municípios, tem sido estudado em diferentes perspectivas. Estes estudos demonstram a fragilidade na relação entre estado e sociedade em programas e instâncias que apresentam o fundamento da participação no discurso como requisito ao fortalecimento da cidadania, mas, estes estudos revelam que, na prática, esse fundamento se apresenta de forma fragilizada.
Os limites à participação vêm sendo evidenciados em diferentes estudos. Analisando a gestão em Recife, Andrade (2012, p.14-15) ao ponderar a relação entre gestão sistêmica e democratização da educação municipal, com base no papel do Conselho Municipal de Educação - CME, conclui que será preciso a reorganização das instâncias de participação “na perspectiva de que o processo de discussão e deliberação das políticas educacionais para o município integre sujeitos vinculados à educação pública municipal em todos os seus setores, fato que demanda nova configuração e perspectiva de atuação do CME”.
Em continuidade à observação realizada com foco em pesquisa sobre as políticas públicas, na área da educação em Pernambuco, Cavalcanti (2011) avalia a Gestão Democrática desenvolvida no Programa de Modernização da Gestão/Metas Educacionais – PMG-ME do governo. Observou, assim, a supervalorização da dimensão técnico-operacional em detrimento à dimensão política dos processos decisórios coletivos. Estimou ainda que o que deveria ser missão do Programa, como a ampliação da participação, esta pelo contrário, se reduziu ao exercício de tarefas gerenciais e administrativas. A conclusão do trabalho investigativo em que chegou a autora foi a de que não houve repercussão da gestão democrática das escolas da Rede Estadual de Pernambuco porque não houve ações que viessem a fortalecê-las.
Em pesquisa realizada na área da gestão escolar, Santos (2006), ao analisar o modelo adotado na execução das políticas no núcleo escolar considera que a gestão não tem conseguido alcançar a qualidade desejada em razão dos condicionantes sociopolíticos e epistemológicos que envolvem a questão e não em decorrência da competência técnica e compromissos políticos dos sujeitos envolvidos da comunidade escolar. Considera a autora a necessidade de continuidade da análise quando pré-existe o condicionante da implementação de um modelo dito eficaz cujo objetivo é a melhoria do ensino, contradizendo-se em seus resultados.
Por sua vez, Arruda (2011, p, 12) afirma que nas escolas e nos sistemas educacionais no agreste pernambucano, a gestão se caracteriza pela centralização de decisões, enfraquecendo os mecanismos de democratização e se expressa por um comando central em detrimento do controle social.
Em trabalho realizado, Botler et al (2012), focalizam a participação da comunidade com vistas a concretizar os mecanismos de gestão democrática em Pernambuco através de análise em uma unidade educacional com alto Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB, onde chegaram a considerar que o resultado positivo do IDEB não se relaciona ao processo de participação da comunidade na gestão escolar porque este processo, revelam, vem sendo congregado de forma bastante limitada e não crítica pelos sujeitos partícipes da unidade educacional. Por esta apreciação, as autoras concluem que o entendimento sobre participação se reduz à informação e não se configuram como processo decisório da política de educação escolar, o que demonstra equívoco ou limites na prática da ação participativa.
Aprofundando a problemática e analisando o modelo de gestão democrática em Pernambuco, Bizerra (2008) explana que o modelo de democracia adotado nesse estado é apontado através do Plano Estadual de Educação de Pernambuco – PEE – 2000/2009 e do Programa Escola Democrática. Para a autora há uma divergência entre o que está consolidado na documentação pesquisada e o que acontece na prática. A autora, ainda tratando da análise dos equívocos na prática da participação em Pernambuco, colabora com a identificação de uma gestão centralizada em detrimento da participação da comunidade escolar na gestão educacional fortalecendo o controle institucional e não social.
Estes estudos nos auxiliam a perceber que os mecanismos de democratização existentes no modelo adotado em Pernambuco continuam sendo questionados na sua forma e na real contribuição ao fortalecimento da cultura cidadã.
