Ano 12, n.11, agosto de 2003
NESTA EDIÇÃO
EM PAUTA
L
EMBRETES
(Página 17)I
NTERNACIONAIS
(Página 07)MDIC simplifica o
procedimento
administrativo das
exportações.
A questão trabalhista chega
às negociações da Alca.
C
ONJUNTURA
(Página 10)Superávit comercial
continua surpreendendo
positivamente.
O
impasse em que se encerrou a V Reunião Ministerial da OMC, em Cancún, no dia 14 de setembro de 2003, reflete as dificul-dades que vêm enfrentando os países membros em levar adiante uma rodada de negociações que teve seu início adiado por dois anos em Seattle, em 1999, e que foi lançada em Doha, no fim de 2001, após intensos esforços de superação das divergências nas agendas dos principais atores.É curioso notar que havia grande expectativa em torno das discussões sobre a liberalização do comércio agrícola, que eram tidas como a princi-pal ameaça ao sucesso da reunião. Entretanto, foram os chamados temas de Cingapura – que vêm sendo alvo de discussões com vistas à incorpora-ção na agenda de negociações da OMC desde a Reunião Ministerial de Cingapura de 1997 – os responsáveis por inviabilizar quaisquer avanços na agenda da Rodada em Cancún. Estes temas incluem investimentos, política da concorrência, transparência em compras governamentais e medidas de facilitação de comércio.
Os seis parágrafos da Declaração Ministerial, divulgada na seção de encerramento da reunião, parecem ter sido cuidadosamente redigidos para evitar ferir suscetibilidades e instruem os negociadores em Genebra a
O impasse em Cancún e
o futuro das negociações
comerciais
z Apesar da grande expectativa em torno das discussões sobre a liberalização do comércio agrícola, tidas como a principal ameaça sucesso da reunião, foram os chamados temas de Cingapura os responsáveis por inviabilizar quaisquer avanços na agenda da Rodada em Cancún.
z O insucesso da reunião de Cancún deverá inviabilizar a conclusão da rodada até janeiro de 2005.
z Se o futuro da rodada é incerto, tanto em termos de prazos quanto em termos de abrangência temática, é necessário refletir sobre os impactos dos resultados de Cancún para a agenda brasileira de negociações comerciais.
z O Brasil vem apostando no bom desempenho das exportações como mola propulsora para a retomada do crescimento sustentável. Nesse sentido, o insucesso de Cancún não pode ser visto como neutro para os objetivos brasileiros. Os riscos inerentes a esse resultado não são desprezíveis e demandam ação rápida do País na definição dos melhores caminhos para neutralizá-los.
(Página 14)
P
ONTO
DE
V
ISTA
Benedicto Fonseca Moreira*
“Algumas observações
mostram que a reforma
tributária em tramitação é,
na realidade, onerosa e
burocrática, e não deverá
estimular a produção, a
exportação e o emprego,
como pretendido.”
EM PAUTA
continuar trabalhando nas questões mais importantes da agenda, levando em consideração todos os pontos de vis-ta manifesvis-tados durante a reunião de Cancún. Uma reu-nião do Conselho Geral ao nível de altas autoridades das capitais deverá ser convocada até 15 de dezembro de 2003. Note-se que esta não será uma reunião ministerial e somente deverá ocorrer no início do próximo ano, caso tenham sido registrados avanços relevantes até lá.
O Brasil recolhe dois resultados principais dessa reu-nião. Um resultado sem dúvida positivo foi o fortaleci-mento do País como interlocutor relevante do processo negociador, liderando o grupo de 22 países em desen-volvimento, o G-22, que foi criado para construir alter-nativas que permitissem obter avanços concretos nas negociações agrícolas reunindo países com peso espe-cífico suficiente para fazer ecoar suas posições frente ao inaceitável papel produzido pelo consenso entre Esta-dos UniEsta-dos e União Européia.
O outro resultado, o impasse na OMC e um eventu-al enfraquecimento do multilatereventu-alismo não são do in-teresse de um país como o Brasil, um pequeno partici-pante do comércio internacional, mas que tem relações comerciais e econômicas bastante diversificadas geo-graficamente. Certamente a ausência de um acordo é melhor que a consolidação de um mau acordo, o que não transforma as condições em que se encerraram os trabalhos em Cancún em resultado positivo para o Bra-sil. Nos próximos meses, o País deverá aproveitar a maior visibilidade conquistada com a liderança do G-22 para atuar ativamente em prol da obtenção de progres-sos concretos, em Genebra, que permitam desbloquear a agenda da Rodada de Doha e reforçar o papel da OMC como fórum privilegiado para negociações comerciais.
A agenda da atual rodada de
negociações
O processo de construção do consenso para o lança-mento da atual rodada multilateral de negociações comer-ciais não foi trivial em função da disparidade das priorida-des que dominavam as agendas dos principais atores no fim da década de 90. A Rodada do Milênio, como era chamada no período pré-Seattle, não contava com a con-vergência de interesse entre os principais atores.
Os Estados Unidos concentravam sua agenda deman-dante na redução e/ou eliminação de barreiras ao acesso a mercados de bens e serviços, enquanto mostravam reduzido interesse em temas como investimentos e política da concorrência e relutavam em aceitar abrir negociações na área de regras comerciais, em particular no que se refere às disciplinas de antidumping.
Por outro lado, a União Européia e o Japão, consci-entes de que uma nova Rodada significaria pressão para a abertura de seus mercados agrícolas, defendiam uma agenda mais abrangente, que incluísse novos temas
como investimentos e concorrência, para ajudar a am-pliar os elementos de negociação, dando maior mar-gem de manobra a seus negociadores.
Os membros do Grupo de Cairns, constituído por países exportadores líquidos de alimentos, entendiam que o tema principal dessa rodada deveria ser a agricul-tura, e esperavam cobrar a conta do que havia sido pro-metido, mas não entregue, na Rodada Uruguai. Esses países estavam dispostos a aceitar negociações nos te-mas de Cingapura, desde que tivessem sinais claros de avanços concretos na agenda agrícola.
Um vasto grupo de países em desenvolvimento afir-mava que a Rodada Uruguai havia produzido resultados desequilibrados em termos de obrigações e benefícios e pressionava para o tratamento de temas de seu interesse específico e que ficaram pendentes na agenda da OMC. Esses temas acabaram compondo a chamada agenda de implementação nas negociações, lançada em Doha. Com esta percepção rejeitavam a ampliação da agenda da OMC e a introdução de novos temas. A maioria desses países aponta as dificuldades que tiveram para implemen-tar os compromissos acordados em Trips (propriedade in-telectual) para justificar seu temor em avançar para com-promissos em novas áreas igualmente complexas, como pode ser o caso de concorrência ou investimentos.
Há ainda um grupo de países de menor desenvolvi-mento relativo e que são beneficiários de preferências ta-rifárias concedidas pelos países desenvolvidos, que temem a erosão dessas preferências por nova rodada de redução de tarifas envolvendo todos os membros da OMC.
Essas diferenças de prioridades passaram a ser amplifi-cadas pelo papel mais ativo das Organizações Não- Go-vernamentais (ONGs) no debate sobre desenvolvimento e comércio desde o fim da década passada. O ativismo dessas organizações, que em sua maioria propalavam os efeitos nocivos do comércio sobre o meio ambiente, e o emprego e a renda dos trabalhadores, deu contribuição significativa para o fracasso da tentativa de se lançar uma nova rodada de negociações em Seattle.
Dois anos depois do fracasso de Seattle e dois meses após os trágicos eventos de 11 de setembro, os minis-tros conseguiram lançar uma nova rodada de negocia-ções na IV Reunião Ministerial da OMC, em Doha, Catar. Não se pode esquecer que os trabalhos em Doha se desenvolveram em um cenário em que os traumas dos ataques terroristas aos Estados Unidos estavam pre-sentes e a economia mundial encontrava-se em fase de desaquecimento, com grandes incertezas sobre o seu desempenho futuro. Um novo fracasso em Doha emiti-ria sinais muito negativos, em um momento já muito delicado da conjuntura internacional.
A Declaração Ministerial da reunião de Doha, que lançou a chamada “Rodada do Desenvolvimento”, é um documento repleto de “ambigüidades construtivas” e
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que reflete a necessidade evidente de fazer concessões às preocupações dos países em desenvolvimento. O número de vezes que essa palavra aparece na declara-ção é a maior evidência desse esforço.
Ao mesmo tempo, a declaração define um programa de trabalho ambicioso, que recolhe interesses diversos, com um cronograma construído de forma a buscar avan-çar na primeira fase em temas da agenda demandante dos países em desenvolvimento. Entre esses temas en-contravam-se as questões relacionadas à implementa-ção, tratamento especial e diferenciado e as relações entre Trips e saúde pública, que deveriam resultar em progressos até fins de 2002.
