COMISSÃO EUROPEIA DG Concorrência
Nota explicativa sobre o documento dos serviços da DG Concorrência contendo um projeto de orientações relativas aos auxílios com finalidade regional para 2014-20201
Contexto e calendário
As orientações relativas aos auxílios com finalidade regional (OAR) fazem parte integrante do exercício da modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais (MAE). Tal como anunciado na Comunicação MAE, adotada em 8 de maio de 2012, a Comissão pretende reexaminar as regras de compatibilidade dos auxílios estatais com base numa abordagem coordenada inscrita em princípios comuns. Essa abordagem tem por objetivo melhorar o enquadramento da compatibilidade e a sua coerência nas diferentes orientações e isenções por categorias, atendendo aos objetivos da iniciativa MAE.
A Comunicação MAE salienta a necessidade de relançar o crescimento e consolidar os orçamentos públicos. Só pode dar-se resposta a este duplo desafio com mais eficiência e eficácia das medidas de auxílio estatal, que devem explorar o potencial que o mercado único representa para o crescimento num contexto de escassez de recursos públicos.
No âmbito da iniciativa MAE, as OAR são a primeira de uma série de futuras orientações revistas para as quais estão a ser apresentados projetos de propostas concretas para discussão com os Estados-Membros e outros interessados. O projeto de OAR contido no documento anexo dos serviços da DG Concorrência está a ser apresentado por esta DG antes de outros elementos do futuro enquadramento dos auxílios estatais, incluindo o projeto de regulamento geral de isenção por categoria (RGIC), porque é necessário tempo para preparar e adotar os mapas dos auxílios com finalidade regional para o novo período que se inicia em janeiro de 2014.
Em primeiro lugar, o enquadramento da compatibilidade devia facilitar o tratamento dos «auxílios bons» (bem concebidos, orientados para deficiências de mercado identificadas e o objetivo de interesse comum, proporcionados e com menor distorção) e impedir a concessão de «auxílios maus» (que falseiam a concorrência, frustram a inovação, atrasam os ajustamentos necessários e fragmentam o mercado interno). Têm de reexaminar-se todas as regras de compatibilidade em função deste objetivo, atendendo igualmente aos resultados
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O presente documento dos serviços da DG Concorrência contendo um projeto de orientações relativas aos auxílios com finalidade regional (OAR) faz parte do processo de avaliação de impacto tendo em vista a adoção de novas OAR no segundo trimestre de 2013. Tem por objetivos a apresentação dos pontos de vista preliminares da DG Concorrência e a recolha de opiniões e experiências das partes interessadas, de acordo com o processo político da «regulamentação inteligente».
contraditórios de diversas medidas de auxílio estatal (p. ex., falta de eficácia, efeito de incentivo duvidoso, sobrecompensação, etc.) que apontam para a necessidade de uma avaliação reforçada e mais sistemática do impacto dos regimes de auxílios.
Articulação entre as OAR e o RGIC
O êxito da reforma depende da capacidade da Comissão para proporcionar um enquadramento mais simples, claro e mais eficaz, baseado numa lógica económica sólida. Nesse contexto, o reexame do RGIC representa uma oportunidade fulcral. O âmbito do RGIC será alargado, tanto em termos de categorias de medidas como de montantes de auxílio.
Em relação aos auxílios com finalidade regional, as medidas a seguir referidas beneficiarão de uma isenção por categoria e deixarão de requerer notificação:
• Os auxílios ad hoc inferiores ao limiar de notificação estarão isentos de notificação. Atualmente, os auxílios individuais concedidos fora do âmbito de um regime (auxílios
ad hoc) têm de ser notificados. A este respeito, eliminar-se-á a distinção entre auxílios
individuais (concedidos no âmbito de um regime) e auxílios ad hoc (auxílios individuais concedidos fora do âmbito de um regime).
Relativamente ao impacto da presente proposta, no âmbito das atuais OAR, no período 2007-2012, a Comissão foi notificada de 32 casos de auxílios ad hoc, que tiveram de ser aprovados individualmente; no futuro, poderia beneficiar de uma isenção por categoria pelo menos um número semelhante de casos.
• Auxílios às pequenas empresas recentemente criadas: este tipo de auxílios ficará abrangido exclusivamente pelo RGIC. As diversas regras contidas no RGIC em matéria de empresas recentemente criadas e empresas em fase de arranque serão consolidadas e simplificadas.