Por estas questões ficou clara a necessidade de dar continuidade aos estudos sobre o tema quando se considera que os investimentos e análises sobre a questão apontam ainda a fragilidade da ação institucionalizada de mecanismos de participação entre estado e sociedade em Pernambuco, que insiste e persiste na ação do poder institucionalizado em delimitá-la e enfraquecê-la e que continua a se reproduzir na contramão do que expressam seus textos institucionais do governo.
Nosso campo de pesquisa se encontra no exame dos programas de governo e nas ações públicas e administrativas que conduzem à forma de gerenciamento de suas políticas. Para observação e análise deste campo, cujo objeto centra-se no diálogo público da sociedade na construção das políticas educacionais em Pernambuco no período de 2007 a 2010, elegemos as seguintes categorias teóricas fundamentais: participação cidadã, gestão administrativa do estado e poder comunicativo.
Nosso objetivo geral é o de analisar em que condições a participação cidadã se efetiva no contexto da reforma administrativa do estado de Pernambuco.
Como objetivos específicos buscamos:
a) Analisar os canais de comunicação que foram estabelecidos e/ou fortalecidos entre o governo e sociedade no sistema educacional;
b) Identificar quais os fatores que determinaram a capacidade de influência dos sujeitos no processo de elaboração e implementação das políticas educacionais;
c) Caracterizar as estratégias construídas pelas bases e/ou grupos sociais que emergem a partir das oportunidades de participação.
O eixo norteador que objetiva a análise do estudo proposto foi construído a partir da identificação de diferentes autores aqui abordados, que estudaram e explicitaram o problema de falta de incentivo, por parte do poder público, à participação da sociedade em assuntos que dizem respeito ao planejamento e execução das políticas educacionais no estado. Contudo nossa
referência para tais questões baseia-se na suposição de que o diálogo estabelecido na perspectiva habermasiana é o principal instrumento que possibilita a construção coletiva das políticas públicas na educação a partir da perspectiva da participação cidadã em espaço público de discussão. Desta forma justifica-se a importância do estudo pela sua interlocução com o debate da descentralização administrativa e democratização da gestão, presente no discurso do gerencialismo, enquanto modelo administrativo das políticas públicas que emerge como alternativa à qualidade da educação.
A situação problema que ainda persiste se traduz na proposição deste trabalho: Em que medida o poder comunicativo, a partir da racionalidade comunicativa, consegue se contrapor as forças do modelo gerencial em Pernambuco, modelo este que inclusive, recorre ao discurso da participação?
Subdividimos este trabalho em seis capítulos além das considerações finais. No capítulo 2 discutimos os espaços públicos e a participação nos modelos de administração do estado no século XX. Realizamos reconstituição das características do modelo burocrático weberiano mostrando as razões de seu esgotamento, o modelo descentralizado ou participativo e o modelo gerencial como alternativa à crise econômica e social do estado de bem-estar social bem como o colapso deste no campo de sua administração organizacional. Neste contexto discutimos a implantação deste modelo no Brasil na perspectiva do fenômeno da reforma e da globalização, bem como na inclusão de Pernambuco por adesão ao projeto de reforma, e especificamos as políticas educacionais.
O capítulo 3 foi dedicado a explorar o conceito de participação cidadã como categoria central de nossa pesquisa. Relacionamos os conceitos ao estabelecimento do diálogo e da comunicação exercida pelos cidadãos na esfera pública como condição das relações sociais políticas e culturais. Destacamos a importância das categorias para concretização da prática comum e da razão comunicativa que tangem a construção das políticas públicas no campo educacional e social. Tratamos dos conceitos de racionalidade comunicativa e participação cidadã na perspectiva de uma abordagem emancipatória do sujeito. Estes conceitos serão utilizados com o objetivo de verificar os fatores e estratégias que contribuíram e determinaram a
capacidade de influências dos sujeitos a partir da execução do processo de comunicação na elaboração coletiva das políticas educacionais do período analisado.