Sobre os temas de Cingapura, que acabaram sendo responsáveis pelo impasse final em Cancún, e que foram alvo de continuada resistência dos países em desenvolvi-mento em Doha, optou-se por adiar o lançadesenvolvi-mento das negociações para após a V Reunião Ministerial da OMC, com base em decisão a ser tomada naquela ocasião sobre as modalidades de negociação. Para aumentar a ambigüi-dade nessa parte da declaração, um novo conceito foi introduzido: a definição de que a decisão seria tomada por “consenso explícito”, deixando margem para inter-pretações variadas sobre o significado desta instrução.
Por fim, a agenda lançada em Doha previa que as ne-gociações deveriam encerrar-se até 1º de janeiro de 2005, estabelecia cronogramas específicos para a maioria dos itens da agenda e determinava que na V Reunião Ministe-rial se faria uma avaliação dos progressos obtidos e se defi-niria as diretrizes para o encaminhamento dos trabalhos.
A preparação para Cancún
A maioria dos prazos estabelecidos nos cronogramas de trabalho definidos em Doha e em Genebra foi des-cumprida. Não houve progresso nos temas de interesse dos países em desenvolvimento, com exceção da solu-ção de última hora alcançada para a questão de TRIPS e saúde pública, que, ainda assim, foi vista com desconfi-ança por muitos países de menor desenvolvimento rela-tivo e ONGs. Havia, portanto, um clima de desconten-tamento entre os países em desenvolvimento.
Os prazos intermediários para a definição de méto-dos e modalidades para as negociações em agricultura e acesso a mercados para bens não agrícolas também fo-ram perdidos. Em particular, a ausência de progressos nas discussões sobre agricultura levou os países deman-dantes nessa área a adotarem posturas de cautela com relação a avanços nas demais áreas.
O documento do presidente do Grupo de Agricultura para modalidades de negociações foi rejeitado por todos os principais atores, tanto os que atuam defensivamente quanto os que têm interesses ofensivos. Por outro lado, o presidente do grupo que trata de acesso a mercados para bens não agrícolas apresentou uma proposta bastante
equilibrada, embora ainda merecesse reparos da maioria das delegações. Essa proposta certamente foi prejudicada pela falta de avanços no grupo de agricultura.
Além disso, na área de serviços, cujas negociações já se encontram em estágio mais avançado, poucos países apresentaram listas de ofertas de liberalização, cujo pra-zo era 31 de março de 2003. Enfim, no ano e meio que se seguiu ao lançamento da rodada, as dificuldades de convergência de posições não foram superadas e escasso progresso foi observado nos trabalhos em Genebra.
A flexibilidade mostrada em Doha pelos países de-senvolvidos em relação aos temas de interesse dos paí-ses em desenvolvimento não esteve presente em Gene-bra, dificultando avanços concretos na agenda de imple-mentação. Por outro lado, para os países exportadores de produtos agrícolas as expectativas de ganhos foram sendo dissipadas após a aprovação do Farm Act, pelo Congresso dos Estados Unidos, aumentando significativamente as medidas de apoio interno à produção agrícola, e pela tí-mida reforma da Política Agrícola Comum anunciada pela União Européia no fim do primeiro semestre deste ano.
O cenário complicou-se ainda mais a partir da apre-sentação, em meados de agosto, de uma proposta acor-dada entre os Estados Unidos e a Comunidade Européia para as modalidades de negociação em agricultura. A proposta revelou a disposição dos principais líderes em limitar seus graus de ambição na liberalização da agri-cultura às sensibilidades de cada um, fazendo lembrar os acontecimentos que precederam o final da Rodada Uruguai com o acordo de Blair House, em que os Esta-dos UniEsta-dos e a Comunidade Européia se acertaram em torno de um pacote de compromissos muito limitados para a liberalização agrícola e que fizeram prevalecer sobre os interesses dos demais.
Essa proposta gerou uma reação de indignação em um grupo relevante de países com interesses nessas negoci-ações, e acabou estimulando o surgimento de um novo agrupamento de países dentro da OMC para elaborar uma proposta alternativa. Este grupo, que ficou conhecido como G-20, reuniu países com interesses econômicos diversos, mas que, com sua importância econômica e po-lítica e a disposição para encontrar elementos comuns para alcançar a liberalização do comércio de bens agríco-las, foram capazes de produzir uma proposta abrangente. Quinze dias antes da reunião de Cancún, o presi-dente do Conselho Geral da OMC apresentou um pro-jeto de Declaração Ministerial, que, para os temas de agricultura, refletia basicamente a proposta apresentada pelo acordo UE-Estados Unidos, ignorando o documen-to do G-20. Ao mesmo tempo, na área de bens não agrí-colas, o projeto alterava alguns elementos importantes do documento de modalidades do presidente deste gru-po, para incorporar demandas dos países desenvolvidos. Por fim, para os temas de Cingapura, apresentava duas
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alternativas, lançar ou não lançar as negociações, mas avançava em detalhamento de modalidades, que não haviam sido discutidas em Genebra.
O projeto de Declaração Ministerial foi alvo de muitas críticas após a sua divulgação, tendo sido rejeitado pelo Brasil como documento de base para as discussões em Cancún. Com o apoio do G-20, solicitou que a proposta alternativa do grupo também fosse circulada como docu-mento oficial da reunião, o que acabou por acontecer.
Agricultura e temas de Cingapura:
principais polêmicas
A polêmica em Cancún girou em torno de dois temas principais: agricultura e os chamados temas de Cingapu-ra. Embora no início da reunião as apostas apontassem para a agricultura como a provável vilã de um eventual insucesso, foram os temas de Cingapura que impediram que os trabalhos avançassem no último dia da reunião.
z As questões relevantes em agricultura
As negociações para a liberalização do comércio de produtos agrícolas envolvem três grandes pilares: acesso a mercados, subsídios às exportações e medidas de apoio interno. O mandato de Doha afirma o compromisso dos países membros da OMC com negociações abrangentes com vistas a: melhorias substantivas em acesso a merca-dos, redução com vistas à eliminação de todas as formas de subsídios às exportações e redução substancial em medidas de apoio interno que distorcem o comércio.
Dois acontecimentos nos países desenvolvidos tor-naram difícil esperar que esse mandato fosse atendido. De um lado, a reforma da PAC deixou claro que a Euro-pa não poderia comprometer-se com a eliminação de subsídios às exportações e que não teria larga margem de manobra para a redução substancial de tarifas. Algum movimento poderia ser feito em relação às medidas de apoio interno, uma vez que a reforma definiu a redução dos apoios baseados em prelos de sustentação.
Por outro lado, os Estados Unidos aumentaram em muito os seus subsídios à produção doméstica com o Farm Act, tornando até mesmo difícil cumprir os compro-missos consolidados pelo País na Rodada Uruguai nessa área. Os resultados do entendimento entre os dois grandes foram pequenos movimentos nos três pilares da negociação. Para formar o G-20 e compatibilizar os interesses clara-mente diferentes dos países que o compõem em relação à agricultura, foi necessário que os países exportadores como Brasil e Argentina reduzissem seus graus de ambição em relação ao acesso a mercados de bens agrícolas nos países em desenvolvimento. Esse grupo concentrou seus esforços na eliminação de práticas que distorcem o comércio agríco-la, basicamente na eliminação dos subsídios às exportações e na redução substancial das medidas de apoio interno.
O rascunho de declaração divulgado na véspera do encerramento da reunião já incorporava alguns
elemen-tos do documento do G-20, embora ainda necessitasse de alterações importantes para que pudesse compor uma base aceitável. Em linhas muito gerais, o documento continha as seguintes propostas:
1. a adoção de uma fórmula mista, que combina ele-mentos de uma fórmula suíça para um percentual de linhas tarifárias em aberto, com a definição de cortes médios e mínimos também em aberto, gerando o re-ceio de que houvesse concentração dos produtos de maior interesse exportador brasileiro no grupo de pro-dutos que sofrerão corte mínimo;
2. a pequena redução nas medidas de apoio inter-no, deixando em aberto a possibilidade de migração de subsídios proibidos para outras formas de apoio interno permitidas; e
3. o compromisso com eliminação de subsídios às exportações apenas para um grupo de produtos de parti-cular interesse dos países em desenvolvimento, cuja lis-ta seria definida posteriormente. Para os demais produ-tos haveria uma redução, com vistas à eliminação das dotações orçamentárias e definições quantitativas para subsídios às exportações.
Outro ponto considerado da maior importância para os países em desenvolvimento era a não prorrogação da Cláusula da Paz. Esta cláusula, estabelecida pelo Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai, impede a abertura de processos contra subsídios e medidas de apoio interno que beneficiem produtos agrícolas. Com a sua vigência prevista para o fim de 2003, nos últimos meses, os países que mais subsidiam o setor agrícola iniciaram pressões em Genebra para a prorrogação desta cláusula.
A cláusula era considerada uma das principais armas de barganha que os países em desenvolvimento dispu-nham para tentar fazer os países ricos avançarem nas negociações da OMC. A última versão da minuta de Declaração Ministerial distribuída em Cancún ainda tra-zia uma simples frase que prorrogava a vigência por [...] meses. Com o impasse ocorrido em Cancún, a partir de janeiro do próximo ano, poderão ser iniciados diversos painéis na OMC relacionados ao setor agrícola.