• Certos tipos de auxílios ao funcionamento para regiões ultraperiféricas e regiões
escassamente povoadas: atendendo à prática consagrada e a fim de limitar os encargos
administrativos desnecessários envolvidos nestes tipos de medidas, os serviços da Comissão propõem que os regimes de auxílio ao funcionamento a seguir indicados fiquem isentos de notificação:
1. Regimes de auxílio ao funcionamento para compensar os custos adicionais (exceto os custos de transporte adicionais) provenientes da prossecução de uma atividade económica em regiões ultraperiféricas, desde que o montante anual do auxílio por beneficiário não exceda o mínimo constituído por 10 % das receitas anuais das vendas ou 10 % do volume de negócios líquido anual do beneficiário da região ultraperiférica em causa.
2. Os regimes de auxílio ao funcionamento compensam os custos adicionais de transporte de mercadorias nas regiões ultraperiféricas ou escassamente povoadas, conforme determinado no mapa dos auxílios com finalidade regional aprovado para o Estado-Membro em causa no período 2014-2020.
Quanto ao impacto destas propostas, dos 38 regimes de auxílios aprovados para as regiões ultraperiféricas e escassamente povoadas, 26 podiam, em princípio, ser abrangidos pelo futuro RGIC.
As medidas antes referidas não estão, portanto, incluídas no presente projeto de proposta de OAR. Pelo contrário, as medidas que serão abrangidas pelas futuras OAR e avaliadas em função destas são as seguintes:
1. Regimes de auxílios ao investimento com finalidade regional orientados para setores específicos da atividade económica;
2. Auxílios individuais (incluindo auxílios ad hoc) superiores ao limiar de notificação: entre 15 milhões e 37,5 milhões de euros, em função da região;
3. Auxílios ao investimento potencialmente ligados ao encerramento de uma atividade idêntica ou semelhante no EEE;
4. Certos regimes de auxílios ao funcionamento com finalidade regional, designadamente: i) auxílios destinados a reduzir certas dificuldades específicas que as PME enfrentam nas regiões «a», ii) auxílios destinados a compensar determinados custos adicionais (exceto os custos de transporte) nas regiões ultraperiféricas, iii) auxílios destinados a prevenir ou a reduzir o despovoamento em regiões com uma densidade populacional muito baixa.
Articulação entre as OAR e outras orientações
As novas OAR serão também aplicáveis a investimentos em infraestruturas que poderiam ser abrangidas por outras orientações relativas a auxílios estatais, por exemplo, as orientações relativas à banda larga, adotadas pela Comissão em 12 de dezembro de 2012, as futuras orientações revistas relativas a auxílios a favor da energia e do ambiente, e as futuras orientações revistas relativas a auxílios à I&D&I (investigação e desenvolvimento e inovação). No contexto das OAR e numa lógica de preservação do mercado interno, aplicar-se-ão também algumas condições relevantes dessas orientações específicas correspondentes aos objetivos políticos da UE em matéria de banda larga, energia, ambiente e I&D&I. Esta abordagem visa assegurar a manutenção das principais condições específicas impostas por aquelas orientações quando os auxílios a esses investimentos forem avaliados ao abrigo dessas OAR, por oposição à avaliação ao abrigo de outras orientações.
O exemplo da banda larga é apresentado no documento anexo que contém o projeto de proposta das OAR. Em relação a outros setores, as condições que serão posteriormente incluídas no projeto final da proposta de OAR serão desenvolvidas no contexto da revisão das orientações correspondentes no decurso de 2013, em cooperação com os serviços relevantes da Comissão e tendo em conta as discussões com os Estados-Membros e outros interessados.
Podiam ainda prever-se intensidades de auxílio mais elevadas para auxílios atribuídos em conformidade com outras orientações relativas a auxílios estatais no que diz respeito a investimentos realizados nas regiões assistidas. Terão de desenvolver-se as condições para a aplicação de intensidades de auxílio mais elevadas enquanto parte integrante da revisão dessas orientações.
No contexto do trabalho em curso sobre a revisão das orientações ao abrigo da MAE, os serviços da Comissão continuarão a reexaminar eventuais indícios das condições que permitam que a intervenção dos auxílios estatais contribua para políticas de fomento do
crescimento, inclusive no que se refere a motores essenciais do crescimento, e terão em conta os resultados quando da redação das versões finais das orientações.