No capítulo 4 evidenciamos as proposições teórico-metodológicas. Estas têm por base o referencial teórico habermasiano, a pesquisa qualitativa, utilizando como fonte de coleta de dados a pesquisa bibliográfica, fontes documentais e entrevistas semiestruturadas. Partimos assim, para sua investigação a partir do método de análise de conteúdo utilizando a técnica da análise dos dados a partir de seu enunciado e sua interpretação. De acordo com Bardin (1977) por análise de conteúdo obtemos um conjunto de técnicas que permitirão analisar e dar sentido às comunicações utilizando-se de procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens. Assim, junto a estas, deverão ser acrescidas intenções, interferências de conhecimentos relativos às condições de produção dos fatos. Assim, a análise de conteúdo permeia a fronteira, não só do que se apresenta como dados colhidos, como na interpretação de seu sentido no campo da hermenêutica. Em outras palavras, refere-se aos teores manifestos e aos conteúdos latentes de uma mensagem. Ao considerar o tema pesquisado sob esta perspectiva, a pretensão é embasar o conteúdo aferido ponderando os pressupostos teóricos e de situações concretas identificadas a partir do material empírico analisado no âmbito de contexto histórico e social vivenciado.
Nos capítulos 5 e 6 desenvolvemos a análise dos dados coletados na pesquisa a partir de três eixos: a) concepção da esfera pública e suas organizações (pública x privada); b) sociedade civil organizada e representatividade e c) razão instrumental.
A entrevista semiestruturada foi dividida em três blocos. O Bloco I tratou de indagar sobre quais os canais de comunicação que foram estabelecidos entre estado e sociedade; o Bloco II sobre de que forma eles se materializam em termos da oportunização/estimulação para o diálogo e o Bloco III sobre quais as estratégias construídas pela sociedade civil para intervir/interagir nas políticas, realizadas com representantes do Conselho Estadual de Educação - CEE e Sindicato dos Trabalhadores da Educação de Pernambuco – SINTEPE, cujo modelo encontra-se em apêndice deste trabalho.
Analisamos em que medida a racionalidade comunicativa vem sendo desenvolvida no CEE e o SINTEPE a partir da concepção de esfera pública e o projeto da participação a partir dos eixos organizativos da sociedade de caráter público e privado; os mecanismos e os canais de participação cujo eixo de análise perseguiu o objetivo de buscar entender a gênese da racionalidade que permeou as estratégias e ações dos sujeitos no campo da formulação da política em Pernambuco; e análise das estratégias de participação desenvolvidas que possibilitaram limites ou avanços no contexto da esfera pública, seja no limite da razão instrumental ou no contexto da razão dialógica.
Para efeito de identificação dos sujeitos entrevistados com a manutenção do princípio do anonimato, associamos a letra ‘S’ para os representantes do SINTEPE e a letra ‘C’ para os representantes do CEE. A numeração adicionada à letra seguiu apenas a ordem das entrevistas realizadas. Salientamos que as entrevistas demonstraram uma maior disposição de fala, através dos representantes do SINTEPE. Por esta razão, as entrevistas foram mais longas, chegando a ser contabilizado na sua maioria em torno de 60 (sessenta) a 80 (oitenta) minutos de gravação. O mesmo não aconteceu com os representantes do CEE que, além da dificuldade de facultar agenda, responderam as perguntas de forma mais genérica, mais sucinta e mais evasiva em tempo aproximado de 30 (trinta) a 40 (quarenta) minutos no máximo.
A análise dos documentos encontrados é tratada no decorrer dos capítulos de acordo com o tema exposto bem como a revisão bibliográfica do assunto a que se propõe. Ao final expressamos nossas considerações, apresentando análise oferecida ao longo deste trabalho com foco nos aspectos que subsidiaram a tese cujas apreciações julgamos pertinentes a respeito da construção da política educacional em Pernambuco.