Embora o G-20, àquela altura da reunião já transfor-mado em G-22, tivesse elaborado uma série de propos-tas para alteração desse documento, que poderiam tor-ná-lo passível de aprovação, não houve oportunidade para discuti-las, tendo em vista o bloqueio das conver-sas com os temas de Cingapura.
z A polêmica causada pelo tratamento dos temas de Cingapura
Os temas de Cingapura são assim denominados por terem a sua inclusão na agenda de negociações da OMC pendente desde a II Reunião Ministerial da OMC, em Cin-gapura, em 1997. Este grupo de temas abrange questões muito diferentes entre si: investimentos, concorrência, transparência em compras governamentais e facilitação de
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comércio. A insistência em tratar temas tão diversos entre si como um pacote único talvez tenha sido um dos princi-pais equívocos do processo preparatório para Cancún.
Na realidade, o lançamento das negociações desses temas atrai o interesse concreto de um conjunto reduzi-do de países, de moreduzi-do geral os que têm maiores proble-mas com a abertura dos mercados agrícolas. Estes teproble-mas certamente não estão entre as prioridades dos negocia-dores americanos, são aceitáveis pelos países do grupo de Cairns e causam muita resistência na maior parte do mundo em desenvolvimento.
Para os norte-americanos, a negociação de um acordo de investimentos que não contenha disciplinas fortes e abrangentes não atrai grande interesse, tendo em vista a habilidade deste país em negociar acordos mais profundos no âmbito bilateral ou regional. Já existe uma ampla rede de Acordos de Proteção e Promoção de Investimentos, que contém provisões bastante estritas no que concerne à de-fesa dos interesses dos investidores estrangeiros.
Em relação à inclusão de questões relativas à concor-rência na agenda de negociações, os Estados Unidos também demonstram pouco interesse, em função do ri-gor de sua legislação doméstica e do reduzido espaço para assumir obrigações em fóruns internacionais que tenham implicações sobre a sua legislação atual. Além disso, é pouco provável que nesse campo se possa ca-minhar para acordos muito ambiciosos.
Os dois temas acima, entretanto, causam forte preo-cupação nos países em desenvolvimento, em particular após as dificuldades por eles vividas com a implementa-ção das obrigações assumidas com o acordo de Trips. O receio de ampliar a agenda para temas complexos, sem ter clareza sobre os limites e sem que se tenha consegui-do avançar na agenda prioritária desses países relativa às questões de implementação, acirra as suas resistências em aceitar quaisquer compromissos nessa direção.
As discussões em compras governamentais envolvem apenas compromissos com transparência e deixam de fora quaisquer iniciativas em relação a acesso a mercados nessa área. Portanto, o seu alcance é limitado. Se de um lado isso reduz as resistências de muitos países em assumir compromissos nesse tema, por outro, atrai pouco interesse dos maiores atores. Ainda assim não houve consenso em relação ao lançamento de negociações nesta área.
Há ainda as questões relacionadas à facilitação de comércio, que envolvem, basicamente, procedimentos aduaneiros. Embora, a princípio, seja interessante traba-lhar pela harmonização e simplificação da burocracia alfandegária, compromissos neste campo para países de menor desenvolvimento relativo podem ser muito cus-tosos. Além disso, as novas medidas relacionadas à se-gurança no comércio, como precaução a ataques terro-ristas, tornam a agenda nesta área mais complicada.
Além das diversas dificuldades intrínsecas ao
tratamen-to desses temas pela OMC, problemas de procedimentratamen-tos foram responsáveis por elevar o grau de contrariedade dos países em desenvolvimento com a condução das discus-sões sobre o lançamento de negociações nessa área.
No rascunho final, adotou-se a estratégia de sugerir o lançamento de negociações nas duas áreas aparentemente mais fáceis: transparência em compras governamentais e facilitação de comércio e remeter para a discussão de mo-dalidades em Genebra o tema de concorrência. Em inves-timentos, foi elaborada uma redação ambígua, que dizia que o Conselho Geral deveria acordar, até uma data em aberto, modalidades que permitiriam o início das negocia-ções. Ou seja, já se daria permissão automática para o iní-cio das negociações após a definição das modalidades. Essa redação novamente causou muita polêmica e deu lugar a uma série de manifestações que acabaram por inviabilizar um desfecho positivo para a Reunião Ministerial.
O fato de que um conjunto de temas que não estão no cerne dos interesses demandantes dos principais ato-res – mas que constavam da agenda de alguns mais como elementos de negociação – tenha bloqueado os avanços em Cancún sugere a conveniência de se repen-sar o processo de negociações no âmbito da OMC.
Os dilemas nas negociações de acesso a
mercados de bens industriais
Embora atraindo menor atenção em relação aos te-mas mencionados acima, os entendimentos na área de acesso a mercados de bens não agrícolas também en-frentavam alguns dilemas, que se concentravam, basi-camente, no grau de ambição a ser alcançado nessa área. O mandato definido em Doha indicava que o objeti-vo das negociações deveria ser a redução ou, quando apropriado, a eliminação de tarifas, incluindo a redução ou eliminação de picos tarifários, tarifas elevadas, esca-lada tarifária e barreiras não tarifárias, em particular para produtos de interesse exportador dos países em desen-volvimento. O mandato define ainda que devem ser levados em consideração as necessidades e os interes-ses dos paíinteres-ses em desenvolvimento, inclusive através de reciprocidade assimétrica.
Os interesses nesse grupo dividem claramente, de um lado, os países desenvolvidos e alguns em desen-volvimento que já realizaram movimentos expressivos de liberalização comercial, que pressionam para uma nova fase de redução expressiva de tarifas a ser imple-mentada de forma homogênea por todos os países, des-considerando o princípio de reciprocidade assimétrica.
De outro lado, estão os países que têm médias tarifá-rias elevadas e que entendem que já fizeram movimen-tos importantes de abertura nos mercados de bens indus-triais na última rodada. Estes países vêm defendendo mo-vimentos limitados de abertura de seus mercados nessa rodada e invocam o mandato de Doha para solicitar trata-mento diferenciado.
EM PAUTA
Há duas modalidades principais de liberalização em discussão, que deverão ser complementares e cuja com-binação determinará o grau de abertura efetivo a ser al-cançado. A primeira, que deveria ser o elemento central, é a aplicação de uma fórmula que deverá incidir sobre todo o universo tarifário. A definição da fórmula indicará o grau e a trajetória do processo de liberalização.
Uma segunda modalidade em discussão é a negocia-ção setorial com vistas à eliminanegocia-ção de tarifas ou har-monização das mesmas. Essa modalidade vem sendo demandada pelos países industrializados e seria um re-forço ao processo de abertura promovido pela aplicação da fórmula. Os países desenvolvidos, em particular os Estados Unidos, vêm defendendo que as negociações setoriais também sejam uma modalidade central de li-beralização e que a participação de todos os países mem-bros seja mandatória nessas iniciativas. Já os países em desenvolvimento relutam em aceitar o caráter manda-tório das iniciativas setoriais, aceitando, todavia, que sejam levadas adiante em caráter voluntário.
O presidente do grupo de negociação de acesso a mercados havia apresentado, em maio deste ano, um documento para modalidades de negociação que propu-nha uma fórmula que trazia dois elementos bastante interessantes para países com estruturas tarifárias seme-lhantes à do Brasil. Trata-se de uma fórmula não linear que pondera a tarifa consolidada pela tarifa média apli-cada pelo País e incorpora um parâmetro, cuja definição determinaria o tamanho do esforço de liberalização a ser implementado por cada país. Para países com média tarifária mais elevada, mas sem picos tarifários, esta fór-mula mostrava-se bastante atraente, pois permitia uma redução mais suave nas tarifas consolidadas, ao mesmo tempo em que promovia uma redução maior dos picos tarifários. Além disso, era possível imaginar que o parâ-metro pudesse assumir valores diferentes para países desenvolvidos e em desenvolvimento, o que poderia dar conteúdo objetivo ao princípio de reciprocidade as-simétrica definido no mandato de Doha.
Essa fórmula não agradou aos países desenvolvidos e acabou não sendo incorporada no documento base de discussão para Cancún. Em seu lugar o documento pro-põe a aplicação de uma fórmula não linear e descreve os seus principais elementos, sem mencionar a sua ex-pressão matemática.
Com relação às negociações setoriais, o documento faz referência a esta modalidade como um elemento central da liberalização comercial, em particular para produtos do interesse exportador de países em desen-volvimento, sem, entretanto, listá-los. Sobre o caráter da participação dos países, o documento adota uma re-dação ambígua, que permite interpretações diversas.
Para o Brasil, as negociações setoriais não são uma mo-dalidade favorável. Há diversos problemas com esse
me-canismo, começando pelo fato de que ele não prevê reci-procidade assimétrica e envolverá negociações muito com-plexas para a definição de setores e linhas tarifárias a se-rem alvo dessas negociações. É difícil imaginar uma lista comum de produtos de interesse exportador dos países em desenvolvimento. O conjunto desses países é muito vasto e suas estruturas produtivas muito diferentes entre si.