Abordagem de princípios comuns e regras de compatibilidade no documento que contém o projeto de OAR
A Comissão, quando avalia a compatibilidade das medidas de auxílio estatal, analisa se os impactos positivos que a medida de auxílio tem na consecução do interesse comum são superiores aos seus eventuais impactos negativos no comércio e na concorrência. Para o efeito, as futuras OAR desenvolverão um conjunto de critérios que terão de ser respeitados para que a medida seja considerada compatível com o mercado interno. No espírito da iniciativa MAE, esses critérios (princípios comuns) serão também aplicáveis ao resto do futuro enquadramento dos auxílios estatais e são os seguintes:
1. Contributo para um objetivo de interesse comum claramente definido;
2. Não-satisfação do objetivo de equidade pelo mercado;
3. Adequação da medida de auxílio;
4. Efeito de incentivo do auxílio;
5. Auxílio limitado ao mínimo necessário;
6. Prevenção de efeitos negativos indesejados;
7. Concessão transparente do auxílio.
Estes princípios são mais pormenorizadamente explicados na secção 3 do documento anexo que contém o projeto de OAR. A Comissão, ao aplicá-los e para evitar encargos administrativos desnecessários, tenciona atender a eventuais sinergias com outras políticas da UE, em especial, a política regional. Assim, por exemplo na avaliação do contributo para o desenvolvimento regional, a Comissão irá considerar que esses critérios foram respeitados no caso de medidas implementadas em conformidade com as estratégias de desenvolvimento regional definidas no contexto dos fundos da política de coesão; de igual modo, irá considerar adequadas as medidas que executem prioridades identificadas num programa operacional cofinanciado ao abrigo dos fundos da política de coesão.
Se um dos critérios acima referidos não for respeitado, por exemplo, caso se torne evidente que o investimento se teria de realizar na mesma localização sem auxílio (inexistência do efeito de incentivo) ou que a medida de auxílio tem uma relação causal direta com o encerramento de uma atividade semelhante noutra região (presença de um efeito negativo indevido), considerar-se-á que a medida de auxílio estatal não é compatível com o mercado interno. Pelo contrário, nos casos em que esses critérios forem respeitados na totalidade, a Comissão efetuará uma análise do equilíbrio entre os efeitos positivos da medida em termos do seu contributo para o desenvolvimento da região e as eventuais distorções da concorrência que provocaria.
Garantir auxílios regionais eficazes – Auxílios regionais ao investimento para grandes empresas
Os auxílios com finalidade regional só podem contribuir para o objetivo de equidade, sem distorcer significativamente o mercado interno, se mudarem o comportamento do beneficiário do auxílio, ao determinarem a localização do investimento ou da decisão de investir nas regiões assistidas designadas no mapa de auxílios com finalidade regional.
No documento anexo que contém o projeto de OAR, a DG Concorrência propõe que se limite às regiões «a» a possibilidade de auxílios ao investimento para grandes empresas. A presente proposta baseia-se em argumentos e indícios económicos invocados a favor e contra essa alteração, em comparação com as atuais OAR, e na prática de implementação da própria DG Concorrência.
Existem fortes indícios que sugerem que os auxílios ao investimento com finalidade regional são mais eficazes e eficientes quando orientados para as PME (isto é, mudam o comportamento do beneficiário do auxílio no sentido de realizar um investimento que contribui para um objetivo comum)2. De acordo com estes indícios, quando comparadas com as PME as grandes empresas teriam mais frequentemente procedido ao investimento em causa, ainda que sem apoio financeiro em regiões assistidas, tornando o apoio simultaneamente ineficaz e oneroso, com grandes efeitos de distorção no mercado interno.
Os indícios empíricos disponíveis sugerem que a falta de efeitos de incentivo nas grandes empresas podia atribuir-se, em parte, à observação de que o acesso ao financiamento é um problema mais frequente para as PME do que para as grandes empresas. Nesta perspetiva, pode esperar-se que o apoio financeiro às PME tenha consequências muito mais nítidas do que o apoio financeiro às grandes empresas. Em segundo lugar, as grandes empresas têm habitualmente maior vantagem (poder de negociação) perante as autoridades públicas, visto serem relativamente mais importantes para a região do que as PME a título individual. Consequentemente, a eficiência do apoio financeiro dado às grandes empresas, tal como medida, por exemplo, em termos de custos por posto de trabalho criado, pode ser prejudicada.
Um dos estudos mais importantes em que se chegou a esta conclusão foi efetuado por um grupo de universitários da London School of Economics que avaliou os efeitos causais da política industrial do Reino Unido num período de 20 anos com base no principal regime de auxílios com finalidade regional, tendo concluído que os auxílios tinham efeitos positivos nas empresas mais pequenas (p. ex., com menos de 150 trabalhadores) mas não nas empresas maiores. Segundo os autores, tal pode dever-se ao facto de as empresas maiores terem maior capacidade para se «aproveitar» do sistema e aceitar a subvenção sem alterar os seus níveis de investimento e de emprego, associado eventualmente ao facto de as empresas mais pequenas terem condicionalismos financeiros3.