Esperamos que os resultados desse trabalho se tornem um importante elemento de análise que envolve a construção da política, principalmente a reflexão em torno da base sobre a qual se situa o processo de participação entre sociedade e estado, processo este em construção com perspectiva de contínua exploração científica.
2 OS ESPAÇOS PÚBLICOS E A PARTICIPAÇÃO NOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO NO SÉCULO XX
A sociedade vivenciou diferentes modelos de atuação humana na formação do estado, tanto na sua idealização como nas diferentes formas de concepção e execução. O estado de direito foi absorvido pela ordem burguesa no século XIX, posteriormente vivenciado no estado do bem-estar social e a partir do período guerra, no século XX, no período do pós-liberalismo do século XXI, o estado gerencial. Neste último, a mundialização do mercado se reveste com novas formas de intervenção incluindo a redução da intervenção do estado no atual cenário, o que corresponde a uma concepção do “ser cidadão”, também mutável na acepção de ‘poder de intervenção e participação’ dos indivíduos ao longo do processo histórico.
Segundo Abrucio (1997), o estado que emergiu no período do capitalismo concorrencial entre as grandes guerras mundiais possuía três dimensões: a primeira, keynesiana, cuja característica central é a de intervenção do estado na economia; a segunda, a dimensão social, a partir do desenvolvimento de políticas públicas, conhecida como Welfare State e, por fim, a dimensão interna do estado, conhecida como modelo burocrático weberiano, referente às características da impessoalidade, neutralidade e racionalidade da instituição governamental.
Com a intensificação do capitalismo nos séculos XX e XXI, o estado passa a se caracterizar por ações desenvolvidas objetivando o bem-estar-social e, assim, constitui modelo descentralizado e participativo e posteriormente implementa sua reforma através do administrativo gerencial. O estado de bem-estar-social é conhecido historicamente como estado providência ou estado social. A organização política estatal funcionou como agente de promoção e proteção social e organizou a economia para tal finalidade. Nessas condições a regulação da vida social coube ao estado que proporcionou o bem-estar ao povo de uma nação. Neste sentido o estado garante os serviços públicos e proteção à população. (FALEIROS, 1991)
A nova concepção ideológica apregoa um mercado com lei social soberana a partir de seus teóricos Friederich Hayek, Friedman, K. Popper, entre outros, que esclarecem que a ideologia capitalista ajusta os estados nacionais às exigências do capital transnacional. Os
monopólios econômicos se sobrepõem aos direitos dos trabalhadores em prol da defesa dos direitos individuais naturalizando-se assim, a desigualdade social, além de fundar o argumento da eficiência e competitividade do mundo globalizado. Para Sposati (2000, p. 64):
O maior impacto da globalização se manifesta na desregulamentação da força de trabalho, no achatamento de salários e no aumento do desemprego. Esta é a face perversa da globalização, pois, em vez de traduzir melhores condições aos povos, ela vem trazendo a globalização da indiferença com os excluídos.
Para Netto (1996, p.100) o estado tem sido a ‘pedra-de-toque’ do privatismo da ideologia neoliberal: a defesa do estado-mínimo pretende o estado máximo para o capital.
O neoliberalismo passa a reger o projeto de sociedade dos países capitalistas a partir da reestruturação produtiva, das privatizações, no desengorduramento do estado e sintonizando as políticas fiscais e monetárias com organizações multilaterais. O estado mínimo significa a diminuição das responsabilidades e decisões do estado ao mercado. O estado investe menos no cidadão. Neste sentido, a desregulamentação da economia e a extinção dos direitos sociais vêm acompanhadas de uma proposta moderna, onde a liberdade, a democracia e cidadania convivem nessa lógica.