A definição das modalidades de negociação em acesso a mercados para produtos não agrícolas deverá continuar a ser alvo de entendimentos em Genebra e as atenções continua-rão centradas na definição da fórmula e, provavelmente, no caráter mandatório ou voluntário das negociações setoriais.
Impactos sobre a agenda brasileira
O insucesso da reunião de Cancún deverá inviabili-zar um objetivo, que já era considerado pela maioria dos analistas como inalcançável, que é a conclusão da rodada até janeiro de 2005. A retomada das negocia-ções em Genebra demandará a reorganização dos traba-lhos. Além disso, em Genebra os negociadores têm margem de manobra mais limitada, sendo necessárias consultas freqüentes às capitais. Não será fácil superar na sede da OMC, em pouco tempo, impasses que os ministros reunidos não conseguiram solucionar.
Por outro lado, os calendários políticos nos países líderes do processo exigem que se avance rapidamente. A partir de meados do próximo ano será muito difícil conseguir que os Estados Unidos se comprometam com movimentos rele-vantes de abertura em meio ao período eleitoral. Ao mes-mo tempo, a Comissão Européia também tende a perder poder de negociação ao se aproximar o fim de seu mandato. Portanto, ou se registram progressos em curto espaço de tempo, ou será necessário postergar o final da rodada.
Em termos de definição de agenda, um cenário possí-vel seria o abandono pelos países europeus dos temas de Cingapura e uma maior concentração nas questões dire-tamente relacionadas a acesso a mercados de bens agrí-colas e não agríagrí-colas e de serviços. Nesse caso, é preciso reconhecer que um equilíbrio implicará maiores deman-das por liberalização dos mercados de produtos industri-ais e de serviços nos países em desenvolvimento.
Se o futuro da rodada é incerto, tanto em termos de prazos quanto em termos de abrangência temática, é ne-cessário refletir sobre os impactos dos resultados de Can-cún para a agenda brasileira de negociações comerciais.
Em primeiro lugar, há que se reconhecer que o Bra-sil deve concentrar todos os seus esforços para a retoma-da séria e eficiente retoma-das negociações em Genebra. Defi-nitivamente não interessa ao Brasil que as dificuldades atuais reduzam o prestígio da Organização Mundial do Comércio e enfraqueçam o seu papel como lócus pri-mordial para negociações comerciais internacionais.
Em segundo lugar, será necessário rever as estratégias brasileiras em relação à estrutura de negociações da Alca e entre Mercosul e União Européia. Estas duas frentes de
negociação estão fortemente dependentes dos progres-sos que possam ser alcançados em questões sistêmicas na OMC, mas podem ser afetadas de forma diferenciada.
Na Alca, os Estados Unidos vinham resistindo em ne-gociar temas como medidas de apoio interno à agricultura e regras comerciais, em particular antidumping, no âmbito regional, remetendo para a OMC qualquer entendimento sobre esses temas. O Brasil, ao propor um novo formato para as negociações em três trilhos, reforçou a lista de te-mas que seriam negociados no âmbito multilateral com temas como propriedade intelectual, regras de investimen-tos, regras para serviços e compras governamentais, por exemplo. Se não se observam progressos nos trabalhos da OMC, será necessário rever esta estratégia.
Já a União Européia também vinha remetendo para a OMC avanços em disciplinas relativas a subsídios agríco-las. Caberá aos europeus, agora, indicar se estão dispostos a fazer algum movimento mais relevante nessa área para beneficiar os países do Mercosul e desbloquear a agenda de negociações. Caso isso seja possível, talvez se consiga avançar mais rapidamente nas negociações entre os dois blocos, tendo em vista o menor grau de ambição da Euro-pa em temas sensíveis Euro-para o Brasil, como propriedade intelectual ou regras para investimentos.
Ainda assim, caso não sejam lançadas negociações nos chamados temas de Cingapura, o Brasil deverá ava-liar o sentido de assumir compromissos nesses temas
em iniciativas regionais, se não houver perspectiva de avanços no âmbito multilateral.
Finalmente o País não pode desprezar os riscos de que a falta de progresso no front multilateral resulte em um recrudescimento do protecionismo e do unilatera-lismo, fantasmas que andam rondando o comércio inter-nacional desde fins da década passada. A combinação de períodos pré-eleitorais em países centrais com a as-censão das preocupações com segurança é campo fértil para este tipo de medidas.
Os próximos meses serão muito exigentes em ter-mos de análise de cenários e redefinição das estratégi-as brestratégi-asileirestratégi-as para a sua agenda de inserção internacio-nal. Isso requer engajamento do governo e dos repre-sentantes da sociedade civil com interesse nesse pro-cesso. O Brasil vem apostando no bom desempenho das exportações como mola propulsora para a retoma-da do crescimento sustentável. Nesse sentido, o insu-cesso de Cancún não pode ser visto como neutro para os objetivos brasileiros. Os riscos inerentes a esse re-sultado não são desprezíveis e demandam ação rápida do País na definição dos melhores caminhos para neu-tralizá-los. Parece ser o momento para exercer a lide-rança conquistada no processo preparatório e durante a Reunião Ministerial de Cancún em prol da recuperação da credibilidade da Rodada e da rejeição ao enfraque-cimento do sistema multilateral de comércio.
INTERNACIONAIS
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A questão trabalhista chega às
negociações da Alca
z Os EUA apresentaram, em julho último, no Comitê Técnico de Assuntos Institucionais da Alca, documento contendo a sua “Proposta sobre disposições trabalhistas e procedimentos relativos ao não cumprimento de disposições ambientais e trabalhistas”.
z Não há dúvida de que a evolução, ao longo dos anos 90, do tratamento do tema trabalhista na agenda internacional reduziu os riscos de uma utilização protecionista deste tema.
z Apesar desta evolução favorável aos interesses dos países em desenvolvimento, não se pode concluir que a inclusão de um capítulo trabalhista no texto da Alca seja algo isento de riscos para um país como o Brasil. z O Brasil enfrenta dificuldades para cumprir sua própria legislação doméstica, que é a referência fundamental, em termos de normas trabalhistas, nos acordos comerciais recentemente firmados pelos EUA e na proposta apresentada por este país na Alca.
z A iniciativa dos EUA, embora esperada, certamente agregará às difíceis negociações hemisféricas um novo elemento de complexidade.
O
s EUA apresentaram, em julho último, no Comitê Técnico de Assuntos Institucionais da Alca, documento contendo a sua “Proposta sobre disposições trabalhistas e procedimentos relativos ao não cumprimento de disposições ambientais etraba-lhistas”. Como sugerido pelo título, o documento pre-tende definir as disposições trabalhistas pertinentes, do ponto de vista do acordo, mas também os procedimen-tos relativos ao descumprimento das disposições traba-lhistas e ambientais – sendo que as disposições
ambien-INTERNACIONAIS
tais são objetos de outro documento recentemente apre-sentado pelos EUA.
A apresentação do documento não constitui uma sur-presa. Os EUA já haviam apresentado, no grupo negoci-ador do capítulo de investimentos da Alca, texto de parágrafo de acordo com o qual as partes concordariam em não reduzir normas trabalhistas domésticas para atra-ir investimentos. Acordos comerciais assinados pelos EUA, a partir do Nafta, incluem sempre capítulos sobre normas trabalhistas. Além disso, a TPA Bill, aprovada em julho de 2002, elenca entre os objetivos prioritários de negociação dos EUA o fortalecimento da capacidade dos parceiros do país para promover o respeito às “nor-mas trabalhistas fundamentais” (ver abaixo).
Embora esperada, a iniciativa dos EUA certamente agregará às difíceis negociações hemisféricas um novo ele-mento de complexidade. Ao longo dos anos 90, a hipóte-se de vincular temas trabalhistas e comerciais foi defendi-da por países desenvolvidos, mas gerou fortes reações con-trárias entre os países em desenvolvimento, preocupados com os riscos de que tal vinculação produzisse uma nova forma de protecionismo contra suas exportações.
O vínculo entre comércio e trabalho nos
acordos e nas legislações comerciais
Na esfera multilateral, a vinculação não foi formal-mente estabelecida em nenhum acordo. Nesta esfera, a OIT se consolidou, nos anos 90, como o locus instituci-onal prioritário de tratamento do tema das normas traba-lhistas, desvinculando o tratamento deste tema da agen-da de negociações comerciais. Além disso, o tratamen-to do tema na OIT circunscreveu-o à definição de “nor-mas trabalhistas fundamentais” e ao estabelecimento de mecanismos de supervisão do cumprimento pelos paí-ses das convenções que consagram este subconjunto de direitos, ditos fundamentais.
