Marcio Del Fiore e Professora Carla Patrícia

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Marcio Del Fiore e Professora Carla Patrícia

O reconhecimento de ato de bravura é prerrogativa do poder discricionário da Administração Pública, portanto, não cabe análise de mérito por parte do Poder Judiciário.

Acórdão n. 1047052, 07005113820178070018, Relator Juiz FABRÍCIO FONTOURA BEZERRA, 1ª Turma Recursal, data de julgamento: 15/9/2017, publicado no PJe: 22/9/2017. (Info 358).

Considere a seguinte situação:

José, Policial Militar do Distrito Federal, se encontrava de férias na praia, quando foi alertado por sua noiva que uma moça estava se afogando, e mesmo sem treinamento para salvamento aquático, tendo em vista que é função especifica do corpo de bombeiros, salvou a vítima do afogamento.

Ao retornar das férias, houve um procedimento interno na corporação militar em que seis oficiais entenderam que o ato de salvamento é de bravura, porém, a comissão de promoção entendeu que José não ultrapassou os limites do dever legal.

Inconformado, José ingressou com ação com o objetivo de anular a decisão administrativa.

O que decidiu o TJDFT?

Os Desembargadores entenderam que o enquadramento da ação de José como ato de bravura é matéria inerente aos juízos de conveniência e oportunidade próprios da Administração Pública, a quem cabe, com exclusividade, analisar e definir se a conduta pode ser elevada àquela condição. Com fundamento no princípio da separação dos poderes, o Colegiado concluiu que o Poder Judiciário não pode adentrar no mérito administrativo do ato discricionário e determinar a promoção do militar por suposto ato de bravura.

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No que consiste o ato de bravura a determinar a promoção do policial militar? A promoção por ato de bravura é aquela que resulta de ato não comum de coragem e audácia, que, ultrapassando os limites normais do cumprimento do dever, representa feito heroico indispensável ou relevante às operações policiais militares ou à sociedade, pelos resultados alcançados ou pelo exemplo positivo deles emanado, e serão analisados pelas comissões de promoção, com base em processo administrativo, conforme art. 9o_{da Lei no 12.086/09.}

“Art. 9o. A promoção por ato de bravura é aquela que resulta de ato não comum de coragem e audácia, que, ultrapassando os limites normais do cumprimento do dever, representa feito heróico indispensável ou relevante às operações policiais militares ou à sociedade, pelos resultados alcançados ou pelo exemplo positivo deles emanado.

§ 1o. A promoção de que trata este artigo, decretada por intermédio de ato específico do Governador do Distrito Federal, dispensa as exigências para a promoção por outros critérios estabelecidos nesta Lei.

§ 2o. Os atos de bravura que poderão ensejar a promoção de que trata o caput serão analisados pelas competentes comissões de promoção, com base em processo administrativo autuado para este fim. § 3o. A solicitação de promoção por ato de bravura poderá ser feita pelo interessado, no prazo de até 120 (cento e vinte) dias da data do fato. § 4o_{. Será proporcionado ao policial militar promovido por ato} de bravura a oportunidade de satisfazer as condições exigidas para o acesso obtido. § 5o. No caso de não cumprimento das condições de que trata o § 4o., será facultado ao policial militar continuar no serviço ativo, no grau hierárquico que atingiu, até a transferência para a inatividade com os benefícios que a lei lhe assegurar”. O Poder Judiciário pode controlar o mérito do ato administrativo?

Antes de respondermos a pergunta, é necessário saber o que significa mérito administrativo. O mérito administrativo está relacionado com a possibilidade de a Administração Pública valorar os critérios de conveniência e oportunidade do ato administrativo. Por essa razão, só há que se falar em mérito administrativo diante do ato discricionário, uma vez que, no ato vinculado, o mérito do ato é do legislador, que

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determina à Administração o que fazer e quando fazer.

Quanto ao questionamento propriamente dito, ensina José dos Santos Carvalho Filho1:

“O Judiciário não pode imiscuir-se nessa apreciação, sendo-lhe vedado exercer controle judicial sobre o mérito administrativo. Se pudesse o juiz fazê-lo, faria obra de administrador, violando, dessarte, o princípio de separação e independência dos poderes”. Desse modo, a conveniência e a oportunidade do ato administrativo constitui critério ditado pelo poder discricionário, o qual, desde que utilizado dentro dos permissivos legais, é intangível pelo Poder Judiciário. O STJ assim decidiu:

“É defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato administrativo, cabendo-lhe unicamente examiná-lo sob o aspecto de sua legalidade, isto é, se foi praticado conforme ou contrariamente à lei. Esta solução se funda no princípio da separação dos poderes, de sorte que a verificação das razões de conveniência e de oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado”. (ROMS n. 1288/91-SP).

O STF2 corrobora tal entendimento e, em hipótese na qual se discutia expulsão de estrangeiro, decidiu que se trata de ato discricionário de defesa do Estado, sendo de competência do Presidente da República, a quem incumbe julgar a conveniência ou oportunidade da decretação da medida, e que ao Judiciário compete tão somente a apreciação formal e a constatação da existência ou não de vícios de nulidade do ato expulsório, não o mérito da decisão presidencial. APROFUNDAMENTO: No que consistem a “Doutrina Chenery3_{” e a Insindicabilidade} do Mérito nos Atos Administrativos Técnicos do Estado Brasileiro? A “Doutrina Chenery” foi tratada no AgInt no AgInt na SLS 2.240-SP, de Relatoria da Min. Laurita Vaz, e, julgado em 7/6/2017.