As concepções teórico-políticas se alinharam ao conceito de estado e vêm se alterando ao longo desse processo de formação na perspectiva de manter o sistema capitalista com base em estruturas constitucionalizadas. Nesse cenário, a educação não foge de regra e cumpre seu papel na lógica neoliberal reproduzindo certa concepção de sociedade e de cidadania a partir da ética utilitarista, do individualismo, da exclusão e competitividade. Um dos fundamentos que lhe dão sustentação é a crítica ao engessamento e inoperância burocráticos da estrutura do estado. Estes aspectos nos levaram a buscar aprofundamento a respeito dos modelos administrativos do estado no século XX.
Na contextualização histórica da implantação da organização administrativa do estado, algumas mudanças foram adotadas como princípios de ação governamental. O modelo participativo abriu-se em um novo caminho de modelo de governabilidade, o de alianças com amplos setores da sociedade através de parcerias e a partir da concepção da descentralização administrativa, conhecido como modelo de estado participativo. O tema da participação popular
ou social se insere nos novos ideais de democracia, cujo pensamento se opunha ao modelo centralizador do Welfare State na Europa. Fortaleceu-se assim, as responsabilidades dos governos locais a partir da descentralização político-administrativa para o enfrentamento das questões sociais e econômicas. Na Europa a maior incidência da implantação desse modelo se deu nos governos socialistas a exemplo da França, Itália e Espanha.
Esse novo contexto iniciado na Europa balizou o período da chamada redemocratização do estado brasileiro. A descentralização deu suporte ao avanço para a consolidação da democratização como resposta a centralização excessiva do poder político, principalmente após a experiência do autoritarismo burocrático do regime militar no Brasil. Doimo (1995) alerta para a existência de um campo ético-político nas décadas de 1970 e 1980, referindo-se às extensas redes sociais, das quais faziam parte a Igreja Católica, a academia científica e ONG’s, cuja orientação valorizava o sujeito como agente de suas ações e a crítica às convenções das representações políticas. Gohn (2008) alerta que a renovação da participação social nos anos 1970 e 1980 se expandiu na perspectiva de mudanças com os movimentos sociais. O processo de descentralização administrativa ou modelo participativo atingiu alguns países europeus e no Brasil este se configura na Constituição de 1988 como forma de superação da centralidade administrativa e fortalecimento do poder local. Para Jacobi (1999):
A participação popular se transforma no referencial de ampliação de possibilidades de acesso dos setores populares dentro de uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democráticos, mas também para garantir a execução eficiente de programas de compensação social no contexto das políticas de ajuste estrutural e de liberalização da economia e de privatização do patrimônio do Estado. Entretanto, o que se observa é que, em geral, as propostas participativas ainda permanecem mais no plano da retórica do que no da prática.
No Brasil, as práticas que alargam a participação social como parte da reforma do estado teve inicio no final dos anos 1970 e foi intensificada nos anos 1980, estabelecendo elo com a democratização da sociedade. Como afirma o autor, a proposta participativa cuja efervescência se deu nas décadas de 1970 e 1980 apresentou limitações na sua execução, sendo identificada pelo mesmo como frágil no campo prático.
Veremos esses modelos administrativos como forma de entendermos como é tratada a cidadania que, como categoria de mediação entre estado e sociedade, é fundamento que subsidia as doutrinas ideológicas de cunho liberal.
2.1 O Modelo Weberiano
Para entendermos o modelo burocrático weberiano contextualizaremos em que condições históricas, sociais e econômicas ele foi proposto. A questão preponderante de Weber é a emergente sociedade moderna ocidental, onde esta manifestação é identificada em sua obra como composta de um processo de racionalização.
Para situar os estudos de Weber sobre a racionalidade moderna, é imprescindível definir o marco dessa sociedade que, historicamente se estruturou a partir dos ideais iluministas, do ponto de vista ideológico, do mercantilismo que fundou as bases do capitalismo contemporâneo, a partir da chamada revolução industrial bem como a formação dos estados-nação, que veio a desestruturar a formação política do absolutismo monárquico do século XVIII.