Adotada em junho de 1998, a Declaração da OIT relativa aos princípios e direitos fundamentais do tra-balho enuncia sucintamente quatro princípios ou direi-tos fundamentais, obriga os Estados Membros da organi-zação a respeitá-los e sublinha que as normas trabalhis-tas não deveriam ser utilizadas com finalidades proteci-onistas. Todos os membros da OIT se comprometem a promover e cumprir tais normas, sejam eles ou não sig-natários das convenções pertinentes. Os princípios e direitos incluídos na declaração compreendem:
z a liberdade de associação e o reconhecimento
efetivo do direito à negociação coletiva;
z a eliminação de qualquer forma de trabalho for çado ou obrigatório;
z a abolição efetiva do trabalho infantil; e
z a abolição da discriminação em matéria de em
prego e de profissão.
A resistência dos países em desenvolvimento à inclu-são do tema nas negociações comerciais multilaterais não significou, no entanto, que a questão permaneceu exterior à agenda de comércio. De fato, principalmente através de acordos comerciais preferenciais e de medidas unilaterais adotadas por países desenvolvidos, mas de iniciativas não mandatórias envolvendo governos, empresas, sindicatos de trabalhadores e ONGs, o vínculo entre comércio e nor-mas trabalhistas vem sendo estabelecido.
Na impossibilidade de tratar do tema em âmbito multilateral, os EUA “empurraram” o tema das relações entre comércio e normas trabalhistas, na esfera interna-cional, através de medidas unilaterais de política co-mercial e de acordos comerciais preferenciais1.
Assim, no SGP dos EUA, prevê-se, desde 1984, a suspensão do tratamento preferencial no caso de traba-lho forçado, de crianças e de desrespeito à liberdade de associação, ou seja, no caso de desrespeito “aos direitos dos trabalhadores reconhecidos internacionalmente”2.
Os direitos trabalhistas referidos na legislação norte-americana não coincidem exatamente com os que são objeto das Convenções da OIT referentes a normas tra-balhistas fundamentais, mas inspiram-se na definição multilateral. Em 1996, 11 países perderam direito aos benefícios do SGP por não cumprimento das normas tra-balhistas, cinco deles tendo sido posteriormente reinte-grados ao sistema.
Um acordo de cooperação paralelo ao Nafta foi adota-do, em boa medida como meio de quebrar resistências domésticas, nos EUA, ao Acordo de Livre Comércio. Este acordo de cooperação pretende promover a aplicação das legislações de trabalho vigentes nos países signatários.
O acordo de cooperação trabalhista paralelo ao Nafta contém uma enumeração de normas trabalhistas mais ampla do que as referidas nas convenções da OIT e nos documentos de política comercial dos EUA. São consi-deradas, no Nafta, 11 condições trabalhistas gerais que deverão ser promovidas, indo desde a liberdade de as-sociação até as políticas de imigração e as condições salariais e de duração do trabalho.
1A União Européia também adotou medidas voltadas para a melhoria dos padrões trabalhistas nos territórios de seus parceiros comerciais
em desenvolvimento. De fato, o SGP europeu prevê, desde 1994, a concessão de preferências suplementares aos países que possam demonstrar o respeito a certas normas trabalhistas fundamentais, além de permitir, em determinadas circunstâncias, a suspensão temporá-ria das preferências, em função de práticas trabalhistas consideradas inadequadas. Mas a UE vem, nos últimos anos, explicitamente se afastando das propostas que defendem o uso de sanções comerciais como meio para enforce normas trabalhistas internacionalmente acordadas, ao mesmo tempo em que defende o papel central da OIT na promoção das normas fundamentais ali negociadas.
2Também na década de 80, a Lei de Recuperação da Bacia do Caribe, de 1983, e a Lei de Comércio Exterior dos EUA, de 1988, fazem
INTERNACIONAIS
Mas o acordo não estabelece normas comuns, nem critérios uniformes para avaliação das políticas e práti-cas nacionais: o compromisso das partes é com o cum-primento das regras domésticas de cada país. O acordo prevê mecanismo específico de solução de disputas, que somente pode ser acionado em caso de violação à legislação nacional pertinente e quando for possível caracterizar um “padrão persistente”, e não apenas um caso, de incapacidade para enforce a legislação domés-tica. Multas pecuniárias são previstas e sanções comer-ciais – no caso, a suspensão das preferências negociadas – são admitidas apenas quando as violações identifica-das envolverem alguns tipos de normas, relativas a tra-balho infantil e normas de segurança e saúde ocupacio-nal. A maioria das controvérsias submetidas ao acordo envolve violações presumidas de direitos de liberdade sindical, de organização e negociação coletiva, inclusi-ve o direito de greinclusi-ve. Nenhuma multa ou sanção foi aplicada, ao abrigo do acordo.
Do acordo EUA-Chile à proposta
apresentada na Alca
O primeiro acordo comercial concluído pelos EUA após a aprovação do TPA de 2002 – o acordo com o Chile – parece sancionar a visão de que o tema traba-lhista ganha crescente peso na estratégia comercial dos EUA, que se valem essencialmente de acordos bilate-rais para definir um paradigma de tratamento internaci-onal do tema que seja uma alternativa ao modelo que parece se consolidar no plano multilateral.
O capítulo sobre trabalho do acordo com o Chile refe-re-se explicitamente às obrigações das partes como mem-bros da OIT e a seus compromissos à luz da Declaração relativa a princípios e direitos fundamentais do trabalho (de 1998). No entanto, o conjunto de princípios e direitos a que se refere o acordo é mais abrangente do que o da Declaração da OIT, incluindo adicionalmente “condições aceitáveis de trabalho com relação a salários mínimos, horas de trabalho e saúde e segurança ocupacional”3.
Vale registrar que o eixo do acordo, nesta área, é a garantia – oferecida pelas partes – de que estes princípi-os e direitprincípi-os são reconhecidprincípi-os e protegidprincípi-os pela legisla-ção nacional, que constitui o critério à luz do qual se avaliará o cumprimento das disposições do acordo bila-teral relativas a trabalho. Na realidade, o acordo reco-nhece o direito de cada parte estabelecer suas próprias normas trabalhistas, mas também de modificar suas le-gislações domésticas, sem com isto infringir os direitos e princípios explicitamente referidos no texto.
O acordo bilateral prevê também mecanismos de consultas e não exclui a possibilidade de utilização, pelas partes, do mecanismo de solução de controvérsias
do acordo, quando uma das partes não for capaz de re-corrente e efetivamente enforce sua legislação traba-lhista, tal fato afetando o comércio entre elas.
A proposta recentemente apresentada nas negocia-ções da Alca aproxima-se bastante do texto incluído no acordo bilateral dos EUA com o Chile. Na proposta, as normas trabalhistas em relação às quais as partes decla-ram-se comprometidas são a Declaração da OIT de 1998, os “direitos trabalhistas internacionalmente reco-nhecidos” – incluindo, além de direitos considerados fundamentais pela OIT, “condições aceitáveis de traba-lho em relação a salários mínimos, horas de trabatraba-lho e segurança e saúde ocupacional” – e suas legislações tra-balhistas domésticas. As partes preservam o direito de adotar ou modificar sua legislação trabalhista, mas de-vem buscar compatibilizar estas normas com os direitos internacionalmente reconhecidos.
O compromisso essencial do capítulo – o único cujo descumprimento pode ensejar o acionamento do meca-nismo de solução de controvérsias do acordo – é o de aplicação efetiva pelas partes de suas legislações traba-lhistas domésticas: os países se comprometeriam a “não deixar de aplicar efetivamente sua legislação trabalhis-ta, por ação ou omissão sustentada e recorrente, de uma maneira que afete o comércio entre as partes, depois da data de entrada em vigor deste tratado”.
Além disso, as partes reconhecem ser inapropriado promover o comércio ou o investimento através do en-fraquecimento ou redução da proteção contemplada em sua legislação trabalhista interna, diminuindo a adesão desta aos direitos trabalhistas internacionalmente reco-nhecidos (citados no artigo 15.22).
Divergências entre as partes sobre temas trabalhistas podem ser objeto de consulta ou, apenas quando se re-ferir ao não cumprimento de legislação doméstica, tam-bém de acionamento do mecanismo de solução de con-trovérsias. No que se refere ao descumprimento de dis-posições trabalhistas, os seguintes procedimentos são previstos pela proposta:
z caso o grupo arbitral instalado pelo mecanismo
de solução de controvérsias determine que uma parte descumpriu sua própria legislação doméstica, as partes devem buscar uma solução negociada. Não se obtendo tal solução, a parte demandante poderá solicitar ao gru-po arbitral a imgru-posição de uma contribuição monetária (que não poderá ultrapassar US$ 15 milhões/ano) à par-te demandada;
z o valor da contribuição monetária será estipulado levando em consideração, entre outros fatores, “os efei-tos sobre o comércio bilateral gerados pelo descumpri-mento da parte demandada na aplicação efetiva da le-gislação pertinente”;
3 No entanto, o acordo prevê que “o estabelecimento de padrões e de níveis em relação aos salários mínimos por cada parte não
z as contribuições serão direcionadas a um fundo a ser utilizado pelas partes para financiar “iniciativas tra-balhistas ou ambientais pertinentes, entre as quais (...) esforços para melhorar o cumprimento da legislação tra-balhista ou ambiental (...) no território da parte deman-dada e em conformidade com a sua legislação”;
z o não cumprimento, pela parte demandada, das disposições relativas ao depósito do valor definido au-toriza a parte demandante a adotar outras medidas para cobrar a contribuição ou para garantir o cumprimento de outros modos, entre os quais “a suspensão dos benefíci-os tarifáribenefíci-os previstbenefíci-os no acordo na medida necessária para cobrar a contribuição”.