2
C. Criscuolo, R. Martin, H. Overman, J. Van Reenen (2011), «The causal effects of an industrial policy», mimeo, Centre for Economic Performance, London School of Economics, no que diz respeito à investigação recente da eficácia do programa de assistência seletiva regional no Reino Unido (versão publicada em:
http://www.nber.org/papers/w17842.pdf).
Os autores de uma recente avaliação ex post de projetos cofinanciados ao abrigo do FEDER em Itália chegaram a uma conclusão semelhante4. Ao avaliarem o impacto do apoio às empresas em toda a Itália (Lei n.º 488) e os vários regimes respeitantes às PME na região de Piemonte, chegaram à conclusão de que havia falta do efeito de incentivo para as grandes empresas: as grandes empresas estão a utilizar o dinheiro para projetos que teriam, de qualquer modo, realizado.
A DG COMP encomendou ainda uma avaliação ex post das OAR 2007-2013. O consultor avaliou o efeito de incentivo dos auxílios concedidos com base nas atuais regras dos auxílios com finalidade regional numa amostra de 28 projetos com custos de investimento superiores a 50 milhões de euros5. O consultor concluiu que os auxílios com finalidade regional não eram o fator determinante para investir ou localizar esses investimentos em regiões assistidas. Os principais motores desses investimentos residiam na existência de instalações preexistentes, custos de mão-de-obra, disponibilidade de mão-de-obra especializada, disponibilidade de infraestruturas de transporte ou de recursos naturais, aumento da procura ou concorrência existente conducente à necessidade de modernizar instalações de produção existentes. Depreender-se-ia também que o efeito de incentivo dos auxílios pode variar em função das empresas.
A nossa experiência com a aplicação confirma igualmente as dúvidas quanto aos efeitos de incentivo dos auxílios com finalidade regional. Nalguns dos casos que a DG Concorrência investigou, os beneficiários dos auxílios não consideraram outras localizações alternativas para o investimento subsidiado devido à preexistência de instalações de produção ou à existência de um aglomerado altamente especializado. Uma vez que os principais motores para a localização de investimentos numa região assistida eram as elevadas economias de escala e os efeitos de aglomeração, os custos de localização eram inferiores aos de qualquer outra localização. Por conseguinte, os auxílios ao investimento com finalidade regional compensam pouco ou nada.
Estas constatações, numa avaliação comparativa, fundamentam a proposta destinada a excluir dos auxílios ao investimento com finalidade regional as grandes empresas das regiões «c». Convém relembrar, porém, que o auxílio a grandes empresas pode ainda ser concedido nas regiões «c» a auxílios orientados para objetivos específicos (p. ex., banda larga, IDI, energia e ambiente, etc.).
Principais alterações em relação ao documento informal de dezembro de 2011
Em dezembro de 2011, a DG Concorrência fez circular nos Estados-Membros da UE, Estados-Membros do EEE e Órgão de Fiscalização da EFTA um documento informal no qual fixava as orientações provisórias dos serviços da DG Concorrência sobre os temas a rever nas OAR.
4
«Enterprise support: support to SMEs and large enterprises in Italy, including a comparison of grants and other financial instruments», A. Martini e D. Bondonio (2012), disponível em
http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/impact_evaluation_en.cfm#1.
5 Relatório final da avaliação ex post das orientações relativas aos auxílios com finalidade regional 2007-2013 emitido por Ramboll em 12 de dezembro de 2012 (a publicar no sítio Web da DG COMP). Os projetos avaliados foram realizados por grandes empresas farmacêuticas, da energia solar, dos serviços internos às empresas, da indústria automóvel, do cimento e do papel.
As principais alterações propostas no documento anexo que contém o projeto de OAR em comparação com o documento informal de dezembro de 2011 relacionam-se com as disposições respeitantes aos mapas de auxílios com finalidade regional, em especial: i) o método de repartição da cobertura «c» não predefinida entre os Estados-Membros (método híbrido novo baseado numa combinação de disparidades a nível nacional e da UE), ii) a rede de segurança (perda máxima de 50 % para todos os Estados-Membros em causa, cobertura de população mínima de 7,5 %), iii) alguns ajustamentos mais limitados para os critérios de seleção de regiões «c» não predefinidas por parte dos Estados-Membros.