O modelo burocrático é contemporâneo da formação do estado liberal, após o advento da Revolução Industrial, final do século XVIII e início do século XIX, como modelo estabelecido de controle aos excessos de poder advindo da administração monárquica.
O processo de globalização iniciado no início do século XX foi um momento de rivalidade intercapitalista resultando em duas guerras mundiais. Ao longo do século XX a globalização do capital orienta a globalização da informação, dos padrões culturais e padrões de consumo. Esse resultado foi proveniente do desenvolvimento tecnológico que, por sua vez, afetou o mundo do trabalho e, sobretudo, produziu consequências nos setores produtivos e financeiros da sociedade.
Os princípios norteadores da administração burocrática são introduzidos no seio social nesse contexto. Max Weber tomou como objeto de estudo e concebeu o modelo burocrático enquanto forma de organização e dominação racional-legal. O modelo weberiano, segundo
Secchi (2009), aporta algumas características essenciais à execução da forma administrativa da organização burocrática como: autoridade, impessoalidade, hierarquia de cargos e carreira, nomeação de pessoal por qualificação técnica no aparato estatal, remuneração de acordo com hierarquia de cargos e competência técnica, promoção baseada em sistema de mérito, disciplina e controle dos cargos e gastos públicos. Apresenta-se no modelo weberiano uma nítida distinção entre política pública e administração pública, onde o cargo técnico da administração não se confunde com o cargo político exercido.
Ao estudar as sociedades ocidentais contemporâneas Max Weber (1979) identifica que a racionalidade se encontra presente em toda a vida social. A burocracia é o meio, é a materialização da racionalidade moderna em todas as esferas da vida social. Para Weber (op. cit) as instituições sociais apresentam a organização burocrática e atuam por intermédio da mesma. O autor vê nesse meio um instrumento de dominação. Essa dominação racional legal é entendida como legitima da sociedade por se tratar do sistema de leis e normas aplicadas nos campos jurídico e administrativo.
Além de entender a organização burocrática como uma via de dominação e de poder, como parte integrante das relações sociais, o autor compreende a burocracia enquanto forma ou formalismo, que incide na caracterização de normas, estruturas, divisão de trabalho, procedimentos administrativos, impessoalidade na administração e seleção de pessoal, que se estruturam na administração. Por esse ponto de vista, o autor pensa no tipo ideal de burocracia administrativa entendida como forma consciente de organização de pessoas no âmbito de suas atividades e objetivos institucionais.
Não pretendemos reconstituir o processo pelo qual passou o debate a respeito da administração pública, mas no mínimo delimitar seus marcos e seus princípios. O princípio da eficiência se estabelece na gestão pública brasileira no marco de 1930 e permanece servindo à administração gerencial com outra roupagem. Seu fio condutor se encontra na objetivação ideológica do mercado, sendo motivada por conceitos que expressam sua finalidade política, de mercado ou social.
Para Prestes Motta (1981, p. 07) “[...] burocracia é uma estrutura social na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado que deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais”. Para Prestes Motta (op. cit.) a burocracia emerge das relações de produção e organiza-se no estado, enquanto estrutura de controle social, e amplia-se nas organizações. A sociedade moderna, para o autor, é a sociedade de organizações burocráticas submetidas à outra organização burocrática, que é o estado.