Portanto, na proposta dos EUA, a vinculação entre comércio e normas trabalhistas (domésticas e internaci-onais) é explicitamente estabelecida, mas as normas domésticas são as únicas cujo descumprimento justifica o recurso ao mecanismo de solução de controvérsias. A sanção comercial – suspensão dos benefícios tarifários previstos pelo acordo – é prevista, como último recurso de um processo de solução de controvérsias.
O documento apresentado formalmente na Alca ins-creve-se, pois, claramente na trajetória recente de trata-mento do tema trabalhista nos acordos comerciais firma-dos pelos EUA. De fato, o histórico destes acorfirma-dos confir-ma que o teconfir-ma vem sendo crescentemente incorporado ao escopo dos acordos: enquanto no Nafta, o acordo tra-balhista é um side agreement ao acordo principal, no caso do acordo EUA-Chile e na proposta apresentada na Alca, há um capítulo sobre trabalho que é parte integral do acordo e cujas disciplinas relativas ao cumprimento das normas nacionais podem ser objeto de ações comer-ciais das partes supostamente prejudicadas.
Conclusão: os riscos de um novo tipo de
protecionismo ainda existem?
Não há dúvida de que a evolução, ao longo dos anos 90, do tratamento do tema trabalhista na agenda inter-nacional reduziu os riscos de uma utilização protecio-nista deste tema. De fato, o objeto “normas de traba-lho” foi sendo gradualmente circunscrito ao subconjun-to de “normas trabalhistas fundamentais”, tais como definidas em um organismo multilateral que não se
de-dica ao comércio, como a OIT. Estas evoluções – que datam do pós-Rodada Uruguai – atenuaram significati-vamente o risco de que o tema inclua não só normas relacionadas às condições e ao processo de trabalho, mas, também, aspectos relacionados à remuneração do trabalho e, portanto, às vantagens comparativas dos pa-íses em desenvolvimento.
Além disso, mesmo nos acordos comerciais que “em-purram” a vinculação entre comércio e normas traba-lhistas, passou-se da idéia de estabelecer regras comuns ou que induzam a convergência de padrões nacionais em torno das best practices ou de normas desejáveis a propostas de se referir às normas nacionais como as re-gras trabalhistas dos acordos. Como corolário desta evo-lução, a “jurisdição” internacional dos acordos se con-centrou em mecanismos de supervisão dos dispositivos dos acordos (referentes ao cumprimento das legislações nacionais). A proposta apresentada pelos EUA na Alca, apesar de fazer referência a normas não nacionais (as da OIT), somente gera compromissos reais para as partes no que diz respeito às normas domésticas, enquadran-do-se nesta linha de evolução.
Apesar destas evoluções favoráveis aos interesses dos países em desenvolvimento, não se pode concluir que a inclusão de um capítulo trabalhista no texto da Alca seja algo isento de riscos para um país como o Brasil. Com efeito, em que pese o fato de que os governos federal e estaduais desenvolveram nos últimos anos, com graus variáveis de eficácia, próprios programas voltados para a difusão e melhoria de normas trabalhistas, vários deles em parceria com empresas e sindicatos, o Brasil é inter-nacionalmente identificado como um país que utiliza mão-de-obra infantil, inclusive em atividades direta ou indiretamente relacionadas a setores exportadores.
Neste caso, bem como nas demais áreas da legisla-ção doméstica de protelegisla-ção social, o problema é antes de falhas sérias e persistentes na implementação das normas do que de carência de regras e de legislação. Ou seja, o Brasil enfrenta dificuldades para cumprir sua própria legislação doméstica, que é a referência funda-mental, em termos de normas trabalhistas, nos acordos comerciais recentemente firmados pelos EUA e na pro-posta apresentada por esse país na Alca.
INTERNACIONAIS
CONJUNTURA
Câmbio e balança comercial
z Após cinco meses de contínua valorização, em agosto o real voltou a se desvalorizar em relação ao dólar. z O superávit comercial de agosto voltou a surpreender positivamente, alcançando o maior valor mensal até então registrado nas transações comerciais do Brasil com o exterior.
z O crescimento das exportações mantém-se como o principal elemento da acentuada recuperação da balança comercial em 2003.
A
pós manter-se relativamente estável em julho, o real voltou a se desvalorizar em relação ao dólar em agosto, após cinco meses de contínuavalorização. No âmbito externo, o principal fator de pressão sobre o mercado de câmbio foi a alta das taxas dos títulos americanos de longo prazo, dado o risco de
redução dos fluxos de recursos para os países emergentes. Internamente, a rolagem parcial da dívida cambial com vencimento em agosto e as incertezas em relação à trami-tação das reformas tributária e da Previdência também con-tribuíram para o movimento de alta do dólar. Na média de agosto, o dólar alcançou a cotação de R$ 3,00, o que repre-sentou um aumento de 4,3% em relação à média de R$ 2,88 do mês anterior. Com isto, a valorização nominal do real em relação ao dólar acumulada no ano reduziu-se de 20,6% em julho para 17,2% em agosto.
Com a alta da taxa nominal de câmbio em agosto, o real desvalorizou-se no mês, em termos reais, em rela-ção a praticamente todas as moedas dos dez principais parceiros comerciais do País que compõem a taxa de câmbio efetiva. De acordo com cálculos preliminares, apenas frente ao peso argentino o real manteve-se está-vel, refletindo a desvalorização nominal da moeda ar-gentina em relação ao dólar. Em relação ao conjunto das moedas latino-americanas, no entanto, a moeda do-méstica mostrou uma desvalorização de 1%. Frente às moedas americana e japonesa, a desvalorização do real atingiu cerca de 4% no mês e de 2% em relação à cesta de moedas européias. Com isto, a taxa de câmbio efeti-va real aumentou 2,7% no mês, reduzindo a efeti- valoriza-ção cambial acumulada no ano até agosto para 15,4%. Na média do ano, no entanto, a taxa efetiva de 2003 ainda é 2,5% superior à taxa média de janeiro-agosto de 2002, um resultado que reflete, basicamente, a des-valorização de 10,6% do real em relação à cesta das moedas européias no período.
formas são alguns dos fatores que explicam o retorno à tendência de valorização do real frente ao dólar em se-tembro. Uma nova emissão soberana em setembro, no valor de US$ 750 milhões, reforçou o clima de otimis-mo, contribuindo adicionalmente para este movimen-to, ao abrir caminho para novas captações privadas.
Superávit comercial atinge novo recorde
em agosto
O superávit da balança comercial voltou a surpreen-der positivamente em agosto, atingindo o maior valor mensal até então registrado nas transações comerciais do Brasil com o exterior: US$ 2.674 milhões. Os supe-rávits semanais excepcionalmente elevados, sobretudo nas duas últimas semanas de agosto, sugerem que o de-sempenho do mês pode estar refletindo, em alguma medida, os efeitos da operação padrão dos fiscais da Re-ceita Federal iniciada em julho, e que se estendeu tam-bém a boa parte do mês de agosto. Ainda assim, o resul-tado de agosto reforçou as expectativas de um superávit comercial bastante robusto em 2003, com uma acentua-da recuperação em relação a 2002. No acumulado do ano, o saldo comercial elevou-se para US$ 15.132 mi-lhões, contra US$ 5.365 milhões registrados de janeiro a agosto do ano anterior, enquanto o superávit medido em 12 meses atingiu US$ 22.911 milhões, o triplo do saldo registrado nos 12 meses findos em agosto de 2002.
As exportações continuaram crescendo em agosto, comparativamente ao mesmo mês do ano anterior, en-quanto as importações mantiveram-se em patamar bas-tante deprimido, refletindo a fraca absorção interna.
Com efeito, a despeito da valorização da taxa de câmbio real em 2003, o valor total importado em agos-to volagos-tou a cair pelo segundo mês consecutivo (10,7% frente a agosto de 2002), revertendo o crescimento de 1,6%, no acumulado do ano até julho, para uma queda de 4,1% nos primeiros oito meses do ano, sempre na comparação com os mesmos períodos de 2002. A queda das importações totais em 2003 deve-se às reduções observadas nas compras externas de bens de capital (21,9%) e de bens de consumo (11,1%), o primeiro re-fletindo a baixa expectativa de crescimento futuro, o que tende a adiar as decisões de investimento, e o se-gundo, a queda da renda e as condições de crédito da economia. A baixa demanda por importações em 2003 fica mais evidente quando se observa o aumento de 7,5% nos preços das importações totais na comparação entre as médias de janeiro-agosto de 2002 e de 2003, um resultado fortemente influenciado pelo acréscimo de cerca de 29,3% nos preços de combustíveis, de acor-do com daacor-dos da Funcex. O quantum importaacor-do caiu 10,6% no mesmo período de comparação.