A “doutrina Chenery” (Chenery doctrine) surgiu a partir de um julgamento da Suprema Corte norte-americana (SEC v. Chenery Corp., 318 U.S. 80, 1943).

Segundo essa teoria, o Poder Judiciário não pode anular um ato político adotado pela Administração Pública sob o argumento de que ele não se valeu de metodologia técnica. Isso porque, em temas envolvendo questões técnicas e complexas, os Tribunais não gozam de expertise para concluir se os critérios adotados pela Administração são corretos ou não. Assim, as escolhas políticas dos órgãos

1_{Manual de Direito Administrativo. 31}a_{. ed. São Paulo: 2017, pág. 131.} 2_{HC n. 73.940.}

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governamentais, desde que não sejam revestidas de reconhecida ilegalidade, não podem ser invalidadas pelo Poder Judiciário. A “doutrina Chenery” é bem explicada por um autor norte-americano chamado Richard Posner, que trata sobre a análise econômica do Direito, ou seja, sobre os reflexos econômicos das decisões judiciais (Economic Analysis of Law. Fifth Edition. New York: Aspen Law and Business, 1996).

Conforme vimos acima, os atos administrativos discricionários podem sofrer controle judicial tanto em seu motivo quanto em seu objeto naquilo que se circunscreve tão somente à legalidade do ato, não se podendo apreciar seu mérito, sob pena de violação ao princípio constitucional da divisão funcional do poder.

Nesse sentido, o saudoso administrativista Diogo de Figueiredo Moreira Neto4

cunhou a expressão Princípio da Insindicabilidade do Mérito Administrativo para designar a norma segundo a qual o mérito não pode ser alvo de controle judicial, sendo de exclusivo controle por parte da Administração Pública, por meio do sistema de autotutela administrativa, conforme os verbetes sumulares do STF de n. 343 e n. 473.

Além dos atos administrativos discricionários, disciplinados pelo Direito Administrativo, também mencionamos a existência dos chamados atos de governo, que não possuem disciplina por parte do ramo administrativista da Ciência Jurídica, por não se submeterem a seus lindes; são, nesse sentido, disciplinados pelo Direito Constitucional e pela Ciência Política, por se tratarem de atos de império ligados à dinâmica do Poder político, com fraca limitação jurídica.

A Doutrina Chenery, nesse sentido, lida com atos administrativos discricionários e atos de governo especialmente fundamentados em prévias pesquisas técnicas, realizadas por servidores ou equipes políticas detentoras de expertise na área objeto do ato.

Assim, além de ser o mérito de tais atos insindicável, ainda se pode acrescentar que o Poder Judiciário não possui a expertise necessária para compreender as consequências econômicas e políticas de uma decisão que invada o mérito administrativo de tais medidas, sejam elas disciplinadas pelo Direito Administrativo (atos discricionários) ou pelo Direito Constitucional (atos de governo).

Como exemplo, podemos citar os atos emanados pelas agências reguladoras, autarquias especiais que possuem relativa independência e atribuição para publicarem atos administrativos normativos de caráter técnico. Nesse sentido, segundo a Doutrina Chenery, por representarem medidas de natureza jurídico-política subsidiadas por complexas pesquisas técnicas de uma entidade que possui expertise na matéria, não podem ser alvo de controle judicial de seu conteúdo, mas tão somente de seus aspectos formais e legais. O STJ assim decidiu: 4_{Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 15. ed. Rio de Janeiro:} Forense, 2009. p. 469.

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“A interferência judicial para invalidar a estipulação das tarifas de transporte público urbano viola a ordem pública, mormente nos casos em que houver, por parte da Fazenda estadual, esclarecimento de que a metodologia adotada para fixação dos preços era técnica”. STJ. Corte Especial. AgInt no AgInt na SLS 2.240-SP, Rel. Min.

Laurita Vaz, julgado em 7/6/2017.

______________________________________________________________________ O reconhecimento de ato de bravura é prerrogativa do poder discricionário da Administração Pública, portanto, não cabe análise de mérito por parte do Poder Judiciário. A Turma confirmou a sentença que negou o pedido de promoção, por ato de bravura, para policial militar que, durante suas férias, salvou uma vítima de afogamento. Os Desembargadores observaram que o enquadramento da ação do autor como ato de bravura é matéria inerente aos juízos de conveniência e oportunidade próprios da Administração Pública, a quem cabe, com exclusividade, analisar e definir se a conduta pode ser elevada àquela condição. Destacaram o art. 9º da Lei 12.086/09, segundo o qual os atos de bravura, para ascensão na carreira, “serão analisados pelas competentes comissões de promoção, com base em processo administrativo autuado para este fim.” Desse modo, com fundamento no princípio da separação dos poderes, o Colegiado concluiu que o Poder Judiciário não pode adentrar no mérito administrativo do ato discricionário e determinar a promoção do militar por suposto ato de bravura.

Acórdão n. 1047052, 07005113820178070018, Relator Juiz FABRÍCIO FONTOURA BEZERRA, 1ª Turma Recursal, data de julgamento: 15/9/2017, publicado no PJe: 22/9/2017.