Prestes Motta (1981) entende a burocracia sob três aspectos: poder, controle e alienação. Como poder o autor explica que a burocracia é instrumento da classe dominante realizado através das organizações e estado, por impor sua ascendência sobre as demais classes, estabelecendo modo de vida específico e de acordo com os interesses do capital. Enquanto poder, a burocracia se materializa a partir do estado, que mantém a ordem e o controle social. O estado, ao manter a hierarquia organizada no trabalho, utiliza-se de poder disciplinador com vistas a manter o próprio sistema, assim, o autor entende essa relação como forma de dominação denominada de racional-legal. Como controle, o autor (op. cit., p. 33) argumenta que “[...] as organizações burocráticas estão veiculadas à estrutura social. Elas reproduzem uma estrutura social característica de uma formação social. Esta reprodução significa uma recriação ampliada das condições de produção de uma dada sociedade, em um sistema econômico”. Para o autor (op.
cit., p. 37) a organização do trabalho nas organizações burocráticas não permite o trabalhador
dominar o processo em sua totalidade, mas apenas uma parte insignificante do processo produtivo. Nestes termos o controle do produto não é do trabalhador e sim do capitalista, pois “hierarquia e divisão parcelar do trabalho se conjugam como molas propulsoras de uma forma de produção e reprodução do capital”. O controle além de ser exercido na instituição burocrática através do disciplinamento, essencial para a garantia de submissão do trabalhador, é acompanhado pelo salário que, para o autor, este por não estar relacionado com o valor que o trabalhador produz e sim com a reprodução da subsistência, garante a reprodução do capital. Prestes Motta (1981) ainda define a burocracia com papel alienador porque esta estrutura garante
a separação entre produto e produtor. Ou seja, uns pensam e outros executam, este é fator que condiciona a relação de posse do produtor e do que por ele é feito.
A burocracia implica [também] que os indivíduos não se possam inserir na sociedade de acordo com suas necessidades e seu bem-estar pessoal. Daí a relação decisiva entre burocracia e alienação. Nessa ordem de idéias, a alienação é tão necessária quanto o for a burocracia, e não são poucos aqueles que nos afirmam que esta última é um aspecto imutável da tecnologia industrial. (PRESTES MOTTA, 1981, p. 76).
Hayek (1993) e Friedman (1985) são considerados os principais ideólogos do pensamento liberal, argumentando ser este um modelo burocrático centralizante e autoritário, assim, ineficiente. Os autores questionam o modelo weberiano como normatizador e defendem a participação direta dos cidadãos.
À época de expansão dos investimentos públicos pós Segunda Guerra Mundial (1945), o estado se apresenta como a instituição promotora do bem-estar social, conhecidamente como
Welfare State, apresentando propósitos de estabilização da economia, uma administração
burocrática objetiva e eficiente para a prestação de serviços à sociedade.
Desenvolvido principalmente no continente europeu, o estado de bem estar-social ampliou os conceitos de cidadania, principalmente como oposição aos regimes nazista e fascista e a difusão dos direitos sociais ganha adesão à época. Idealizado por liberais a defesa para proteção do cidadão se baseava na definição de direitos indissociáveis à condição da existência humana. Assim, por estes princípios, o cidadão tinha direito em vida a bens e serviços garantidos pelo estado, tais como educação, saúde, renda mínima, assistência ao desemprego entre outros. Para Behring e Boschetti (2006, p.71) a consolidação do estado de bem-estar social surgiu como resposta às contradições emergentes da própria crise de superprodução e superacumulação capitalista no âmbito da lógica do capital. Nesse sentido era necessária a manutenção não só da ordem, social, mas das consequências do capitalismo. Desta forma, o estado do bem-estar foi um mecanismo político e econômico criado para garantir a reprodução do sistema subsidiado por um aparato ideológico que naturaliza e perpetua esse modelo de sociedade após a Segunda Guerra Mundial. O estado de bem-estar social, que teve expansão e aprofundamento no período de 1945 a 1975, trouxe algumas características como o pleno emprego, seguridade social, universalização
dos serviços sociais e assistência social. Para Pereira (2000, p. 55), a assistência social era vista pelo estado de bem-estar como forma de proteção social cuja função era a de impedir que os segmentos sociais vulneráveis se mantivessem abaixo da linha de pobreza.