O desempenho das exportações em agosto manteve a tendência que vem sendo observada ao longo do ano.
CONJUNTURA
80 100 120 140 160 180Jan98 Jul Jan99 Jul Jan00 Jul Jan01 Jul Jan02 Jul Jan03 Jul Paridade - IPA
Efetiva - IPA
Taxa de Câmbio Real Efetiva e de Paridade Base: Média 1992 = 100
Elaboração: CNI
Em setembro, o real voltou a se valorizar em relação ao dólar. Até o dia 19, a taxa média do mês apresentava uma redução de 2,7% em relação à média de agosto. Os saldos surpreendentemente favoráveis da balança co-mercial, a significativa melhora da percepção dos in-vestidores estrangeiros em relação à economia brasilei-ra e o otimismo do mercado com o andamento das
re-Balança Comercial Brasileira US$ milhões FOB
Fonte: MDIC/Secex
Em 12 meses até agosto 2003 2002 Var. (%) 2003 2002 Var. (%) 2003 2002 Var. (%)
Exportação 6.403 5.751 11,3 45.510 37.026 22,9 68.846 55.630 23,8
Importação 3.729 4.174 -10,7 30.378 31.661 -4,1 45.935 48.283 -4,9
Saldo 2.674 1.577 - 15.132 5.365 - 22.911 7.347
-Corrente (Exp. + Imp.) 10.132 9.925 2,1 75.888 62.039 22,3 114.781 103.913 10,5
No mês de agosto No ano
Exportação Importação Saldo
No mês No ano Em 12 meses No mês No ano Em 12 meses No mês No ano Em 12 meses
2002 Jan 3.972 3.972 57.657 3.801 3.801 54.359 171 171 3.298 Fev 3.658 7.630 57.232 3.397 7.198 53.751 261 432 3.481 Mar 4.261 11.891 56.326 3.665 10.863 51.968 596 1.028 4.358 Abril 4.641 16.532 56.237 4.161 15.024 51.504 480 1.508 4.733 Maio 4.441 20.973 55.311 4.026 19.050 50.413 415 1.923 4.898 Junho 4.079 25.052 54.348 3.399 22.449 49.051 680 2.603 5.297 Julho 6.223 31.275 55.606 5.029 27.478 49.215 1.194 3.797 6.391 Ago 5.751 37.026 55.630 4.173 31.651 48.289 1.578 5.375 7.341 Set 6.492 43.518 57.367 3.990 35.641 48.120 2.502 7.877 9.247 Out 6.474 49.992 58.838 4.273 39.914 47.636 2.201 10.078 11.202 Nov 5.127 55.119 59.465 3.848 43.762 47.271 1.279 11.357 12.194 Dez 5.243 60.362 60.362 3.446 47.208 47.224 1.797 13.154 13.138 2003 Jan 4.805 4.805 61.195 3.650 3.650 47.073 1.155 1.155 14.122 Fev 5.001 9.806 62.538 3.885 7.535 47.561 1.116 2.271 14.977 Mar 5.239 15.045 63.516 3.696 11.282 47.593 1.543 3.763 15.923 Abr 5.711 20.756 64.586 3.994 15.282 47.441 1.717 5.474 17.145 Maio 6.372 27.128 66.517 3.863 19.083 47.239 2.509 8.045 19.278 Junho 5.874 33.002 68.312 3.517 22.604 47.356 2.357 10.398 20.956 Julho 6.104 39.106 68.193 4.047 26.652 46.382 2.057 12.454 21.811 Ago 6.403 45.510 68.845 3.729 30.378 45.935 2.674 15.132 22.911 Período Var. (%) Valor (A) Part. (%) Valor (B) Part. (%) A/B
Exportações 45.510 100,0 37.026 100,0 22,9 Básicos 13.242 29,1 10.041 27,1 31,9 Industrializados 31.404 69,0 25.932 70,0 21,1 Manufaturados 24.443 53,7 20.684 55,9 18,2 Semimanufaturados 6.961 15,3 5.248 14,2 32,6 Operações especiais 864 1,9 1.053 2,8 -17,9 Importações 30.378 100,0 31.661 100,0 -4,1
Mat.Prima e Prod. Interm. 16.255 53,5 15.674 49,5 3,7
Comb. e Lubrificantes 4.169 13,7 3.787 12,0 10,1
Bens de Capital 6.440 21,2 8.249 26,1 -21,9
Bens de Consumo 3.514 11,6 3.951 12,5 -11,1
Não-Duráveis 1.983 6,5 2.279 7,2 -13,0
Duráveis 1.531 5,0 1.672 5,3 -8,4
CONJUNTURA
O crescimento de 11,3% no valor exportado frente ao mesmo mês de 2003 refletiu os aumentos nas três cate-gorias de produtos classificados por fator agregado, que se mostraram mais intensos nas categorias dos básicos e dos semimanufaturados. Não obstante, a expansão nas vendas externas dos manufaturados continua dando a maior contribuição para o aumento das exportações to-tais. No acumulado do ano até agosto, o crescimento das exportações atingiu 22,9%, com as categorias dos básicos e dos semimanufaturados registrando acréscimos de valor de, respectivamente, 31,9% e 32,6%, em rela-ção a janeiro-agosto de 2002. Os manufaturados aumen-taram 18,2% e US$ 3.759 milhões em termos absolu-tos, o que representou 44,3% do aumento do total ex-portado neste período de comparação.
Embora o aumento dos preços externos venha con-tribuindo positivamente para o desempenho das expor-tações, especialmente dos produtos semimanufaturados, o aumento no quantum exportado, de 18% no acumula-do acumula-do ano até agosto frente ao mesmo períoacumula-do acumula-do ano anterior, tem sido o principal determinante do cresci-mento das exportações em 2003. O aucresci-mento do exce-dente exportável, em decorrência da obtenção de uma safra agrícola recorde e do quadro recessivo da econo-mia doméstica, a retomada das vendas externas para a Argentina, a celebração de acordos comerciais, como os firmados com o México, o Chile e a China, são alguns dos fatores que explicam o aumento do quantum expor-tado, mesmo diante da valorização da taxa de câmbio real no ano.
US$ milhões FOB
Descrição 2003 (A) 2002 (B) Var. % A/B BÁSICOS 13.242 10.041 31,9 Soja em grão 3.119 1.690 84,6 Minério de ferro 2.092 1.976 5,9 Farelo de soja 1.540 1.140 35,1 Petróleo em bruto 1.255 996 26,0 Carne de frango 1.053 795 32,5 Fumo em folhas 787 712 10,5 Café em grão 778 664 17,2
Carne bovina "in natura" 654 471 38,9
Carne suína 316 287 10,1 SEMIMANUFATURADOS 6.961 5.248 32,6 Celulose 1.136 704 61,4 Semimanufaturados de ferro/aço 1.073 824 30,2 Açúcar em bruto 783 529 48,0 Couros e peles 676 588 15,0
Óleo de soja em bruto 647 270 139,6
Alumínio em bruto 633 560 13,0
Madeira serrada 400 365 9,6
MANUFATURADOS 24.443 20.684 18,2
Automóveis passageiros 1.596 1.185 34,7
Aviões 1.185 1.440 -17,7
Motores para veículos 1.102 854 29,0
Apars. transmissores/receptores 1.088 1.167 -6,8 Calçados 1.067 1.043 2,3 Autopeças 938 761 23,3 Laminados planos 774 401 93,0 Óleos combustíveis 685 361 89,8 Suco de laranja 541 544 -0,6 Bombas e compressores 518 467 10,9 Açúcar refinado 449 590 -23,9 Móveis e partes 406 339 19,8 Pneumáticos 402 316 27,2 Veículos de cargas 371 271 36,9 Papel e cartão 348 304 14,5 Madeira compensada 335 265 26,4 OPERAÇÕES ESPECIAIS 864 1.053 -17,9 TOTAL 45.510 37.027 22,9
Exportação por Fator Agregado – Principais Produtos janeiro-agosto
CONJUNTURA
PONTO DE VISTA
A exemplo de 2002, as exportações do complexo soja lideram a pauta exportadora em 2003, com uma participação de 11,7% no total exportado até agosto. Frente a janeiro-agosto de 2002, as exportações deste complexo aumentaram US$ 2,2 bilhões, respondendo por 26% do crescimento das exportações totais neste período de comparação. Outro destaque no desempe-nho exportador em 2003, e que ilustra a importância da recuperação das vendas para a Argentina e dos acordos comerciais firmados com alguns parceiros, são os automó-veis de passageiros. Em 2003, estes produtos passaram a liderar a pauta dos manufaturados, tornando-se, também, o terceiro principal produto exportado pelo País. Automó-veis de passageiros não só se mantêm como o principal produto brasileiro exportado para o México, representan-do cerca de 39% representan-do total em janeiro-julho deste ano, como voltaram a liderar a pauta das exportações para a Argenti-na. Somente o aumento das exportações de automóveis para estes dois países entre janeiro-julho de 2002 e de 2003 respondeu por 95% da expansão do total das expor-tações brasileiras do produto no período. No acumulado do ano até agosto, as exportações de automóveis de passa-geiros atingiram US$ 1,6 bilhão, com um crescimento de
34,7% em relação a janeiro-agosto de 2002.