O ideário do estado de bem-estar social ao defender o princípio do pleno emprego e da menor desigualdade entre os cidadãos implica em conceber um estado que garanta um padrão de vida mínimo com aporte aos direitos sociais. Contudo, estes princípios se apoiam no mercado com ampla interferência do estado, que regula a economia de mercado de modo a assegurar as garantias sociais através de serviços de consumo coletivo como saúde, educação, assistência social, voltados à minimização da pobreza. Para Faleiros (1991, p. 20) o estado de bem-estar garante ao cidadão o acesso gratuito a serviços e prestação de benefícios mínimos para todos. É a universalização dos serviços mínimos que se instaura. Em nome da cidadania, os direitos estabelecidos se expressam na legislação por onde o cidadão passa a ser o sujeito de direitos sociais com igualdade de tratamento no campo das políticas sociais existentes no âmbito de um governo. Behring e Boschetti (2006, p.71) compreendem o estado de bem-estar como fator de acordo de neutralidade nas relações de classe, cujo objetivo era o de amortecer as crises do capitalismo através das políticas sociais, mas reconhecem que tal pacto social teve participação forte dos segmentos do movimento operário e sem o qual estas não poderiam ser compreendidas. O compromisso assumido pelo estado de bem-estar alicerçava-se no reconhecimento da desigualdade e objetivou, segundo seus preceitos, ampliar os direitos básicos da população.
As transformações que ocorrem a partir da crise do estado de bem-estar social, nos setores econômicos e políticos, aliadas ao entendimento neoliberal que emergia, põem em xeque o modelo administrativo burocrático com base na administração racional-legal frente aos setores econômicos e políticos da sociedade. As condições objetivas que surgiram nesse período e posteriormente já sinalizam para um modelo de administração cujo objetivo era diminuir os gastos sociais e, nesse sentido, sustar a crise atribuída às ações desse estado, cuja meta era minimizar seus gastos no setor social aumentando as ações e interferências do mercado.
A crise do estado de bem-estar repercutiu diretamente na economia dos estados nacionais. Uma nova lógica liberal caminha no sentido de regular a intervenção do estado na
economia. Os principais fatores da crise do estado de bem-estar podem ser sentidos através dos argumentos neoliberais que denunciavam a crise fiscal do estado e a estagnação da economia. Assim, o novo liberalismo vem a propor o mínimo de intervenção do estado na economia através da mínima regulamentação somada à liberdade econômica dos agentes de produção.
Com a crise do estado de bem-estar, o modelo de administração gerencial voltado à lógica do mercado ganhou espaço no início da década de 1970-1980. A perspectiva da descentralização acompanha a crise do modelo burocrático. Com ela desponta a ideia da participação social acompanhando novos rumos da administração do estado com base no fortalecimento dos governos locais. Novos conceitos tomaram a cena onde o poder passou a ser visto com base na colaboração internacional, na formação dos processos de globalização da economia e no desenvolvimento de tecnologias de informação. A definição da forma administrativa que utiliza o planejamento das ações substitui o modelo das organizações hierarquizadas burocráticas. A defesa da descentralização administrativa na década de 1980 se avoluma diante da crise fiscal dos governos neoliberais, ampliada diante da pressão das organizações internacionais.
2.2 O Modelo Participativo: descentralização e participação social
O modelo de administração que envolveu as organizações da sociedade civil na formulação e implantação das políticas públicas pode ser chamado de modelo participativo, ou de participação social. Sua principal marca foi a chamada reforma descentralizante. Nesta, o conceito de governabilidade foca principalmente na formulação de políticas públicas em conjunto com a sociedade com objetivos de enfrentamento às questões sociais, propiciando meios e recursos para execução das políticas através da capacidade de liderança do estado. Assim, o princípio que objetivava as ações do estado era de fomentar a participação de diferentes atores sociais ou populares, ou ainda comunitários na elaboração, implementação e avaliação das decisões políticas. A descentralização do poder sob a perspectiva de fortalecimento do poder