Em suma, o crescimento das exportações tem se manti-do como o principal componente manti-do aumento manti-do salmanti-do co-mercial em 2003 vis-à-vis o ano anterior. Neste aumento, que atingiu US$ 9.767 milhões frente a janeiro-agosto de 2002, a expansão das vendas externas contribuiu com 87%. O superávit acumulado no ano até agosto, de US$ 15.132 milhões, sugere que dificilmente o saldo co-mercial em 2003 será inferior a US$ 20 bilhões, mesmo diante da expectativa de recuperação das importações, em linha com a esperada retomada da produção indus-trial e da atividade econômica em geral. A obtenção deste valor implicaria um superávit médio mensal de US$ 1,2 bilhão no último quadrimestre do ano, o que se mostra bastante factível. A expectativa é de que as ex-portações continuem apresentando uma evolução favo-rável no restante do ano, devido, sobretudo, às vendas externas de manufaturados, um resultado favorecido pela significativa recuperação das vendas para a Argen-tina. Adicionalmente, as vendas de manufaturados para outros mercados também se mostram expressivas, espe-cialmente para os Estados Unidos, o que respalda uma perspectiva favorável para as exportações.
US$ milhões FOB
EXPORTAÇÃO IMPORTAÇÃO SALDO
2003 2002 Var. (%) 2003 2002 Var. (%) 2003 2002 Total Geral 45.510 37.026 22,9 30.378 31.661 -4,1 15.132 5.365 União Européia 11.169 9.323 19,8 8.328 8.936 -6,8 2.841 387 Associação Latino-Americana de Integração - Aladi 7.657 6.244 22,6 5.215 5.601 -6,9 2.442 643 Mercosul 3.272 2.077 57,5 3.676 3.827 -3,9 -404 -1.750 Argentina 2.628 1.424 84,6 3.022 3.259 -7,3 -394 -1.835 Demais - Aladi 4.385 4.167 5,2 1.539 1.774 -13,2 2.846 2.393 Estados Unidos (incl. Porto Rico) 11.093 9.922 11,8 6.002 7.209 -16,7 5.091 2.713 Ásia (excl. Oriente Médio) 7.564 4.981 51,9 5.479 5.300 3,4 2.085 -319
Oriente Médio 1.591 1.274 24,9 973 794 22,5 618 480
África 1.726 1.313 31,5 2.103 1.635 28,6 -377 -322
Europa Oriental 1.400 1.067 31,2 612 520 17,7 788 547
Outros Blocos/Países 3.310 2.902 14,1 1.666 1.666 0,0 1.644 1.236
Bloco/País
Balança Comercial Brasileira – Principais Blocos Econômicos/Países
janeiro-agosto
Fonte: MDIC/Secex
O
crescimento econômico continuado, expres-so no aumento da produção de bens e de ser-viços, e a educação são os meios lógicos para se alcançar o desenvolvimento social. É o caminho do bom senso e da boa governança. O presidente Lula da Silva, com muita propriedade e equilíbrio, definiu os ob-jetivos prioritários do seu governo dentro dessa linha,A reforma tributária
Subdesenvolvimento é simplesmente a prevalência da insensatez sobre o bom senso.
Benedicto Fonseca Moreira∗
que seriam: o máximo de produção, o máximo de ex-portação e o máximo de emprego.
Mesmo quando possível, como no caso do Brasil, sus-tentar crescimento horizontal da economia, via expansão da fronteira agropecuária e ampliação da industrialização,
o avanço das tecnologias, vis-à-vis à necessidade de competir em economia aberta, faz com que a absorção de mão-de-obra adicional tenha crescimento limitado. De outra parte, a nova e difícil realidade da economia e do comércio mundiais, definida na crescente regula-mentação e normatização, impõe a redução paulatina das soberanias nacionais sobre a economia, nas deci-sões unilaterais. Assim, a indução e a sustentação do crescimento econômico, com expressiva geração de empregos, como defendido e pretendido pelo senhor presidente da República, passam a depender, obrigato-riamente, da adoção firme de políticas verticais defini-das, em especial, em cinco pilares: educação, para va-lorizar os salários, dignificar o trabalho e fortalecer a competitividade; tecnologia, para permitir saltos na qualidade, aumentar a produtividade e reduzir custos; exportação, para garantir receita cambial, eliminar vul-nerabilidade externa e gerar empregos; serviços, de to-dos os tipos, para absorver mão-de-obra excedente to-dos setores primários e secundários, gerar crescente receita cambial e poder de imagem externa; desburocratização e racionalização, para reduzir custos do Estado e da so-ciedade, desenvolver cidadania, aumentar a competiti-vidade e gerar empregos.
O instrumento básico para alcançar esses objetivos estratégicos e superar o estágio do subdesenvolvimento é, além da educação, uma correta, objetiva e indutora reforma tributária. Na proposta ora aprovada, na Câmara dos Deputados, em primeiro turno, devem ser conside-radas duas vertentes: (a) reforma meramente arrecada-dora; (b) reforma indutora da maximização da produção e oferta e da construção dos cinco pilares antes defini-dos, como também de cinco objetivos inadiáveis, e que constam, implicitamente, das políticas definidas pelo presidente da República: (1) gerar emprego; (2) maxi-mizar a oferta de bens para combater a inflação; (3) dar robustez e sustentação ao crescimento da exportação de mercadorias e serviços; (4) adequar a estrutura à compe-titividade externa para a viabilização de acordos inter-nacionais, com redução tarifária; (5) racionalizar proce-dimentos, simplificando-os. A proposta ora em tramita-ção deveria, pois, deixar clara a total desgravatramita-ção dos investimentos, a desoneração plena e indiscutível das exportações de mercadorias e serviços; a eliminação da cumulatividade de gravames e o forte esforço de racio-nalização e desburocratização dos procedimentos.
Contudo, a análise do texto aprovado, em que pe-sem as boas intenções, indica resultados que certamen-te não acertamen-tenderão a esses objetivos. Aparencertamen-temencertamen-te, está mais voltado para a garantia da arrecadação de tributos e a conciliação política com os Estados do que para o pro-jeto de promover o desenvolvimento econômico e
so-cial e a competitividade obrigatória na inserção interna-cional, na qual o Brasil está engajado.
O sistema previsto para o ICMS, que reduz a tributa-ção a cinco alíquotas e uniformiza a normatizatributa-ção, me-rece aplauso pela desburocratização. Mas, por outro lado, dá aos Estados o poder de definir os produtos, em cada faixa de alíquotas. A tendência será listar com alí-quotas mais elevadas – com patamar de 25% – os pro-dutos de maior demanda e rentabilidade fiscal. Além de complicar a lógica do estímulo à produção, do em-prego e da exportação, poderá onerar o consumidor.
A cobrança na origem e no destino poderá vir a ser pior que o atual sistema, em termos de burocracia, au-mentando custos, agravando as dificuldades na exporta-ção e dificultando a possibilidade de crescimento das micro, pequenas e médias empresas, que representam cerca de 90% do total das empresas brasileiras. Por ou-tro lado, não soluciona as dificuldades e as negativas dos Estados em ressarcir os créditos acumulados na ex-portação, que limitam as vendas externas, a melhoria da receita cambial, o crescimento das empresas e a ge-ração de empregos. O texto não prevê nenhuma forma de corretivo, como drawback verde e amarelo ou transferência compensatória de créditos acumulados. Ainda não foram consideradas as vendas fictas, isto é, aquelas pagas internamente em moeda conversível, re-metida do exterior, que poderiam gerar milhares de empregos na indústria nacional.
Também a manutenção do ICMS sobre serviços de transportes na exportação, principalmente no multimo-dalismo, reduz a nossa competitividade.
A cobrança de IPVA sobre automóveis, caminhões e ônibus é discutível em país moderno. Estender o ônus para abranger navios, aviões, tratores, máquinas rodovi-árias, barcos de pesca e outras embarcações é absoluta-mente insensato. A marinha mercante brasileira foi di-zimada, a aviação está em crise, a pesca é praticamente artesanal. Enquanto o mundo auxilia, financia e subsi-dia esses setores, no Brasil se pretende cobrar impostos de segmentos com graves dificuldades e de outros es-tratégicos para o crescimento econômico e o emprego. Dever-se-ia, além de desconsiderar essa proposta, ga-rantir a não-tributação para ônibus, caminhões, etc. em linhas internacionais, o que atenderia aos objetivos de integração sul-americana defendida, corretamente, pelo senhor presidente Lula da Silva.
A proposta de cobrança, pela União, de imposto de exportação sobre serviços é também despropositada. Foge à definição de tributo regulatório e destrói, na ori-gem, o esforço pretendido, pelo governo, para ampliar a exportação de todos os serviços, única forma de elimi-nar a vulnerabilidade externa da economia brasileira. A
